Sentencia C-973 de noviembre 13 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

RESPONSABILIDAD POR LA CALIDAD DE LOS BIENES

EL DERECHO DE DEFENSA DEL PRODUCTOR SE ENCUENTRA LIMITADO

Sentencia C-973 de 2002 

Ref.: D-4032

Magistrado Ponente:

Dr. Álvaro Tafur Galvis

Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 26 (parcial) del Decreto-Ley 3466 de 1982 “por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la calidad, las garantías, las marcas las leyendas, las propagandas y la fijación pública de precios, bienes y servicios, la responsabilidad de los productores, expendedores y proveedores, y se dictan otras disposiciones”.

Actor: Guillermo Gómez Téllez.

Bogotá, D.C., trece de noviembre de dos mil dos.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación, se transcribe el texto demandado conforme a su publicación en el Diario Oficial 36.143 del 3 de diciembre de 1982, y se resalta lo demandado:

“DECRETO NÚMERO 3466 DE 1982

(Diciembre 2)

Por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la calidad, las garantías, las marcas, las leyendas, las propagandas y la fijación pública de precios de bienes y servicios, la responsabilidad de sus productores, expendedores y proveedores, y se dictan otras disposiciones.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 73 de 1981,

DECRETA:

(...).

ART. 26.—Causales de exoneración. Sólo son admisibles como causales de exoneración de la responsabilidad del productor que da lugar a la aplicación de las sanciones administrativas previstas en los artículos 24 y 25 y a la indemnización de perjuicios contemplada en el artículo 36, la fuerza mayor, el caso fortuito no sobrevenido por su culpa, el uso indebido del bien o servicio por parte del afectado, o el hecho de un tercero ligado o no al productor mediante relación de trabajo o contractual de cualquier clase debidamente probados conforme al procedimiento indicado en el artículo veintiocho. En todo caso deberá probarse también el nexo de causalidad entre el motivo de exoneración invocado y la falta de correspondencia entre la calidad e idoneidad registradas o las contenidas en la licencia o en la norma técnica oficializada, o con las que ordinaria y habitualmente se exijan en el mercado y las que efectivamente tenga el bien o servicio respectivo”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, porque la norma demandada está contenida en el Decreto Ley 3466 de 1982 que tiene fuerza de ley.

2. Materia sujeta a examen.

El aparte demandado del artículo 26 del Decreto Ley 3466 de 1982 establece como causales de exoneración de la responsabilidad del productor, que da lugar a las sanciones administrativas previstas en los artículos 24 y 25 ibídem y la indemnización de perjuicios prevista en el 36 del mismo estatuto (3) , los eventos de (i) fuerza mayor, (ii) caso fortuito no sobrevenido por culpa del productor, (iii) uso indebido del bien o servicio por parte del afectado, y (iv) el hecho de un tercero ligado o no al productor mediante relación de trabajo o contractual de cualquier clase.

(3) ART. 24.—Sanciones administrativas por incumplimiento de las condiciones de calidad e idoneidad registradas o contenidas en normas técnicas oficializadas.

En todo caso la falta de correspondencia entre la calidad e idoneidad ofrecidas y las registradas, o las señaladas en la licencia, o las contenidas en las normas técnicas oficializadas sea que se establezca de oficio o a petición de parte, la autoridad competente podrá imponer al productor respectivo, en ejercicio del poder de policía, según la gravedad del incumplimiento, inclusive en forma concurrente, las siguientes sanciones:

a) Multa a favor del tesoro público, en cuantía que no podrá ser inferior al valor de un (1) salario mínimo legal mensual vigente en Bogotá, D.E., a la fecha de su imposición, ni superior a cien (100) veces dicho salario mínimo;

b) Prohibición de producir, distribuir u ofrecer el público el bien o el servicio de que se trate. El productor podrá solicitar a la autoridad competente el levantamiento de esta sanción, previa demostración de que ha introducido al proceso de producción las modificaciones que aseguren el cumplimiento de las condiciones de calidad e idoneidad, y

c) En el caso de reincidencia dentro de los dos (2) años siguientes a la imposición de alguna de las sanciones de que tratan las letras a) y b) precedentes, se prohibirá definitivamente la producción, distribución y venta del bien o servicio respectivo. En este evento, en la misma providencia se dispondrá el retiro inmediato de las existencias del bien que se encuentre en el mercado, para ponerlas a disposición de la autoridad que imponga la sanción, la cual ordenará el examen a todas ellas, a fin de determinar cuáles deben ser destruidas y cuáles pueden venderse al público, siendo entendido que el producido de la venta, descontados los gastos de administración o manejo, así como el de los exámenes practicados y las multas pendientes de pago, será entregado al productor o expendedor sancionado, según el caso.

PAR.—Para la aplicación y graduación de las sanciones previstas en este artículo se tendrá en cuenta la falta de correspondencia a que se refiere el primer inciso, determinada en el bien o servicio unitario que hubiere originado la investigación administrativa, cuando sea consecuencia de la falla o deficiencia de calidad e idoneidad que pueda verificarse en el conjunto de la producción y dentro de su respectivo proceso, mediante la utilización de los procedimientos técnicos que sean indispensables según la naturaleza del bien o servicio.

ART. 25.—Sanciones administrativas por incumplimiento de condiciones de calidad e idoneidad no registradas. En todo caso en que se compruebe, de oficio o a petición de parte, que los bienes o servicios cuya calidad e idoneidad no se encuentran registradas, no siendo obligatorio legalmente su registro, no corresponden a las exigencias ordinarias y habituales del mercado, a juicio de la autoridad competente, éste impondrá al productor, en ejercicio del poder de policía, aún en forma concurrente, las siguientes sanciones:

a) Multa a favor del tesoro público en cuantía que no podrá ser inferior a cinco (5) veces el valor del salario mínimo legal mensual vigente en Bogotá, D.E., al momento de su imposición, ni superior a ciento cincuenta (150) veces dicho salario mínimo;

b) Orden de retiro inmediato de las existencias que se encuentren en el mercado, las cuales se pondrán a disposición de la autoridad competente para que, previo dictamen técnico, se proceda a su destrucción o venta. En caso de venta, del resultado de la operación se descontará el valor de los gastos de administración, de los dictámenes efectuados y de las multas que se encuentren pendientes de pago. El saldo se entregará al productor o expendedor, según el caso, y

c) Prohibición definitiva de la producción, distribución y venta del bien o servicio respectivo.

ART. 36.—Indemnización de daños y perjuicios

Salvo el caso previsto en el artículo 40 en todos los eventos en que según este decreto sea procedente la indemnización de perjuicios, los consumidores podrán ejercer las acciones indemnizatorias pertinentes por los trámites del proceso verbal prescrito en el título XXIII del Código de Procedimiento Civil, con observancia de las siguientes reglas adicionales:

1. El demandante puede hacerse representar judicialmente por la liga o asociación de consumidores que corresponda al lugar del proceso, con observancia de las normas sobre el ejercicio de la abogacía salvo en los procesos de mínima cuantía y en la primera instancia de los de menor cuantía cuando ésta sea hasta de cincuenta mil pesos ($ 50.000).

2. En la demanda podrán acumularse las pretensiones de varias personas que persigan del demandado total y parcialmente prestaciones similares, siempre que se provengan de reclamaciones sobre artículos o servicios de la misma naturaleza y clase.

3. A la demanda se acompañará prueba al menos sumaria de los hechos invocados como fundamento de las pretensiones.

4. En el auto que admita la demanda se ordenará emplazar a las personas que se crean con derechos derivados de hechos similares a los previstos en la demanda, para que se presenten a hacerlos valer dentro de los quince (15) días siguientes a la última publicación del edicto.

5. El edicto se publicará en la forma y por las veces que dispone el artículo 318 del Código de Procedimiento Civil.

6. De las demandas presentadas por las personas que concurran se dará traslado conjunto al demandado por el término de cinco (5) días, mediante auto que se notificará por estado.

7. Vencido el término del emplazamiento, se citará a la liga de consumidores que corresponda al lugar del proceso para que represente a las personas que no se presentaron, salvo que ella haya iniciado el proceso en representación del demandante, en cuyo caso asumirá también la representación de los ausentes. En caso de que no exista liga de consumidores, se citará a una asociación de consumidores.

8. Luego se señalará fecha y hora para la audiencia, observando lo dispuesto en el artículo 110 del código antes mencionado.

9. La sentencia favorable aprovechará no sólo a quienes intervinieron en el proceso, sino a todas las personas emplazadas que no concurrieron, salvo a quienes expresamente manifiesten por escrito auténtico, presentado antes de la sentencia de segunda instancia, no acogerse a sus disposiciones, caso en el cual se extinguen sus derechos.

