Sentencia C-939 de noviembre 24 de 2010

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-939 de 201010

Ref.: Expediente OP-135

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Iván Palacio Palacio

Objeciones presidenciales al proyecto de ley 227 de 2008 Senado y 103 de 2008 Cámara, “Por la cual se modifica el artículo segundo de la Ley 647 de 2001”.

Bogotá, D.C., veinticuatro de noviembre de dos mil diez.

EXTRACTOS: « II.-Texto del proyecto de ley objetado

A continuación la Corte transcribe el texto definitivo, aprobado en el Congreso, del proyecto de ley 227 de 2008 Senado y 103 de 2008 Cámara, “Por la cual se modifica el artículo segundo de la Ley 647 de 2001”:

“LEY Nº.__

“Por la cual se modifica el artículo 2º de la Ley 647 de 2001”.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

“ART. 1º—Modifíquese el literal c) del artículo 2º de la Ley 647 de 2001, el cual quedará así:

C) Afiliados. Únicamente podrá tener como afiliados a los miembros del personal académico, a los empleados y trabajadores de la respectiva universidad, y a las personas que al término de su relación laboral se encuentren afiliados al sistema universitario de salud y adquieran el derecho a la pensión con la misma universidad o con el sistema general de pensiones.

Se garantizará el principio de libre afiliación y la afiliación se considerará equivalente para los fines del tránsito del sistema general de la Ley 100 de 1993 al sistema propio de las universidades o viceversa, sin que sean permitidas afiliaciones simultáneas

ART. 2º—Adiciónese un literal al artículo 2º de la Ley 647 de 2001, así:

f) Para los efectos de la presente ley se dará aplicación a la planilla integrada de aportes consagrada en el Decreto 1931 de 2006 y las normas que lo modifiquen o adicionen

ART. 3º—Vigencia. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga las demás disposiciones que le sean contrarias”.

(...).

VIII. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia y alcance del control.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 167 y 241 (num. 8º) de la Constitución, la Corte es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional, respecto de las cuales el Congreso insista en su aprobación. El control ejercido por esta corporación se restringe a examinar (i) el cumplimiento del término con que cuenta el Gobierno para objetar un proyecto de ley, (ii) el trámite formal de insistencia en las cámaras y (iii) el análisis material de las objeciones formuladas(20), si a ello hubiere lugar.

2. Problemas jurídicos y metodología de análisis.

Antes de abordar un examen de fondo de las objeciones es necesario determinar si se cumplen los presupuestos para tal fin. En consecuencia, la Corte comenzará por analizar cuáles son estos requisitos y si se reúnen en el asunto sometido a control, específicamente en lo relativo a la oportunidad en su formulación y la insistencia del Congreso de la República.

Posteriormente, sólo en el evento en que la Corte encuentre que se cumplieron los requisitos anotados, procederá al análisis material del asunto y estudiará si la norma objetada desconoce o no el derecho a la igualdad, los principios de solidaridad y sostenibilidad del sistema de seguridad social en salud, el principio de progresividad del sistema de educación superior o la unificación del sistema de seguridad social definida en la Ley 100 de 1993.

3. Requisitos de procedibilidad para el examen de fondo de las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el gobierno.

Para que la Corte pueda abordar un examen de fondo de las objeciones de inconstitucionalidad es necesario examinar previamente dos cuestiones: (i) si el gobierno formuló objeciones de manera oportuna y (ii) si el Congreso efectivamente las desestimó e insistió en la aprobación del proyecto.

3.1. La primera exigencia está prevista en el artículo 166 de la Constitución, en concordancia con el artículo 198 de la Ley 5ª de 1992 (reglamento del Congreso). De acuerdo con estas normas, el Gobierno Nacional dispone de seis (6) días para devolver con objeciones cualquier proyecto de ley que no conste de más de veinte artículos, de diez (10) días cuando el proyecto sea de veintiuno a cincuenta artículos, y de veinte (20) días cuando los artículos sean más de cincuenta; de no hacerlo en ese lapso el presidente está obligado a sancionarlo y promulgar la correspondiente ley(21).

El artículo 166 de la Carta Política también establece que si al momento de presentar las objeciones el Congreso se encuentra en receso, el presidente deberá publicarlas dentro de dicho plazo. Para ello es preciso tener en cuenta lo previsto en el artículo 138 de la Constitución, según el cual el Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias durante dos períodos por año que constituirán una sola legislatura: el primer período de sesiones comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre, y el segundo comienza el 16 de marzo y concluye el 20 de junio siguiente(22).

3.2. El segundo requisito para que la Corte pueda abordar el estudio de fondo de las objeciones consiste en la insistencia del Congreso en la aprobación del proyecto. En este sentido, el artículo 167 de la Carta dispone que todo proyecto objetado volverá a las cámaras legislativas a segundo debate, y advierte que cuando el gobierno formule objeciones de inconstitucionalidad, “si las cámaras insistieren”, el asunto será remitido a la Corte para que decida sobre su exequibilidad.

La jurisprudencia ha explicado que la insistencia de las cámaras legislativas, que en todo caso debe tener una carga mínima de argumentación(23), constituye “el punto de partida para que pueda esta pronunciarse sobre la exequibilidad o inexequibilidad del proyecto objetado”(24). Más aún, ha considerado dicha exigencia como “verdadero presupuesto de procedibilidad del control constitucional”(25). Así mismo, ha señalado que para insistir en la aprobación de un proyecto las Cámaras no pueden exceder el plazo de dos legislaturas, siendo la primera aquella “que esté cursando en el momento en que se devuelve el respectivo proyecto”(26).

En suma, cuando no se cumpla alguna de las exigencias de procedibilidad anteriormente anotadas (presentación oportuna por el gobierno e insistencia en tiempo del Congreso), la Corte debe abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las insistencias formuladas(27). Entra la Sala a revisar el cumplimiento de estos requisitos.

