Sentencia C-098 de febrero 27 de 2013

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Exp. D-9231

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 7º (parcial) del Decreto 4057 de 2011, “Por el cual se suprime el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), se reasignan unas funciones y se dictan otras disposiciones”

Actores: Nixon Torres Carcamo y Diana Fernanda Trujillo Chávez

Bogotá, D.C., veintisiete de febrero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «1.1. Norma demandada.

A continuación se transcribe la totalidad del artículo demandado del Decreto 4057 de 2011, se subraya la parte demandada.

Departamento Administrativo de Seguridad

DECRETO 4057 DE 2011 

(Octubre 31)

Diario Oficial 48239 de 31 de octubre de 2011

“Por el cual se suprime el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), se reasignan unas funciones y se dictan otras disposiciones”.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades que le confieren los literales a) y d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 y en concordancia con el parágrafo 3o del mismo artículo (...).

DECRETA:

ART. 7º—Régimen de personal. El régimen salarial, prestacional, de carrera y de administración de personal de los servidores que sean incorporados será el que rija en la entidad u organismo receptor, con excepción del personal que se incorpore al Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional cuyo régimen salarial y prestacional lo fijará el Presidente de la República en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales.

Para todos los efectos legales y de la aplicación de las equivalencias que se establezcan para los fines de la incorporación, la asignación básica de los empleos en los cuales sean incorporados los servidores del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) comprenderá la asignación básica y la prima de riesgo correspondientes al cargo del cual el empleado incorporado sea titular en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) a la vigencia del presente decreto. En consecuencia, a partir de la incorporación, la prima de riesgo se entiende integrada y reconocida en la asignación básica del nuevo cargo.

Los servidores que sean incorporados en un empleo al cual corresponde una asignación básica inferior al valor de la asignación básica y la prima de riesgo que vienen percibiendo, la diferencia se reconocerá con una bonificación mensual individual por compensación que se entiende integrada a la asignación básica y por lo tanto constituye factor salarial para todos los efectos legales.

Los servidores públicos del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) que ostenten derechos de carrera administrativa que sean incorporados en las entidades que asuman las funciones de que trata el presente decreto, conservarán sus derechos y se actualizará su inscripción en el correspondiente registro por parte de la autoridad competente. A partir de la incorporación su régimen de carrera será el que rige en la entidad receptora.

La incorporación de los servidores con derecho de carrera administrativa se hará teniendo como referencia el empleo en el cual ostentan tales derechos.

PAR. 1º—Para la actualización en el registro de carrera de los servidores que sean incorporados en la Fiscalía General de la Nación, el DAS enviará la certificación que emita la Comisión Nacional del Servicio Civil que acredite la condición de empleados con derechos de carrera.

PAR. 2º—A los empleados que sean incorporados en la Fiscalía General de la Nación o en las demás entidades receptoras, el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) en supresión deberá reconocer y pagar los beneficios salariales y prestacionales causados o su proporcionalidad a la fecha de incorporación.

Los servidores públicos que se encuentren en período de prueba a la fecha de publicación del presente decreto permanecerán en la planta de personal del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS); una vez se produzca la evaluación satisfactoria de dicho período serán incorporados a los empleos que se hayan creado para el efecto en las entidades receptoras.

Hasta tanto se produzca dicha calificación serán comisionados a prestar sus servicios en las entidades receptoras.

Para los efectos del Acto Legislativo 4 del 7 de julio de 2011, entiéndase que la fecha de ingreso de los empleados provisionales que sean incorporados en las entidades receptoras de funciones, será la de su vinculación en esta condición en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS).

(...).

3. Consideraciones y fundamentos.

3.1. Competencia.

Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 7º del Decreto 4057 de 2011 “Por el cual se suprime el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), se reasignan unas funciones y se dictan otras disposiciones”.

3.2. Problema jurídico.

3.2.1. Para los demandantes el artículo 7º (parcial) del Decreto 4057 de 2011, desconoce los derechos de carrera adquiridos por los funcionarios del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), al disponer que, al momento de ser reubicados, su régimen prestacional, de carrera y de administración de personal, será el de las entidades receptoras, aspecto que, a su juicio, resulta incompatible con lo dispuesto en los artículos 29 y 53 de la Constitución.

3.2.2. Para delimitar el problema jurídico de la demanda es necesario reconocer que lo cuestionado en esta oportunidad por los accionantes, es, específicamente, que a partir de su vinculación a la nueva entidad el régimen salarial, prestacional, de carrera y de administración de personal que les es aplicable es el de esta última y no el que tenían en el extinto DAS.

3.2.3. En este sentido, el problema planteado en la demanda no fue en ningún momento que se respetaran los derechos ya adquiridos por los ex servidores públicos del DAS durante el tiempo en el cual estuvieron vinculados a esta entidad, los cuales textualmente se amparan en la norma acusada con la expresión: “Los servidores públicos del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) que ostenten derechos de carrera administrativa que sean incorporados en las entidades que asuman las funciones de que trata el presente decreto, conservarán sus derechos”; sino que lo que se cuestiona es la frase inmediatamente siguiente, de acuerdo con la cual: “A partir de la incorporación su régimen de carrera será el que rige en la entidad receptora”.

3.2.4. Por lo tanto, la inconformidad de los demandantes radica en que la incorporación en un nuevo régimen salarial, prestación, de carrera y de administración de personal a partir de su ingreso a la entidad receptora afecta los derechos de los trabajadores, por cuanto el legislador no pudo haber ordenado aplicar el régimen de la entidad a la que ingresan sino que el trabajador debía conservar también el que tenían en el DAS.

3.2.5. En este orden de ideas, el problema jurídico a resolver consiste en establecer si la norma acusada, afecta los derechos de los antiguos trabajadores del DAS, al señalar que se regirían por el régimen salarial, prestacional, de carrera y de administración de personal de las entidades receptoras una vez se incorporen a estas. Para tal efecto, será necesario repasar la jurisprudencia constitucional sobre (i) el régimen de carrera administrativa, (ii) la modificación de la estructura de la administración nacional y, (iii) el respeto de los derechos adquiridos en los procesos de reestructuración de entidades.

3.3. Cuestiones preliminares.

3.3.1. Aptitud de la demanda.

3.3.1.1. Teniendo en cuenta que para algunos de los intervinientes la demanda presentada no reúne los requisitos señalados por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, cuya presencia es necesaria para que haya lugar a un verdadero debate constitucional y se produzca un pronunciamiento de fondo sobre las cuestiones planteadas, es necesario determinar si los cargos formulados por el demandante carecen o no de claridad, pertinencia y suficiencia.

3.3.1.2. Al respecto, cabe recordar que si bien la acción de inconstitucionalidad es pública y corresponde al ejercicio de un derecho político del cual son titulares los ciudadanos colombianos en ejercicio, “es necesario encontrar un equilibrio entre tales características y la necesidad de una demanda en forma que permita proferir un fallo de fondo, porque en ningún caso ha de entenderse que el control que ejerce la Corte Constitucional con motivo de una demanda de inconstitucionalidad es oficioso. Por lo tanto los ciudadanos han de cumplir una carga argumentativa mínima en las acusaciones formuladas, pues en torno de tales acusaciones se estructura el debate constitucional que debe ser resuelto en la sentencia proferida por esta corporación”(15).

3.3.1.3. De conformidad con la jurisprudencia constitucional(16), los cargos planteados por el demandante, deben ser:

(i) Claros, en cuanto exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se soporta;

(ii) Ciertos ya que la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente y no simplemente deducida por el actor, así, el ejercicio de la acción supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto, técnica de control que difiere de aquella encaminada a establecer proposiciones inexistentes que no han sido suministradas por el legislador para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden;

(iii) Específicos, en la medida de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan;

(iv) Pertinentes, lo que quiere decir que el reproche formulado debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado, por lo que son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción para resolver un problema particular como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico, tampoco prosperan las acusaciones que fundan el reparo en un análisis de conveniencia, calificándola de innecesaria o reiterativa a partir de una valoración parcial de sus efectos; y

(v) Suficientes, en cuanto implica una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y estas sean tan solo pedidas por el demandante. La suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte.