10. La sentencia absolutoria no afectará los derechos de quienes no comparecieron al proceso.

11. La sentencia favorable se publicará por una vez por la liga o asociación de consumidores que haya intervenido en el proceso, dentro del mes siguiente a su ejecutoria, en un periódico de amplia circulación en el lugar que el juez designe, con la prevención a toda persona que no concurrió al proceso de que puede presentar al juzgado, en el término indicado en el numeral 12, directamente o representado por dicha liga o asociación, una liquidación motivada y especificada de las pretensiones a que tenga derecho, acompañada de la prueba señalada en el numeral 3º.

12. El término para presentar la liquidación será de dos meses contados desde la fecha de la publicación ordenada en el numeral precedente.

13. Todas las liquidaciones presentadas se tramitarán conjuntamente como incidente. El auto de traslado, se notificará al demandado en la forma prescrita en el artículo 205 del Código de Procedimiento Civil.

14. En la contestación del incidente podrán formularse objeciones sobre la existencia y monto de las prestaciones reclamadas, las cuales se resolverán en el auto que lo decida.

15. Quienes no presenten su liquidación oportunamente, perderán el derecho a las prestaciones respectivas.

16. Para la liquidación de las condenas in genere contenidas en la sentencia, se aplicarán los artículos 307 y 308 del mismo código.

PAR.—Para decidir las demandas a que se refiere este artículo, se aplicarán, según el caso, las mismas reglas de responsabilidad previstas en el presente decreto.

El accionante considera que con ello se vulnera el derecho al debido proceso del productor, pues se le impide alegar en su defensa supuestos de hecho distintos a los allí previstos, con lo que se desconoce en su concepto el alcance del artículo 29 constitucional, que no establece al respecto limitación alguna. Afirma además que esta circunstancia rompe el equilibrio entre las partes en el proceso en el que se pretende establecer la responsabilidad del productor, porque mientras el consumidor o la autoridad administrativa competente tienen plena libertad para acusarlo y para acudir a todos los medios de prueba, éste sólo puede invocar la prueba de alguna de las causales de exoneración expresamente señaladas en la norma, situación de la que deduce tanto el desconocimiento del derecho de defensa del productor como de los principios de imparcialidad e igualdad que orientan la función pública —C.P., art. 209.

Unánimemente los intervinientes controvirtieron los argumentos expuestos en la demanda y solicitaron la declaratoria de exequibilidad del aparte acusado del artículo 26 del Decreto-Ley 3466 de 1982.

El representante de la academia de jurisprudencia hace énfasis en que los derechos fundamentales como el debido proceso no son absolutos y en la posibilidad que tiene el legislador de limitarlos en determinadas circunstancias, siempre que se respete su núcleo esencial. Condición que en su concepto se respeta en el presente caso.

Los intervinientes del Ministerio de Desarrollo Económico y de la Superintendencia de Industria y Comercio si bien consideran que la demanda no reúne los requisitos exigidos para que se pueda dar curso al juicio de constitucionalidad, presentan argumentos en defensa de la norma acusada, la que en manera alguna limita en su concepto el derecho del productor a presentar pruebas y argumentos sobre su ausencia de responsabilidad ni releva a la autoridad de valorar las que éste presente. Resaltan la posibilidad que el productor tiene de ejercer el derecho de contradicción en las diferentes etapas que tanto el Decreto-Ley 3466 de 1982, como el Código Contencioso Administrativo señalan para el desarrollo del procedimiento administrativo tendiente a determinar la responsabilidad del productor en relación con la idoneidad y calidad de los bienes y servicios que produce. Advierten además que en plena concordancia con los mandatos constitucionales (C.P., art. 78) la norma está orientada a garantizar los derechos de los consumidores y en nada desconoce los principios que orientan el ejercicio de la función pública (C.P., art. 209).

El representante del Ministerio del Interior además de recordar el régimen especial de protección de los consumidores señalado en la Constitución y de recalcar la obligación que tiene el productor de garantizar la calidad e idoneidad de los productos que ofrece, hace énfasis por su parte en que el derecho de defensa comprende más elementos que aquellos que supuestamente la norma demandada limita y en que el demandante confunde el concepto de derecho de defensa con los mecanismos para ejercerlo.

La vista fiscal precisa que tanto en lo que se refiere a las sanciones administrativas (D.L. 3466/82, arts. 24 y 25), como a la responsabilidad patrimonial a que alude la norma (art. 36, ibíd.) la responsabilidad del productor no debe ser exigida sino en circunstancias que real y efectivamente escapen a su control, como precisamente lo establece la norma acusada.

Señala que la potestad de configuración del legislador en este campo no tiene otros límites que los fijados en la Constitución, que por lo demás establece un régimen especial de protección para los consumidores (C.P., art. 78). Señala así mismo que en las actuaciones que adelanta en esta materia la Superintendencia de Industria y Comercio el debido proceso se encuentra garantizado por las disposiciones del Código Contencioso Administrativo en las que se prevé además los recursos de la vía gubernativa y el contencioso de anulación. Por lo que descarta en consecuencia la vulneración por la norma demandada del artículo 29 superior, así como el desconocimiento de los principios que rigen el ejercicio de la función administrativa (C.P., art. 209).

Corresponde a la Corte en consecuencia establecer si cuando el legislador determinó que el productor solamente podrá invocar como causales de exoneración de las sanciones previstas en los artículos 24 y 25 del Decreto-Ley 3466 de 1982, y del pago de la indemnización de perjuicios a que alude el artículo 36 del mismo decreto, la fuerza mayor, el caso fortuito no sobrevenido por su culpa, el uso indebido del bien o servicio por parte del afectado, o el hecho de un tercero ligado o no al productor mediante relación de trabajo o contractual de cualquier clase, debidamente probados conforme al procedimiento indicado en el artículo veintiocho ibídem, desconoció el derecho de defensa a que alude el artículo 29 constitucional.

Así mismo la Corte debe examinar si con el aparte acusado, el legislador desconoció el artículo 209 superior, toda vez que frente al productor no se estarían garantizando los principios de la imparcialidad e igualdad que orientan la función administrativa.

3. Consideraciones preliminares.

Previamente la Corte considera necesario hacer las siguientes precisiones relativas a (i) la solicitud de inhibición, (ii) la necesidad de efectuar la unidad normativa con el conjunto del artículo 26 del Decreto-Ley 3466 de 1982, (iii) el contenido del derecho al debido proceso como presupuesto de toda actuación judicial o administrativa (iv) el mandato constitucional de protección de los consumidores y la potestad de configuración atribuida en este campo al legislador, (v) la naturaleza de la responsabilidad atribuida a los productores, y (vi) el contenido y alcance del aparte acusado del artículo 26 del Decreto-Ley 3466 de 1982, que resultan pertinentes para el análisis de los cargos planteados en la demanda.

3.1. La solicitud de inhibición.

Los apoderados del Ministerio de Desarrollo y de la Superintendencia de Industria y Comercio solicitan a la Corte que se inhiba para pronunciarse sobre la demanda de la referencia porque, a su juicio, las razones expuestas por el actor en su libelo no reúnen los requisitos señalados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, ni corresponden a los criterios indicados por esta corporación en la Sentencia C-1052 de 2001 respecto de las condiciones que permiten efectuar el juicio de constitucionalidad.

Al respecto, cabe recordar que en la sentencia a que aluden los intervinientes se expresó que la exigencias legales para que la Corte realice el estudio de fondo de las demandas presentadas por los ciudadanos, son “unos requisitos mínimos razonables que buscan hacer más viable el derecho (de participación política), sin atentar en ningún momento contra su núcleo esencial” (4) . Y además, que en la verificación del cumplimiento de los relativos a las razones de violación de la Constitución se debe observar el principio pro actione, de modo que se garantice el ejercicio de dicha acción dentro del marco de participación política establecido por el constituyente y que las dudas respecto de la misma se resuelvan a favor del accionante, sin que tal examen se convierta en “un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor” (5) .

(4) Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(5) Ibídem. Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

Ahora bien, en el presente caso la Corte constata que contrariamente a lo señalado por los intervinientes, y como se desprende de los argumentos que ellos mismos exponen en su intervención, el demandante cumplió los requisitos aludidos y planteó su demanda en términos que permiten a la Corte entrar a confrontar el texto acusado con las normas constitucionales invocadas como vulneradas, a saber los artículos 29 y 209 superiores.

Tales fueron las razones que se tuvieron en cuenta para admitir la demanda planteada y son las que llevan a la Corte a pronunciarse de fondo sobre la misma, de modo que debe desestimarse la solicitud hecha por los intervinientes para que la Corte se inhiba para conocer de la presente demanda.

