Sentencia C-970 de octubre 21 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-970 de 2003 

Ref.: Expediente D-4612

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra.

Sentencia aprobada en Bogotá, a veintiuno de octubre de dos mil tres.

Demanda de inconstitucionalidad en contra (parcial) 40 (sic) (parcial) y 41 (parcial) del Decreto 1796 de septiembre 14 de 2000. “Por el cual se regula la evaluación de la capacidad psicofísica y de la disminución de la capacidad laboral y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones de los miembros de la fuerza pública, alumnos de las escuelas de formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993”.

Actor: Gustavo Adolfo Jiménez Páez.

EXTRACTOS: «A. Norma acusada.

El siguiente es el texto de la norma demandada, con la advertencia que se subraya la parte acusada.

DECRETO 1796 DE 2000 

(Septiembre 14)

“Por el cual se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la fuerza pública, alumnos de las escuelas de formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993”.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 578 de 2000,

DECRETA

(...)

TÍTULO V

Incapacidades, invalideces, enfermedad profesional y accidente de trabajo

ART. 28.—Clasificación de las incapacidades. Las incapacidades se clasifican en:

a) Incapacidad temporal: Es aquella que le impide a la persona desempeñar su profesión u oficio habitual por un tiempo determinado.

b) Incapacidad permanente parcial: Es aquella que se presenta cuando la persona sufre una disminución parcial pero definitiva, de alguna o algunas de sus facultades para realizar su trabajo habitual.

PAR.—Se considerará inválida la persona cuando la incapacidad permanente parcial sea igual o superior al 75% de disminución de la capacidad laboral.

(...)

TÍTULO VIII

Prestaciones

(...)

CAPÍTULO II

Pensiones de invalidez

ART. 38.—Liquidación de pensión de invalidez para el personal de oficiales, suboficiales, agentes, y personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional. Cuando mediante junta médico-laboral o tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía, haya sido determinada una disminución de la capacidad laboral igual o superior al 75%, ocurrida durante el servicio, el personal a que se refiere el presente artículo, tendrá derecho, mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual, valorada y definida de acuerdo con la reglamentación que expida para el efecto el Gobierno Nacional, liquidada con base en las partidas establecidas en las normas que regulen la materia y de conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan:

a) El setenta y cinco por ciento (75%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) y no alcance el ochenta y cinco por ciento (85%).

b) El ochenta y cinco por ciento (85%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%) y no alcance el noventa y cinco por ciento (95%).

c) El noventa y cinco por ciento (95%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).

PAR. 1º—Cuando el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral no sea igual o superior al 75%, no se generará derecho a pensión de invalidez.

PAR. 2º—El personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y el personal no uniformado de la Policía Nacional, vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, continuará rigiéndose, en lo referente a las pensiones de invalidez, por las normas pertinentes del Decreto 94 de 1989.

ART. 39.—Liquidación de pensión de invalidez del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio y para los soldados profesionales. Cuando el personal de que trata el presente artículo adquiera una incapacidad durante el servicio que implique una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad laboral, tendrá derecho mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual valorada y definida de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para el efecto, y liquidada como a continuación se señala:

a) El setenta y cinco por ciento (75%), del salario que se señala en el parágrafo primero del presente artículo, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) y no alcance el ochenta y cinco por ciento (85%).

b) El ochenta y cinco por ciento (85%) del salario que se señala en el parágrafo primero del presente artículo, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%) y no alcance el noventa y cinco por ciento (95%).

c) El noventa y cinco por ciento (95%), del salario que se señala en el parágrafo primero del presente artículo, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).

PAR. 1º—La base de liquidación de la pensión del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio será el sueldo básico de un cabo tercero o su equivalente en la Policía Nacional.

PAR. 2º—Para los soldados profesionales, la base de liquidación será igual a la base de cotización establecida en el régimen de carrera y estatuto del personal de soldados profesionales.

PAR. 3º—Cuando el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral no sea igual o superior al 75% no se generará derecho a pensión de invalidez.