Sobre este último requisito, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que “la suficiencia del cargo hace relación a la necesidad de que el mismo ofrezca al juez constitucional un argumento que genere una mínima sospecha sobre la inconstitucionalidad de la norma demandada. El cargo debe plantear los elementos mínimos de convicción que siembren en el juez una duda inicial y relevante sobre la discordancia constitucional de la norma acusada. (...) La exigencia de suficiencia del cargo de inconstitucionalidad no impone al demandante una obligación argumentativa exhaustiva, equivalente a la que pesa sobre el juez que adelanta el análisis de constitucionalidad, sino la formulación de un problema jurídico que avizore por lo menos preliminarmente la declaración de inconstitucionalidad de la norma”(17).

3.3.1.4. Si bien los anteriores requisitos deben ser verificados por el magistrado sustanciador al admitir la demanda, dicho análisis inicial tiene un carácter provisional en la medida que no tiene la exigencia y el rigor “de aquel que debe realizarse al momento de entrar a decidir sobre la exequibilidad de los enunciados o de los contenidos normativos acusados. No obstante, en virtud del principio pro actione las eventuales falencias que presente el libelo acusatorio han de ser interpretadas en el sentido que permitan proferir un fallo de fondo para no hacer nugatorio el derecho ciudadano a impetrar la acción pública de inconstitucionalidad”(18).

3.3.1.5. En efecto, en el escrito de demanda se advierten claramente los siguientes hilos conductores: (i) por un lado, los accionantes sostienen que los apartes de la disposición demandada del Decreto 4057 de 2011 son contrarios al artículo 29 de la Carta Política en la medida que no se respetan los derechos adquiridos por los funcionarios reubicados dentro del régimen especial de carrera que regía para el DAS; (ii) por otro lado, afirman que la norma acusada, al desconocer los principios de irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales y de favorabilidad, es contraria al artículo 53 superior.

De lo anterior se deduce que los cargos planteados son inteligibles y en esa medida cumplen las exigencias jurisprudenciales. En efecto, los peticionarios cumplieron con la carga de plantear las razones por las cuales consideran que la incorporación en entidades afines vulnera los principios mínimos laborales y el debido proceso. Dichas razones son:

i) Claras porque permiten comprender argumentativamente lo solicitado, es decir, de los argumentos expuestos en el escrito de demanda se puede establecer que lo que se ataca es la supuesta afectación de los derechos adquiridos por los servidores públicos del DAS durante su vinculación, una vez sean incorporados en las entidades receptoras.

ii) Ciertas pues cuestionan, bajo una interpretación razonable, el contenido de la norma acusada, del artículo 7º del Decreto 4057 de 2011.

iii) Específicas al relacionar de manera objetiva la forma en qué la norma acusada vulnera los artículos 29 y 53 de la Constitución Política.

iv) Pertinentes porque los cuestionamientos realizados son de naturaleza constitucional; y

v) Suficientes en tanto los cargos expuestos generan una duda razonable sobre la exequibilidad de la norma, en la medida que conducen a que se cuestione si la protección de los derechos adquiridos durante la vinculación a una entidad se puede extender más allá de su existencia.

3.3.1.6. De manera que, una censura como la planteada en el proceso de la referencia, cuestiona si el procedimiento utilizado por la administración en la supresión del DAS, se ajustó a los parámetros señalados en la Carta Política y en las normas legales que reglamentan estos procesos, en relación con la protección de los derechos adquiridos por los trabajadores reubicados en entidades afines. En este sentido se reitera que el objeto de la demanda es determinar si la incorporación en un nuevo régimen de carrera a partir del ingreso a la entidad receptora afecta los derechos de los trabajadores y no si se respetan los derechos que adquirieron mientras trabajaron en el DAS, pues la propia norma acusada ordena que estos se salvaguarden, situación que no es tenida en cuenta por quienes solicitan que la Corte se inhiba de adoptar un pronunciamiento de fondo.

3.3.1.7. Conforme a lo expuesto, para esta Sala la demanda de la referencia reúne los elementos necesarios para emitir un pronunciamiento de fondo.

3.4. El régimen de carrera administrativa.

3.4.1. El régimen de carrera administrativa se introdujo en el artículo 125 de la Constitución de 1991 como un postulado estructural de la función pública y, más aún, como un elemento definitorio de la Carta Política(19). El mencionado artículo, dispone que “el ingreso a todos los órganos o entidades del Estado se hace por el sistema de carrera, con excepción de los cargos de elección popular, de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”.

3.4.2. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, “la carrera representa el ‘instrumento más adecuado ideado por la ciencia de la administración para el manejo del esencialísimo elemento humano en la función pública’(20), acompañada de la ‘necesidad correlativa de interpretar restrictivamente las disposiciones que permiten excluir ciertos cargos de dicho régimen general’(21), para de esta forma evitar que, en contra de la Constitución, ‘la carrera sea la excepción y los demás mecanismos de provisión de cargos la regla general’(22)(23).

3.4.3. Siguiendo el anterior lineamiento, en la SU-446 de 2011(24) esta corporación señaló que “la importancia de la carrera administrativa como pilar del Estado Social de Derecho, se puso de relieve por esta corporación en la Sentencia C-588 de 2009, al declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo 1 de 2008, que suspendía por el término de tres años la vigencia del artículo 125 constitucional. En el mencionado pronunciamiento se indicó que el sistema de carrera administrativa tiene como soporte principios y fundamentos propios de la definición de Estado que se consagra en el artículo 1º constitucional, cuyo incumplimiento o inobservancia implica el desconocimiento de los fines estatales; del derecho a la igualdad y la prevalencia de derechos fundamentales de los ciudadanos, tales como el acceso a cargos públicos y el debido proceso”.

3.4.4. El artículo 125 citado previamente, permite concluir que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, excepto los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley, de manera que por regla general, salvo las excepciones señaladas, el acceso a estos cargos públicos se hace previo el cumplimiento de los requisitos y las condiciones que fije la ley para determinar los méritos y las calidades de los aspirantes.

3.4.5. Adicionalmente, dicha disposición establece el mérito como criterio tanto para el ingreso y el ascenso, como para la permanencia en la carrera, buscando garantizar un adecuado funcionamiento de los servicios públicos y asegurar que su prestación esté orientada a la satisfacción del interés general(25).

3.4.6. En esa medida, como el mérito y la calidad son los que inspiran el sistema de carrera, son de suma importancia las diversas etapas que debe agotar el concurso público. En las diversas fases de este, “se busca observar y garantizar los derechos y los principios fundamentales que lo inspiran, entre otros, los generales del artículo 209 de la Constitución Política y los específicos del artículo 2º de la Ley 909 de 2004(26). La Sentencia C-040 de 1995(27) reiterada en la SU-913 de 2009(28), explicó cada una de esas fases, las que por demás fueron recogidas por el legislador en el artículo 31 de la Ley 909 de 2004. Así:

“1. Convocatoria. ... es la norma reguladora de todo concurso y obliga tanto a la administración, como a las entidades contratadas para la realización del concurso y a los participantes (resaltado fuera de texto).

2. Reclutamiento. Esta etapa tiene como objetivo atraer e inscribir el mayor número de aspirantes que reúnan los requisitos para el desempeño de los empleos objeto del concurso.

3. Pruebas. Las pruebas o instrumentos de selección tienen como finalidad apreciar la capacidad, idoneidad y adecuación de los aspirantes a los diferentes empleos que se convoquen, así como establecer una clasificación de los candidatos respecto a las calidades requeridas para desempeñar con efectividad las funciones de un empleo o cuadro funcional de empleos.

La valoración de estos factores se efectuará a través de medios técnicos, los cuales deben responder a criterios de objetividad e imparcialidad.

4. Listas de elegibles. Con los resultados de las pruebas...se elaborará en estricto orden de mérito la lista de elegibles que tendrá una vigencia de dos (2) años. Con esta y en estricto orden de mérito se cubrirán las vacantes para las cuales se efectuó el concurso.

5. Período de prueba. La persona no inscrita en carrera administrativa que haya sido seleccionada por concurso será nombrada en período de prueba, por el término de seis (6) meses, al final de los cuales le será evaluado el desempeño, de acuerdo con lo previsto en el reglamento.

“Aprobado dicho período, al obtener evaluación satisfactoria, el empleado adquiere los derechos de la carrera, los que deberán ser declarados mediante la inscripción en el registro público de la carrera administrativa. De no obtener calificación satisfactoria del período de prueba, el nombramiento del empleado será declarado insubsistente” (resaltado fuera de texto)”(29).

