Sentencia C-96 de enero 31 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

NOTIFICACIÓN POR CORREO

MOMENTO EN EL QUE SE ENTIENDE SURTIDA

EXTRACTOS: «A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial 38.756, del 30 de marzo de 1989 y se subraya lo demandado.

“DECRETO NÚMERO 624 DE 1989

(Marzo 30)

por el cual se expide el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales.

ART. 564.—Dirección procesal. Si durante el proceso de determinación y discusión del tributo, el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, señala expresamente una dirección para que se le notifiquen los actos correspondientes, la administración deberá hacerlo a dicha dirección.

ART. 565.—Formas de notificación de las actuaciones de la administración de impuestos. Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones tributarias, emplazamientos, citaciones, traslados de cargos, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse por correo o personalmente.

Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación.

ART. 566.—Notificación por correo. La notificación por correo se practicará mediante envío de una copia del acto correspondiente a la dirección informada por el contribuyente y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo.

ART. 567.—Corrección de actuaciones enviadas a dirección errada. Cuando la liquidación de impuestos se hubiere enviado a una dirección distinta de la registrada o de la posteriormente informada por el contribuyente habrá lugar a corregir el error en cualquier tiempo enviándola a la dirección correcta.

En este último caso, los términos legales sólo comenzarán a correr a partir de la notificación hecha en debida forma.

La misma regla se aplicará en lo relativo al envío de citaciones, requerimientos y otros comunicados.

ART. 568.—Notificaciones devueltas por correo. Las actuaciones de la administración notificadas por correo, que por cualquier razón sean devueltas, serán notificadas mediante aviso en un periódico de amplia circulación nacional; la notificación se entenderá surtida para efectos de los términos de la administración, en la primera fecha de introducción al correo, pero para el contribuyente, el término para responder o impugnar se contará desde la publicación del aviso o de la corrección de la notificación”.

(...).

2. Problema jurídico planteado e inhibición parcial.

Corresponde a la Corte decidir si quebrantan la Constitución Política los artículos 564, 565 parcial, 566, 567 y 568 del Decreto 624 de 1989, porque, al decir de la ciudadana demandante, desconoce dicho ordenamiento disponer la notificación de actos administrativos por correo, al igual que tenerlos como notificados, con la simple introducción de su copia a este medio de comunicación.

Ahora bien, las disposiciones relacionadas como demandadas contemplan distintos eventos —dirección procesal, forma de surtir las notificaciones (correo, personal, edicto, aviso publicado en un periódico de amplia circulación nacional) y momento en que la notificación por correo se entiende surtida—, empero, aunque se dice demandar totalmente el contenido de los artículos —salvo el inciso segundo del artículo 565—, sólo se formulan cargos contra la notificación por correo y contra el momento en que ésta comienza a producir efectos —expresiones contenidas en el primer inciso del artículo 565 en estudio y en el artículo 566 ibídem que dicen, respectivamente, “deben notificarse por correo o personalmente” y, “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo”.

Además, respecto de la notificación por correo, aunque se afirma que desconoce los artículos constitucionales citados, no se exponen las razones de dicha violación, por tanto, sólo se estudiará la constitucionalidad de la expresión “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo” contenida en el artículo 566 del Decreto 624 de 1989, porque sólo respecto de ésta se reúnen los requisitos que el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 exige para los juicios de constitucionalidad, toda vez que la actora señala como violados los artículos 1º, 2º y 29 de la Constitución Política y afirma que la ley, al tener por notificados los actos proferidos durante el proceso de determinación y discusión del tributo, desde su introducción al correo, estaría utilizando sus prerrogativas y poder para someter a la indefensión al contribuyente, desconociendo que Colombia es un Estado social de derecho, en el cual las actuaciones administrativas no pueden tener efecto sin ser comunicadas y que es deber de la administración respetar el derecho del perjudicado a controvertirlas.