ART. 40.—Pensiones de invalidez para los alumnos de las escuelas de formación de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares o su equivalente en la Policía Nacional. Cuando mediante junta médico-laboral o tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía, haya sido determinada una disminución de la capacidad laboral igual o superior al 75%, ocurrida durante el servicio, por causa y razón del mismo, el personal de que trata el presente artículo, tendrá derecho, mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual, valorada y definida de acuerdo con la reglamentación que se expida para el efecto y liquidada como a continuación se señala:

a) El setenta y cinco por ciento (75%) de los salarios básicos que se indican en el parágrafo primero de este artículo, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) y no alcance el noventa y cinco por ciento (95%).

b) El ciento por ciento (100%) de los salarios básicos que se indican en el parágrafo primero de este artículo, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).

PAR. 1º—La base de liquidación de la pensión para los alumnos de las escuelas de formación de oficiales será el sueldo básico de un subteniente.

Para los alumnos de las escuelas de formación de suboficiales, la base de liquidación será el sueldo básico de un cabo tercero o su equivalente en el nivel ejecutivo de la Policía Nacional.

PAR. 2º—Cuando el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral no sea igual o superior al 75%, no se generará derecho a pensión de invalidez.

ART. 41.—Pensiones de invalidez para los alumnos del nivel ejecutivo de la Policía Nacional. Cuando mediante junta médico-laboral o tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía, haya sido determinada una disminución de la capacidad laboral igual o superior al 75%, ocurrida durante el servicio, por causa y razón del mismo, el personal de que trata el presente artículo, tendrá derecho, mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual, valorada y definida de acuerdo con la reglamentación que se expida para el efecto y liquidada como a continuación se señala:

1. El setenta y cinco por ciento (75%) de los salarios básicos de un patrullero, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) y no alcance el noventa y cinco por ciento (95%).

2. El ciento por ciento (100%) de los salarios básicos de un patrullero, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).

PAR.—La base de liquidación de la pensión para los alumnos de las escuelas de formación de oficiales será el sueldo básico de un subteniente.

Para los alumnos de las escuelas de formación de suboficiales, la base de liquidación será el sueldo básico de un cabo tercero.

ART. 42.—Sustitución pensional. La pensión de invalidez se sustituirá en los términos previstos por las normas vigentes aplicables para el caso.

ART. 43.—Límite mínimo del monto de pensión. En ningún caso el monto de la pensión de invalidez podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente.

(...).

II. Consideraciones de la Corte Constitucional

Primera. Competencia.

La Corte es competente para conocer de la demanda de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 5º de la Constitución, pues se acusa parcialmente un artículo contenido en un decreto expedido por el Presidente de la República, con fundamento en las facultades extraordinarias conferidas a él.

Segunda. Lo que se debate.

2.1. Se afirma que el legislador extraordinario vulneró el derecho a la igualdad, al consagrar lo referente al porcentaje de incapacidad permanente parcial igual o superior al 75% de la disminución de la capacidad laboral para generar el derecho a la pensión de invalidez del personal al servicio de la fuerza pública. Por cuanto, para los trabajadores cubiertos por el sistema de seguridad social integral de la Ley 100 de 1993, el porcentaje de pérdida de capacidad laboral es del 50% como requisito generador del derecho a la pensión de invalidez.

2.2. El Ministerio Público y los ciudadanos intervinientes consideran que el cargo presentado por el actor debe ser rechazado, pues no se tienen en cuenta las circunstancias especiales que rodean cada situación en particular. Igualmente, precisan que, argumentos similares a los expuestos en esta demanda fueron analizados por la Corte en Sentencia C-890 de 1999.

Dentro de este contexto, corresponde a esta corporación decidir si, como lo plantea el ciudadano Jiménez Páez, de los apartes acusados del Decreto 1796 de 2000, puede inferirse violación al derecho a la igualdad.

Tercera. No toda diferenciación implica necesariamente discriminación, menos aún cuando es la propia Constitución la que establece un régimen excepcional.

3.1. Lo primero que ha de advertir esta Sala, es que en el presente asunto, no están en discusión las facultades extraordinarias concedidas mediante Ley 578 de 2000 al Presidente de la República, para expedir normas relacionadas con las Fuerzas Militares y de Policía Nacional. Por tanto, en ejercicio de dichas facultades se expidió el Decreto 1796 de 2000, cuyos apartes se cuestionan.

3.2. Según la jurisprudencia de esta corporación, la existencia de regímenes prestacionales diferentes no vulnera el derecho a la igualdad, salvo cuando se demuestra que sin razón justificada las diferencias surgidas en la aplicación de los regímenes especiales, generan un trato inequitativo y desfavorable para sus destinatarios.