4. Objeciones del gobierno y oportunidad en su formulación.

4.1. En el caso objeto de examen el texto definitivo del proyecto de ley 103 de 2008 Cámara y 227 de 2008 Senado, “Por la cual se modifica el artículo segundo de la Ley 647 de 2001”, consta de tres (3) artículos. Por lo tanto, el término para devolverlo con objeciones era de seis (6) días hábiles, contados a partir del día siguiente a la recepción del mismo por el Gobierno Nacional.

Conforme a las pruebas que reposan en el expediente, el proyecto fue recibido en la Presidencia de la República el día dieciocho (18) de enero de 2010(28), de modo que el término para presentar objeciones vencía el día veintiséis (26) de enero de 2010. Para ese momento el Congreso se encontraba en receso, durante el mismo lapso el gobierno debió hacer la publicación de las objeciones formuladas.

4.2. Observa la Corte que las exigencias previstas en el artículo 166 de la Constitución fueron debidamente atendidas. En efecto, las objeciones al artículo 1º (parcial) del proyecto se publicaron en el Diario Oficial Nº 47.603 del 25 de enero de 2010 (págs. 12 a 15)(29), esto es, dentro del término de seis (6) días exigido en la Carta Política, fecha en la cual también fueron radicadas en el Congreso de la República(30).

Despejada esta primera cuestión, para abordar un análisis de fondo queda por establecer las condiciones mediante las cuales cada una de la cámaras desestimó las objeciones del gobierno e insistió en la aprobación del proyecto.

5. Trámite de las objeciones en el Congreso de la República

5.1. Informe de objeciones.

Recibidas las objeciones presidenciales en el Congreso de la República, las mesas directivas de Senado y Cámara designaron una comisión accidental para estudiarlas; luego de analizar los argumentos del ejecutivo cada una de ellas presentó el mismo informe a consideración de cada una de las plenarias.

5.1.1. Senado de la República

— Presentación del informe. Los congresistas Dilian Francisca Toro Torres (senadora), Amanda Ricardo de Páez (representante a la Cámara), Germán Antonio Aguirre Muñoz (senador) y Jaime Restrepo Cuartas (representante a la Cámara), presentaron el 11 de mayo de 2010, el “informe sobre objeciones presidenciales al proyecto de ley 103 de 2008 Cámara, 227 de 2008 Senado ‘Por la cual se modifica el artículo segundo de la Ley 647 de 2001”.

— Publicación. El informe desestimando las objeciones presidenciales fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 157 del martes 27 de abril de 2010(31).

— Anuncio previo. El anuncio previo para la votación del informe de objeciones se llevó a cabo el día martes 04 de mayo de 2010, según consta en el acta 35 de esa fecha, publicada en la Gaceta 280 del 1º de junio de 2010(32). En ella se lee:

“Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, Por secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.

Proyectos de ley para debatir y votar en el día de, (sic) en la próxima sesión:

Informe de objeciones

(...).

Proyecto de ley 227 de 2008 Senado, 103 de 2008 Cámara, por la cual se modifica el artículo 2º de la Ley 647 de 2001”.

— La aprobación del informe por parte de 56 senadores, de los 57 presentes, tuvo lugar el día martes 11 de mayo de 2010, según consta en el acta 36 de esta fecha, publicada en la Gaceta 281 del 1º de junio de 2010(33). Según consta en la citada Gaceta, previamente la presidencia del Senado indicó a la secretaría continuar con el informe de objeciones formulado al proyecto de ley de la referencia y, en tales condiciones, se concedió el uso de la palabra a la senadora Dilian Francisca Toro Torres, quien fue escuchada sobre los antecedentes del informe.

5.1.2. Cámara de Representantes

El anuncio previo a la votación del informe de objeciones del proyecto de ley de la referencia, se llevó a cabo en la plenaria de la Cámara de Representantes el 4 de mayo de 2010, según consta en el acta 238 de esa fecha, publicada en la Gaceta 299 del 04 de junio de 2010(34), de la siguiente manera:

“La secretaria general informa, doctora Flor Marina Daza:

Señor presidente, se anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria del día martes, 11 de mayo, o para la siguiente sesión en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos, según el Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en su artículo 8º.

(...).

Informes de objeciones presidenciales

(...)

Proyecto de ley 103 de 2008 Cámara, 227 de 2008 Senado, por la cual se modifica el artículo segundo de la Ley 647 de 2001”.

La votación y aprobación del informe de objeciones fue realizada en la sesión del 11 de mayo de 2010, según consta en el acta 239, publicada en la Gaceta del Congreso 344 del martes, 15 de junio de 2010(35), de la cual se destaca lo siguiente:

“Subsecretaria general, doctora Flora Marina Daza Ramírez:

Informe de objeciones presidenciales.

Proyecto de ley 103 de 2008 Cámara, 227 de 2008 Senado, por la cual se modifica el artículo 2º de la Ley 647 de 2001.

(...)

Conclusiones

Para que sean sometidas a discusión y aprobación de las plenarias de Senado y Cámara, los miembros de esta comisión decidimos frente a las objeciones presidenciales al proyecto de ley 103 de 2008 Cámara, 227 de 2008 Senado, por la cual se modifica el artículo 2º de la Ley 647 de 2010, lo siguiente.

Insistimos en la exequibilidad del proyecto de ley, rechazamos las objeciones por inconveniencia al proyecto de ley.

(...)

Señor presidente, ha sido leído el informe de objeciones. Favor ponerlas en consideración.

Dirección de la sesión por la presidencia, doctor James Britto Peláez:

En consideración las objeciones presidenciales del proyecto de ley 103 de 2008 Cámara, en referencia. Se abre la discusión. Continúa la discusión. Aviso que se va a cerrar. Se cierra. Señora secretaria, favor abrir el registro.