En consecuencia, habida cuenta que la ley que regula el procedimiento de los juicios de constitucionalidad preceptúa la necesidad de que el actor exponga las razones por las cuales considera que los textos acusados quebrantan los artículos relacionados, y esta exigencia, luego de ser interpretado el libelo, con el objeto de proferir decisión de fondo, se concluye que sólo se cumplió respecto de un aparte del artículo 566 demandado, la decisión —como quedó dicho— será inhibitoria respecto de los artículos 564, 565 (parcial), parte del 566, 567 y 568 del Decreto 624 de 1989.

3. Un acto de la administración es público cuando ha sido conocido por quien tiene derecho a oponerse a él y restringir el derecho de defensa, sin justificación, resulta violatorio del artículo 29 de la Constitución Política.

El conocimiento de los actos administrativos, por parte del directamente afectado, no es una formalidad que puede ser suplida de cualquier manera, sino un presupuesto de eficacia de la función pública administrativa —C.P. art. 209— y una condición para la existencia de la democracia participativa —preámbulo, arts. 1º y 2º C.P.—.

De ahí que el Código Contencioso Administrativo regule, en forma prolija, el deber y la forma de publicación de las decisiones de la administración, deteniéndose en la notificación personal —art. 44—, en el contenido de ésta —art. 47—, en las consecuencias de su omisión, o irregularidad —art. 48—, y en sus efectos —art. 51—. Porque los actos de la administración sólo le son oponibles al afectado, a partir de su real conocimiento, es decir, desde la diligencia de notificación personal o, en caso de no ser ésta posible, desde la realización del hecho que permite suponer que tal conocimiento se produjo, ya sea porque se empleó un medio de comunicación de aquellos que hacen llegar la noticia a su destinatario final —CCA, art. 45—, o en razón de que el administrado demostró su conocimiento —art. 48 ibídem—.

Ahora bien, de la expresión “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo”, que hace parte del artículo 566 del Decreto 624 de 1989 se deduce que la ley asume que el afectado conoce el contenido del acto, proferido por la administración de impuestos, por el solo hecho y desde el mismo momento de la introducción de su copia al correo.

Así las cosas, el estatuto tributario, en cuanto al momento en el cual se entiende surtida la notificación de un acto administrativo, establece una régimen específico restrictivo que se aparta de lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo, porque el artículo 51 de este ordenamiento, señala que para que el acto se entienda conocido por el afectado, éste debe ser enterado, personalmente, de su contenido. Y, cuando la notificación personal no se puede hacer, es posible fijar edicto, empero la notificación se entiende surtida sólo cuando el trámite concluye, es decir a la desfijación del pregón —CCA, arts. 45 y 51—.

De otra parte, el código en mención no regula el momento en que se supone el particular se enteró de una comunicación que le fue enviada por la administración, no obstante, cuando la misiva la remite el administrado, dispone que los términos para contestarla se cuentan a partir de su recibo —CCA, art. 6º—.

No sobra señalar que también el Código de Comercio dispone que la oferta pierde su carácter unilateral cuando la conoce el destinatario —C. Co. art. 846—, que para entender que una oferta fue recibida, se debe sumar, según el medio de comunicación elegido, el término de la distancia —C. Co., art. 852—, que lo enviado se conserva en el patrimonio del remitente, hasta que no se produzca su entrega real al destinatario —C. Co., arts. 915 y 929—. Y, la Ley 527 de 1999 dispone que la recepción de un mensaje de datos tiene lugar, no en el momento del envío por el iniciador, sino cuando ingrese en el sistema designado por el destinatario para su recepción —art. 24 lit. a—.

Entonces la expresión en estudio deberá ser evaluada a fin de determinar si, con la simple introducción al correo, se da cumplimiento a la exigencia constitucional de que la función administrativa se desarrolle conforme al principio de publicidad —art. 209— y si es dable tener como surtida la notificación del acto, por su simple remisión, teniendo en cuenta que este entendimiento determina el inicio del conteo de los términos para contradecirlo, derecho que le asiste, en todo caso, al afectado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 superior.

