SENTENCIA C-988 DE OCTUBRE 12 DE 2004

 

Sentencia C-988 de octubre 12 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-988 de 2004 

Ref.: Expediente D-4884

Magistrado Ponente:

Dr. Humberto Sierra Porto

Actor:

Marcel Tangarife Torres.

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 822 de 2003, artículos 1º, 3º parcial, 4º parcial y 6º parcial.

Bogotá D.C., doce de octubre de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. Del texto objeto de revisión

A continuación se transcribe el texto del artículos 1º demandado y se resaltan los apartes acusados de los artículos 3º, 4º y 6º de la Ley 822 de 2003, conforme a su publicación en el Diario Oficial Diario Oficial 45.244, de 10 de julio de 2003:

“LEY 822 DE 2003

(Julio 10)

Por la cual se dictan normas relacionadas con los agroquímicos genéricos.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 1º—Objeto de la ley. Establecer los requisitos y procedimientos concordados para el registro, control y venta de agroquímicos genéricos en el territorio nacional, incluidos sus ingredientes activos grado técnico y sus formulaciones, para minimizar los riesgos de la salud humana y su impacto en el medio ambiente.

(...).

ART. 3º—Definiciones. Para los efectos de interpretar y aplicar la presente ley se entiende por:

1. Ingrediente activo grado técnico. Es aquel que contiene todos los elementos químicos y sus compuestos químicos naturales o manufacturados, incluidas las impurezas y compuestos relacionados que resultan inevitablemente del proceso de fabricación.

2. Estado de la técnica. Este comprenderá todo aquello que haya sido accesible al público por una descripción escrita u oral, utilización comercialización o cualquier otro medio antes de la fecha de presentación de la solicitud de patente o en su caso, de la prioridad reconocida. Así como el estado al que ingresa la información que estuvo protegida por patente o cualquier otra forma de propiedad intelectual, una vez esta haya caducado.

3. Agroquímico genérico. Es aquel producto o sustancia química utilizada en la agricultura, la ganadería o la actividad forestal que se encuentra en estado de la técnica y se considera de dominio público.

4. Plaguicida genérico de uso agrícola. Es todo compuesto de naturaleza química y/o biológica para el control de plagas agrícolas en general, que causan perjuicio o interfieren de cualquier otra forma en la producción, elaboración, almacenamiento, transporte o comercialización de alimentos y productos agrícolas que se encuentra en el estado de la técnica y que se considera de dominio público, están incluidas aquellas sustancias destinadas a utilizarse como reguladoras del crecimiento de plantas, exfoliantes, desencantes, y las sustancias aplicadas a los cultivos antes o después de la cosecha para proteger el producto contra el deterioro durante el almacenamiento y transporte, cuya vigencia de patente protegida para síntesis o formulación o comercialización y uso exclusivo, haya expirado.

Así mismo, el producto cuyo registro este bajo denominación comercial diferente a la del origen, pero que esta dentro de las especificaciones técnicas del mismo, para lo cual se adopta como criterio el rango de especificaciones técnicas FAO de productos para la protección de cultivos y que la concentración de ingrediente activo se encuentre dentro del rango de las especificaciones técnicas en la norma Icontec NTC-465 o la que la reemplace y que sean para el mismo uso.

5. Producto formulado. Es la preparación agroquímica en la forma en que se envasa, contiene generalmente uno o más ingredientes activos más los aditivos y puede requerir la dilución antes de su uso.

6. Estudios de toxicología. Para los efectos de la presente ley, entiéndase por estudios de toxicología los estudios que se realizan en un laboratorio debidamente certificado sobre un producto formulado o un ingrediente activo en una determinada concentración para determinar los niveles y efectos toxicológicos.

7. Concepto toxicológico. Para todos los efectos de la presente ley, se entiende por este el concepto emitido por el Ministerio de Protección Social o la entidad pública que haga sus veces para la función descrita, en el cual califica la toxicología de un producto, previa evaluación de esta y lo clasifica.