3.2. La necesidad de efectuar la unidad normativa con el conjunto del artículo 26 del Decreto-Ley 3466 de 1982.

En relación con los cargos formulados contra las expresiones “Sólo son admisibles como causales de exoneración de la responsabilidad del productor que da lugar a la aplicación de las sanciones administrativas previstas en los artículos 24 y 25 y a la indemnización de perjuicios contemplada en el artículo 36, la fuerza mayor, el caso fortuito no sobrevenido por su culpa, el uso indebido del bien o servicio por parte del afectado, o el hecho de un tercero ligado o no al productor mediante relación de trabajo o contractual de cualquier clase debidamente probados conforme al procedimiento indicado en el artículo veintiocho” contenidas en el artículo 26 del Decreto-Ley 3466 de 1982 es necesario efectuar la unidad normativa de dichas expresiones con el texto completo del artículo aludido (6) .

(6) Artículo que es del siguiente tenor. Se resalta la parte demandada. “ART. 26.—Causales de exoneración. Sólo son admisibles como causales de exoneración de la responsabilidad del productor que da lugar a la aplicación de las sanciones administrativas previstas en los artículos 24 y 25 y a la indemnización de perjuicios contemplada en el artículo 36, la fuerza mayor, el caso fortuito no sobrevenido por su culpa, el uso indebido del bien o servicio por parte del afectado, o el hecho de un tercero ligado o no al productor mediante relación de trabajo o contractual de cualquier clase debidamente probados conforme al procedimiento indicado en el artículo veintiocho. En todo caso deberá probarse también el nexo de causalidad entre el motivo de exoneración invocado y la falta de correspondencia entre la calidad e idoneidad registradas o las contenidas en la licencia o en la norma técnica oficializada, o con las que ordinaria y habitualmente se exijan en el mercado y las que efectivamente tenga el bien o servicio respectivo”.

Cabe recordar que en el juicio de constitucionalidad dicha integración procede cuando la proposición jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con otros contenidos jurídicos, que resulta imposible estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones (7) .

(7) Sentencia C-320 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En este sentido esta corporación ha señalado lo siguiente:

“(...) la unidad normativa procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la corporación pueda decidir de fondo el problema planteado”.

Así mismo la Corte ha señalado que en aquellos casos en los que “el aparte demandado constituye una unidad jurídica o un todo inescindible en relación con el texto integral de dicha norma” (8) procede efectuar dicha unidad normativa.

(8) Sentencia C-472 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell. En el mismo sentido ver también la Sentencia C-333 de 1996.

Ahora bien, en el presente caso, para la Corte es claro que los apartes no demandados del artículo 26 del Decreto-Ley 3466 de 1982 están tan íntimamente ligados a los apartes acusados por el actor que el análisis de los cargos por él planteados resultaría incompleto si no se tomara en cuenta la totalidad de la norma.

Es por ello que esta corporación integrará la proposición normativa en los términos señalados y en consecuencia, el examen de constitucionalidad frente a los cargos planteados comprenderá la totalidad del artículo 26 del Decreto-Ley 3466 de 1982.

3.3. El contenido del derecho al debido proceso como presupuesto de toda actuación judicial o administrativa.

El debido proceso se instituye en la Carta Política de 1991 como un derecho de rango fundamental de aplicación inmediata (arts. 29 y 85) que rige para toda clase de actuaciones, sean éstas judiciales o administrativas (9) , sometiéndolas a los procedimientos y requisitos legal y reglamentariamente establecidos, para que los sujetos de derecho puedan tramitar los asuntos sometidos a decisión de las distintas autoridades, con protección de sus derechos y libertades públicas, y mediante el otorgamiento de medios idóneos y oportunidades de defensa necesarios, de manera que garanticen la legalidad y certeza jurídica en las resoluciones que allí se adopten (10) .

(9) Sobre la aplicación de las garantías constitucionales del debido proceso en el ámbito administrativo y en particular en el ejercicio del ius poniendi estatal, ver la Sentencia C-827 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(10) Sentencia C-095 de 2001, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido ver la Sentencia C-540 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara, y C-383 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

Sobre la definición del debido proceso la Corte Constitucional ha dicho:

“Corresponde a la noción de debido proceso, el que se cumple con arreglo a los procedimientos previamente diseñados para preservar las garantías que protegen los derechos de quienes están involucrados en la respectiva relación o situación jurídica, cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo cual conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o la imposición de una obligación o sanción.

En esencia, el derecho al debido proceso tiene la función de defender y preservar el valor de la justicia reconocida en el preámbulo de la Carta Fundamental, como una garantía de la convivencia social de los integrantes de la comunidad nacional.

Del contenido del artículo 29 de la Carta y de otras disposiciones conexas, se infiere que el derecho al debido proceso se desagrega en una serie de principios particularmente dirigidos a tutelar la intervención plena y eficaz del sujeto procesal y a protegerlo de la eventual conducta abusiva que pueda asumir la autoridad que conoce y resuelve sobre la situación jurídica sometida a su decisión. En tal virtud, y como garantía de respeto a dichos principios, el proceso se institucionaliza y normatiza, mediante estatutos escritos que contienen mandatos reguladores de la conducta de las autoridades administrativas o judiciales, encaminados a asegurar el ejercicio regular de sus competencias (11) .

(11) Sentencia C-214 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

La Corte ha precisado que el legislador, en la adopción de las disposiciones que rigen los procesos, siempre y cuando no ignore ni contraríe las garantías básicas previstas por el constituyente, cuenta con un amplio poder de configuración para señalar las formas de cada juicio, que habrán de servir además como punto de referencia indispensable para saber si en la práctica, en cada asunto particular, ha sido acatada la garantía fundamental que establece el artículo 29 superior (12) .

(12) Ver Sentencia C-095 de 2001, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

Así ha dicho la Corte:

“Es indudable que corresponde al legislador determinar cuáles son las formas procedimentales que deben regir la tramitación de los respectivos procesos, ante las distintas jurisdicciones. La Corte reiteradamente ha reconocido cierta autonomía y libertad del legislador para regular las formas y formalidades del debido proceso, que sólo encuentra su límite en los mandatos constitucionales que consagran los derechos, deberes y garantías, en los que constituyen principios y valores esenciales del orden constitucional, y en el respeto por la racionalidad y razonabilidad de las normas en cuanto ellas se encaminen a alcanzar fines constitucionales legítimos” (13) .

(13) Corte Constitucional. Sentencia C-599 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell. En el mismo sentido, también se pueden consultar las sentencias C-742 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-1717 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

Ahora bien, la Corte ha señalado que el derecho al debido proceso, como todos los derechos fundamentales, no es un derecho absoluto. Su ejercicio, ha dicho la corporación, puede ser objeto de limitaciones que resultan ser necesarias para realizar otros principios superiores o para garantizar otros derechos fundamentales que en cierto momento pueden verse confrontados con aquél (14) .

(14) Sentencia C-648 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

Así ha precisado que algunos de los derechos sustanciales tutelados por las normas superiores relativas al debido proceso son prevalentes por su misma naturaleza. Tal el derecho a no ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se imputa, o el principio de favorabilidad, los cuales no admiten limitaciones. Otros derechos, en cambio, y tal es el caso del derecho de defensa y de contradicción, pueden verse limitados para garantizar intereses legítimos alternos, siempre y cuando su núcleo esencial no resulte desconocido, y las limitaciones establecidas sean razonables y proporcionadas.

Al respecto ha expresado la corporación lo siguiente:

“En efecto, una posición según la cual no fuera legítimo limitar el derecho de defensa, llevaría a extremos en los cuales se haría imposible adelantar el proceso para llegar al fin último comentado de esclarecer la verdad real, y haría nugatorio el derecho también superior a un debido proceso “sin dilaciones injustificadas” (C.P., art. 29). Así por ejemplo, si al incriminado hubiera de oírsele cuantas veces quisiera, o si fuera necesario practicar todo tipo de pruebas sin consideración a su conducencia o pertinencia, el trámite se haría excesivamente dilatado y no se realizaría tampoco el principio de celeridad al que se refiere al artículo 228 superior cuando indica que los términos procesales deben ser observados con diligencia. En el mismo sentido de las consideraciones anteriores, la Corte ha dicho:

“Frente a la tensión entre el derecho de defensa y el derecho a la justicia —a reconocer la verdad de los hechos reprochables, proteger a las víctimas y sancionar a los responsables—, no existe ninguna razón constitucional para sostener que el primero tenga primacía sobre el segundo o viceversa. En efecto, si los derechos de las víctimas tuvieren preeminencia absoluta sobre cualesquiera otros, podría desprotegerse al inculpado hasta el punto de desconocer la presunción de inocencia, y privar de libertad al sujeto mientras no se demuestre su inocencia. Sin embargo, si los derechos del procesado —como el derecho de defensa— tuvieren primacía absoluta, no podría establecerse un término definitivo para acometer la defensa, ni restringirse la oportunidad para practicar o controvertir las pruebas, ni negarse la práctica de pruebas inconducentes cuando hubieren sido solicitadas por el procesado, etc. Predicar la supremacía irresistible del derecho de defensa equivaldría, en suma, a someter al proceso a las decisiones del procesado.