3.4.7. Con esta previsión, también se busca, de una parte, la igualdad de oportunidades de los trabajadores para acceder al desempeño de cargos y funciones públicas, tal como lo establecen los artículos 40 y 53 de la Carta Política. De otra parte, asegurar: “(i) la protección de los derechos subjetivos de los trabajadores a la estabilidad y permanencia en el cargo; (ii) los beneficios propios de la condición de escalafonado; (iii) el sistema de retiro del cargo. También busca lograr que (iv) la función pública se ejerza de manera eficiente y eficaz. De esta manera, es “precisamente el rendimiento en el desempeño del cargo de cada trabajador (el cual garantiza eficiencia y eficacia del conjunto) el que determina el ingreso, la estabilidad en el empleo, el ascenso y el retiro del servicio, tal como lo dispone el artículo 125 de la Constitución”(30).

3.4.8. De otra parte, el retiro de dichos cargos “se hará 'por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución y la ley”(31).

3.4.9. Sobre el particular, este tribunal ha reconocido que el legislador cuenta con una potestad de configuración amplia para regular las formas de retiro de la carrera expresamente establecidas en el artículo 125 superior, así como para establecer otras, sin que ello implique que pueda desconocer los principios generales de estabilidad y de carrera administrativa consagrados en la Carta, o los derechos fundamentales(32).

3.4.10. Sin perjuicio de lo anterior, la estabilidad laboral de los empleados de carrera no es absoluto. En virtud de los artículos 125 y 209 de la Constitución, la administración pública tiene la facultad de adecuar su funcionamiento a las necesidades del servicio; por lo tanto puede crear, modificar, reorganizar y suprimir los cargos de su planta de personal, cuando las necesidades públicas o las restricciones económicas se lo impongan, sin que lo anterior implique el menoscabo del derecho a la estabilidad laboral que se deriva de la calidad de trabajadores inscritos en la carrera administrativa. En la Sentencia T-375 de 2002(33) se dijo al respecto:

“Igualmente, no hay duda de que la pertenencia a la carrera administrativa implica para los empleados escalafonados en ella la estabilidad en el empleo, sin embargo, esa sola circunstancia no obliga al Estado a mantener los cargos que estos ocupan, por siempre y para siempre, pues pueden existir razones y situaciones que justifiquen la supresión de los mismos. La estabilidad, como tantas veces se ha dicho, “no significa que el empleado sea inamovible.

De otra parte ha de señalarse que el derecho a la estabilidad, no impide que la administración, por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos. Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga, sin que puedan oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que estos deben ceder ante el interés general(34)”.

3.4.11. Aún así, la ley ha previsto medidas para garantizar la estabilidad laboral de las personas que se encuentran inscritas en la carrera administrativa tales como la incorporación, reincorporación y la indemnización cuando se suprime un cargo de un trabajador escalafonado. De manera que dichos empleados tienen la posibilidad de optar libremente por cualquiera de las anteriores alternativas.

3.5. Modificación de la estructura de la administración nacional. Reestructuración y supresión de entidades estatales.

3.5.1. Para esta corporación, las políticas administrativas o económicas del Estado desarrollan el ordenamiento jurídico constitucional, en la medida que con las mismas se protejan tanto los bienes como los derechos consagrados en la Carta Política y se garantice la igualdad de oportunidades de los ciudadanos, la libertad de empresa y el derecho al trabajo y otros derechos fundamentales.

3.5.2. En ese entendido, el proceso de modernización del Estado colombiano persigue mejorar la eficiencia de las actividades adelantadas por los entes públicos en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado(35). Dichos procesos, en su mayoría, han sido analizados por esta corporación, la cual, desde el punto de vista de la incidencia de los mismos en las condiciones laborales de los trabajadores, ha señalado que los mismos reflejan los principios y valores constitucionales siempre y cuando aseguren el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas y las garantías y derechos adquiridos por los trabajadores(36).

3.5.3. Al respecto, esta Corte(37) ha manifestado que:

“De tal manera que, siendo loables los fines perseguidos por una política gubernamental enderezada a la mayor eficiencia de la función pública, la Constitución Política se convierte en barrera insalvable para su ejecución si aquella desconoce o quebranta derechos fundamentales inherentes a la persona, o si vulnera garantías ya adquiridas por los trabajadores o derechos reconocidos a su favor de conformidad con los mandatos que la preceptiva fundamental consagra”.

3.5.4. Así, para que el Estado pueda cumplir con sus fines debe ajustar la estructura orgánica y funcional que le sirve de medio para obtenerlos, adecuándolas a los objetivos demarcados constitucionalmente. En esta medida, resulta razonable que se realice una valoración del desempeño de las entidades que conforman la administración pública y se evalúe su misión, estructura, funciones, resultados, etc. Lo anterior, ratifica el carácter instrumental que tiene aquella “frente a las políticas de gobierno, en lo relacionado con la ordenación y racionalización de la prestación de las funciones de responsabilidad del ejecutivo, dentro de los principios de eficiencia, eficacia y celeridad”(38).

3.5.5. En consonancia con lo anterior, la Corte ha señalado de manera reiterada que la estructura de la administración pública no es intangible y puede reformarse ya sea a través de una readecuación de la planta física y de personal de la misma o de la fusión, escisión o supresión del organismo. Esta reforma solo será procedente si, conforme a los mandatos constitucionales, se ajusta a las funciones asignadas a los poderes públicos y no vulnera los derechos fundamentales de los ciudadanos, en especial, los derechos laborales de los servidores públicos señalados en los artículos 53 y 58 de la Carta Política(39).

3.5.6. Igualmente, se ha destacado que en desarrollo de las potestades que tiene el legislador(40) para reformar la estructura de la administración, también se encuentra habilitado para reglamentar el régimen laboral de los empleados de estas entidades. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha manifestado que “i) la función de determinar la estructura de la administración nacional, no se agota con la creación, supresión o fusión de los organismos que la integran, “sino que abarca proyecciones mucho más comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos para fines del control(41), así como también “regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores, con la contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario, entre otras”(42)(43).

3.5.7. Bajo estas consideraciones, al estudiar sobre la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 300 de 1996 “por la cual se expide la ley general de turismo y se dictan otras disposiciones”, en las que se reestructuró la Corporación Nacional de Turismo, este Tribunal sostuvo:

“Para la Corte es claro que la reestructuración de una entidad u organismo estatal, también puede comprender una nueva regulación legal del régimen laboral de sus trabajadores, a fin de concordarlo con la modificación o redefinición de funciones, siempre y cuando se respeten las garantías necesarias para la protección de los derechos adquiridos de los trabajadores. La modificación de la planta de personal y la supresión de cargos que para el efecto se autorizan, en virtud de la reestructuración de la Corporación Nacional de Turismo, está prevista en los preceptos constitucionales relacionados en esta providencia, y no constituyen una vulneración al derecho de igualdad y al trabajo de los trabajadores oficiales desvinculados pues, por el contrario, los preceptos mencionados adoptan medidas encaminadas a garantizar el derecho a la pensión de jubilación, con sujeción a las normas vigentes y el reconocimiento de una indemnización originada en la desvinculación de los trabajadores con motivo de la reestructuración de la entidad”(44).

3.5.8. En la Sentencia C-880 de 2003(45), al estudiar una demanda de inconstitucionalidad contra de la Ley 790 de 2002, en su integridad, y del parágrafo 1º, parcial, del artículo 2º de la misma ley, “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”, consideró con relación a la observancia de los derechos de los trabajadores en los procesos de reestructuración estatal, lo siguiente:

“En ese orden de ideas, al Estado le corresponde establecer criterios claros de mérito y eficiencia, de suerte que se puedan garantizar óptimos niveles de rendimiento, para lo cual se le impone la previsión de mecanismos institucionales aptos para lograr la modernización, eficiencia y eficacia de los entes públicos. En ese cometido, puede la administración, por razones de interés general, suprimir cargos, fusionar entidades y establecer unas medidas encaminadas al logro de los objetivos estatales, sin que por ello se pueda predicar la violación del Estado social de derecho. No obstante, la modernización del Estado en busca de la prevalencia del interés general, no significa el desconocimiento de los derechos fundamentales de las personas, particularmente los que les atañen en su calidad de trabajadores y, en el caso que nos ocupa la de trabajadores al servicio del Estado”.