8. Agroquímico de referencia. Es aquel producto formulado cuya eficacia, seguridad y calidad han sido comprobadas a través de estudios completos y le ha sido otorgado registro de venta.

9. Registro de venta. Es la autorización administrativa que expide la autoridad nacional competente para la fabricación, importación o comercio de cualquier agroquímico.

10. Licencia ambiental: se entiende por esta la definición contenida en el artículo 50 de la Ley 99 de 1993.

11. Esfuerzo considerable. El esfuerzo se entiende como considerable cuando ha sido debidamente documentado y valorizado, y al ponderar el costo correspondiente a la atención del mercado colombiano, se encuentra que es sustancialmente alto.

Adicionalmente, para que se considere la información como no divulgada, es indispensable que su propietario tome las medidas necesarias para que no sea fácilmente accesible por quienes se encuentran en las círculos que normalmente manejan la información respectiva, es decir, para preservarla por fuera del estado de la técnica.

Cuando el propietario de una información permita su divulgación, la información no podrá ser considerada como no divulgada y cesará de ser protegida.

ART. 4º—De la autoridad nacional competente y del concepto toxicológico. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través del Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, por medio de un sistema de ventanilla única, será responsable de llevar a cabo el registro y control de los agroquímicos de uso agrícola y de recibir, tramitar y coordinar con las autoridades competentes, las solicitudes de registro de los agroquímicos de uso agrícola, previstas en la Decisión Andina 436 de 1998, y en la Resolución 630 de 2002 de la Secretaría General de la Comunidad Andina, y demás normas sobre la materia. Para tal efecto, en el caso de las nuevas entidades químicas, es decir, de los agroquímicos de uso agrícola formulados con base en un ingrediente activo grado técnico sin registro anterior en el país, recibirá las solicitudes de registro y dará traslado al Ministerio de la Protección Social y al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, para que adelanten dentro del ámbito de sus competencias, los trámites en el control de las actividades vinculadas con los agroquímicos de uso agrícola.

Para el estudio de las solicitudes de los agroquímicos genéricos, de uso agrícola formulados con base en un ingrediente activo grado técnico con registro anterior en el país, el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, tendrá en cuenta para aquellos que lo requieran, el concepto toxicológico previo sobre los ingredientes activos y los aditivos emitido por el Ministerio de la Protección Social, para expedir el registro toxicológico respectivo y deberá comprobar sobre bases objetivas que el producto genérico contiene las mismas características y uso, además que los aditivos son iguales o diferentes pero identificados químicamente.

(...).

ART. 6º—Del registro. El Instituto Colombiano Agropecuario, ICA o la entidad que haga sus veces respecto al objeto de la presente ley, emitirá el registro nacional en los siguientes plazos:

a) Para productos formulados con base en un ingrediente activo grado técnico sin registro anterior en el país, los términos serán los siguientes: la autoridad nacional competente (ICA), en quince (15) días hábiles revisará y entregará los documentos a cada ministerio y cada uno de ellos tendrá los siguientes términos: dentro de los 45 días hábiles a partir del día siguiente de recibir la documentación pertinente, hará la revisión especializada y dará respuesta a la ANC - ICA. Si hay requerimientos, el interesado tendrá 30 días hábiles para aportar la nueva información y los ministerios dispondrán de 20 días hábiles contados a partir del pronunciamiento final para otorgar el registro nacional, otorgando este de acuerdo con el procedimiento y normatividad ambiental y de salud vigente.

Para productos formulados con base en un ingrediente activo grado técnico con registro anterior en el país, la autoridad nacional competente (ICA), en 15 días hábiles revisará y dará respuesta al interesado otorgando el registro. Si hay requerimientos, el interesado tendrá treinta (30) días hábiles para aportar la información y la entidad dispondrá de quince (15) días hábiles para el pronunciamiento final.

