Sentencia C-950 de noviembre 14 de 2007 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-950 de 2007 

Ref.: expediente D-6793

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 42, parcial, de la Ley 1122 de 2007

Demandante: Elizabeth Caicedo Bello

Bogotá, D.C., catorce de noviembre de dos mil siete.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la norma acusada, resaltando la parte demandada:

LEY NÚMERO 1122 DE 2007

“Por la cual se hacen algunas modificaciones en el sistema general de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones”.

Capítulo VII

Inspección, vigilancia y control

ART. 42.—Defensor del usuario en salud. Créase la figura del defensor del usuario en salud que dependerá de la Superintendencia Nacional de Salud en coordinación con la Defensoría del Pueblo. Su función será la de ser vocero de los afiliados ante las respectivas EPS en cada departamento o en el Distrito Capital, con el fin de conocer, gestionar y dar traslado a las instancias competentes de las quejas relativas a la prestación de servicios de salud.

Créase el fondo-cuenta, dependiente de la Superintendencia Nacional de Salud, encargado de recaudar y administrar los recursos destinados a la financiación de los costos que demande la defensoría del usuario. Dicho fondo se alimentará con los recursos girados por las EPS para el sostenimiento del mismo. El Ministerio de la Protección Social reglamentará todo lo relacionado con el número de defensores, la elección de los mismos quienes deben ser elegidos por los usuarios y la forma como deben contribuir, cada EPS para la financiación de dicho fondo.

(...)

VI.Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.

2. Problema jurídico.

En el presente caso, la demandante considera que un aparte del artículo 42 de la Ley 1122 de 2007 viola la Constitución Política por haber facultado al Ministerio de la Protección Social para que reglamente ‘todo lo relacionado con (…) la forma como deben contribuir, cada EPS para la financiación’ del fondo-cuenta creado por la misma norma, con el objeto de financiar la defensoría del usuario en salud, sin haber indicado explícitamente el sistema y el método mediante el cual la administración puede fijar la tarifa con base en la cual realizará el cobro de dicha contribución. En consecuencia, el problema jurídico que debe responder la Corte Constitucional es el siguiente:

¿Viola el principio de legalidad tributaria el aparte demandado del artículo 42 de la Ley 1122 de 2007 al establecer que la forma como debe contribuir cada EPS para la financiación del fondo-cuenta dependiente de la Superintendencia de Salud del cual se sufragarán los costos que demande el defensor del usuario en salud?

La Corte Constitucional reiterará su jurisprudencia en el presente caso. En primer lugar, se referirá al debate sobre cuál es la naturaleza del aporte en cabeza de las EPS al fondo-cuenta para financiar la defensoría del usuario en salud; posteriormente, indicará cuál es la jurisprudencia aplicable; y, finalmente, resolverá el problema planteado.

3. Los recursos girados por las EPS para financiar la defensoría del usuario en salud.

La demandante, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, la Superintendencia Nacional de Salud y el ciudadano interviniente, sostienen que el aporte contemplado por el artículo 42 de la Ley 1122 de 2007 es una contribución. La posición del Ministerio de la Protección Social es que se trata de una tasa en contraprestación a un servicio prestado (en este caso, sostiene el ministerio en su intervención, el servicio de ‘vigilancia’, de policía administrativa).

3.1. El artículo 42 de la Ley 1122 de 2007 —mediante la cual se reformaron algunas normas del sistema de seguridad social en salud, consagrado en la Ley 100 de 1993— creó la figura del defensor del usuario, asignándole la función de ‘ser vocero de los afiliados ante las respectivas EPS en cada departamento o en el Distrito Capital, con el fin de conocer, gestionar y dar traslado a las instancias competentes de las quejas relativas a la prestación de los servicios de salud’. De acuerdo a la norma, el defensor del usuario depende de la Superintendencia Nacional de Salud, en coordinación con la Defensoría del Pueblo. Adicionalmente, en su segundo inciso, el artículo 42 de la Ley 1122 de 2007, crea un ‘fondo-cuenta, dependiente de la Superintendencia Nacional de Salud, encargado de recaudar y administrar los recursos destinados a la financiación de los costos que demande la defensoría del usuario’.

3.2. Constitucionalmente se reconocen tres tipos de exacciones tributarias: impuestos, tasas y contribuciones (C.P., art. 338). Como el debate ha girado en torno a si el tributo en este caso es una tasa o una contribución parafiscal, es pertinente aludir solo a estas dos clases de exacciones.