3.5.9. Posteriormente, en la Sentencia C-795 de 2009(46) al analizar una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8º (parcial) de la Ley 1105 de 2006 “Por medio de la cual se modifica el Decreto-Ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional y se dictan otras disposiciones”, señaló con relación a la observancia de los principios constitucionales y respeto de los derechos de los trabajadores en los procesos de reestructuración, lo siguiente:

“13. La jurisprudencia de esta corporación ha admitido que el cumplimiento pleno de los fines esenciales del Estado exige la adecuación de la estructura orgánica y funcional de la administración a los cambios que imponen las dinámicas contemporáneas en que se mueven las relaciones económicas, los avances tecnológicos, las necesidades del servicio, la disponibilidad fiscal y las transformaciones sociales y culturales(47). Sin embargo, ha precisado que dichos procesos deben desarrollarse con plena observancia de los postulados que inspiran el Estado social de derecho, y bajo la orientación de los principios y directrices que rigen la gestión pública (C.P., art. 209).

(...).

14. El impacto que estos procesos de reestructuración generan tanto en la comunidad, en calidad de destinataria final del cumplimiento de la función administrativa o del servicio público, como en el sector de los trabajadores de la entidad que es objeto de reestructuración, exige de las autoridades que obren con suma cautela y diligencia, con miras a salvaguardar al máximo los derechos e intereses legítimos de unos y otros. Así, frente a la comunidad en general, la administración debe respetar los principios que de conformidad con el artículo 209 de la Constitución gobiernan la función administrativa, tales como la igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad. Y frente a los trabajadores surge una clara obligación de respeto a sus derechos fundamentales en el marco de las relaciones laborales(48).

3.5.10. Bajo estas consideraciones, el proceso de reestructuración que se adopte en una entidad, dentro de los principios enunciados para su cabal funcionamiento, resulta procedente si en él se protegen los derechos de los trabajadores y si las actuaciones no exceden los límites legalmente establecidos para realizarlo. Ello significa, que el retiro de su personal debe ir acompañado de las garantías necesarias para que el trabajador no quede desprotegido en sus derechos y el proceso en sí no se convierta en un elemento generador de injusticia social.

3.6. El respeto de los derechos adquiridos en los procesos de reestructuración de entidades.

3.6.1. En el presente caso, los accionantes aseguran que con la supresión del Departamento Administrativo de Seguridad —DAS— se afectaron los derechos adquiridos de los trabajadores de la referida entidad, en la medida que se rigen por las normas de las entidades receptoras. Razón por la que el artículo es inconstitucional por quebrantar derechos adquiridos.

3.6.2. Frente a esta acusación, es necesario analizar la doctrina de los derechos adquiridos en el marco de los procesos de reestructuración del Estado.

3.6.3. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los derechos adquiridos tienen rango constitucional, razón por la cual ninguna disposición normativa de inferior jerarquía puede contener orden alguna que implique su desconocimiento. En este sentido, el artículo 58 de la Carta es preciso al afirmar que “se garantizarán la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”; al igual que, en materia laboral, el artículo 53 resulta expreso cuando señala que “la ley, los contratos, los acuerdos y los convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”.

3.6.4. Esta orden no es ajena a los procesos de reestructuración de la administración pública y en ellos, tal como lo ha reconocido la Corte Constitucional, en ellos deben respetarse los derechos adquiridos conforme a las leyes civiles. Por tanto, cualquier decisión del Estado encaminada a modificar la estructura de la administración pública, en la que se afecte directamente la condición jurídica de los servidores públicos, debe partir de la premisa indiscutible de la protección de los derechos que han ingresado definitivamente en el patrimonio jurídico de sus titulares.

3.6.5. Al respecto, “la Corte Constitucional ha sido prolija al afirmar que la modificación en la estructura administrativa de las entidades públicas, incluyendo el cambio de régimen laboral de sus servidores, no autoriza el desconocimiento de los derechos que han ingresado definitivamente en el patrimonio personal”(49).

3.6.6. En Sentencia C-262 de 1995(50), esta corporación recordó que la redefinición del régimen laboral de los empleados públicos, decretada en el marco de una reestructuración administrativa, no puede desconocer los derechos adquiridos conforme a leyes preexistentes, toda vez que dicha prohibición deviene directamente del texto constitucional, el cual debe ser respetado por todo procedimiento jurídico. En esa oportunidad, manifestó lo siguiente:

“En este orden de cosas, y por la pertinencia de la materia regulada, la disposición inicialmente acusada se ajusta necesariamente a lo que se entiende por definición de la estructura orgánica de la entidades del orden nacional y a la reglamentación del funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales; pero además, nada se opone en la Constitución de 1991 a que dentro del proceso legal de reestructuración de las entidades administrativas del orden nacional adelantada con fundamento en el mencionado numeral 7º del artículo 150 de la Carta, se incluya la definición del régimen laboral de los empleados y trabajadores de la entidad a reestructurar, siempre que se respeten sus derechos adquiridos tal y como lo ordenan, de modo genérico, el artículo 58 constitucional y, de modo específico para las materias laborales, el artículo 53 de la misma Carta, que es la base del ordenamiento jurídico parcial y especialmente previsto desde la Constitución, para regular las relaciones y los vínculos laborales en el régimen jurídico colombiano.

(...).

— Como en este asunto el parágrafo acusado hace parte de una disposición de rango legal que expresamente confiere facultades extraordinarias al ejecutivo para la precisa finalidad de la reestructuración de una entidad administrativa del orden nacional, lo cual comporta la facultad de establecer su estructura orgánica en los términos del mencionado numeral 7º del artículo 150 de la Carta, a juicio de esta corporación también es plenamente viable, desde el punto de vista práctico y racional, definir hacia el futuro y para en adelante el régimen laboral de los servidores públicos de la misma, como parte de la reestructuración que se ordena, siempre que se respeten los derechos adquiridos de los trabajadores en los términos que aquí se advierten, como ocurre con las disposiciones acusadas” (resaltado fuera de texto).

3.6.7. En ese mismo sentido, en la Sentencia C-209 de 1997(51), al analizar la exequibilidad de algunos de los artículos de la Ley 300 de 1996(52), este tribunal sostuvo que el cambio en el régimen laboral de los empleados del Estado no autorizaba al legislador para desconocer derechos adquiridos, ya que los mismos estaban protegidos por la Constitución a través de los artículos 53 y 58. Sobre el particular se dijo:

“(...) Para la Corte es claro que la reestructuración de una entidad u organismo estatal, también puede comprender una nueva regulación legal del régimen laboral de sus trabajadores, a fin de concordarlo con la modificación o redefinición de funciones, siempre y cuando se respeten las garantías necesarias para la protección de los derechos adquiridos de los trabajadores”.

3.6.8. De conformidad con lo anterior, las meras expectativas, es decir, las situaciones jurídicas no consolidadas en cabeza de sus futuros titulares, pueden ser discrecionalmente modificadas por el legislador de acuerdo con la evaluación que haga de las necesidades públicas. Así lo estableció el artículo 17 de la Ley 153 de 1887 al señalar que “las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley que las anule o las cercene”.

3.6.9. Sobre el particular, la Sentencia C-453 de 2002(53), al analizar un artículo del Decreto 1295 de 1994 que modificaba las condiciones requeridas para configurar el concepto de “accidente de trabajo”, advirtió que el legislador es autónomo y libre, dentro de los límites constitucionales, para modificar las expectativas laborales de los trabajadores. Al respecto se expuso:

“En este sentido cabe recordar que el régimen legal que establece los principios generales relativos a los efectos del tránsito de legislación contenido en los artículos 17 a 49 de la Ley 153 de 1887, respeta, junto con los principios de legalidad y favorabilidad penal el límite señalado por la garantía de los derechos adquiridos, pero no las simples expectativas ni las situaciones que no se hayan consolidado bajo la legislación anterior.

Así mismo ha de tenerse en cuenta que la jurisprudencia en materia laboral ha precisado la concordancia entre el concepto de derechos adquiridos establecido en el artículo 58 de la Carta y la noción de la condición más beneficiosa que se desprende del artículo 53 constitucional para afirmar igualmente que son solo los derechos adquiridos y no las meras expectativas los que no pueden modificarse por el legislador”.