PAR. 1º—En cada uno de los casos anteriores, si el solicitante dentro del período señalado no entrega la información, se entenderá que la solicitud ha sido abandonada y se procederá a su archivo.

PAR. 2º—Cuando la solicitud de registro nacional tiene información insuficiencia y/o incompleta la autoridad nacional competente (ICA) no aceptará la solicitud y la devolverá al peticionario”.

(...).

VII. Consideraciones y fundamentos

Competencia

1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 1º y algunos apartes de los artículos 3º, 4º y 6º de la ley 822 de 2003, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de normas que hacen parte de una ley de la República.

Los problemas jurídicos materiales planteados por la demanda

2. Las normas acusadas hacen todas parte de la Ley 822 de 2003, que busca regular los agroquímicos y plaguicidas genéricos. Según el demandante, dichas normas autorizan un procedimiento de registro para la comercialización de esos productos genéricos que no protege suficientemente a la sociedad colombiana contra eventuales riesgos a la vida, la salud y el medio ambiente, puesto que permite conceder el registro con base en estudios que fueron realizados para otro producto, con el mismo ingrediente activo. El actor considera que ese mecanismo no solo contradice las regulaciones previstas en esa materia por la Decisión Andina 436, que forma parte del bloque de constitucionalidad, sino que además es insuficiente para prevenir los daños a la vida, a la salud y al medio ambiente. Por ello concluye que las normas acusadas no solo vulneran el bloque de constitucionalidad sino que además violan el derecho a la vida y a la salud. Por todo ello, el actor considera que dichas normas también afectan la igualdad y la libre competencia económica, pues establecen privilegios injustificados a favor de las compañías que producen agroquímicos genéricos, las cuáles no tienen que realizar estudios científicos y de seguridad para registrar dichos productos, ya que se basan en las investigaciones realizadas por las compañías que registraron anteriormente el ingrediente activo, lo cual constituye una especie de competencia desleal.

Por su parte, los intervinientes y la vista fiscal se oponen a la demanda, pues consideran que la regulación prevista en las normas acusadas para el registro de agroquímicos genéricos no solo es suficientemente segura para prevenir daños a la salud y al medio ambiente sino que, además, ha sido desarrollada por otras normas, que protegen aún más contra dichos daños eventuales. Según su parecer, no existe violación del bloque de constitucionalidad, no solo porque las regulaciones demandadas son compatibles con la Decisión Andina 436 sino además porque dicha decisión no hace parte del bloque de constitucionalidad. Finalmente, estos intervinientes consideran que no existe afectación de la igualdad ni de la libertad económica, por cuanto el trato distinto establecido para el registro de los productos genéricos se encuentra justificado.

3. Conforme a lo anterior, la presente demanda plantea varios problemas sustantivos. De un lado, si las regulaciones acusadas desconocen el derecho a la vida y a la salud. De otro lado, si ellas vulneran la igualdad y la libre competencia. Y, finalmente, si ellas quebrantan el bloque de constitucionalidad, en la medida en que violan la Decisión Andina 436. Para responder a esos interrogantes, la Corte comenzará por precisar si la Decisión Andina 436 y la Resolución 630 forman o no parte del bloque de constitucionalidad, con el fin de determinar cuál es el parámetro normativo relevante para adelantar el presente examen de constitucionalidad.

El bloque de constitucionalidad, el artículo 1º del Acuerdo de Cartagena y los artículos de La Decisión 436.

4. La Corte ha señalado que forman parte del bloque de constitucionalidad aquellas reglas y principios que, sin figurar expresamente en la Carta, tienen rango constitucional (bloque de constitucionalidad en sentido estricto) o al menos representan parámetros de constitucionalidad (bloque de constitucionalidad en sentido lato) que permiten controlar la constitucionalidad de las leyes y de las normas de inferior jerarquía, por cuanto la propia Constitución, por medio de cláusulas de remisión, confiere fuerza jurídica especial a esas reglas y principios. Así, ha dicho al respecto esta Corte:

““El control constitucional de una ley deberá verificarse no solo frente al texto formal de la Carta, sino también a partir de su comparación con otras disposiciones con carácter “supralegal” que tienen relevancia constitucional. En otras palabras, el conjunto de normas que se utilizan como parámetro para analizar la validez constitucional de las leyes integra el denominado bloque de constitucionalidad.