(...)

Dirección de la sesión por la presidencia, doctor James Britto Peláez:

Señora secretaria, favor cerrar el registro y anunciar el resultado de la votación, incluyendo al Parlamentrario (...) doctor Carmelo Pérez (...) Y al representante Fáber Giraldo (...)

Subsecretaria general, doctora Flor Marina Daza Ramírez:

(...)

Sí, señor presidente. Se cierra el registro con el siguiente resultado: Por el Sí, 91. Por el No, 0.

Señor presidente, ha sido aprobado el informe de objeciones presidenciales al proyecto de ley 103 de 2008 Cámara, 227 de 2008 Senado, por la cual se modifica el artículo 2º de la Ley 647 de 2001”.

— Finalmente, el presidente del Congreso de la República remitió a la Corte Constitucional el proyecto de le referencia (sic), el 25 de mayo de 2010, para que la corporación decida sobre la exequibilidad del artículo objetado.

5.2. Para la Corte, el trámite del proyecto de ley 103 de 2008 Cámara, 227 de 2008 Senado, por la cual se modifica el artículo 2º de la Ley 647 de 2001, se ajusta a lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución Política, por cuanto para estudiar las objeciones presidenciales se nombró una comisión accidental conformada por miembros de ambas células legislativas, la cual rindió un informe que fue aprobado por las plenarias del Senado y Cámara.

Así mismo, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 79-4 de la Ley 5ª de 1992 —Reglamento Interno del Congreso—, dicho informe fue incluido en el orden del día de la sesión plenaria de las cámaras legislativas y fue sometido a votación en sesión diferente a la que previamente fue anunciado, tal como lo dispone el inciso segundo del artículo 160 de la Constitución, introducido por el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003.

Verificado el trámite del proyecto de ley, se examinarán de fondo las objeciones planteadas por el Ejecutivo.

6. Delimitación de la materia objeto de análisis .

6.1. Según jurisprudencia reiterada(36), el examen que realiza la Corte de las disposiciones objetadas por el Presidente de la República, ante la insistencia del Congreso, por infringir la Constitución Política, se restringe a las normas controvertidas, los cargos formulados por el objetante y los argumentos esgrimidos por el Congreso para justificar su insistencia, aspectos que son los que limitan el alcance de la cosa juzgada constitucional.

En el presente caso las objeciones por inconstitucionalidad propuestas por el gobierno no se refieren a la totalidad del proyecto de ley, sino a un apartado de una de sus disposiciones, motivo por el cual el examen de la Corte se limitará al texto objetado, teniendo en cuenta los cargos planteados por el ejecutivo y los argumentos expuestos por el Congreso para insistir en la sanción del proyecto.

6.2. Así las cosas, la Sala considera que las objeciones del ejecutivo plantean los siguientes problemas jurídicos: ¿La ampliación del sistema universitario de salud a las personas que se pensionen encontrándose trabajando para la institución de educación superior, desconoce el derecho a la igualdad de los demás jubilados, y afecta la sostenibilidad financiera, los principios de universalidad, solidaridad y eficacia del sistema general de seguridad social en salud?; o ¿afecta el principio de progresividad de la educación superior, dado que se destinarán recursos de este servicio a la salud de los pensionados de la universidades públicas?

Para dar respuesta a estos interrogantes, la Corte se referirá preliminarmente y de manera breve a las pautas normativas aplicables a la creación del sistema universitario de salud y establecerá la trascendencia que el proyecto de ley objetado tiene sobre el mismo; luego abordará cada uno de los problemas, haciendo énfasis en la Sentencia C-1435 de 2000, citada en el informe que rechazó las objeciones, en la que se abordaron varias de las censuras planteadas por el ejecutivo cuando fue creado este esquema de salud.

Ahora bien, en lo que se refiere a la objeción formulada en relación con el desconocimiento de la unificación de las diferentes prestaciones adscritas al sistema general de seguridad social, la Corte no se pronunciará sobre ella teniendo en cuenta que se trata de una censura por inconveniencia y no por inconstitucionalidad(37).

7. Antecedentes legislativos de la creación del sistema universitario de salud.

El proyecto de ley objetado amplía los beneficiarios de los sistemas universitarios de salud a todos los empleados que, encontrándose afiliados a este régimen, adquieran el derecho a la pensión con la universidad o con el sistema general de pensiones. Así las cosas, tal y como se esbozó en el informe de la comisión accidental que rechazó las objeciones presidenciales, previo a abordar cada uno de los problemas planteados se hace necesario relacionar los antecedentes normativos que permitieron la creación de dicho sistema de salud.

El artículo 57 de la Ley 30 de 1992(38) regula la naturaleza jurídica de las universidades estatales y, en virtud de ello, establece las condiciones de ejercicio de su autonomía. El inciso tercero original de dicha norma determinaba los ámbitos adscritos a su régimen especial, de la siguiente manera:

“El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero y el régimen de contratación y control fiscal, de acuerdo con la presente ley”.