3.6.10. En la Sentencia C-314 de 2004, la Corte —con base en la Sentencia C-306 de 2004— señaló que el legislador tiene competencia para modificar el régimen jurídico laboral de servidores públicos como consecuencia de un proceso de reestructuración —como la escisión— siempre y cuando se protejan los derechos adquiridos de los servidores, los cuales son solamente “aquellos que han ingresado definitivamente en el patrimonio de la persona. Así, el derecho se ha adquirido cuando las hipótesis descritas en la ley se cumplen en cabeza de quien reclama el derecho, es decir, cuando las premisas legales se configuran plenamente”. La Sala distinguió los derechos adquiridos de las expectativas jurídicas o situaciones jurídicas no consolidadas, las cuales fueron definidas como “aquellas en que los supuestos fácticos para la adquisición del derecho no se han realizado”. Con fundamento en estas consideraciones, la corporación señaló que en todo proceso de reestructuración, en virtud del artículo 58 superior, deben respetarse los derechos adquiridos(54).

Sin embargo, la Corte precisó que no existe un desconocimiento de los derechos adquiridos cuando, a futuro, el legislador define un nuevo régimen laboral para los funcionarios de una entidad que es reestructurada; en tal hipótesis solamente se estarían afectando las expectativas que tenían aquellos funcionarios. Al respecto, el tribunal señaló: “Por lo mismo y acorde con la tesis general de los derechos adquiridos, las meras expectativas, es decir, las situaciones jurídicas que no se han configurado o consolidado en cabeza de sus futuros titulares, pueden ser discrecionalmente modificadas por el legislador de acuerdo con la evaluación que haga de las necesidades públicas”.

En el caso concreto, la Corte declaró exequible el artículo 16 del Decreto 1750 de 2003, pues la Sala entendió que en tanto solo prescribía el cambio de régimen laboral de trabajador oficial a empleado público, sin regular aspecto alguno relacionado con los derechos afectados por dicho cambio, el precepto se ajustaba a la Carta y no desconocía ningún derecho adquirido(55).

Por el contrario, sí declaró inexequible la última parte del artículo 18 del mismo decreto, ya que contenía una definición restrictiva, para efectos de la escisión del ISS en varias empresas sociales del Estado, de cuáles serían considerados derechos adquiridos. La disposición señalaba: “Se tendrán como derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones jurídicas consolidadas, es decir, aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podrán ser afectadas”. En criterio de la Sala Plena, esta definición dejaba por fuera otros derechos adquiridos, lo que la hacía inconstitucional. En resumen, los argumentos que llevaron a esta conclusión fueron: (i) el aparte acusado “únicamente hacía referencia a los derechos adquiridos en materia prestacional, dejando por fuera los derechos adquiridos en materia salarial”; (ii) no era tampoco claro frente a lo que podría considerarse un derecho adquirido, pues equiparaba la causación de un derecho —cuando se cumplen los requisitos para adquirirlo— con el efectivo ingreso de la prestación al patrimonio del servidor, y exigía este segundo evento para hablar de derechos adquiridos(56); y (iii) dejaba por fuera de la definición “los derechos obtenidos mediante convenciones colectivas de trabajo celebradas por los trabajadores oficiales cuyo régimen fue transformado por el de empleados públicos”.

3.6.11. Así las cosas y con el fin de proteger los derechos de los trabajadores afectados con la reestructuración, de la Constitución, la ley y la jurisprudencia de esta corporación se encuentra que: “i) los servidores públicos que se encuentren inscritos en la carrera administrativa ostentan unos derechos subjetivos que materializan el principio de estabilidad en el empleo; ii) la administración pública está facultada para suprimir cargos de carrera administrativa en los términos establecidos por la Constitución y la ley; iii) en los casos de supresión de cargos de empleados inscritos en la carrera administrativa estas personas, en virtud del derecho a la estabilidad laboral, tienen derecho a optar libremente por la incorporación, reincorporación o la indemnización. En los primeros dos eventos se tiene un límite temporal de seis meses para efectuar la incorporación o reincorporación, término después del cual si no es posible encontrar una vacante se procede a indemnizar al servidor; iv) el respeto a tales reglas fijadas en la ley configura el debido proceso administrativo a seguir en estos eventos”.

3.6.12. De otra parte, la Ley 909 de 2004, por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública, contempla tanto las causales de la pérdida de los derechos de carrera como la protección de los derechos de quienes, a pesar de la desaparición de su cargo, son reubicados o incorporados en empleos similares. Al respecto, la mencionada ley dispone:

“ART. 41.—Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos:

(...).

l) Por supresión del empleo;

ART. 42.—Pérdida de los derechos de carrera administrativa.

1. El retiro del servicio por cualquiera de las causales previstas en el artículo anterior, implica la separación de la carrera administrativa y la pérdida de los derechos inherentes a ella, salvo cuando opere la incorporación en los términos de la presente ley.

2. De igual manera, se producirá el retiro de la carrera administrativa y la pérdida de los derechos de la misma, cuando el empleado tome posesión de un cargo de libre nombramiento y remoción sin haber mediado la comisión respectiva.

3. Los derechos de carrera administrativa no se perderán cuando el empleado tome posesión de un empleo para el cual haya sido designado en encargo.

ART. 44.—Derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del cargo. Los empleados públicos de carrera administrativa, que como consecuencia de la liquidación, reestructuración, supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o por modificación de planta de personal, se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, tendrán derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y de no ser posible podrán optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes o a recibir indemnización. El Gobierno Nacional reglamentará el proceso de reincorporación y el reconocimiento de la indemnización.

ART. 45.—Efectos de la incorporación del empleado de carrera administrativa a las nuevas plantas de personal. Cuando la incorporación se efectúe en un empleo igual no podrán exigirse requisitos distintos a los acreditados por los servidores al momento de su inscripción o actualización en el registro público de carrera administrativa en el empleo suprimido. Cuando la incorporación se realice en un empleo equivalente, deberán acreditarse los requisitos exigidos por la entidad que esté obligada a efectuarla, de conformidad con el manual específico de funciones y requisitos de la misma”.

3.6.13. Como puede observarse, las disposiciones transcritas garantizan la estabilidad laboral de los trabajadores de carrera administrativa ya que establecen unas reglas que procuran que el trabajador escalafonado a quien le fue suprimido el cargo siga desempeñándose como tal en otra entidad y, en caso de que no sea posible proveer el empleo a pesar de la preferencia establecida por la ley, se indemniza al trabajador con el objetivo de reparar el daño causado.

3.6.14. Dichas reglas respetan la estabilidad laboral de los trabajadores al otorgar una prevalencia a los derechos de las personas inscritas en la carrera administrativa y al mismo tiempo, permiten un margen a la administración pública para que pueda actuar de acuerdo con los principios que la rigen y tales reglas configuran el debido proceso administrativo.

3.6.15. Así las cosas, corresponde a esta Sala resolver los cargos de la demanda y determinar si la modificación del régimen laboral señalado en la norma acusada afecta los derechos adquiridos de los trabajadores reubicados en las distintas entidades del orden nacional.

3.7. Examen de los cargos. Exequibilidad de la disposición acusada.

3.7.1. Sobre la base de los anteriores planteamientos, la Corte entra a examinar los argumentos consignados en la demanda a fin de decidir acerca de la constitucionalidad de los apartes acusados.

3.7.2. Para la comprensión de la norma demandada es fundamental distinguir el régimen de carrera administrativa del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) del régimen salarial, prestacional y de administración de personal señalados en la norma.

El régimen de carrera de los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad se regula en el Decreto 2147 de 1989(57), el cual lo define de la siguiente manera: “Entiéndese por régimen ordinario de carrera el conjunto de normas que regulan el ingreso, permanencia, promoción y retiro de los funcionarios del Departamento Administrativo de Seguridad que no sean de libre nombramiento y remoción ni detectives”.

En este sentido, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 2147 de 1989 el régimen de carrera de los funcionarios del DAS tiene cuatro (4) componentes:

(i) El ingreso, que comprende el proceso de selección de funcionarios y su inscripción en el escalafón(58) y que tiene las siguientes etapas: convocatoria; inscripción para concursar: el concurso, conformación de listas de elegibles; provisión del empleo; y período de prueba.

(ii) La permanencia, que consagra la forma como se realiza la calificación del servicio(59) a través de la evaluación y el rendimiento de la calidad del trabajo(60) y que debe realizarse por lo menos una vez al año(61).