Por consiguiente, existen ocasiones en las cuales las normas que, por su naturaleza, se convierten en parámetros para el enjuiciamiento de la constitucionalidad de una ley, pueden integrar el bloque de constitucionalidad. Todas las normas que integran el bloque de constitucionalidad son parámetros de legitimidad constitucional, pero no por ello gozan de idéntica jerarquía normativa. Así pues, no todos los contenidos normativos que son parámetros de constitucionalidad, deban ser modificados de acuerdo con el procedimiento previsto para la reforma constitucional, pues el proceso de cambio normativo varía según la naturaleza de cada disposición. Pero, todas las normas que integran el bloque de constitucionalidad son parámetros necesarios e indispensables para el proceso de creación de la ley.

Es por ello que la jurisprudencia ha señalado que es posible distinguir dos sentidos del concepto de bloque de constitucionalidad. El primero: stricto sensu, conformado por aquellos principios y normas que han sido normativamente integrados a la Constitución por diversas vías y por mandato expreso de la Carta, por lo que entonces tienen rango constitucional, como los tratados de derecho humanitario (C.P., arts. 93 y 103). De otro lado, la noción lato sensu del bloque de constitucionalidad se refiere a aquellas disposiciones que “tienen un rango normativo superior a las leyes ordinarias”, aunque a veces no tengan rango constitucional, como las leyes estatutarias y orgánicas, pero que sirven como referente necesario para la creación legal y para el control constitucional” (5) .

5. Entre las normas que forman parte del bloque de constitucionalidad se encuentran algunos tratados. Sin embargo, la Corte ha sido muy clara en señalar que no todos los tratados hacen parte del bloque de constitucionalidad sino únicamente los tratados de límites y aquellos que reconocen derechos humanos.

Una de las razones principales por la cual no todos los tratados hacen parte del bloque de constitucionalidad es que no existe ninguna remisión normativa que justifique la inclusión de todos los tratados en el bloque, pues, como lo explicó la Sentencia C-358 de 1997, magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz, fundamento 6, “la Constitución colombiana no señala en ninguna de sus disposiciones que el conjunto de los tratados ratificados por Colombia debe ser tenido en cuenta por la Corte al examinar la constitucionalidad de las leyes”. Según esa sentencia, obviamente el principio pacta sunt servanda orienta las relaciones de Colombia, pero “el hecho de que se acepte que los tratados internacionales deben ser acatados, no implica que las normas legales contrarias a lo pactado en los tratados deban ser consideradas inconstitucionales”. Con ese criterio, por ejemplo, la Sentencia C-582 de 1999, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero, se abstuvo de estudiar si los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998 violaban o no el “Acuerdo sobre aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio”, que corresponde a un anexo del “Acuerdo de Marrakech”, con el que se crea la Organización Mundial del Comercio, los cuales fueron aprobados en Colombia por la Ley 170 de 1994, pues consideró que ese acuerdo internacional no hacía parte del bloque de constitucionalidad. Dijo entonces la Corte en el fundamento 6º de esa sentencia:

“Con base en lo anterior, la Corte concluye que el “Acuerdo sobre aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio” no constituye parámetro de constitucionalidad, como quiera que dentro del bloque de constitucionalidad no pueden incluirse convenios o tratados internacionales que regulen materias autorizadas expresamente en la Carta. Dicho de otro modo, no pueden considerarse parámetros de control constitucional los acuerdos, tratados o convenios de carácter económico, pues no existe disposición constitucional expresa que los incluya, ni son de aquellos que el artículo 93 de la Carta otorga un plus, ni son normas que la Carta disponga una supralegalidad”.