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, una ‘tasa’ es un ingreso tributario establecido unilateralmente por el Estado, pero que solo se hace exigible en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público específico financiado por la tasa correspondiente (8) . Por otra parte, con relación a las contribuciones parafiscales, además de su dimensión sectorial (9) , la Corte Constitucional ha señalado que ‘[l]a parafiscalidad es una técnica del intervencionismo económico legitimada constitucionalmente, —destinada a recaudar y administrar (directa o indirectamente) y por fuera del presupuesto nacional— determinados recursos para una colectividad que presta un servicio de interés general’ (10) . Para la Corte, el Estado impone el pago obligatorio de la contribución y presta su poder coercitivo para el recaudo y debida destinación de los recursos, en últimas, como “(…) aplicación concreta del principio de solidaridad, que revierte en el desarrollo y fomento de determinadas actividades consideradas como de interés general” (11) . Las contribuciones parafiscales se diferencian de las tasas en que estas ‘no generan una contraprestación directa y equivalente por parte del Estado, ya que este no otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado’ (12) .

3.3. Para la Corte Constitucional, el aporte en cabeza de las EPS a favor de la defensoría del usuario en salud plantea una controversia legítima en cuanto a su naturaleza. Sin embargo, constata la Corte que el debate gira en torno a si es una contribución o una tasa y que a la luz de las consideraciones anteriores, en cualquiera de estos dos eventos, debe respetarse el principio de legalidad. Es decir, no es necesario detenerse en dicho debate para resolver el problema jurídico planteado. Por eso, pasa la Corte a reiterar su jurisprudencia al respecto.

4. Reiteración de jurisprudencia sobre el deber de fijar en la ley el sistema y el método para definir la exacción tributaria.

4.1. La Corte Constitucional ha reconocido que se debe analizar caso por caso si el legislador ha establecido los criterios que permitan determinar cuándo se entiende cumplido el deber constitucional, por parte del Congreso de la República (C.P., art. 338), de establecer el sistema y el método para fijar la tarifa de una tasa o de una contribución parafiscal, en los casos en que tal función es delegada a la administración (13) . En cada caso deben aplicarse los parámetros jurisprudenciales sobre lo que ha de entenderse por “sistema” y “método” (14) . No obstante, es sencillo el problema en aquellos casos en los que claramente el legislador omitió su deber de establecer el sistema y el método para que la administración fije la tarifa. Por ejemplo, en aquellos casos en los que ‘guarda absoluto silencio’ al respecto (15) .

4.2. El deber constitucional del legislador de fijar el método y el sistema para la definición de la tarifa de una tasa o una contribución, como requisito para delegar en la administración la facultad de fijarla, no se viola por no hacerlo detallada y rigurosamente. La jurisprudencia constitucional ha considerado “(…) que tanto el ‘sistema’ como el ‘método’, referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan un expreso mandato superior, mas no por ello tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo su razón de ser. || Se trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de señalar los elementos estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros previamente indicados” (16) .

4.3. Sin embargo, como ya se dijo, el legislador desconoce claramente tal obligación cuando guarda absoluto silencio al respecto, y no fija ningún parámetro con relación a dichos elementos de la obligación tributaria (sistema y método), así aluda al concepto genérico de recuperación de costos (17) . En un caso similar, a propósito de una tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud, la Corte entendió cumplido el requisito de indicar el sistema y el método, porque se abordaba el asunto suficientemente en las normas acusadas (18) .

4.4. El artículo 42 de la Ley 1122 de 2007 contempla una contribución parafiscal para la defensoría del usuario, pero guarda absoluto silencio con relación al sistema y método que ha de seguir la administración para fijar la tarifa de esta. Basta leer el segundo inciso del artículo 42 de la Ley 1122 de 2007 para apreciar su indeterminación al respecto:

‘Créase el fondo-cuenta, dependiente de la Superintendencia Nacional de Salud, encargado de recaudar y administrar los recursos destinados a la financiación de los costos que demande la defensoría del usuario. Dicho fondo se alimentará con los recursos girados por las EPS para el sostenimiento del mismo. El Ministerio de la Protección Social reglamentará todo lo relacionado con el número de defensores, la elección de los mismos quienes deben ser elegidos por los usuarios y la forma como deben contribuir, cada EPS para la financiación de dicho fondo’.

El único elemento que podría servir de criterio para fijar la tarifa en este caso es la referencia a “los costos que demande la defensoría del usuario”. Sin embargo, ni en este artículo ni en ningún otro se dice cuál es el método para determinar dicho costo ni cuál es el sistema para asignarle a cada EPS el monto a pagar.