“En síntesis, como la concepción “absolutista” de los derechos en conflicto puede conducir a resultados lógica y conceptualmente inaceptables, la Carta opta por preferir que los derechos sean garantizados en la mayor medida posible, para lo cual deben sujetarse a restricciones adecuadas, necesarias y proporcionales que aseguren su coexistencia armónica” (15) .

(15) Sentencia C-475 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Del contenido expuesto del referido derecho, debe destacarse además que el debido proceso configura una garantía de otros principios y derechos, toda vez que salvaguarda la primacía del principio de legalidad e igualdad (16) , así como realiza efectivamente el derecho de acceso a la administración de justicia, sustento básico y esencial de una sociedad democrática (17) .

(16) Ver Sentencia T-416 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(17) Ver Sentencia C-383 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

3.4. El mandato constitucional de protección de los consumidores y la potestad de configuración atribuida en este campo al legislador.

El artículo 78 de la Constitución (18) confiere al legislador la facultad de dictar las normas dirigidas a controlar la calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad y la información que debe suministrarse al público en su comercialización. Además, el precepto establece expresamente la obligación que surge en cabeza de los productores y comercializadores de bienes y servicios, cuando en desarrollo de tal actividad atentan contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios, y encarga a la ley de la definición de sus características. También impone la obligación al Estado de garantizar la participación de los consumidores en el estudio y discusión de las normas que les conciernen, siempre que se encuentren organizados en forma representativa y democrática.

(18) ART. 78.—“La ley regulará el control de la calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización”.

Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios.

El Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen. Para gozar de este derecho las organizaciones deben ser representativas y observar procedimientos democráticos internos”.

Por su parte, el artículo 88 de la Constitución faculta a la ley para que regule las acciones populares para la protección de los derechos o intereses colectivos, dentro de los que se cuentan los derechos de los consumidores y usuarios (19) .

(19) El artículo 4º de la Ley 472 de 1998 dice “Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros los relacionados con (...).

g) La seguridad y salubridad públicas.

h) El acceso a una infraestructura de servicios públicos que garantice la salubridad pública (...).

j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna (...).

n) Los derechos de los consumidores y usuarios”.

Cabe recordar que la Corte ya tuvo oportunidad de pronunciarse acerca de los parámetros constitucionales a que debe responder la configuración normativa encomendada al legislador en este campo.

Con ocasión del examen de constitucionalidad de algunos artículos del mismo Decreto-Ley 3466 de 1982 que establecen las garantías de calidad que deben ofrecer quienes distribuyen los bienes o servicios (art. 11, ibíd.), así como el procedimiento para hacer efectivas dichas garantías (art. 29, ibíd.), dijo al respecto la corporación lo siguiente (20) :

(20) Sobre este último punto cabe decir que la Corte, mediante la Sentencia C-1141 de 2000, declaró exequibles los artículos 11 y 29 del Decreto 3466 de 1982, “bajo el entendido de que el consumidor o usuario también puede exigir de manera directa del productor el cumplimiento de las garantías de calidad y el pago de los perjuicios por concepto de los daños derivados de los productos y servicios defectuosos”, por lo que, al amparo de la Constitución de 1991, los productores, junto a los distribuidores, son obligados principales de las garantías ofrecidas con los productos.

“La configuración sustancial y procesal de este aspecto —calidad de los bienes y servicios— del derecho del consumidor, según la Constitución Política, es del resorte del legislador. De una parte, el artículo 78 de la Constitución Política, atribuye a la ley la función de regular el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad. De otra parte, la misma norma constitucional hace responsables a los productores —además de los distribuidores— por “[e]l adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios”, pero esta responsabilidad se establece “de acuerdo con la ley”. Adicionalmente, las condiciones de calidad e idoneidad de los bienes, aunque fundamentalmente se ocupan de determinar la aptitud o conformidad de los productos en relación con el uso específico para el cual se destinan, pueden en ciertos eventos tener repercusiones sobre la salud y la seguridad de consumidores y usuarios. Esto último contribuye a fundamentar, aún con más vigor, la competencia del legislador”.

(...).

La Constitución ordena la existencia de un campo de protección en favor del consumidor, inspirado en el propósito de restablecer su igualdad frente a los productores y distribuidores, dada la asimetría real en que se desenvuelve la persona que acude al mercado en pos de la satisfacción de sus necesidades humanas. Sin embargo, la Constitución no entra a determinar los supuestos específicos de protección, tema este que se desarrolla a través del ordenamiento jurídico. El programa de protección, principalmente, se determina a partir de la ley, los reglamentos y el contrato. Es claro que la fuente contractual debe interpretarse de conformidad con los principios tuitivos del consumidor plasmados en la Constitución. Con el derecho del consumidor se presenta algo similar de lo que se observa con otros derechos constitucionales. La Constitución delimita un campo de protección, pero el contenido preciso del programa de defensa del interés tutelado, es el que se desarrolla y adiciona por la ley y por otras normas y fuentes de reglas jurídicamente válidas. En particular, trazado el marco constitucional, a la ley se confía el cometido dinámico de precisar el contenido específico del respectivo derecho, concretando en el tiempo histórico y en las circunstancias reales el nivel de su protección constitucional. El significado de un determinado derecho y su extensión, por consiguiente, no se establece sólo por la Constitución a priori y de una vez para siempre.

(...).

La Constitución en relación con ciertas categorías de personas —menor, adolescente, anciano, mujer cabeza de familia, trabajador, indigente, etc.— dispone un tratamiento de especial protección. En unos casos se persigue reforzar el respeto a la dignidad de la persona humana, sobre todo tratándose de personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta o que por su condición de extrema fragilidad pueden ser objeto de abusos por los demás. En otros casos, la Constitución aspira, con el régimen de especial protección, avanzar sostenidamente el ideario de igualdad sustancial inherente al Estado social de derecho. Con sus particularidades, la Constitución ha querido instaurar un régimen de protección en favor del consumidor y usuario de bienes y servicios que circulan en el mercado.

Como ya se ha expresado, la razón de ser de este régimen estriba en la necesidad de compensar con medidas de distinto orden la posición de inferioridad con que consumidores y usuarios, por lo general dispersos y dotados de escasos conocimientos y potencialidades, enfrentan a las fuerzas de la producción y comercialización de bienes y servicios, necesarios en orden a la satisfacción de sus necesidades materiales. Cuando la Constitución encomienda al legislador el desarrollo de un cierto régimen de protección, no está simplemente habilitando una competencia específica para dictar cualquier tipo de normas. Lo que el constituyente se propone es que la finalidad de la protección efectivamente se intente actualizar y se imponga en la realidad política y social —por lo menos en un grado razonable y en la medida de las posibilidades y recursos existentes—, articulando de la manera más armoniosa y eficaz dentro de las políticas públicas las justas demandas de los sujetos merecedores de dicha protección especial.

Por consiguiente, el control de constitucionalidad de este sector del ordenamiento no se reduce a la mera verificación de los requisitos de competencia del órgano regulador. Compete a la Corte comprobar el cabal cumplimiento del deber del órgano responsable de conformar un sistema que sea congruente con el propósito específico que justifica la protección constitucional. Si en lugar de dispensar la protección que ha de concederse a un grupo social, la ley no lo hace o si deja ella injustificadamente de reparar en la situación objetiva de debilidad o desigualdad que impone el tratamiento, no puede la Corte abstenerse de apreciar aquí suficientes motivos para declarar la inexequibilidad, pues no se habrá cumplido el encargo de dar seguridad a una categoría de personas que constitucionalmente la requieren reordenando sus cargas o mitigando realmente su debilidad, así sea, atendidas las circunstancias y los otros intereses, en una medida mínima y razonable. En otras palabras, la deferencia de la Corte con el principio de libertad configurativa respecto de los regímenes de protección especial, se subordina al cumplimiento razonable del programa de defensa instituido por la propia Constitución y cuyo desarrollo se confía al órgano democrático ... (21) .

(21) Sentencia C-1141 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

De dicha sentencia se desprende que el legislador no goza de libertad absoluta para configurar el régimen de los derechos de los consumidores, pues la Constitución le impone tener en cuenta, para el efecto, la protección integral establecida en su favor en el mismo texto superior. Ello comporta el necesario examen de las situaciones que rodean el desenvolvimiento del proceso productivo —que constituyen la base de la protección constitucional—, para producir normas que armonicen con el ánimo del constituyente de contrarrestar la desigualdad que las relaciones del mercado suponen.

En ese sentido, es deber del órgano legislativo tener en cuenta las relaciones asimétricas que generan la manufactura, comercialización, distribución y adquisición de bienes y servicios, y que surgen del papel preponderante del productor en cuanto a él compete la elaboración del bien o la modelación del servicio imponiendo condiciones para su funcionamiento y utilización, así como de la ventaja del distribuidor o proveedor en razón de su dominio de los canales de comercialización de los bienes y servicios; pero sobre todo, la ley debe observar con atención la indefensión a la que se ve sometido el consumidor en razón de la necesidad que tiene de obtener los bienes ofrecidos en el mercado (22) .