6. Ahora bien, específicamente sobre las normas comunitarias, la Corte ha considerado que la regla general es que ni los tratados de integración económica ni el derecho comunitario integran el bloque de constitucionalidad, como quiera que “su finalidad no es el reconocimiento de los derechos humanos sino la regulación de aspectos económicos, fiscales, aduaneros, monetarios, técnicos, etc., de donde surge que una prevalencia del derecho comunitario andino sobre el orden interno, similar a la prevista en el artículo 93 de la Carta, carece de sustento” (6) .

Con todo, de manera excepcionalísima, la Corte ha admitido que algunas normas comunitarias pueden integrarse al bloque de constitucionalidad, siempre y cuando se trate de una norma comunitaria que de manera explícita y directa reconozca y desarrolle derechos humanos. Así, con ese criterio, la sentencia C-1490 de 2000, magistrado ponente Fabio Morón Díaz, fundamento 3, consideró que la Decisión 351 de 1993, expedida por la Comisión del Acuerdo de Cartagena, que contiene el régimen común sobre derecho de autor y conexos, hacía parte del bloque de constitucionalidad, por cuanto dicha norma regulaba los derechos morales de autor, que son derechos fundamentales. Pero esa sentencia explicó que dicha integración al bloque de constitucionalidad derivaba exclusivamente del hecho de que esa decisión regulaba los derechos morales de autor, que la Carta reconoce como fundamentales. Pero esa misma sentencia reiteró que los acuerdos de comercio o integración, como el que establece la OMC, no hacían parte del bloque de constitucionalidad.

7. Conforme a lo anterior, para determinar la Decisión Andina 436 hace o no parte del bloque de constitucionalidad, la Corte debe analizar si dicha norma, a pesar de ser una regulación de integración económica, puede excepcionalmente ser considerada también una norma internacional que reconoce y desarrolla derechos humanos. Ahora bien, una simple lectura del articulado de esa decisión andina muestra que eso no es así, por cuanto esas normas no definen ni desarrollan derechos humanos sino que establecen un marco de integración andina y consagran reglas sobre propiedad industrial y regulación del comercio de ciertos productos, como son los agroquímicos.

8. El argumento de la demanda, según el cual la Decisión Andina 436 hace parte del bloque de constitucionalidad, por cuanto establece regulaciones que protegen la salud y la vida, en la medida en que evitan riesgos sanitarios derivados del mal registro de agroquímicos o plaguicidas, no es de recibo. Y es que si se aceptara ese criterio, casi todos los tratados quedarían incorporados al bloque de constitucionalidad, pues todos ellos buscan favorecer, en una medida u otra, el bienestar de los pueblos, por lo que podría argumentarse que son normas de derechos humanos. Así, un tratado de cooperación turística quedaría integrado al bloque de constitucionalidad por cuanto favorece el derecho a la recreación. Pero de esa manera se pierde la especificidad de la noción de “tratados de derechos humanos”, que la Carta quiso privilegiar frente a los otros compromisos internacionales de Colombia puesto que la Constitución dio un trato especial a esos tratados.

9. Pero además la tesis de la demanda desvirtúa la noción de bloque de constitucionalidad ya que, como esta Corte lo ha dicho en innumerables ocasiones, para que una norma se entienda incorporada al bloque, debe existir una cláusula expresa de la Carta que ordene dicha incorporación. Pero lo cierto es que la Constitución únicamente establece cláusulas remisorias, que confieren especial jerarquía, a los tratados de derechos humanos y a los tratados de límites, pero en ninguna parte confiere esa especial fuerza jurídica interna a los tratados de integración.