Sostiene el Ministerio de Protección Social que la norma acusada no crea una nueva exacción, sino que agrega un costo a una ya existente para financiar las actividades de vigilancia ejercidas por la Superintendencia de Salud. Sin embargo, del inciso primero de la norma acusada se deduce que el defensor del usuario, con las funciones indicadas, es creado por el propio artículo parcialmente acusado y que dichas funciones tienen una especificidad: estas se inscriben en la mediación entre EPS y usuarios y esta orientada a la defensa de los intereses de los usuarios. Por eso, el defensor del usuario actúa en coordinación con la Defensoría del Pueblo.

4.5. Es claro, entonces, que el artículo 42 de la Ley 1122 de 2007 en el aparte demandado desconoce el principio de legalidad de los tributos, contemplado en artículo 338 de la Constitución Política, al haber delegado la función de fijar la tarifa de la respectiva obligación tributaria a la administración, y, a la vez, haber guardado absoluto silencio con relación al deber constitucional de establecer el sistema y el método para fijar la tarifa.

4.6. En consecuencia, la Corte Constitucional declarará inexequible la expresión ‘y la forma como deben contribuir, cada EPS para la financiación de dicho fondo’, contenida en la parte final del artículo 42 de la Ley 1122 de 2007.

5. Conclusión.

En conclusión, se decide reiterar que el legislador desconoce el principio constitucional de la legalidad de los tributos (C.P., art. 338) cuando delega en la administración la atribución de fijar la tarifa de una contribución o una tasa, pero guarda absoluto silencio acerca de cuál debe ser el sistema y el método que ha de seguir la administración para dicho efecto.

Advierte la Corte que en esta sentencia no se pronuncia sobre le fondo ni sobre la defensoría misma, la cual se inscribe en el contexto específico de la salud, donde están involucrados varios derechos fundamentales de las personas. Ello exige el ejercicio de competencias y responsabilidades de tal forma que se otorgue primacía a los derechos de los usuarios, de conformidad con las normas vigentes.

Igualmente, reitera la Corte que las EPS no pueden exigir la presentación de acciones de tutela como parte del trámite necesario para autorizar la prestación de servicios de salud indispensables para garantizar la integridad y la vida en condiciones de dignidad de los usuarios, de conformidad con la jurisprudencia de esta corporación, así tales servicios, o parte de ellos, no se encuentren cubiertos por el correspondiente plan obligatorio de salud.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE la expresión ‘y la forma como deben contribuir, cada EPS para la financiación de dicho fondo’, contenida en el segundo inciso del artículo 42 de la Ley 1122 de 2007.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(8) Corte Constitucional, Sentencia C-465 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; S.V. Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell); señaló al respecto la Corte: “Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón suficiente: Por la prestación de un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta. || La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a él. || Bien importante es anotar que las consideraciones de orden político, económico o social influyen para que se fijen tarifas en los servicios públicos, iguales o inferiores, en conjunto, a su costo contable de producción o distribución. Por tanto, el criterio para fijar las tarifas ha de ser ágil, dinámico y con sentido de oportunidad. El criterio es eminentemente administrativo”.

(9) De acuerdo con el artículo 29 del estatuto orgánico del presupuesto (D. 111/96), son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio posterior del sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre de la ejecución contable.

(10) Corte Constitucional, Sentencia C-040 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón), en este caso la Corte decidió que ‘carece de todo fundamento afirmar que el establecimiento de rentas parafiscales vulnera el derecho de libertad económica y los que de él se derivan. Como quedo visto, en el constitucionalismo contemporáneo y particularmente en el sistema colombiano vigente, estos derecho deben ser interpretados en el contexto del Estado social de derecho, al lado de preceptos, como el de la igualdad (C.N., art. 13) y solidaridad (C.N., art. 1º), que tienden a la promoción de condiciones reales para el ejercicio autónomo de las decisiones libremente escogidas’. La noción de ‘contribución’ ha sido reiterada por la Corte Constitucional, entre otros casos, en la Sentencia C-465 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; S.V. Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell).

(11) Corte Constitucional, Sentencia C-040 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón).

(12) Corte Constitucional, Sentencia C-465 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; S.V. Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell), en este caso se declaró exequible el pago de las contribuciones a la entidades vigiladas y controladas por la Superintendencia Bancaria, contempladas en el estatuto orgánico del sector financiero (D. 1730/91), destinadas a pagar ‘todos los gastos necesarios para el manejo de’ dicha superintendencia.