(22) Sobre la relación que existe entre el régimen de intervención económica establecido en la Constitución y los derechos del consumidor, puede consultarse la Sentencia C-524 de 1995.

En consecuencia, las normas que el legislador profiera, en virtud de la competencia que le ha sido otorgada para regular el régimen de protección de los derechos del consumidor, dentro del cual está comprendida la forma en que se puede exigir la responsabilidad del productor, deben tener en cuenta la protección especial de esos derechos reconocida por la Carta y estar orientadas hacia su completa efectividad.

Así mismo se hace necesario que la interpretación de las normas relativas a los derechos del consumidor que hayan sido expedidas con anterioridad a la expedición de la Constitución, así como el examen de su constitucionalidad, se realice bajo los postulados que estableció la norma superior en esta materia.

3.5. La naturaleza de la responsabilidad atribuida a los productores.

Específicamente, la Constitución de 1991, en el primer inciso del artículo 78 estableció el deber que tienen los productores y comercializadores de bienes y servicios de responder por los atentados que, en ejercicio de su actividad dentro del proceso productivo, cometan contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios.

Es decir que esa obligación de responder por los daños ocasionados a los consumidores y usuarios proviene directamente de la Constitución y, por ende, se configura como una responsabilidad especial y propia al régimen que les es aplicable.

Cabe señalar que la Constitución no precisó los hechos a cargo de productores y comercializadores de los cuales se deriva su responsabilidad y por ello, debe entenderse que los mismos son todos aquellos que corren por su cuenta y riesgo y sobre los cuales, en virtud de su actividad profesional deben tener control.

Así ha dicho la Corte que “Las condiciones de calidad e idoneidad son las que establece el propio productor o son las que obligatoriamente se imponen a éste. El control del proceso de producción y el diseño del bien o del servicio, incumben de manera directa al productor profesional. El productor obtiene su ganancia por su papel en el proceso de producción y, como contrapartida, asume los riesgos derivados de la misma”.

3.6. Contexto normativo, contenido y alcance del aparte acusado del artículo 26 del Decreto-Ley 3466 de 1982.

El Decreto-Ley 3466 de 1982 (23) fue proferido en desarrollo de las facultades que el legislador le otorgó al Presidente de la República en la Ley 73 de 1981 (24) para dictar normas con fuerza de ley enderezadas al control de la distribución o venta de bienes y servicios y al establecimiento de las sanciones y procedimientos para imponerlas a quienes violaran sus disposiciones.

(23) “Por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la calidad, las garantías, las marcas, las leyendas, las propagandas y la fijación pública de precios de bienes y servicios, la responsabilidad de sus productores, expendedores y proveedores, y se dictan otras disposiciones”.

(24) “Por la cual el Estado interviene en la distribución de bienes y servicios para la defensa del consumidor, y se conceden unas facultades extraordinarias”.

Dentro de las materias para las cuales se concedieron facultades figura el establecimiento de mecanismos y prodedimientos administrativos para establecer la responsabilidad de los productores por la idoneidad y calidad de los bienes y servicios que ofrecen en el mercado y a la fijación de las sanciones pecuniarias que deben imponerse a los infractores.

En desarrollo de dichas facultades el gobierno estableció en el Decreto-Ley 3466 de 1982 un registro público de calidad e idoneidad de los bienes y servicios en el que todo productor o importador podrá registrar ante la Superintendencia de Industria y Comercio, las características que determinen con precisión la calidad e idoneidad de los mismos (arts. 3º a 8º, ibíd.) (25) .

(25) ART. 3º—Registro de calidad e idoneidad de los bienes y servicios. Sin perjuicio del régimen de “licencia de fabricación” establecida en el Decreto 2416 de 1971, y de cualquier otro régimen de registro o licencia de bienes o servicios legalmente establecido, todo productor o importador podrá registrar ante la Superintendencia de Industria y Comercio, las características que determinen con precisión la calidad e idoneidad de aquellos.

La Superintendencia de Industria y Comercio organizará todo el sistema de registro de que trata el inciso anterior (...).

Dicho registro, de acuerdo con el artículo 8º del mismo decreto, es el documento auténtico proveniente del productor de un bien o servicio, con base en el cual se podrá establecer la responsabilidad por calidad e idoneidad del bien o servicio, calidad que deberá corresponder con las registradas en los términos de los artículos 3º a 7º ibídem, o con las contenidas en los registros o licencias legalmente obligatorios o con las señaladas por las normas técnicas oficializadas. La falta de dicha correspondencia dará lugar de acuerdo con el artículo 9º ibídem a la aplicación de las sanciones de que trata el artículo 24 (26) , previo el procedimiento consagrado en el artículo 28 de la misma norma. El artículo 25 ibídem (27) señaló por su parte un régimen especial de sanciones, aplicables igualmente de acuerdo con el procedimiento a que se refiere el artículo 28 ibídem (28) , para el caso de los bienes o servicios cuya calidad e idoneidad no se encuentran registradas, no siendo obligatorio legalmente su registro, y que no correspondan a las exigencias ordinarias y habituales del mercado, a juicio de la autoridad competente.

(26) ART. 24.—Sanciones administrativas por incumplimiento de las condiciones de calidad e idoneidad registradas o contenidas en normas técnicas oficializadas.

En todo caso la falta de correspondencia entre la calidad e idoneidad ofrecidas y las registradas, o las señaladas en la licencia, o las contenidas en las normas técnicas oficializadas sea que se establezca de oficio o a petición de parte, la autoridad competente podrá imponer al productor respectivo, en ejercicio del poder de policía, según la gravedad del incumplimiento, inclusive en forma concurrente, las siguientes sanciones.

a) Multa a favor del tesoro público, en cuantía que no podrá ser inferior al valor de un (1) salario mínimo legal mensual vigente en Bogotá, D.E., a la fecha de su imposición, ni superior a cien (100) veces dicho salario mínimo;

b) Prohibición de producir, distribuir u ofrecer al público el bien o el servicio de que se trate. El productor podrá solicitar a la autoridad competente el levantamiento de esta sanción, previa demostración de que ha introducido al proceso de producción las modificaciones que aseguren el cumplimiento de las condiciones de calidad e idoneidad, y

c) En caso de reincidencia dentro de los dos (2) años siguientes a la imposición de alguna de las sanciones de que tratan las letras a) y b) precedentes, se prohibirá definitivamente la producción, distribución y venta del bien o servicio respectivo. En este evento, en la misma providencia se dispondrá el retiro inmediato de las existencias del bien que se encuentre en el mercado, para ponerlas a disposición de la autoridad que imponga la sanción, la cual ordenará el examen de todas ellas, a fin de determinar cuáles deben ser destruidas y cuáles pueden venderse al público, siendo entendido que el producido de la venta, descontados los gastos de administración o manejo, así como el de los exámenes practicados y las multas pendientes de pago, será entregado al productor o expendedor sancionado, según el caso.

PAR.—Para la aplicación y graduación de las sanciones previstas en este artículo se tendrá en cuenta la falta de correspondencia a que se refiere el primer inciso, determinada en el bien o servicio unitario que hubiere originado la investigación administrativa, cuando sea consecuencia de la falla o deficiencia de calidad e idoneidad que pueda verificarse en el conjunto de la producción y dentro de su respectivo proceso, mediante la utilización de los procedimientos técnicos que sean indispensables según la naturaleza del bien o servicio.

(27) ART. 25.—Sanciones administrativas por incumplimiento de condiciones de calidad e idoneidad no registradas.

En todo caso en que se compruebe, de oficio o a petición de parte, que los bienes o servicios cuya calidad e idoneidad no se encuentran registradas, no siendo obligatorio legalmente su registro, no corresponden a las exigencias ordinarias y habituales del mercado, a juicio de la autoridad competente, ésta impondrá al productor, en ejercicio del poder de policía, aun en forma concurrente, las siguientes sanciones:

a) Multa a favor del tesoro público en cuantía que no podrá ser inferior a cinco (5) veces el valor del salario mínimo legal mensual vigente en Bogotá, D.E., al momento de su imposición, ni superior a ciento cincuenta (150) veces dicho salario mínimo;

b) Orden de retiro inmediato de las existencias que se encuentren en el mercado, las cuales se pondrán a disposición de la autoridad competente para que, previo dictamen técnico, se proceda a su destrucción o venta. En caso de venta, del resultado de la operación se descontará el valor de los gastos de administración, de los dictámenes efectuados y de las multas que se encuentren pendientes de pago. El saldo se entregará al productor o expendedor, según el caso, y

c) Prohibición definitiva de la producción, distribución y venta del bien o servicio respectivo.

(28) ART. 28.—Procedimiento administrativo para la imposición de sanciones por incumplimiento de las condiciones de calidad e idoneidad.