Posteriormente, mediante la Ley 647 de 2001(39), dicho inciso fue ampliado, agregando como potestad adscrita al régimen especial universitario la posibilidad de organizar “su propia seguridad social en salud”(40). Además, esta disposición introdujo un parágrafo en el cual se concretaron los parámetros mínimos que debían atenderse para la regulación de dicho sistema. Estos se encuentran consignados en el artículo segundo de la Ley 647 de la siguiente manera:

“ART. 2º—Adiciónese el siguiente parágrafo al artículo 57 de la Ley 30 de 1992:

“PAR. —El sistema propio de seguridad social en salud de que trata este artículo, se regirá por las siguientes reglas básicas:

a) Organización, dirección y funcionamiento. Será organizado por la universidad como una dependencia especializada de la misma, con la estructura de dirección y funcionamiento que igualmente se establezca para el efecto. Sin embargo, las universidades podrán abstenerse de organizarlo, para que sus servidores administrativos y docentes y sus pensionados o jubilados elijan libremente su afiliación a las entidades promotoras de salud previstas por la Ley 100 de 1993;

b) Administración y financiamiento. El sistema se administrará por la propia universidad que lo organice y se financiará con las cotizaciones que se establezcan en los términos y dentro de los límites máximos previstos en el inciso 1º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993. El sistema podrá prestar directamente servicios de salud y/o contratarlos con otras instituciones prestadoras de servicios de salud;

c) Afiliados. Únicamente podrá tener como afiliados a los miembros del personal académico, a los empleados y trabajadores, y a los pensionados y jubilados de la respectiva universidad. Se garantizará el principio de libre afiliación y la afiliación se considerará equivalente para los fines del tránsito del sistema general de la Ley 100 de 1993 al sistema propio de las universidades o viceversa, sin que sean permitidas afiliaciones simultáneas;

d) Beneficiarios y plan de beneficios. Se tendrán en cuenta los contenidos esenciales previstos en el capítulo III de la Ley 100 de 1993;

e) Aporte de solidaridad. Los sistemas efectuarán el aporte de solidaridad de que trata el artículo 204 de la Ley 100 de 1993” (negrilla fuera de texto original).

Bajo estas condiciones, el proyecto de ley objetado modifica el literal “c)” del artículo 2º de la Ley 647 de 2001, ampliando el conjunto de personas que pueden beneficiarse del sistema universitario de salud. Conforme a la nueva preceptiva contenida en el proyecto, el régimen especial de salud cobijaría, además, a toda persona que encontrándose vinculado a tal sistema obtenga el derecho a la pensión, sin importar si es jubilado de la respectiva universidad o del sistema general de pensiones. El siguiente, debidamente subrayado, es el apartado objetado por el gobierno:

“ART. 1—Modifíquese el literal c del artículo 2º de la ley 647 de 2001, el cual quedará así:

c) Afiliados. Únicamente podrá tener como afiliados a los miembros del personal académico, a los empleados y trabajadores de la respectiva universidad y a las personas que al término de su relación laboral se encuentren afiliados al sistema universitario de salud y adquieran el derecho a la pensión con la misma universidad o con el sistema general de pensiones”.

8. Objeciones relativas a la vulneración del derecho a la igualdad. Afectación de la sostenibilidad y la solidaridad del sistema general de salud como consecuencia de la creación del sistema universitario de salud. Sentencias C-1435 de 2000 y C-045 de 2001.

Como se refirió en el informe que rechazó las objeciones presentadas por el gobierno contra el proyecto de ley de la referencia, a través de la Sentencia C-1435 de 2000 esta corporación estudió las objeciones presidenciales que en su momento se presentaron contra la creación del sistema universitario de salud. En aquella oportunidad el gobierno censuró el proyecto de ley porque, en su concepto, (i) la creación de este sistema especial vulneraba la igualdad material y constituía un trato discriminatorio, ya que se apartaba del esquema adoptado para ‘todos los habitantes del territorio nacional’, en la Ley 100 de 1993; (ii) también fundamentó la inconstitucionalidad del proyecto en las cotizaciones que dejaría de percibir el Fosyga, lo cual atentaba contra los principios de solidaridad, de eficiencia y de universalidad(41).

En respuesta, tal providencia abordó el principio de la autonomía universitaria, el cual definió de la siguiente manera: “una garantía institucional que busca legitimar la capacidad de autorregulación y autogestión de las instituciones oficiales y privadas a quienes se les ha encargado la prestación del servicio público de educación superior (...) teniendo en cuenta la filosofía jurídica que ampara el principio de autonomía universitaria, la Corte ha definido su alcance y contenido a partir de dos grandes campos de acción que facilitan la realización material de sus objetivos pedagógicos: (1) la autorregulación filosófica, que opera dentro del marco de libertad de pensamiento y pluralismo ideológico previamente adoptado por la institución para transmitir el conocimiento, y (2) la autodeterminación administrativa, orientada básicamente a regular lo relacionado con la organización interna de los centros educativos”.

Posteriormente, la sentencia detalló cuáles son los límites aplicables a tal principio(42) y aclaró que la facultad “para diseñar los regímenes de seguridad social en salud ha sido atribuida en forma exclusiva al legislador quien, so pretexto de desarrollar el referido principio de autonomía académica, no puede delegarla en entidades de naturaleza netamente administrativas”. Al respecto agregó:

“En respaldo de lo anterior, a partir de una interpretación sistemática de la Carta, en especial de sus artículos 1º, 2º, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y 370, para la Corte es evidente que, de manera general, la atribución constitucional para regular todo lo concerniente a los servicios públicos es exclusiva del legislador a quien compete —de conformidad con su reiterada jurisprudencia— establecer aquellos criterios normativos básicos relativos a: “la naturaleza, extensión y cobertura del servicio, su carácter de esencial o no, los sujetos encargados de su prestación, las condiciones para asegurar la regularidad, permanencia, constancia, calidad y eficiencia en su prestación, las relaciones con los usuarios, en lo que atañe a sus deberes, derechos, al régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas que presten el servicio, el régimen tarifario, y la manera como el Estado ejerce el control, la inspección y la vigilancia para asegurar su prestación eficiente (arts. 1º, 2º, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y 370 C.P.)”(43).

Entonces, no cabe duda que bajo el actual esquema constitucional, el legislador es el llamado a diseñar el régimen jurídico de la seguridad social en salud, con absoluta y total sujeción a los principios superiores de eficiencia, universalidad y solidaridad, mediante los cuales se busca hacer realidad los objetivos políticos que soportan el llamado Estado social, contribuyendo así a dar una solución real y efectiva a las necesidades insatisfechas de la sociedad y, en particular, de aquellos sectores de la población cuyas condiciones económicas precarias les impiden asumir por sus propios medios los costos del servicio de atención en salud”.