(13) En la Sentencia C-155 de 2003 se dijo al respecto: “(…) en materia de tasas y contribuciones especiales la Constitución autoriza al Congreso, las asambleas y los concejos, que deleguen a las autoridades administrativas la determinación de la tarifa. Pero exige a las corporaciones de representación popular el señalamiento previo del sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como la forma de hacer el reparto. || La jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, no ha sido unívoca al respecto, pues en ciertas ocasiones es rigurosa y demanda absoluta precisión para la regulación del sistema y el método tarifario, mientras que en otros eventos acude a criterios que de alguna manera resultan más flexibles. (…)” Posteriormente, la Corte hace un recuento histórico de las decisiones judiciales en la materia, que le permite concluir que “(…) no ha sido fácil precisar el alcance de los términos “sistema” y “método”, particularmente en aquellos eventos en los cuales la ley, las ordenanzas o los acuerdos, delegan a las autoridades administrativas la facultad de fijar la tarifa de tasas y contribuciones especiales.” Sentencia C-155 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett, SPV Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra).

(14) En la Sentencia C-155 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett, SPV Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra) la Corte indicó al respecto: “Lo primero que la Sala observa es que para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la Constitución no señaló lo que debía entenderse por “sistema” y “método”, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió un entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes. || Si bien es cierto que la falta de definición se explica por la naturaleza abierta de las normas constitucionales, así como por la multiplicidad de tasas y contribuciones que pueden crearse, también lo es que la significación de esos conceptos no puede desvanecerse a tal punto que desaparezca su eficacia como norma jurídica. En consecuencia, a juicio de la Corte, es necesario identificarlos con claridad, pues aunque los términos guardan cierta relación de conexidad tienen sin embargo connotaciones distintas”.

(15) En la Sentencia C-155 de 2003 la Corte decidió, que la norma acusada, el Decreto 1604 de 1966, no señalaba ni el sistema ni el método para que las autoridades administrativas determinaran el valor a pagar por concepto de la contribución por valorización, por haber ‘guardado absoluto silencio’ al respecto. Los cuatro magistrados que salvaron parcialmente su voto, se apartaron de la mayoría de la Sala Plena por que la Corte Constitucional ha debido deferir los efectos de la decisión adoptada, la cual sí compartían.

(16) Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett, SPV Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra).

(17) Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett, SPV Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra), en este caso la Corte decidió que “(...) aunque podría aceptarse que la norma señala la forma de cuantificar los costos de una obra (a la luz del artículo 9º del decreto), lo cierto es que guarda absoluto silencio sobre los criterios esenciales para determinar los beneficios y, más aún sobre los aspectos relevantes para hacer la distribución entre los contribuyentes. Esa decisión dependerá entonces de la absoluta discrecionalidad de las autoridades administrativas, lo cual supone una evidente vulneración del principio de legalidad tributaria”. Por lo que, “[e]n consecuencia, ninguna autoridad administrativa del orden nacional podrá fijar la tarifa de la contribución por valorización hasta tanto el Congreso señale el sistema y el método para que esas entidades puedan hacerlo” (acento fuera del texto original).

(18) En la Sentencia C-731 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), la Corte decidió que la norma acusada contemplaba una obligación tributaria (una tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud y a cargo de las entidades de derecho público o privadas y sin ánimo de lucro, con excepción de las beneficencias y loterías, cuya inspección y vigilancia corresponda a dicha superintendencia; artículo 98 de la Ley 488 de 1998) de la cual se habían fijado suficientes elementos del método y sistema para determinar los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto. Consideró en aquella ocasión: “No le asiste razón al demandante cuando acusa de inconstitucional la norma del artículo 98, por presunta omisión del método y el sistema para calcular la tarifa de la tasa, por las siguientes razones: || Se deduce de la simple lectura de dicha norma que ella señala los elementos estructurales del sistema y el método requeridos para que el gobierno pueda definir la tarifa de la tasa. En efecto: || El sistema señalado conduce a que se calcule, en primer término, el costo requerido por las actividades de supervisión y control de las entidades vigiladas, desagregándolo después mediante la valoración de los factores sociales, económicos y geográficos que inciden en la actividad de las entidades sujetas al control. || En relación con el método la norma precisa que una vez establecida la base del cálculo de la tasa (sistema) se asignará un coeficiente a cada uno de los factores que se establecieron como determinantes de la tasa (en función de la ubicación geográfica y las condiciones socio económicas de la población), y estos factores y coeficientes se sintetizan en una fórmula matemática, mediante la cual se logre el cálculo de los costos por las actividades de vigilancia y control. || En tal virtud, la Corte encuentra que los mecanismos de valoración y distribución de los costos de la tasa por la vigilancia de la Superintendencia de Salud están adecuadamente establecidos conforme a las exigencias del artículo 338. || Los posibles excesos en que pueda incurrir el ejecutivo en la definición de la tasa, según las prescripciones previstas en la norma acusada, escapan del examen constitucional y solo pueden ser controlados a través de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

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