Para la imposición de las sanciones administrativas de que tratan los artículos 24 y 25, se observarán por la autoridad competente las siguientes reglas procedimentales.

a) El procedimiento puede iniciarse de oficio o a petición de cualquier persona, o de cualquier liga o asociación de consumidores;

b) Una vez iniciado de oficio el procedimiento o recibida la solicitud de parte, la autoridad competente pondrá en conocimiento del productor, mediante mensaje telegráfico la situación de falta de cumplimiento de las condiciones de idoneidad y calidad para que dé las explicaciones del caso o aporte o solicite las pruebas que quiera hacer valer. El lapso para contestar el requerimiento que formule la administración será de cinco (5) días hábiles a partir de la fecha de aquél;

c) En caso de que se solicite la práctica de pruebas, éstas se decretarán, y practicarán dentro de un período superior a veinte (20) días hábiles, a partir del día en que sean decretadas;

d) Una vez transcurrido el lapso para contestar el requerimiento de la administración sin que el productor haya hecho manifestación alguna, o recibidas las explicaciones y pruebas aportadas por el productor o practicadas las pruebas que hayan sido solicitadas y ordenadas, la autoridad competente decidirá mediante resolución sobre la aplicación de las sanciones;

e) La autoridad competente deberá solicitar el dictamen técnico de organismos públicos para ilustrar su criterio sobre la materia objeto de la decisión, y

f) La providencia que pone fin a la actuación debe ser notificada en los términos previstos en el Decreto 2733 de 1959 y contra ella sólo procede el recurso de reposición.

PAR.—La ejecución de las sanciones previstas en los artículos 24 y 25 estará a cargo de la autoridad competente, de manera directa o a través o con el auxilio de las autoridades de policía.

Ahora bien de acuerdo con el artículo 23 del mismo decreto, respecto de los bienes y servicios cuya calidad e idoneidad haya sido registrada en los términos ya aludidos o respecto de los cuales sea legalmente obligatorio el registro o licencia, o cuya calidad e idoneidad haya sido determinada mediante la oficialización de una norma técnica, la responsabilidad de los productores se determinará de conformidad con los términos y condiciones señalados en el registro o licencia o en la disposición que haya oficializado la norma técnica, teniendo en cuenta las causales de exoneración previstas en el artículo 26.

El mismo artículo precisó que cuando la calidad e idoneidad de los bienes y servicios no haya sido objeto de registro, bastará para establecer la responsabilidad por mala o deficiente calidad o idoneidad, la demostración del daño, sin perjuicio de las causales de exoneración de responsabilidad señaladas en el citado artículo 26.

Dicho artículo 26 que es precisamente el texto que el actor demanda parcialmente, señala por su parte que sólo son admisibles como causales de exoneración de la responsabilidad del productor que da lugar a la aplicación de las sanciones administrativas previstas en los artículos 24 y 25 y a la indemnización de perjuicios contemplada en el artículo 36, la fuerza mayor, el caso fortuito no sobrevenido por su culpa y el uso indebido del bien o servicio por parte del afectado, o el hecho de un tercero ligado o no al productor mediante relación de trabajo o contractual de cualquier clase debidamente probados conforme al procedimiento indicado en el artículo veintiocho.

La norma precisa que en todo caso deberá probarse también el nexo de causalidad entre el motivo de exoneración invocado y la falta de correspondencia entre la calidad e idoneidad registradas o las contenidas en la licencia o en la norma técnica oficializada, o con las que ordinaria y habitualmente se exijan en el mercado y las que efectivamente tenga el bien o servicio respectivo.

Es decir que la norma exige que se pruebe tanto el acaecimiento de alguna de las causales de exoneración de responsabilidad a que ella alude, como el nexo de causalidad entre el motivo de exoneración invocado y la falta de correspondencia entre la calidad e idoneidad exigidas al productor en este caso.

Ahora bien, frente a las causales de exoneración a que se refiere la norma cabe diferenciar aquellas en las que el nexo causal de la responsabilidad se rompe en circunstancias que son totalmente ajenas al productor, de aquellas en las que al menos de manera indirecta éste tiene algún tipo de vínculo con el daño causado.

Así es pertinente diferenciar los casos en que se está frente a la fuerza mayor, el caso fortuito no sobrevenido por culpa del productor, el uso indebido del bien o servicio por parte del afectado, o el hecho de un tercero no ligado al productor, de los casos en que el daño sobrevenga como resultado de un caso fortuito generado por el productor, o por el hecho de un tercero ligado a él mediante relación de trabajo o contractual de cualquier clase, circunstancias en las que dicho productor o bien se encuentra en el origen del perjuicio causado o bien tiene de alguna manera la posibilidad de incidir en la determinación de la calidad del bien o servicio que llegue a resultar deficiente y que pueda causar daños a los consumidores y usuarios.

Cabe recordar finalmente que el artículo 36 ibídem fija un trámite especial que se debe seguir para obtener el resarcimiento de los perjuicios ocasionados a los consumidores ante la jurisdicción competente.

Hechas las anteriores precisiones procede la Corte al examen de los cargos formulados por el actor en su demanda.

4. Análisis de los cargos.

4.1. La ausencia de vulneración del artículo 29 constitucional.

Para el actor la disposición acusada vulnera el artículo 29 superior por cuanto limita el derecho de defensa del productor llamado a responder por la calidad e idoneidad de los bienes que produce, cuando se señalan taxativamente las causales de exoneración de responsabilidad que pueden ser invocadas por él frente a las sanciones establecidas en los artículos 24 y 25 del decreto y frente a la indemnización de perjuicios a que alude el artículo 36 ibídem.

En este sentido señala que se rompe el equilibrio procesal que debe existir en estos casos, por cuanto mientras la administración que busca imponer la sanción o el consumidor que solicita la indemnización de perjuicios podrán hacer uso de todos los medios procesales a su disposición sin ninguna restricción, el productor quedará limitado a probar la ocurrencia de unas determinadas causales de exoneración de responsabilidad que son las que precisamente establece la norma acusada.

Frente a los argumentos del actor lo primero que debe determinar la corporación es si efectivamente la disposición acusada establece una limitación al derecho de defensa del productor.

En caso de ser así la Corte debe establecer si dicha limitación tiene una justificación legítima, al tiempo que debe esclarecer si ella respeta o no el núcleo esencial del debido proceso.

Al respecto la Corte constata que cuando el artículo 26 del Decreto-Ley 3466 de 1982 señala que sólo son admisibles como causales de exoneración de la responsabilidad del productor la fuerza mayor, el caso fortuito no sobrevenido por su culpa, el uso indebido del bien por parte del afectado o el hecho de un tercero ligado o no al productor mediante relación de trabajo o contractual de cualquier clase, debidamente probados conforme al procedimiento indicado en el mismo decreto, reduce exclusivamente a la demostración de alguna o algunas de dichas causales su posibilidad de aportar pruebas o presentar alegaciones para defenderse con el fin de no ser sometido a las sanciones anotadas o al pago de la indemnización aludida.

Es decir, que si bien el productor podrá en las diferentes etapas del procedimiento establecido en el artículo 28 del Decreto-Ley 3466 de 1982 o en las demás instancias procesales que se establecen tanto en el Código Contencioso Administrativo para el caso de las sanciones, como en el Código de Procedimiento Civil para el caso de la indemnización de perjuicios, presentar pruebas, controvertir las que se presenten en su contra, y en general hacer uso de los recursos que dichos procedimientos establecen, el ámbito de su defensa no podrá desbordar la demostración del acaecimiento de dichas causales, con lo que efectivamente puede considerarse que se presenta una limitación a su derecho de defensa.

Cabe precisar que bien podría aducirse que por este medio simplemente se están determinando con claridad los eventos en los cuales el nexo causal del daño se rompe, liberando a quien en principio está llamado a responder y así limitar su responsabilidad (29) . Sin embargo para la Corte es claro que esa circunstancia en todo caso implica una delimitación del ámbito en el que el productor puede ejercer su derecho de defensa para lograr la exoneración de su responsabilidad, y en este sentido implica una limitación de su derecho.

(29) Este criterio fue el tenido en cuenta por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia para declarar la exequibilidad del artículo 27 del Decreto 3466 de 1982, que establece los eventos en los cuales no pueden invocarse las causales de exoneración de responsabilidad del artículo 26 de dicho decreto. En aquella oportunidad, como ahora, se invocaba el desconocimiento del derecho al debido proceso del productor por parte de la norma demandada. Dijo así la Corte Suprema en la Sentencia 107 del 4 de diciembre de 1986, magistrado ponente Hernando Gómez Otálora:

“Tampoco encuentra la Corte que mediante el artículo 27 del Decreto 3466 de 1982, que señala las causales de exoneración respecto de la obligación del productor, se vulnere el derecho de defensa, ni resulte transgredido el artículo 20 de la Constitución, pues a través de esa norma simplemente se está definiendo con perfiles mucho más precisos, hasta dónde llegan las responsabilidades contempladas”.