En aquella oportunidad, la Corte consideró que tal proyecto de ley había desbordado el ámbito de la autonomía universitaria, en la medida en que “procedió a deslegalizar la competencia funcional asignada por los artículos 48, 49 y 150-23 de la Constitución Política a la ley”. Por esta razón declaró que el mismo era ‘parcialmente inexequible’, procedió a devolverlo al Congreso para que remediara el vicio(44) y enseguida advirtió que la creación de regímenes especiales, v gr. el sistema universitario de salud, sí es una potestad legítima radicada en cabeza del legislador. Sobre el particular dijo lo siguiente:

“Nótese, además, que la irregularidad atribuida al proyecto de ley radica, exclusivamente, en el hecho de haber delegado en las universidades públicas la competencia legislativa para regular sus propios regímenes de seguridad social en salud. En ningún caso —y por ese aspecto la Corte se aparta del criterio gubernamental— la presente decisión busca comprometer la facultad que le asiste al Congreso de la República para que, en ejercicio de la libertad de configuración legislativa, diseñe diversos regímenes de seguridad social y, en consecuencia, establezca excepciones al ámbito de aplicación del sistema integral que se creó con la expedición de la Ley 100 de 1993.

De hecho, la propia Corte Constitucional ha venido avalando algunas de las exclusiones que están previstas en el artículo 279 de la citada ley, como en efecto ocurrió frente al caso de los miembros de las fuerzas militares y de la policía nacional(45), de los afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio(46) y de los empleados públicos y pensionados de la empresa colombiana de petróleos (Ecopetrol)(47). Al respecto sostuvo este tribunal que, sin violar la Constitución Política, es posible que mediante ley se proceda a diseñar regímenes especiales para distintos grupos de trabajadores, siempre y cuando los mismos estén orientados hacia la protección de sus derechos fundamentales y sociales y no tengan por finalidad generar un trato discriminatorio o menos favorable en relación con los derechos, prestaciones y beneficios reconocidos al personal cobijado por el sistema general contenido en la Ley 100. Concretamente, al definir sobre aspectos relacionados con regímenes especiales en materia pensional, la Corte afirmó:

“La Carta Política no establece diferenciaciones dentro del universo de los pensionados. Por el contrario, consagra la especial protección de las pensiones y de las personas de la tercera edad. No obstante, el legislador puede diseñar regímenes especiales para determinado grupo de pensionados, siempre que tales regímenes se dirijan a la protección de bienes o derechos constitucionalmente protegidos y no resulten discriminatorios. Es el caso del establecimiento de un régimen pensional especial para la protección de los derechos adquiridos por un determinado sector de trabajadores.

“...”

“...la Corte considera que el establecimiento de regímenes pensionales especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija. Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta.” (Sent. C-461/95 (...)” (Negrilla y destacado fuera de texto original).

Por último esta Corporación advirtió que en aras de garantizar la sostenibilidad del sistema general de salud, así como de salvaguardar la solidaridad del mismo, el legislador debía prever los medios para que, en los términos del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, parte de las cotizaciones del sistema universitario de salud se destinaran a la subcuenta de solidaridad del Fosyga, “con el propósito de que también estos centros educativos contribuyan a la financiación de los beneficiarios del sistema subsidiado de seguridad social”.

Una vez reconstruido el trámite legislativo, la Corte estudió el proyecto de ley a través de la Sentencia C-045 de 2001 y allí declaró cumplidas las exigencias consignadas en la Sentencia C-1435 de 2000 en relación con las objeciones presentadas por el gobierno. Sobre el particular, afirmó lo siguiente:

“8. Confrontando las anteriores indicaciones consignadas en la Sentencia C-1435 de 2000, con el contenido dispositivo del proyecto de ley en su nueva versión, la Corte encuentra que el mismo, aunque es mínimo, cumple con los requerimientos formulados al legislador de conformidad con la Constitución. En efecto, mediante el artículo segundo del nuevo proyecto, el Congreso adiciona el artículo 57 de la Ley 30 de 1992 con un parágrafo que contiene las reglas básicas del sistema de seguridad social en salud que podrán organizar las universidades estatales u oficiales. En dicho parágrafo se contemplan normas sobre organización, dirección y funcionamiento del nuevo sistema, así como sobre su administración y financiamiento, aspecto este último respecto del cual remite a lo previsto en la Ley 100 de 1993. De igual modo, señala quiénes podrán figurar como afiliados y se garantiza el principio de libre afiliación. Respecto a la regulación sobre beneficiarios y plan de beneficios, el nuevo parágrafo remite igualmente a lo dispuesto al respecto por la Ley 100 de 1993, remisión que también se hace en lo referente a los aporte de solidaridad. En cuanto a las instituciones prestadoras del servicio de salud, la nueva reglamentación legal indica que los servicios de salud podrán ser prestados directamente por las universidades que decidan organizar su régimen propio, o que podrán contratarlos con otras instituciones prestadoras de tales servicios”.