Ahora bien, para la Corte no se puede considerar que se cumplió con el principio de publicidad, que el artículo 209 superior exige, por la simple introducción al correo de la copia del acto administrativo que el administrado debe conocer, sino que, para darle cabal cumplimiento a la disposición constitucional, debe entenderse que se ha dado publicidad a un acto administrativo de contenido particular, cuando el afectado recibe, efectivamente, la comunicación que lo contiene. Lo anterior por cuanto los hechos no son ciertos porque la ley así lo diga, sino porque coinciden con la realidad y, las misivas que se envían por correo no llegan a su destino en forma simultánea a su remisión, aunque para ello se utilicen formas de correo extraordinarias.

Con relación a la publicidad de los actos del Estado ha dicho la Corte:

“El Estado de derecho se funda, entre otros principios, en el de la publicidad, el cual supone el conocimiento de los actos de los órganos y autoridades estatales, en consecuencia, implica para ellos desplegar una actividad efectiva para alcanzar dicho propósito; dado que, la certeza y seguridad jurídicas exigen que las personas puedan conocer, no sólo de la existencia y vigencia de los mandatos dictados por dichos órganos y autoridades estatales, sino, en especial, del contenido de las decisiones por ellos adoptadas, para lo cual, la publicación se instituye en presupuesto básico de su vigencia y oponibilidad, mediante los instrumentos creados con tal fin.

Es más, el referido principio constituye un fin esencial del Estado social de derecho, por cuanto permite enterar a la comunidad y mantenerla informada sobre los hechos que ocurren a su alrededor, así como de los fundamentos que motivan las decisiones adoptadas por las autoridades.

Esta situación, contribuye a facilitar la participación ciudadana de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política y cultural de la Nación (C.P., art. 2º), para efectos de formar “un ciudadano activo, deliberante, autónomo y crítico” (1) , que pueda ejercer un debido control de la actividad del Estado.

(1) C-053 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

En este orden de ideas, la Carta Política establece la publicidad como principio rector de las actuaciones administrativas, para lo cual, de conformidad con lo preceptuado en su artículo 209, obliga a la administración a poner en conocimiento de sus destinatarios los actos administrativos, con el fin, no sólo de que éstos se enteren de su contenido y los observen, sino que, además, permita impugnarlos a través de los correspondientes recursos y acciones (2) .

(2) Sentencia T-420 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

En esta medida, el principio de publicidad, entendido como el conocimiento de los hechos, se refiere a que las actuaciones de la administración —en general—, puedan ser conocidas por cualquier persona, aún más cuando se trata de actos de la administración que los afectan directamente. Se exceptúan de la regla general aquellos casos en donde las disposiciones legales no permiten la publicidad de los mismos, como por ejemplo, cuando el acto está sometido a la reserva legal. Así lo establece el artículo 74 de la Carta Política, al disponer que “todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, salvo los casos que establezca la ley”. Entre dichas excepciones, se cuentan “las negociaciones de carácter reservado” (C.P., art. 136, num. 2º).

Por consiguiente, al imponer una norma, como ocurre en el caso sub examine, que los actos administrativos en ella señalados sólo entran a regir después de la fecha de su publicación, simplemente hace efectivo el mandato constitucional contenido en el artículo 209, según el cual la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento, entre otros, en el principio de publicidad” (3) .

(3) Sentencia C-957/99, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

En consecuencia, la expresión “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo”, contenida en el artículo 566 del Decreto 624 de 1989, debe ser retirada del ordenamiento jurídico por cuanto resulta inconstitucional que los actos proferidos por la administración de impuestos, se entiendan conocidos, por el administrado, antes de que tal conocimiento fuere posible, por cuanto el principio de publicidad persigue que, efectivamente, y sin restricción alguna, los actos jurídicos que exteriorizan la función pública administrativa sean conocidos por los administrados y la simple introducción de la copia al correo no es un medio idóneo para darle cumplimiento a tal exigencia.