(iii) La promoción, que consagra los ascensos ordinario y extraordinarios(62); y que se puede realizar siempre y cuando se reúnan los requisitos contemplados en el artículo 40 del Decreto 2146 de 1989(63).

(iv) El retiro, que se produce por cualquiera de las causales previstas en el artículo 33 del Decreto 2146 de 1989(64).

De otra parte, el régimen de administración de personal, establece normas que se refieren a clasificación de empleos, condiciones para el ejercicio de los mismos, deberes, derechos y prohibiciones, régimen disciplinario, clasificación de servicios, la jornada de trabajo, situaciones administrativas, causales y condiciones de retiro, capacitación, carrera administrativa y organismos encargados de la administración de personal(65).

Las prestaciones sociales, a su vez, constituyen pagos que el empleador hace al trabajador, directamente o a través de las entidades de previsión o de seguridad social, en dinero, especie, servicios u otros beneficios, con el fin de cubrir los riesgos o necesidades del trabajador originados durante la relación de trabajo o con motivo de la misma. Se diferencian de los salarios en que no retribuyen directamente los servicios prestados, y de las indemnizaciones, en que no reparan perjuicios causados por el empleador.

De esta manera, la regulación de la carrera administrativa no tiene por objeto la regulación de salarios o prestaciones, sino que busca garantizar la eficiencia en la prestación del servicio, la garantía de igualdad de oportunidades y la protección de la estabilidad de las personas vinculadas a este régimen(66), por lo cual a continuación se analizarán de manera separada los cargos relacionados con el régimen de carrera y aquellos centrados en el régimen salarial, prestacional y de administración de personal, tal como también lo hacen los demandantes.

3.7.3. Régimen salarial, prestacional y de administración de personal.

3.7.3.1. Los fundamentos del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos están incorporados en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, según los cuales corresponde al Congreso de la República dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso de la República y de la fuerza pública, y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Esta función debe ser ejercida mediante leyes marco.

3.7.3.2. En el marco de los procesos de reestructuración de las entidades públicas, la jurisprudencia ha señalado algunas pautas que deben seguir tanto el legislativo como el ejecutivo, con el fin de no desconocer los postulados constitucionales.

3.7.3.3. En la Sentencia C-880 de 2003, la Corte consideró que es razonable que se establezca que el régimen laboral de los servidores que, en virtud de un proceso de reestructuración, pasan de una entidad a la otra, sea el de la entidad que los recibe, en particular cuando se trata de una fusión. La Sala manifestó: “Cuando el gobierno, en ejercicio de tales atribuciones, ordena la fusión de una entidad a otra, las funciones a cargo de la entidad absorbida se cumplirán hacia futuro por la entidad absorbente, que bien podrá tener naturaleza jurídica diferente a la que tenía el ente absorbido. Por lo tanto, es razonable que la naturaleza de la entidad fusionada y el régimen laboral de sus servidores públicos sean los de la entidad absorbente”. No obstante, la Corte señaló que en estos casos la Carta impone la obligación de que los derechos de los servidores no sean desmejorados: “la Corte precisa entonces que en los casos de incorporación, los derechos de empleados y trabajadores en materia salarial y prestacional no podrán ser desmejorados por el decreto que disponga la fusión respectiva”.

Además, la Corte resaltó que el ejecutivo, en los procesos de reestructuración, es quien tiene la competencia para definir las características de las entidades reformadas y creadas, incluido el régimen salarial y prestacional de sus servidores-, siempre y cuando se respeten las garantías de estabilidad en el empleo y no desmejoramiento de las condiciones laborales. La Corte dijo: “Debe entenderse por ello que es la administración la que decide a qué empleados o trabajadores llama o no a incorporarse a la nueva entidad, en qué condiciones o bajo qué régimen, dada precisamente la naturaleza de la nueva entidad”.

3.7.3.4. De igual forma, en la Sentencia C-784 de 2004, esta corporación señaló que:

“En ese orden de ideas en la jurisprudencia de la corporación se ha explicado que i) la función de determinar la estructura de la administración nacional, no se agota con la creación, supresión o fusión de los organismos que la integran, “sino que abarca proyecciones mucho más comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos para fines del control(67),así como también “regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores, con la contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario, entre otras”(68)(69) (resaltado fuera de texto).

3.7.3.5. La Sentencia C-314 de 2004 analizó el artículo 18 del Decreto 1750 de 2003 en el cual se señalaba que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las empresas sociales del Estado creadas en dicho decreto será el de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva agregando que se entenderán por derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones jurídicas consolidadas:

“El régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las empresas sociales del Estado creadas en el presente decreto será el propio de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional. En todo caso se respetarán los derechos adquiridos. Se tendrán como derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones jurídicas consolidadas, es decir, aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podrán ser afectadas”.

La Corte decidió en esta sentencia declarar constitucional la primera parte de la norma e inconstitucional la expresión “Se tendrán como derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones jurídicas consolidadas, es decir, aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podrán ser afectadas” por 2 razones:

— En primer lugar, se consideró que esta expresión únicamente hace referencia a los derechos adquiridos en materia prestacional, dejando por fuera los derechos adquiridos en materia salarial.

— En segundo lugar, se afirmó que no existe una clara diferencia entre la prestación que se ha causado y la que ha ingresado en el patrimonio del trabajador, pues cuando una prestación o un derecho han sido causados se entienden incorporados en el patrimonio del acreedor. Así mismo se consideró que el legislador deja por fuera de dicha definición los derechos obtenidos mediante convenciones colectivas de trabajo celebradas por los trabajadores oficiales cuyo régimen fue transformado por el de empleados públicos.

En esta sentencia adicionalmente se señalan algunos criterios para la interpretación de los derechos adquiridos que son fundamentales para el análisis de la norma demandada:

(i) Las situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas en que los supuestos fácticos para la adquisición del derecho no se han realizado, no constituyen derechos adquiridos sino meras expectativas.

(ii) Por disposición expresa del artículo 58 constitucional, “los derechos adquiridos son intangibles, lo cual implica que no pueden ser desconocidos por leyes posteriores, no obstante lo cual esta pueda modificar o, incluso, extinguir los derechos respecto de los cuales los individuos tienen apenas una simple expectativa”.

(iii) Ni la ley ni las autoridades administrativas o judiciales pueden modificar situaciones jurídicas que se han consolidado conforme a leyes anteriores, pero pueden hacerlo en caso de meras expectativas.

Si bien la norma demandada es similar al artículo 18 del Decreto 1750 de 2003 tiene una diferencia fundamental y es que no define lo que puede entenderse por derechos adquiridos que justamente fue la razón para que se declarara la inconstitucionalidad de la expresión acusada en la Sentencia C-314 de 2004 luego confirmada en la C-349 de 2004 que se está a lo resuelto de esta. Lo que si permite concluir esta sentencia es la posibilidad de que la ley pueda modificar las situaciones jurídicas que constituyen meras expectativas como la posibilidad de que el régimen salarial, prestacional y de administración de personal de una entidad que ha sido extinguida del ordenamiento jurídico se conserve. Lo que claramente debe protegerse son los derechos adquiridos, lo cual incluso es señalado por la propia norma demandada.

3.7.3.6. Así las cosas, teniendo en cuenta que el legislador es competente para reformar la estructura de la administración en relación con el régimen salarial, prestacional y de administración de personal de los servidores de entidades reestructuradas, la modificación planteada en la norma demandada (parcialmente) se ajusta a la Carta Política y a la jurisprudencia constitucional y no desconoce en manera alguna derechos adquiridos, en la medida que la reubicación de estos trabajadores, por sí sola, no implica una desmejora de sus condiciones laborales.

3.7.4. Régimen de carrera.

3.7.4.1. Como se expuso anteriormente, el artículo 125 de la Carta Política garantiza el derecho a la estabilidad de los trabajadores. En efecto, la disposición constitucional citada dispone que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera y en tal virtud, los servidores públicos así vinculados tienen derecho a permanecer en sus cargos mientras su desempeño sea satisfactorio y no incurran en violación del régimen disciplinario. No obstante ello, la Constitución y la ley, pueden prever otras causales de retiro del servicio como puede ser la supresión o fusión de cargos, o traslado de funciones de una entidad a otra, cuando por razones de interés general así lo considere el legislador, atendiendo criterios de eficiencia y eficacia de la gestión pública.