10. Finalmente, desde un punto de vista práctico, la tesis de la demanda terminaría por desnaturalizar el control constitucional puesto que convertiría a la Corte Constitucional en un órgano destinado a verificar la adecuación de las leyes frente a cualquier norma internacional que pudiera eventualmente tener algún impacto benéfico sobre los derechos humanos, lo cual es impracticable. Precisamente esa fue otra de las razones por la cual la Corte concluyó que no todos los tratados hacían parte del bloque, pues “si se aceptara que todos los tratados que obligan a Colombia integran el bloque de constitucionalidad, correspondería a la Corte revisar las normas impugnadas con relación a los mandatos del universo de los tratados ratificados por Colombia, lo cual es irrazonable” (7) .

11. El examen precedente es suficiente para concluir que la Decisión Andina 436 no forma parte del bloque de constitucionalidad, por lo que no es necesario confrontar las normas acusadas con lo prescrito por esa decisión. Procede pues la Corte a estudiar las otras acusaciones dirigidas contra las normas demandadas.

Los cargos por afectación del medio ambiente y por vulneración de los derechos a la vida y a la salud.

12. Como ya se explicó, el actor considera que las normas acusadas establecen un procedimiento de registro para la comercialización de los agroquímicos genéricos que no protege suficientemente contra eventuales riesgos a la vida, la salud y el medio ambiente, puesto que permite conceder el registro para dichos agroquímicos con base en estudios que fueron realizados para otro producto, con el mismo ingrediente activo. Según su parecer, esto es insuficiente por cuanto un agroquímico está formado no solo por el ingrediente activo sino además por aditivos e impurezas, por lo cual dos productos basados en el mismo ingrediente activo pueden ser muy diferentes y tener toxicidades distintas. Por ello concluye que la forma de registro prevista en las disposiciones acusadas para los agroquímicos genéricos desconoce los deberes de protección de la vida, la salud y el medio ambiente que la Carta impone a las autoridades, puesto que la ley debería exigir para el registro de los productos genéricos estudios de seguridad equivalentes a aquellos que exige para los productos nuevos.

Por el contrario, los intervinientes y la vista fiscal consideran que la regulación prevista en las normas acusadas para el registro de agroquímicos genéricos no solo es suficientemente segura para prevenir daños a la vida, a la salud y al medio ambiente sino que, además, ha sido desarrollada por otras normas, que protegen aún más contra dichos riesgos eventuales.

13. Conforme a lo anterior, el problema constitucional que la Corte debe entonces resolver en el presente caso es el siguiente: ¿desconoce la regulación acusada los deberes de protección que la Carta impone a las autoridades en relación con la vida, la salud y el medio ambiente? Para resolver ese problema, la Corte recordará brevemente el alcance del deber de garantía en este campo, que se materializa en gran medida en el llamado “principio de precaución”, para luego analizar si, conforme a la información científica disponible en el expediente, las normas acusadas respetan o no esos deberes estatales.

14. El actor acierta en señalar que la Constitución y los tratados de derechos humanos imponen a las autoridades el deber de prevenir los daños a la vida, a la salud y al medio ambiente. Así, el artículo 77 de la Carta ordena a la ley “regular el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad”, obviamente, entre otras cosas, para prevenir los daños a la salud y al medio ambiente. Por su parte, el artículo 78 superior impone el deber al Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica. Igualmente, el artículo 80 indica que el Estado debe prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental. Estas normas son suficientes para concluir que la ley no puede consagrar normas que pongan en peligro la vida o la salud de los ciudadanos, o que puedan implicar deterioro ambiental. Y en esa medida, como los agroquímicos, y en especial los plaguicidas, plantean potenciales riesgos ambientales y a la salud, el actor acierta en indicar que es deber del legislador establecer en este campo regulaciones que prevengan, dentro de los límites de lo razonable, dichos riesgos.