Al respecto en Sentencia C-080 de 1999, M.P. doctor Alejandro Martínez Caballero se dijo:

“[E]n principio no es posible comparar las prestaciones individuales de los regímenes especiales de seguridad social frente a la regulación establecida por el sistema general de pensiones o de salud. Sin embargo, en algunos casos, y de manera excepcional, es procedente un examen de igualdad. Para tal efecto, se requiere que se trate de una prestación claramente separable del conjunto de beneficios previstos por el régimen, en la medida en que tiene una suficiente autonomía y no se encuentra indisolublemente ligada a las otras prestaciones. Por ejemplo, la concesión de un tratamiento médico para ciertas dolencias puede, en muchos casos, no ser separable del conjunto de prestaciones previstas para la salud, por cuanto el régimen provee en general un paquete general de servicios. Así, el régimen de salud de un régimen especial puede ser globalmente superior, aunque sea menos benéfico en relación a un determinado servicio concreto, sin que por ello exista violación a la igualdad. Pero en cambio, la mesada pensional adicional o la pensión de sobreviviente del cónyuge supérstite gozan de suficiente autonomía para ser consideradas prestaciones individualizables y separables del conjunto del sistema pensional, por lo cual ha sido procedente en tales eventos un examen específico de una eventual violación a la igualdad, debido a una regulación distinta en el sistema general de seguridad social y en los regímenes especiales.

Así las cosas, es posible concluir que existe una discriminación (i) si la prestación es separable y (ii) la ley prevé un beneficio inferior para el régimen especial, sin que (iii) aparezca otro beneficio superior en ese régimen especial que compense la desigualdad frente al sistema general de seguridad social. Sin embargo, en virtud de la especialidad de cada régimen de seguridad social, en principio este es aplicable en su totalidad al usuario, por lo cual la Corte considera que estos requisitos deben cumplirse de manera manifiesta para que pueda concluirse que existe una violación a la igualdad. Por consiguiente, (i) la autonomía y separabilidad de la prestación deben ser muy claras, (ii) la inferioridad del régimen especial debe ser indudable y (iii) la carencia de compensación debe ser evidente. El interrogante obvio que surge es si en el caso de la distinta edad de pensión de sobrevivientes de los hijos de los miembros de la Policía Nacional, cuando estos son estudiantes, se reúnen o no esas condiciones”.

3.3. Ha sido unánime el criterio de esta corporación, al aceptar que el régimen pensional de las Fuerzas Armadas y de policía es diferente al régimen aplicable a la generalidad de las personas, precisamente, por ser diferentes los sujetos sobre quienes recaen dichas disposiciones, teniendo en cuenta la naturaleza de los servicios prestados (sents. C-835/2002, C-1032/2002, C-101/2003 y C-104/2003 entre otras).

3.4. Es el propio constituyente quien en los artículos 217 y 218 de la Carta, consagró que los miembros de las Fuerzas Militares y de policía estarán sujetos a un régimen especial “de carrera, prestacional y disciplinario”, propio de ellas, determinado por la ley. En ese sentido, es claro que no puede pretenderse aplicar una normatividad general a un régimen expresamente excepcionado por la Constitución y por la ley.

3.5. Dentro de este contexto, el Decreto 94 de 1989, reguló de manera general la capacidad psicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional, soldados, grumetes, agentes y alumnos de las escuelas de formación, cuyo derecho a la pensión se adquiere cuando hay una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad psicofísica.

Tal como lo señalan los intervinientes y el Ministerio Público, algunos artículos del mencionado decreto, fueron objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional, y en relación con la supuesta vulneración del derecho a la igualdad, en razón al porcentaje establecido, se dijo:

“4. Ausencia de violación al principio de igualdad.

Revisadas las disposiciones que integran la aludida prestación en cada uno de los regímenes citados, la Corte encuentra que la diferencia porcentual a partir de la cual se reconoce el estado de invalidez a los integrantes de la fuerza pública, no genera per se una discriminación de la cual pueda predicarse la violación del principio de igualdad material. Dos razones fundamentales conducen a dicha conclusión: la primera, que el régimen especial tiene previstos algunos beneficios, no contenidos en el sistema general, que definitivamente compensan la diferencia porcentual a partir de la cual se reconoce la pensión de invalidez. Y la segunda, que la forma de calificación, cálculo, liquidación y monto de esta prestación establecida en el régimen especial de la fuerza pública, difiere sustancialmente del sistema regulado en el régimen general, ya que, como se dijo, aquel se ha programado a partir de las especiales funciones que le han sido asignadas por la Constitución Política y que se concretan en la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del orden constitucional y en el mantenimiento de la paz y de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas. Así, lo que importa al régimen especial es regular la pensión de invalidez a partir de las incapacidades que afectan de manera directa la prestación del servicio militar o de policía, en tanto que al régimen común le interesa calificar aquellas incapacidades que por regla general impiden desempeñarse en cualquier área de servicio.