Es que, tal como lo afirma la actora, tener como surtida la notificación de una acto proferido por la administración de impuestos, de contenido particular, se relaciona, íntegramente con el respeto del derecho de defensa del contribuyente porque, a partir de su notificación, o del día siguiente —como lo afirma la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público—, se cuentan los términos para controvertirlo.

Por lo anterior, el entendimiento de que el acto fue conocido por su destinatario, sin ser dicho conocimiento posible, así pueda ser controvertido en juicio —como lo sostienen quienes solicitan la constitucionalidad de la disposición—, recorta el tiempo en que el afectado puede contradecir la norma y, si el contribuyente pretende su restablecimiento, lo conmina a demostrar la contraevidencia de tal entendimiento, limitación y carga que, como hacen más oneroso el ejercicio del derecho de defensa, deben encontrar su justificación en el ordenamiento constitucional.

En consecuencia, habrá de determinarse si tener como conocida una providencia desde la introducción de la copia del acto al correo y obligar al afectado, si quiere restablecer los términos establecidos, a excepcionar para obtenerlos, son restricciones del derecho de defensa que guardan relación con los principios de equidad y eficiencia que demanda la Constitución Política del sistema tributario —C.P. art. 363—, en cumplimiento de la función que le ha sido encomendada —C.P. art. 95 num. 9º—.

Conforme al principio de equidad, la carga impuesta al contribuyente debe guardar proporción con el beneficio recibido por la administración tributaria, porque, como el deber de contribuir con los gastos e inversiones del Estado es de por sí una carga para el administrado, debido a que se trata de un desmedro patrimonial, sin contraprestación económica concreta, todo lo que haga más onerosa la situación del contribuyente debe traducirse en un beneficio mayor para la administración, porque, de ser éste menor la carga faltaría la equidad y la disposición que la impone, por ende, inconstitucional —C.P. art. 95, num. 9º y 363—.

Así las cosas, ningún beneficio representa, para la financiación de los gastos e inversiones del Estado, que la ley suponga el conocimiento de un acto que el contribuyente aún no ha podido conocer, porque su cumplimiento sólo se puede exigir a partir de que venza el término para contradecirlo y si se pretende que éste se inicie, antes de dicho conocimiento, la administración se verá obligada a soportar una controversia que, además de resolverse siempre a favor del proponente, habrá prolongado, innecesariamente, el cumplimiento de la anhelada decisión.

Por lo anterior, si la Constitución Política reclama eficiencia del sistema tributario, se incumple con tal exigencia al entender que los hechos se suceden en contravía con la realidad, porque la demostración de una evidencia se convierte en un trámite impertinente y toda actuación inoficiosa se debe evitar en una gestión administrativa eficiente.

No cabe duda, entonces, que la expresión impugnada debe ser excluida del ordenamiento jurídico, porque quebranta el principio de publicidad de la “función administrativa” que la administración de impuestos deba suponer el conocimiento de un acto antes de ser mostrado al contribuyente —art. 209—, y resulta violatorio del artículo 29 superior restringir el derecho de defensa quebrantando los principios de equidad y eficiencia que la Constitución Política reclama del sistema tributario —art. 363—, en razón de que no puede ser equitativo hacer mas oneroso el deber del contribuyente de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, conminándolo a demostrar la realidad, y resulta contrario a una gestión eficiente propiciar trámites inoficiosos que, además, prorrogan, sin justificación, el tiempo dado al contribuyente para el cumplimiento de sus obligaciones.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declararse inhibida para decidir respecto de los cargos formulados contra los artículos 564, 565, 567 y 568 del Decreto 624 de 1989, por ineptitud formal de la demanda.

2. Declararse inhibida para decidir respecto de la constitucionalidad del artículo 566 del Decreto 624 de 1989, salvo respecto de la expresión “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo” que se declara INEXEQUIBLE.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-096 de enero 31 de 2001. Magistrado Ponente: Dr. Álvaro Tafur Galvis).

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