Como se observó, en aquella providencia la objeción relativa al derecho a la igualdad estaba fundamentada en la discriminación que surgiría de la creación de un sistema de salud en las universidades públicas, frente al régimen que tienen los demás afiliados al sistema general de seguridad social en salud. La Corte antepuso a este cargo la competencia que tiene el legislador para regular este régimen y crear ordenaciones de carácter especial respecto de ciertos trabajadores, atendiendo las condiciones específicas de su empleo. Eso sí, advirtió que la competencia del Congreso está limitada a la definición de prácticas discriminatorias o a la disminución de las garantías establecidas en la Ley 100 de 1993. Esta tesis ha sido reiterada por esta corporación, cuando quiera que ha (sic) analizado la creación de parámetros especiales de seguridad social; en la Sentencia C-928 de 2006 argumentó lo siguiente:

“En tal sentido, en materia de seguridad social esta corporación ha estimado que un régimen regulatorio de la misma es un sistema normativo complejo, en el que las diversas normas parciales adquieren sentido por su relación con el conjunto normativo global. Cada régimen especial es entonces un universo propio. De allí que, tal y como se dejó sentado en Sentencia C-369 de 2004, “en principio, no es viable comparar aisladamente aspectos puntuales de un régimen especial de pensiones o de salud y el sistema general de seguridad social, por cuanto cada aspecto puede tener en cada régimen un significado parcialmente distinto. Así, una aparente desventaja en un punto específico del régimen especial frente al sistema general de seguridad social puede estar ampliamente compensada por unos beneficios superiores previstos por ese régimen especial en otros aspectos”. Otro tanto puede decirse del régimen especial de liquidación y pago de las cesantías para el caso de los docentes.

“(...) Sobre el particular, la Corte en Sentencia C-080 de 1999 consideró lo siguiente:

“Así las cosas, es posible concluir que existe una discriminación (i) si la prestación es separable y (ii) la ley prevé un beneficio inferior para el régimen especial, sin que (iii) aparezca otro beneficio superior en ese régimen especial que compense la desigualdad frente al sistema general de seguridad social. Sin embargo, en virtud de la especialidad de cada régimen de seguridad social, en principio este es aplicable en su totalidad al usuario, por lo cual la Corte considera que estos requisitos deben cumplirse de manera manifiesta para que puede concluirse que existe una violación a la igualdad. Por consiguiente, (i) la autonomía y separabilidad de la prestación deben ser muy claras, (ii) la inferioridad del régimen especial debe ser indudable y (iii) la carencia de compensación debe ser evidente”(48).

Ahora el gobierno objeta por inconstitucional el proyecto de ley 103 de 2008 Cámara y 227 de 2008 Senado, por considerar que desconoce el derecho a la igualdad además de generar un trato discriminatorio entre las personas que se jubilen encontrándose afiliadas al sistema universitario de salud, quienes podrán escoger libremente entre permanecer en este o afiliarse al general, y los demás pensionados, quienes tendrán que permanecer obligatoriamente en el sistema general.

Como se observa, siguiendo las subreglas jurisprudenciales mencionadas y, sobre todo, la exequibilidad de la creación del sistema universitario de salud, la ampliación del conjunto de afiliados de este tampoco constituye una vulneración del principio de igualdad y, menos, un trato que pueda considerarse discriminatorio entre el conjunto de pensionados. En efecto, el proyecto de ley no contempla una disminución de los beneficios prestacionales básicos, ni tampoco una diferenciación injustificada o prohibida por la Constitución. Por el contrario, atendiendo la implementación del nuevo sistema a partir de la Ley 647 de 2001 y en aplicación del principio de continuidad del servicio, es razonable que el legislador haya extendido los beneficios del régimen a quienes se pensionen, sin importar si lo hacen con la Universidad o con el régimen pensional establecido en la Ley 100 de 1993.

De la misma manera, esta Sala considera que el proyecto de ley no es contrario a la solidaridad, la unificación o la eficiencia del sistema. Esto, atendiendo los parámetros de la Sentencia C-1435 de 2000 y del parágrafo del artículo 57 de la Ley 30 de 1993, específicamente su literal e(49). (Adicionado por la L. 647/2000). Bajo estas condiciones, el funcionamiento del sistema universitario de salud debe garantizar el pago de las cotizaciones respectivas al Fosyga con destino a la financiación del régimen subsidiado. En esta medida, a pesar de su especialidad, estos sistemas se encuentran obligados a ayudar a sostener la prestación de los servicios a favor de aquellos que no se encuentran en el régimen contributivo, es decir, para las personas más pobres. Así las cosas, siempre que todo sistema universitario asegure el traslado de los recursos correspondientes para garantizar el funcionamiento de la subcuenta de solidaridad, a partir del porcentaje legalmente previsto de las cotizaciones de todos y cada uno de sus afiliados, en los términos del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, la Sala considera que no se afectan los principios del sistema general de seguridad social en salud.

Finalmente, de ninguno de los cargos o argumentos presentados por el gobierno, inclusive aquellos en los que se hace referencia al artículo 48 superior, la Corte infiere que el proyecto de ley cree un nuevo régimen pensional. Por el contrario, de lo expuesto por el ejecutivo se vislumbra que la naturaleza del proyecto de ley objetado es solamente la de modificar uno de los componentes del sistema universitario de salud, el cual puede ser escogido libremente por aquellos que adquieran el derecho a pensionarse, sin que se intervengan los elementos adscritos al régimen pensional general o se modifique alguno de los ingredientes del esquema pensional especial universitario, v. gr., la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario(50).

9. El carácter progresivo de la educación superior.

El gobierno considera que la destinación de los recursos para el funcionamiento de los sistemas universitarios de salud desconoce el carácter progresivo de la educación superior, debido a que las universidades tendrán que utilizar los recursos asignados a las actividades académicas para garantizar el funcionamiento de aquel. Uno de los intervinientes aclaró que esta tesis no es cierta, en la medida en que por mandato legal estas instituciones destinan sus recursos, a partir de un fondo diferente, de manera específica al desarrollo de las actividades universitarias; por su parte, el Procurador General consideró que este no constituía un cargo autónomo, ya que no había sido debidamente soportado por el ejecutivo. Por último, el informe que rechazó las objeciones señaló que el gobierno desconoce que la Ley 647 de 2001 estableció cuáles son las condiciones de financiación del sistema universitario de salud, lo que garantiza que no se afecten las demás misiones radicadas en cabeza de las instituciones de educación superior.