En punto a los beneficios, cabe destacar que en el régimen especial de la fuerza pública, aquellos se muestran no solo en las indemnizaciones, bonificaciones y ascensos que se reconocen con la pensión de invalidez, sino también en los estándares de liquidación que superan ampliamente aquellos contenidos en el sistema general de la Ley 100. En efecto, en tanto que en el régimen especial la invalidez relativa y absoluta, independientemente de la causa generadora, puede reconocerse hasta por el 100% del sueldo o de las partidas base de liquidación, en el régimen general, cuando se trata de riesgo común, ésta nunca excede del 75% del ingreso. Frente a la invalidez provocada por riesgo profesional, solo si demuestra que el inválido “requiere del auxilio de otra u otras personas” (1) , el monto del 75% de la pensión puede incrementarse hasta en un 15%, porcentaje que, en todo caso, está por debajo del reconocido para los militares y policías.

(1) Ver el literal c) del artículo 48 del Decreto 1295 de 1994, “Por el cual se determina la organización y administración del sistema general de riesgos profesionales”.

También existe una diferencia clara de beneficio a favor del régimen especial en lo que toca con el acceso a la pensión de invalidez. Obsérvese que mientras los militares y policías tienen derecho a esta prestación por el solo hecho de adquirir una lesión o enfermedad durante el servicio, la mayoría de la población, adscrita al sistema de la Ley 100, requiere un mínimo de cotización (26 semanas) cuando la incapacidad se produce por riesgo común o enfermedad no profesional.

Respecto de la pensión de invalidez de los soldados, grumetes y alumnos de las escuelas de formación de suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, puede afirmarse que estos reciben un beneficio adicional —materializado en un aparente ascenso de grado— en cuanto su liquidación y pago se lleva a cabo de acuerdo al sueldo básico recibido por un cabo segundo o su equivalente. Lo mismo sucede con los alumnos de las escuelas de formación de oficiales a quienes, para efectos prestacionales, se les asimila al grado de subteniente o su equivalente (D. 94/89, arts. 90 y 91).

Por otra parte, tampoco es posible establecer un término de comparación entre los porcentajes para acceder a la pensión de invalidez en el régimen general y los del régimen especial, porque la estructura de los sistemas difiere sustancialmente en la medida en que su acceso y sus métodos de calificación están regulados por patrones distintos, no habiendo coincidencia entre los sistemas de cálculo, liquidación y monto de las prestaciones. Como ya se anotó, al estar diseñados para regular situaciones diversas, acordes con las características específicas de los grupos sociales cubiertos, los regímenes prestacionales en materia de pensión por invalidez no pueden someterse a la misma regla de comparación, por lo que tampoco es viable establecer una norma de correspondencia matemática entre los porcentajes utilizados por cada uno.

Para efectos de ilustrar la diferencia que existe entre los métodos de calificación de las incapacidades en cada uno de los sistemas, resulta de importancia presentar el siguiente ejemplo.

En el sistema prestacional de las Fuerzas Militares, la pérdida anatómica de miembro superior derecho en un persona diestra de 20 años de edad, arroja 20 índices de incapacidad, dando lugar, una vez confrontadas las respectivas tablas, a una incapacidad del 100%. A este tipo de lesión corresponde una indemnización acorde con el grado que el militar detenta, y el derecho a una pensión de invalidez equivalente al 100% del sueldo o de las partidas respectivas, según lo establecido en los diferentes estatutos especiales.