Ahora bien, dicha limitación no puede considerarse como una vulneración del derecho al debido proceso del productor, por cuanto como se señaló en los apartes preliminares de esta providencia, éste como todo derecho fundamental no tiene un carácter absoluto y bien puede ser limitado por el legislador en ejercicio de su potestad de configuración de los procedimientos judiciales y administrativos, siempre y cuando exista una justificación basada en la prosecución de un fin constitucionalmente protegido y que dicha limitación no resulte desproporcionada, al punto que se desconozca el núcleo esencial de derecho al debido proceso, y en particular el derecho de defensa reconocido por la Constitución.

En el presente caso, dicha justificación no solamente se encuentra en el mandato constitucional de asegurar el control de calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad así como la responsabilidad de quienes en su producción y comercialización atenten contra la salud, la seguridad, y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios, sino en el particular ámbito de protección que la Constitución establece para los consumidores (C.P., art. 78).

No sobra reiterar al respecto que esta corporación ha señalado:

“Sin perjuicio de los diferentes esquemas o modelos de responsabilidad que puede consagrar la ley, no puede entonces en modo alguno ignorarse la posición real del consumidor y del usuario, puesto que justamente su debilidad en el mercado ha sido la circunstancia tenida por el constituyente para ordenar su protección. Esta tutela constitucional terminaría despojada de sentido si el legislador, al determinar libremente el régimen de responsabilidad del productor, decidiese adoptar una orientación formalista o imponer al consumidor cargas excesivas como presupuesto para el ejercicio de sus derechos y de las correspondientes acciones judiciales. El indicado fin al que apunta el sistema constitucional de protección del consumidor, no es conciliable con todas las opciones normativas; ni tampoco puede desvirtuar el esquema participativo que contempla la Constitución, el cual reserva al consumidor y a sus organizaciones una destacada función para incidir en los procesos y asuntos que directamente los afectan” (30) .

(30) Sentencia C-1141 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Pero no solamente la Corte encuentra que existe una justificación constitucional en este caso para la limitación a que alude el actor, sino que ésta en manera alguna puede ser considerada como un desconocimiento del núcleo esencial del derecho de defensa reconocido al productor en estas circunstancias.

Cabe recordar en efecto que dentro del marco de las causales de exoneración a que se ha venido haciendo referencia, el productor puede ejercer eficazmente su derecho de defensa en el procedimiento que se adelante en su contra y demostrar que su situación se encuadra en una de esas causales, presentando argumentos, solicitando pruebas e impugnando las que se presenten en su contra, y controvirtiendo las decisiones que se tomen.

Así, debe señalarse que en el caso de la aplicación de sanciones por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio, el procedimiento que la entidad está llamada a adelantar ofrece al productor la posibilidad de refutar la denuncia formulada, antes de decidir si con base en ésta se inicia el procedimiento sancionatorio, la de contestar a las acusaciones una vez iniciado el procedimiento formalmente, momento en el cual puede solicitar las pruebas que considere necesarias, la celebración de una audiencia de conciliación —artículo 34 de la Ley 640 de 2001—, un período probatorio en el que se aplican las reglas del Código de Procedimiento Civil relativas a su decreto, práctica, impugnación y valoración, la posibilidad de interponer los recursos legales en contra de lo decidido y, además, la de solicitar la revocatoria directa de la decisión o, en últimas, la de acudir ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo para solicitar la nulidad del acto administrativo que se haya proferido (31) .

(31) De acuerdo con el interviniente de la Superintendencia de Industria y Comercio el procedimiento comprende las siguientes etapas: El procedimiento inicia al momento de ser presentada la denuncia en la Superintendencia de Industria y Comercio, centro de documentación e información, la cual es trasladada a la división de protección al consumidor para evaluar la competencia institucional. Si la queja no compete a la entidad es trasladada a la entidad correspondiente y se le informa al quejoso.

Si la queja es competencia de la superintendencia se informa al quejoso del inicio del trámite administrativo, se envía solicitud de explicaciones al investigado otorgándole quince (15) días hábiles para su respuesta. Pasados los quince (15) días se verifica si hay o no respuesta a la solicitud de explicaciones. En caso de no presentarse respuesta se falla con lo que reposa en el expediente.

Con la respuesta a la solicitud de explicaciones o una vez vencido el término para la respuesta, el funcionario cita a las partes a audiencia de conciliación, si ésta fue solicitada de parte o si de las comunicaciones se desprende ánimo conciliatorio, se programa fecha y hora de la audiencia.

En caso de no solicitarse audiencia de conciliación o no llegar a un acuerdo en la audiencia se verifica si hay o no solicitud de pruebas. Si no hay solicitud de pruebas se determina la necesidad de ordenar de oficio la práctica de pruebas. Para los casos en que sí hay práctica de pruebas, se practican y se informa por estado sobre el resultado de las mismas, para comentarios de las partes. Una vez evaluada la información recopilada se expide el acto administrativo correspondiente.

Idéntico razonamiento cabe hacer en el caso del trámite especial a que alude el artículo 36 del Decreto-Ley 3466 de 1982 para obtener el resarcimiento de los perjuicios ocasionados a los consumidores ante la jurisdicción competente (32) .

(32) ART. 36.—Indemnización de daños y perjuicios. Salvo el caso previsto en el artículo 40 en todos los eventos en que según este decreto sea procedente la indemnización de perjuicios, los consumidores podrán ejercer las acciones indemnizatorias pertinentes por los trámites del proceso verbal prescrito en el título XXIII del Código de Procedimiento Civil, con observancia de las siguientes reglas adicionales:

1. El demandante puede hacerse representar judicialmente por la liga o asociación de consumidores que corresponda al lugar del proceso, con observancia de las normas sobre el ejercicio de la abogacía salvo en los procesos de mínima cuantía y en la primera instancia de los de menor cuantía cuando ésta sea hasta de cincuenta mil pesos ($ 50.000).

2. En la demanda podrán acumularse las pretensiones de varias personas que persigan del demandado total y parcialmente prestaciones similares, siempre que provengan de reclamaciones sobre artículos o servicios de la misma naturaleza y clase.

3. A la demanda se acompañará prueba al menor sumaria de los hechos invocados como fundamento de las pretensiones.

4. En el auto que admita la demanda se ordenará emplazar a las personas que se crean con derechos derivados de hechos similares a los previstos en la demanda, para que se presenten a hacerlos valer dentro de los quince (15) días siguientes a la última publicación del edicto.

5. El edicto se publicará en la forma y por las veces que dispone el artículo 318 del Código de Procedimiento Civil.

6. De las demandas presentadas por las personas que concurran se dará traslado conjunto al demandado por el término de cinco (5) días, mediante auto que se notificará por estado.

7. Vencido el término del emplazamiento, se citará a la liga de consumidores que corresponda al lugar del proceso para que represente a las personas que no se presentaron, salvo que ella haya iniciado el proceso en representación del demandante, en cuyo caso asumirá también la representación de los ausentes. En caso de que no exista liga de consumidores, se citará a una asociación de consumidores.

8. Luego se señalará fecha y hora para la audiencia, observando lo dispuesto en el artículo 110 del código antes mencionado.

9. La sentencia favorable aprovechará no sólo a quienes intervinieron en el proceso, sino a todas las personas emplazadas que no concurrieron, salvo a quienes expresamente manifiesten por escrito auténtico, presentado antes de la sentencia de segunda instancia, no acogerse a sus disposiciones, caso en el cual se extinguen sus derechos.

10. La sentencia absolutoria no afectará los derechos de quienes no comparecieron al proceso.

11. La sentencia favorable se publicará por una vez por la liga o asociación de consumidores que haya intervenido en el proceso, dentro del mes siguiente a su ejecutoria, en un periódico de amplia circulación en el lugar que el juez designe, con la prevención a toda persona que no concurrió al proceso de que puede presentar al juzgado, en el término indicado en el numeral 12, directamente o representado por dicha liga o asociación, una liquidación motivada y especificada de las pretensiones a que tenga derecho, acompañada de la prueba señalada en el numeral 3º.

12. El término para presentar la liquidación será de dos meses contados desde la fecha de la publicación ordenada en el numeral precedente.

13. Todas las liquidaciones presentadas se tramitarán conjuntamente como incidente. El auto de traslado, se notificará al demandado en la forma prescrita en el artículo 205 del Código de Procedimiento Civil.

14. En la contestación del incidente podrán formularse objeciones sobre la existencia y monto de las prestaciones reclamadas, las cuales se resolverán en el auto que lo decida.

15. Quienes no presenten su liquidación oportunamente, perderán el derecho a las prestaciones respectivas.

16. Para la liquidación de las condenas in genere contenidas en la sentencia, se aplicarán los artículos 307 y 308 del mismo código.