3.7.4.2. Al respecto, debe resaltarse que la movilidad o la supuesta afectación de los servidores que estuvieron vinculados al DAS, obedece a la supresión de esta entidad, lo que implica, además de su desaparición de la estructura de la administración pública, la cesación o el traslado de sus funciones, el licenciamiento o el traslado de su personal, la liquidación de su patrimonio y la desaparición del régimen de carrera administrativa, salvo que el legislador consagre expresamente una situación especial. Supresión que es perfectamente viable, toda vez que la finalidad es la de adecuar la administración nacional a los preceptos constitucionales.

3.7.4.3. De este modo, en aplicación de las normas constitucionales y legales y de la jurisprudencia de esta corporación, ante la inevitable reestructuración de la administración(70) y con el fin de proteger los derechos de los trabajadores afectados en el proceso de supresión del DAS, el legislador contempló como mecanismos de protección a los trabajadores de esta entidad: (i) el derecho a la incorporación a la entidad a la cual le sean asignadas las funciones trasladadas o la indemnización de aquellos empleados retirados del servicio, (ii) el respeto por los derechos que los trabajadores adquirieron durante su vinculación al DAS.

3.7.4.4. Como se observa, no existe afectación del debido proceso ni mucho menos de los principios laborales, alegados por los actores, ya que como lo indica la norma, “los servidores públicos del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) que ostenten derechos de carrera administrativa que sean incorporados en las entidades que asuman las funciones de que trata el presente decreto, conservarán sus derechos y se actualizará su inscripción en el correspondiente registro por parte de la autoridad competente”.

3.7.4.5. No obstante, debe aclararse que la protección que brinda el artículo acusado recae sobre aquellos derechos ya adquiridos por los trabajadores desvinculados del DAS y no sobre las meras expectativas como la de continuar vinculados al régimen de carrera de una entidad ya extinta. Así, en cada caso concreto se atenderá la situación particular del empleado para asegurar los derechos de los que efectivamente sea titular.

3.7.4.6. De otro lado, cuando la norma dice que “A partir de la incorporación su régimen de carrera será el que rige en la entidad receptora”, no puede entenderse que se están desconociendo los derechos adquiridos de los trabajadores reubicados y los principios constitucionales en materia laboral.

3.7.4.7. Al respecto, como se indicó en precedencia, el sistema de carrera administrativa tiene como finalidad esencial garantizar la estabilidad de los empleados en los cargos públicos del Estado y el acceso de los ciudadanos a la administración pública, de acuerdo con los méritos y capacidades de los aspirantes, con miras a lograr el efectivo cumplimiento de la función pública en beneficio de la colectividad en general. Motivo por el cual, el ingreso y el ascenso a los cargos de carrera, se hace previo el cumplimiento de los requisitos y condiciones que fija la ley, con el fin de determinar los méritos y calidades de los candidatos.

3.7.4.8. De lo anterior, queda claro que la protección de la que gozan los servidores públicos en carrera administrativa se circunscribe a la estabilidad y permanencia en el cargo, lo cual hace que no puedan ser removidos del mismo, salvo que infrinjan las disposiciones constitucionales, legales o reglamentarias.

3.7.4.9. Sin embargo, este tribunal ha reconocido que el legislador cuenta con una potestad de configuración amplia para regular las formas de retiro de la carrera expresamente establecidas en el artículo 125 Superior, así como para establecer otras, sin que ello implique que pueda desconocer los principios generales de estabilidad y de carrera administrativa consagrados en la Carta, o los derechos fundamentales.

3.7.4.10. Bajo ese entendido, se reitera, la estabilidad laboral de los empleados de carrera no sería absoluta, en la medida que la administración pública está facultada para adecuar su funcionamiento a las necesidades del servicio; por lo tanto puede crear, modificar, reorganizar y suprimir los cargos de su planta de personal, cuando las necesidades públicas o las restricciones económicas se lo impongan, sin que lo anterior implique el menoscabo del derecho a la estabilidad laboral que se deriva de la calidad de trabajadores inscritos en la carrera administrativa.

3.7.4.11. De esta manera, la protección de los servidores inscritos en carrera administrativa de una entidad suprimida, en virtud de la estabilidad laboral, no puede ir más allá de la incorporación, reincorporación o la indemnización, toda vez que el Estado no puede garantizar la vigencia de un régimen de una entidad, que en virtud de la supresión, no existe. No obstante ello, la legislación vigente con el fin de garantizar la estabilidad laboral de los trabajadores de carrera administrativa establece reglas de incorporación que procuran que el servidor escalafonado a quien le fue suprimido el cargo siga desempeñándose como tal en otra entidad. Es decir, que, aunque pierde las condiciones especiales del régimen extinto, ingresa a la nueva entidad bajo el amparo de las reglas de carrera para ella vigentes.

3.7.4.12. Ahora bien, debe aclararse que los beneficios de ascenso y retiro de un régimen especial de carrera extinto, no constituyen derechos adquiridos para los servidores vinculados a este, toda vez que la estabilidad de estos cargos públicos y el acceso de los ciudadanos a la administración pública, tendrá vigencia mientras subsista el régimen o la entidad que lo sustenta. Lo anterior por cuanto una vez extinguida la entidad para el cual fue creado el régimen de carrera, este desaparece del ordenamiento jurídico, junto con sus beneficios, salvo disposición especial del legislador.

3.7.4.13. En efecto, el legislador no está obligado a trasladar los beneficios contemplados en un régimen que ha perdido vigencia, en virtud de la supresión de la entidad a la que se aplicaba, a aquellos trabajadores que con el fin de garantizar su derecho a la estabilidad laboral fueron reubicados en otro organismo. Lo anterior por cuanto, se reitera, (i) la estabilidad laboral de los empleados de carrera no es absoluta y no se antepone a la reestructuración de la administración, y (ii) la supresión de una entidad no solo implica que el organismo desaparezca de la estructura de la administración pública, sino también la cesación o el traslado de sus funciones, de su personal y de su régimen especial de carrera, en caso de existir.

3.7.4.14. Además, como se indicó en el acápite precedente, aunque la redefinición del régimen laboral de los empleados públicos decretada en el marco de una reestructuración administrativa, no puede desconocer los derechos adquiridos conforme a leyes preexistentes, si permite su reglamentación a futuro. Al respecto, en la Sentencia C-262 de 1995(71) se señaló:

“En este orden de cosas, y por la pertinencia de la materia regulada, la disposición inicialmente acusada se ajusta necesariamente a lo que se entiende por definición de la estructura orgánica de la entidades del orden nacional y a la reglamentación del funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales; pero además, nada se opone en la Constitución de 1991 a que dentro del proceso legal de reestructuración de las entidades administrativas del orden nacional adelantada con fundamento en el mencionado numeral 7º del artículo 150 de la Carta, se incluya la definición del régimen laboral de los empleados y trabajadores de la entidad a reestructurar, siempre que se respeten sus derechos adquiridos tal y como lo ordenan, de modo genérico, el artículo 58 constitucional y, de modo específico para las materias laborales, el artículo 53 de la misma Carta, que es la base del ordenamiento jurídico parcial y especialmente previsto desde la Constitución, para regular las relaciones y los vínculos laborales en el régimen jurídico colombiano.

(...) Como en este asunto el parágrafo acusado hace parte de una disposición de rango legal que expresamente confiere facultades extraordinarias al ejecutivo para la precisa finalidad de la reestructuración de una entidad administrativa del orden nacional, lo cual comporta la facultad de establecer su estructura orgánica en los términos del mencionado numeral 7º del artículo 150 de la Carta, a juicio de esta corporación también es plenamente viable, desde el punto de vista práctico y racional, definir hacia el futuro y para en adelante el régimen laboral de los servidores públicos de la misma, como parte de la reestructuración que se ordena, siempre que se respeten los derechos adquiridos de los trabajadores en los términos que aquí se advierten, como ocurre con las disposiciones acusadas”.