En el régimen de la Ley 100, la misma lesión en la misma persona, acaecida esta como consecuencia de un riesgo común o profesional, debe someterse a la evaluación médica de la junta de calificación de invalidez que de acuerdo a los criterios de deficiencia, incapacidad y minusvalía, determina su valor. Según las tablas que regulan la materia, la incapacidad de la pérdida anatómica de miembro superior produce, acogiéndose a los porcentajes máximos, sin tener en cuenta la variación que en mayor o menor medida puede presentarse frente a cada individuo, los siguientes resultados: Deficiencia 30.2% (2) , discapacidades 5.0% (3) y minusvalía 8.5% (4) . La sumatoria de los porcentajes anotados arroja una incapacidad laboral total del 43.5% la cual, de acuerdo con las normas de invalidez citadas, no da derecho a la pensión y solo en la medida en que dicha incapacidad tenga origen profesional, permitiría el pago de una indemnización proporcional al salario base de cotización.

(2) Corresponde al Manual único de calificación de invalidez (D. 917/99), Libro 1º artículo 12, ítem 1.1 del sistema músculo-esquelético, al ítem 1.5 de las amputaciones y a la tabla 1.85.

(3) Corresponde al Manual único de calificación, Libro 2º, artículo 13, tablas 1, 2 y 3.

(4) Corresponde al Manual único de calificación, Libro 3º, artículo 14, tabla 2.

Los resultados anteriores demuestran que la calificación de los distintos eventos que generan una incapacidad psicofísica, además de resultar más benéficos en el régimen especial, varían de acuerdo con las exigencias particulares de cada sistema, situación que, como quedó dicho, no permite establecer un término de comparación del cual pueda colegirse discriminación alguna. Ello lo confirma el hecho de que en la valoración del sistema de la Ley 100, se analizan y califican en forma separada e independiente los criterios técnicos de deficiencias, discapacidades y minusvalía, en tanto en el régimen especial de la fuerza pública no existe tal diferenciación, encontrándose estos previamente fusionados en los índices de incapacidad que se reconocen a las diferentes enfermedades y lesiones, a su vez calificadas de acuerdo a las exigencias que demanda la actividad militar y que se materializan en la óptima capacidad física y psíquica de sus miembros.

En conclusión, al margen de los beneficios adicionales que se otorgan a los miembros de la fuerza pública en lo que corresponde al reconocimiento de la pensión de invalidez, es evidente que el método de calificación de la aludida prestación, por ser distinto en los dos sistemas, arroja frente a una misma lesión diversos índices de incapacidad, lo cual desvirtúa que la diferencia de porcentajes exigidos para su reconocimiento sea por sí misma discriminatoria y afecte los derechos a la igualdad y al trabajo. En relación con este último, si las lesiones o afecciones reciben distinto tratamiento en el régimen especial y en el régimen común, es posible que una persona incapacitada y retirada del servicio activo se encuentre apta para desempeñarse en otros campos o áreas de trabajo pues, como se ha explicado, la calificación de las incapacidades en el sistema prestacional de la fuerza pública depende exclusivamente de los requerimientos propios de la actividad castrense”.

Como se ve el Decreto 94 de 2000, ya estudiado por esta corporación y el Decreto 1796 de 2000, que aquí se cuestiona, trata las mismas prestaciones que se exigen para tener derecho a la pensión de invalidez. Por tanto, las mismas razones que llevaron en esa oportunidad a declarar la exequibilidad del porcentaje cuestionado, son aplicables ahora, razón esta por la cual conforme a la jurisprudencia citada, las normas objeto de la acusación serán declaradas ajustadas a la Constitución.

3.6. Finalmente, deja en claro la Corte que, no obstante la solicitud del jefe del Ministerio Público para que en esta sentencia se declare la unidad normativa con los artículos 106 del Decreto 1790 de 2000, 58 del Decreto 1991 de 2000 y 10 del Decreto 1793 de 2000, no se accederá a ello por cuanto de una parte las normas objeto de la demanda no se declararán inexequibles y, por otra, en razón de que las disposiciones legales cuya integración normativa se impetra no fueron objeto de demanda específica y, si en el futuro se acusan como contrarias a la Constitución será esa la oportunidad en que esta corporación se pronuncie sobre el particular.

III. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declárase EXEQUIBLE las expresiones setenta y cinco (75%) y 75%, contenidas en los artículos 28, 38, 39, 40 y 41 del Decreto 1796 de 2000, por haber operado la cosa juzgada material en relación con tales porcentajes de disminución de capacidad laboral de los servidores de la fuerza pública, teniendo en cuenta el pronunciamiento efectuado mediante la Sentencia C-890 de 1999, donde se consideró que no existía vulneración del derecho a la igualdad frente al tratamiento dado en la Ley 100 de 1993.

Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

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