Bajo las condiciones anotadas, para esta corporación se hace necesario concretar cuáles son las pautas con las que se ha definido la importancia constitucional de la progresividad en la educación superior. En la Sentencia C-931 de 2004 se abordaron los fundamentos de esta figura y su relación con el monto de recursos fiscales asignados para la prestación del servicio o para la ejecución de sus objetivos constitucionales, de la siguiente manera:

“5.4.2. Se pregunta la Corte si de las anteriores normas constitucionales o de otras de la Carta se desprende un mandato que obligue al Estado a mantener actualizados los recursos financieros con los cuales alimenta a las universidades públicas para el logro de sus objetivos constitucionales. Y aunque aprecia que la Carta no lo indica expresamente, en principio la respuesta es positiva acudiendo al carácter progresivo que la ley, la doctrina y los tratados internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad le han reconocido al derecho de acceso a la educación superior. En efecto, al acceso a la educación superior, entendido como un derecho social y cultural, los tratados internacionales le han reconocido tal carácter progresivo.

(...).

“5.4.3. Ahora bien, el carácter progresivo de un derecho implica no sólo el compromiso estatal de ampliar el espectro de cobertura real del mismo hasta satisfacer el principio de universalidad, sino también el aumentar el número y contenido de las prerrogativas que dicho derecho confiere a sus titulares. Pero sobre todo, conlleva la prohibición prima facie de retrocesos. Así lo ha entendido esta corporación en fallos precedentes, especialmente en el recogido en la Sentencia C-038 de 2004, en los cuales refiriéndose a tal carácter progresivo de otros derechos como la salud y las garantías laborales, ha insistido en la imposibilidad jurídica que en principio se presenta para disminuir el ámbito de cobertura y de prerrogativas de los derechos de desarrollo progresivo. Así pues, si bien el carácter progresivo de los derechos sociales no es absoluto, su restricción exige una adecuada justificación en la persecución de objetivos prioritarios de carácter constitucional, y debe respetar parámetros de razonabilidad y proporcionalidad.

“5.4.4. Para la Corte ciertamente existe una relación entre el monto de los recursos fiscales que se destinan al servicio público de educación superior, y la posibilidad de mantener sin retrocesos o extender progresivamente el derecho de acceso a dicha educación y de mejorar la prestación del servicio. Además, constata que el propio legislador ha sido consciente de esta realidad, por lo cual, en aras de dar cumplimiento al compromiso de hacer avanzar la efectividad de este derecho, ha consagrado una disposición que impide que los recursos públicos destinados a ese propósito se reduzcan o pierdan su valor. En efecto, el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, “por la cual se organiza el servicio público de educación superior” es del siguiente tenor:

“ART. 86.—Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por los aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución.

“Las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993.”

“La Corte ha explicado(51) que del tenor literal del artículo 86 de la Ley 30 de 1992 puede colegirse que el presupuesto de las universidades públicas, como rasgo de su autonomía constitucional, es independiente del presupuesto nacional o del de las entidades territoriales, pero que recibe aportes bien de aquel o de estos(52). En cuanto a los aportes que los presupuestos de las universidades reciben de la Nación, ellos se destinan a funcionamiento o a inversión pues la redacción de la norma es clara al respecto cuando dice: “Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por los aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión”.

“El inciso segundo del artículo 86 trascrito contiene una fórmula que busca lograr que dichos aportes del prepuesto nacional, y también los que provienen de los presupuestos de las entidades territoriales, mantengan su valor constante, por lo cual ordena tomar cada año, como base para determinar el monto de los aportes respectivos, los presupuestos correspondientes al año anterior, y traerlos a valor actual(53).

En efecto, el principio de progresividad sí tiene una estrecha relación con el monto de recursos fiscales asignados para el cumplimiento de los fines constitucionales. Sin embargo, de lo expuesto por el gobierno esta corporación no logra inferir la afectación de la prestación del servicio de educación superior a partir de lo dispuesto en el proyecto de ley objetado. Por el contrario, tal y como lo señaló uno de los intervinientes, la Corte destaca que en virtud del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, los recursos destinados a funcionamiento e inversión de las Instituciones de educación superior se encuentran debidamente separados y que, por otra parte, la Ley 647 de 2001 previó unas condiciones de financiación específicas de los beneficios derivados de los sistemas universitarios de salud, lo que garantiza que no se afecte el cumplimiento de los objetivos constitucionales asignados a tales entidades. Bajo estas condiciones, esta objeción también será declarada infundada, por lo que el artículo 1º del proyecto de ley 103 de 2008 Cámara - 227 de 2008 Senado, “Por la cual se modifica el artículo segundo de la Ley 647 de 2000”, será declarado exequible, únicamente por los cargos planteados en la objeción presidencial analizada en esta sentencia

IX.- Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. DECLARAR INFUNDADAS las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Presidente de la República respecto de las expresiones “y a las personas que al término de su relación laboral se encuentren afiliados al sistema universitario de salud y adquieran el derecho a la pensión (...) con el sistema general de pensiones” previstas en el artículo 1º del proyecto de ley 103 de 2008 Cámara - 227 de 2008 Senado, “Por la cual se modifica el artículo segundo de la Ley 647 de 2000”.

2. DECLARAR EXEQUIBLE las expresiones objetadas del artículo 1º del proyecto de ley 103 de 2008 Cámara - 227 de 2008 Senado, “Por la cual se modifica el artículo segundo de la Ley 647 de 2000”, únicamente por los cargos planteados en la objeción presidencial analizada en esta sentencia.

3. DÉSE cumplimiento a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución Política.

Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

(20) Corte Constitucional, sentencias C-849 de 2005, C-874 de 2005 y C-1183 de 2008, entre otras.