3.7.4.15. En ese entendido, el proceso de supresión del DAS se ajustó a los preceptos constitucionales y legales, y procuró la protección de los derechos adquiridos, la estabilidad laboral y el debido proceso de los servidores en carrera cuyos cargos fueron suprimidos, a través de la incorporación a entidades afines en cargos escalafonados y de la indemnización de perjuicios, según el caso. Adicionalmente, se repite, no existe obligación para el legislador de mantener en el tiempo los beneficios de un régimen cuya vigencia se agotó con la supresión del organismo para el cual fue establecido. De manera que, como lo accesorio sigue la suerte de lo principal, una vez extinguida la entidad para el cual fue creado el régimen de carrera, este desaparece del ordenamiento jurídico, salvo disposición especial del legislador en contrario.

3.7.4.16. Así las cosas y de conformidad con lo expuesto, encuentra la Sala que la expresión acusada, relacionada con el régimen de carrera aplicable una vez se produzca la incorporación de los ex trabajadores del DAS, se ajusta a la Constitución y a la jurisprudencia de esta corporación.

4. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES las expresiones “El régimen salarial, prestacional, de carrera y de administración de personal de los servidores que sean incorporados será el que rija en la entidad u organismo receptor” y “a partir de la incorporación su régimen de carrera será el que rige en la entidad receptora” del artículo 7º del Decreto 4057 de 2011, “Por el cual se suprime el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), se reasignan unas funciones y se dictan otras disposiciones” en los términos consignados en las consideraciones de esta sentencia.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(15) Sentencia C-781/2007, M.P. Humberto Sierra Porto.

(16) Ver entre otras, las sentencias C-1052/2001, M.P. Manuel José Cepeda y C-856/2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(17) Sentencia C-1009/2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(18) Sentencia C-781/2007, M.P. Humberto Sierra Porto.

(19) Anteriormente, con la Constitución de 1886, la regulación de la carrera administrativa estuvo en manos del legislador. Su primer desarrollo tuvo lugar con la expedición de la Ley 165 de 1938, donde consagró los derechos que de ella emanaban (art. 2º), señaló que todos los empleados que prestaran sus servicios en los ramos fiscal y administrativo quedaban sujetos a la carrera administrativa, salvo algunas excepciones (art. 4º), y fijó las condiciones generales de ingreso (art. 6º), entre otras regulaciones. Respecto de la evolución histórica de la carrera administrativa ver la Sentencia SU-917/2010, M.P. Jorge Iván Palacio.

(20) “Cfr. C-356/94”.

(21)“Cfr. C-315/2007”.

(22) “Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-195/94. Cfr., Sentencia C-588/2009”.

(23) Sentencia SU-917/2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

(24) M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(25) Sentencia C-349/2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(26) 1. La función pública se desarrolla teniendo en cuenta los principios constitucionales de igualdad, mérito, moralidad, eficacia, economía, imparcialidad, transparencia, celeridad y publicidad. 2. El criterio de mérito, de las calidades personales y de la capacidad profesional, son los elementos sustantivos de los procesos de selección del personal que integra la función pública. Tales criterios se podrán ajustar a los empleos públicos de libre nombramiento y remoción, de acuerdo con lo previsto en la presente ley. 3. Esta ley se orienta al logro de la satisfacción de los intereses generales y de la efectiva prestación del servicio, de lo que derivan tres criterios básicos: a) La profesionalización de los recursos humanos al servicio de la administración pública que busca la consolidación del principio de mérito y la calidad en la prestación del servicio público a los ciudadanos; b) La flexibilidad en la organización y gestión de la función pública para adecuarse a las necesidades cambiantes de la sociedad, flexibilidad que ha de entenderse sin detrimento de la estabilidad de que trata el artículo 27 de la presente ley; c) La responsabilidad de los servidores públicos por el trabajo desarrollado, que se concretará a través de los instrumentos de evaluación del desempeño y de los acuerdos de gestión; d) Capacitación para aumentar los niveles de eficacia.

(27) M.P. Carlos Gaviria Díaz, febrero 9 de 1995.

(28) M.P. Juan Carlos Henao Pérez, diciembre 11 de 2009.

(29) SU-446/2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(30) Sentencia C-431/2010, M.P. Mauricio González Cuervo.

(31). Artículo 125 de la Constitución.

(32) Ver entre otras, las sentencias C-391/2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-1076/2002, M.P. Clara Inés Vargas; C-064 y C-1037/2003, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-431/2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-328/2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-1173/2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.

(33) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(34) “Sentencia C-527/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero”.

(35) Artículo 2º de la Constitución Política.

(36) Ver Sentencia C-479/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero.

(37) Ibídem.

(38) Ver Sentencia C-209/97, M.P. Hernando Herrera Vergara.

(39) Sentencia C-074/93, M.P. Ciro Angarita Barón.

(40) Artículo 150-7 de la Constitución.

(41) “Sentencia C-299/94, M.P. Antonio Barrera Carbonell”.

(42) “Sentencia C-306/2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. S.V. M. Jaime Araújo Rentería. Así mismo ver la Sentencia C-209/97, M.P. Hernando Herrera Vergara”.

(43) Sentencia C-784/2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(44) Sentencia C-209/97, M.P. Hernando Herrera Vergara.

(45) M.P. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño.

(46) M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(47) Corte Constitucional, Sentencia T-587/2008.

(48) Cfr. Sentencia 587/2008.

(49) Sentencia C-314/2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(50) M.P. Fabio Morón Díaz.

(51) M.P. Hernando Herrera Vergara.

(52) Por la cual se expidió la ley general de turismo y se modificó la estructura interna de la Corporación Nacional de Turismo.

(53) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(54) Esta posición fue confirmada en la C-349 de 2004, que se está a lo resuelto en la C-314 de 2004.

(55) El precepto señalaba: “ART. 16.—Carácter de los servidores. Para todos los efectos legales, los servidores de las empresas sociales del Estado creadas en el presente decreto serán empleados públicos, salvo los que sin ser directivos, desempeñen funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales, quienes serán trabajadores oficiales”.

(56) Al respecto, se indicó: “la ambigüedad de la definición radica en que no existe una clara diferencia entre la prestación que se ha causado y la que ha ingresado en el patrimonio del trabajador, pues cuando una prestación o un derecho han sido causados se entienden incorporados en el patrimonio del acreedor. Así las cosas, el legislador considera como hipótesis distintas aquellas que para la doctrina son una misma, por lo que, no siendo posible determinar con exactitud cuándo el derecho de que se habla se ha adquirido o permanece como mera expectativa, la norma debe ser retirada del ordenamiento jurídico”.

(57) “Por el cual se expide el régimen de carrera de los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad”.

(58) Artículo 8º del Decreto 2147/89.

(59) Artículos 34 a 38 del Decreto 2147/89.

(60) Artículo 34 del Decreto 2147/89.

(61) Artículo 34 del Decreto 2147/89.

(62) Artículos 39 a 41 del Decreto 2147/89.

(63) Decreto 2147/89, ART. 40.—“Requisitos para ascenso. Para ascender al grado inmediatamente superior, los funcionarios inscritos en el régimen ordinario de carrera deben cumplir los siguientes requisitos:

a) Permanecer en el cargo anterior por lo menos dos (2) años;

b) Obtener en promedio, satisfactoria calificación de servicio en los dos (2) últimos años;

c) Observar excelente conducta y no haber sido sancionado con multa equivalente al veinte por ciento (20%) o más de la asignación básica mensual en el último año de servicio, o suspendido en el ejercicio del cargo sin derecho a remuneración en los dos (2) últimos;

d) No padecer deficiencia física o mental que lo imposibilite para ejercer el nuevo cargo;

e) Obtener concepto favorable de la comisión de personal;

f) Aprobar el concurso respectivo”.

(64) Decreto 2147/89, ART. 42.—“El retiro del servicio de los funcionarios inscritos en el régimen ordinario de carrera se produce por cualquiera de las causales previstas en el artículo 33 del Decreto 2146 de 1989”.

(65) Al respecto ver la sentencia del 28 de febrero de 2008. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente Jesús María Lemos Bustamante, Radicación 05001-23-31-000-2001-00452-01 (6596-05).

(66) Sentencia C-753/2008, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(67) “Sentencia C-299/94, M.P. Antonio Barrera Carbonell”.

(68) “Sentencia C-306/2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Así mismo ver la Sentencia C-209/97, M.P. Hernando Herrera Vergara”.

(69) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(70) En este caso, ante la inevitable supresión de una entidad del orden nacional.

(71) M.P. Fabio Morón Díaz. Posición reiterada en la Sentencia C-314/2004.