PAR.—Para decidir las demandas a que se refiere este artículo, se aplicarán, según el caso, las mismas reglas de responsabilidad previstas en el presente decreto.

ART. 40.—Responsabilidad e indemnización de perjuicios por contratos de prestación de servicios que exigen la entrega de un bien.

En todo caso en que una persona haya sufrido daños y perjuicios por celebración o ejecución de un contrato de prestación de servicios con entrega del bien respecto del cual recae la actividad objeto de la prestación, podrá acudir en demanda para establecer la responsabilidad y la indemnización correspondiente ante las autoridades jurisdiccionales competentes conforme al procedimiento verbal previsto en el título XXIII del Código de Procedimiento Civil, con observancia de las normas sobre ejercicio de la abogacía, salvo en los procesos de mínima cuantía y en la primera instancia de los de menor cuantía cuando ésta sea hasta de $ 50.000.

No encuentra la Corte en consecuencia que asista razón al actor en relación con la supuesta vulneración del artículo 29 superior por las circunstancias a que él alude, y no cabe en consecuencia declarar la inconstitucionalidad de la norma sub examine por este aspecto.

4.2. La ausencia de vulneración del artículo 209 superior.

El actor considera vulnerados los principios de igualdad e imparcialidad que son propios de las actuaciones administrativas (art. 209), igualmente sobre la base de que no se le permite al productor invocar para su defensa sino únicamente las causales de exoneración de responsabilidad establecidas en el aparte que acusa del artículo 26 del Decreto-Ley 3466 de 1982, con lo que se estaría rompiendo el equilibrio entre los diferentes sujetos procesales que en su concepto debe guardarse en toda actuación administrativa.

Al respecto la Corte recuerda que contrariamente a lo que el actor aduce, la norma acusada, así como el conjunto de disposiciones que regulan la responsabilidad de los productores por la idoneidad y calidad de sus bienes y servicios lo que hacen es asegurar el equilibrio entre productores y consumidores que se encuentran, por las características mismas del proceso productivo, en una relación efectivamente desigual, pero en la que la parte más débil no es el productor sino el consumidor.

En este sentido cabe reiterar que el régimen de responsabilidad del productor que se establece en el artículo referido, con la excepción a que se hará referencia más adelante, corresponde al esquema ideado por el constituyente para responder a la asimetría del mercado en el que el consumidor o usuario se encuentra en situación de desventaja.

En este sentido la función que cumple la Superintendencia de Industria y Comercio, en el ámbito de las competencias que le asignan en este campo tanto el Decreto-Ley 2153 de 1992 (33) como la Ley 446 de 1998 (34) , así como los procedimientos que ella aplica simplemente traducen la voluntad del legislador de asegurar el respeto de los derechos de los usuarios y que la responsabilidad que cabe a los productores y comercializadores de bienes y servicios sea exigida.

(33) Decreto 2153 de 1992. ART. 2º—Funciones. La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá las siguientes funciones:

4. Velar por la observancia de las disposiciones sobre protección al consumidor a que se refiere este decreto y dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten, cuya competencia no haya sido asignada a otra autoridad, con el fin de establecer las responsabilidades administrativas del caso u ordenar las medidas que resulten pertinentes.

5. Imponer, previas explicaciones, de acuerdo con el procedimiento aplicable, las sanciones que sean pertinentes por violación de las normas sobre protección al consumidor, así como por la inobservancia de las instrucciones impartidas por la superintendencia:

12. Interrogar bajo juramento y con observancia de las formalidades previstas para esta clase de pruebas en el Código de Procedimiento Civil, a cualquier persona cuyo testimonio pueda resultar útil para el esclarecimiento de los hechos durante el desarrollo de sus funciones.

13. Establecer, coordinar, dirigir y vigilar los programas nacionales de control industrial de calidad, pesas, medidas y metrología, y organizar los laboratorios de control de calidad y metrología que considere indispensables para el adecuado cumplimiento de sus funciones.

14. Fijar el término de la garantía mínima presunta para bienes o servicios.

17. Organizar el sistema de registro de calidad e idoneidad de que trata el Decreto 3466 de 1982 y las disposiciones que lo adicionen o reformen.

19. Fijar requisitos mínimos de calidad e idoneidad para determinados bienes y servicios, mientras se oficializan las normas técnicas correspondientes.

(34) Ley 446 de 1998, ART. 145.—Atribuciones en materia de protección al consumidor. La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá, a prevención, las siguientes atribuciones en materia de protección del consumidor, sin perjuicio de otras facultades que por disposición legal le correspondan:

a) Ordenar el cese y la difusión correctiva, a costa del anunciante, en condiciones idénticas, cuando un mensaje publicitario contenga información engañosa o que no se adecue a las exigencias previstas en las normas de protección del consumidor;

b) Ordenar la efectividad de las garantías de bienes y servicios establecidas en las normas de protección del consumidor, o las contractuales si ellas resultan más amplias;

c) Emitir las órdenes necesarias para que se suspenda en forma inmediata y de manera preventiva la producción, la comercialización de bienes y el servicio por un término de treinta (30) días, prorrogables hasta por un término igual, mientras se surte la investigación correspondiente, cuando se tengan indicios graves de que el producto y/o servicio atenta contra la vida o la seguridad de los consumidores, y

d) Asumir, cuando las necesidades públicas así lo aconsejen, las investigaciones a los proveedores u organizaciones de consumidores por violación de cualquiera de las disposiciones legales sobre protección del consumidor e imponer las sanciones que corresponda.

Por ello la Corte, con la salvedad que a continuación se analiza, encuentra que la norma demandada concilia la obligación del Estado de configurar un régimen de responsabilidad que efectivamente proteja los derechos del consumidor con la necesaria atención que debe darse a las garantías del debido proceso de quien es sometido al poder sancionatorio que ejercen las autoridades administrativas, en perfecta armonía con los principios de igualdad e imparcialidad que gobiernan la función pública —artículo 209 C.P.

4.3. La inconstitucionalidad de las expresiones “ligado o no al productor mediante relación de trabajo o contractual de cualquier clase”.

Ahora bien, en el marco de los cargos planteados por el actor por el supuesto rompimiento del equilibrio entre los diferentes sujetos procesales comprometidos en los procedimientos de protección del consumidor, la Corte constata que las expresiones mencionadas desconocen los límites que el constituyente de 1991 estableció para que el legislador definiera la responsabilidad del productor, y por ende las causales de exoneración de la misma, por los daños ocasionados a los consumidores y usuarios, cuando en ejercicio de su actividad dentro del proceso productivo atentan contra la salud, la seguridad o el adecuado aprovisionamiento de bienes y servicios.

En efecto, la Corte advierte que dentro del esquema ideado por el constituyente para responder a la asimetría del mercado en el que el consumidor o usuario se encuentra en situación de desventaja y en el que en lo que atañe a la conformación de los elementos de protección del derecho del consumidor, el papel del legislador —por ende el campo de su potestad configurativa—, consiste en determinar los procedimientos más idóneos para hacer efectiva la responsabilidad del productor de bienes y servicios (35) , la posibilidad de que dicho productor se exonere de responsabilidad por el hecho de un tercero ligado a él mediante relación de trabajo o contractual de cualquier clase, resulta totalmente contraria al cometido a que se ha hecho referencia.

(35) Sentencia C-1141 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Para la Corte, como ya se señaló, dentro de las causales de exoneración que se señalan en la norma acusada, cabe diferenciar aquellas que se refieren a situaciones que se encuentran así sea de manera indirecta en la órbita de acción del productor (como cuando el daño sobreviene como resultado de un caso fortuito generado por el productor o por el hecho de un tercero ligado a él mediante relación de trabajo o contractual de cualquier clase), de aquellas que escapan totalmente a su intervención (como sucede en el caso de la fuerza mayor, al caso fortuito no sobrevenido por culpa del productor, al uso indebido del bien o servicio por parte del afectado, o el hecho de un tercero no ligado al productor de ninguna manera).

Solo estas últimas pueden considerarse como causales de exoneración que se compaginan con el mandato constitucional de especial protección de los consumidores y usuarios, pues sólo ellas atienden simultáneamente a la necesidad de asegurar que el productor asuma plenamente sus obligaciones como responsable de la calidad de los bienes y servicios que produce, así como a la de garantizar el equilibrio en las relaciones entre productores y consumidores, equilibrio que es el que precisamente se busca con el régimen especial señalado en la Constitución.

Así las cosas, la Corte declarará la inexequibilidad de las expresiones “ligado o no al productor mediante relación de trabajo o contractual de cualquier clase” y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE, por los cargos estudiados en esta sentencia, el artículo 26 del Decreto-Ley 3466 de 1982, con excepción de las expresiones “ligado o no al productor mediante relación de trabajo o contractual de cualquier clase“ que se declaran INEXEQUIBLES.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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