(21) Sobre este punto la jurisprudencia ha explicado que los términos allí previstos se refieren a días hábiles y completos, cuyo cómputo comienza a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido para la sanción de rigor. Cfr., Corte Constitucional, sentencias C-268 de 1995, C-380 de 1995, C-292 de 1996, C-510 de 1996, C-028 de 1997, C-063 de 2002 y C-068 de 2004, C-433 de 2004, C-856 de 2006, C-1040 de 2007, C-315 de 2008 y C-616 de 2008, entre muchas otras.

(22) La norma aclara que el Congreso también se reunirá en sesiones extraordinarias, por convocatoria del gobierno y durante el tiempo que este señale, en cuyo caso sólo podrá ocuparse en los asuntos que el gobierno someta a su consideración, sin perjuicio de la función de control político que le es propia, la cual podrá ejercer en todo tiempo.

(23) Corte Constitucional, sentencias C-559 de 2002 y C-1146 de 2003, entre otras.

(24) Corte Constitucional, sentencia C-883 de 2007. Ver también las sentencias C-616 y 731 de 2008.

(25) Ídem. Ver también la Sentencia C-1183 de 2008.

(26) Cfr., Corte Constitucional, sentencias C-069 de 2004, C-433 de 2004, C-985 de 2996 y C-482 de 2008.

(27) Corte Constitucional, sentencias C-036 de 1998, C-070 de 2004, C-500 de 2005, C-883 de 2007 y C-1183 de 2008, entre otras.

(28) Cuaderno principal, folio 68, cuaderno 3, folio 64.

(29) Cuaderno 3, folios 12 a 15.

(30) Cuaderno 3, folios 49 a 63.

(31) Cuaderno 2, folios 107 a 113

(32) Cuaderno 7, folio 166.

(33) Cuaderno 7, folio 46.

(34) Cuaderno 5, folio 28

(35) Cuaderno 6, folio 26

(36) Sentencias C-176, C-482, C-913, C-914 de 2002; C-1043 de 2000; C-256 de 1997, entre otras.

(37) Sentencias C-1183 de 2008 y C-321 de 2009.

(38) Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior.

(39) Por la cual se modifica el inciso 3º del artículo 57 de la Ley 30 de 1992.

(40) Con la modificación introducida por la Ley 647, el inciso quedó de la siguiente forma: “El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley” (negrilla fuera de texto original).

(41) El problema jurídico que se antepuso en aquella providencia fue el siguiente: “si el legislador, al reconocerle a los centros oficiales de educación superior facultades para diseñar sus propios regímenes de seguridad social en salud, desbordó el principio de autonomía universitaria y, por esa vía, desconoció los principios de igualdad, eficiencia, universalidad y solidaridad social”.

(42) Entre ellos enlistó los siguientes: “(i) la facultad reconocida al Estado para regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación (C.P. art. 67), (ii) la competencia atribuida al legislador para expedir las disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos (C.P. art. 69), (iii) la facultad de configuración legislativa para expedir las leyes que regirán la prestación efectiva de los servicios públicos (C.P. art. 150-23) y (iv) el respeto por el ejercicio legítimo de los derechos fundamentales (C.P. arts. 11 y sig.)”.

(43) Sentencia C-263 de 1996.

(44) De manera concreta el fallo dice lo siguiente: “Así las cosas, para la Corte el citado proyecto de ley presenta un vicio de inconstitucionalidad que lo hace parcialmente inexequible; inexequibilidad que puede ser remediada en la medida en que el Congreso de la República, en estricta sujeción a los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad, adicione la iniciativa legislativa con un contenido regulador básico sobre el régimen de seguridad social aplicable a las universidades del Estado. En este sentido, la ley deberá consagrar aquellos aspectos generales aplicables al nuevo sistema como pueden ser los relacionados con: (i) su organización, dirección y funcionamiento; (ii) su administración y financiación; (iii) las personas llamadas a participar en calidad de afiliadas y beneficiarias; (iv) su régimen de beneficios y (v) las instituciones prestadoras del servicio de salud. (...) En consecuencia, el proyecto de ley 118 de 1999 Cámara y 236 de 2000 Senado, se declarará parcialmente inexequible por cuanto no existe un desarrollo legal sobre el régimen especial de seguridad social de las universidades del Estado. Por lo tanto, conforme lo disponen los artículos 167 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2067 de 1991, el proyecto objetado se devolverá a la Cámara de origen para que, oído el ministro del ramo, rehaga e integre la disposición afectada en los términos que sean concordantes con el dictamen de la Corte”.

(45) Sentencia C-665 de 1996.

(46) Sentencia C-461 de 1995.

(47) Sentencia C-173 de 1996

(48) Sentencia C-080 de 1999, criterio reiterado en fallos C-890 de 1999, C-956 de 2001, C-835 de 2002, C-1032 de 2002 y C-941 de 2003

(49) “El sistema propio de la seguridad social en salud de que trata este artículo, se regirá por las siguientes reglas básicas: (...) e) Aporte de solidaridad. Los sistemas efectuarán el aporte de solidaridad de que trata el artículo 204 de la Ley 100 de 1993”.

(50) Los ingredientes del sistema pensional en Colombia se encuentran previstos en el artículo 13 de la Ley 100 de 1993. Por su parte, el octavo inciso del artículo 48 de la Constitución, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005, establece lo siguiente: “Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia (...)”.

(51) Ver Sentencia C- 177 de 2002

(52) El presupuesto de las universidades públicas es independiente del presupuesto nacional, pero el presupuesto global de las universidades oficiales, que proviene del Estado, debe estar incluido dentro del Presupuesto General de la Nación. Cf. Sentencia C-220 de 1997.

(53) Cf. Sentencia C-177 de 2002.