15. Las anteriores consideraciones permiten afirmar que, en cierta medida, la Carta ha constitucionalizado el llamado “principio de precaución”, pues le impone a las autoridades el deber de evitar daños y riesgos a la vida, a la salud y al medio ambiente. Sin embargo, dicho principio, y en general los deberes de prevención que la Carta asigna a las autoridades en este campo, no significan que únicamente cuando se ha demostrado que un producto o un proceso no tiene ningún riesgo entonces puede ser usado, pues es imposible demostrar la ausencia de riesgo. El principio de precaución supone que existen evidencias científicas de que un fenómeno, un producto o un proceso presentan riesgos potenciales a la salud o al medio ambiente, pero esas evaluaciones científicas no son suficientes para establecer con precisión ese riesgo. Y es que si no hay evidencias básicas de un riesgo potencial, no puede arbitrariamente invocarse el principio de precaución para inhibir el desarrollo de ciertas prácticas comerciales o investigativas. Por el contrario, en los casos de que haya sido detectado un riesgo potencial, el principio de precaución obliga a las autoridades a evaluar si dicho riesgo es admisible o no, y con base en esa evaluación deben determinar el curso de acción.

16. Ahora bien, es obvio que los agroquímicos y pesticidas genéricos plantean riesgos potenciales a la vida, a la salud y al medio ambiente. Por ello precisamente la ley ha establecido un sistema de registro para la comercialización de esos productos. El interrogante es entonces si el sistema de registro previsto en las normas acusadas es precario, como lo señala el actor, o por el contrario es adecuado y suficiente, como lo afirman la vista fiscal y los intervinientes.

17. Ahora bien, el debate adelantado en el presente proceso de constitucionalidad no permite inferir que las normas acusadas no sean suficientes para controlar esos riesgos en el registro de los genéricos. La regulación acusada no parece irrazonable para prevenir dichos riesgos, como lo muestran las intervenciones del ICA y del Minagricultura, pues no solo se aprovecha el estudio existente del ingrediente activo sino que se trata de estudios referidos al “Ingrediente activo grado técnico” que es aquel que, conforme a la propia definición legal, “contiene todos los elementos químicos y sus compuestos químicos naturales o manufacturados, incluidas las impurezas y compuestos relacionados que resultan inevitablemente del proceso de fabricación”. Esto significa que el estudio previo, que permite conferir el registro para el producto genérico, incluye no solo el análisis del ingrediente activo sino también de su relación con las impurezas y compuestos que resultan de la fabricación. Además, según lo establece la propia disposición acusada, para conceder el registro, el ICA debe tener en cuenta, si resulta necesario, “el concepto toxicológico previo sobre los ingredientes activos y los aditivos emitido por el Ministerio de la Protección Social, para expedir el registro toxicológico respectivo y deberá comprobar sobre bases objetivas que el producto genérico contiene las mismas características y uso, además que los aditivos son iguales o diferentes pero identificados químicamente”. Esto muestra que, la regulación legal no parece irrazonable, puesto que impone a la autoridad encargada del registro que compruebe que el producto genérico es equivalente al registrado anteriormente, pues no solo debe tener las mismas características y uso, sino que, además, los aditivos deben ser iguales, y en caso de ser diversos, deben ser identificables químicamente, lo cual razonablemente debería permitir prever los riesgos que pueda ocasionar.

En síntesis, todo indica que las normas acusadas simplemente establecen que si dos productos son similares, entonces el segundo puede registrarse con base en los estudios realizados para el registro del primero. Estas normas señalan que en ese caso pueden aprovecharse esos estudios previos, sin necesidad de presentar nuevos, lo cual parece razonable, siempre y cuando el producto genérico se encuentre dentro del rango de las especificaciones técnicas del producto anteriormente evaluado, puesto que el estudio anterior tuvo que demostrar que el producto no presentaba riesgos indebidos para la vida, la salud y el medio ambiente.

18. De otro lado, como lo señalan las intervenciones del ICA y del Ministerio de Agricultura, conviene destacar que, de conformidad con la Ley 99 de 2003 y el Decreto 662 de 2003, el registro de un plaguicida genérico requiere de una licencia o dictamen ambiental, por lo que es claro que se garantiza el conocimiento técnico necesario para saber las condiciones del producto y detectar los riesgos y prevenirlos.

19. Por todo lo anterior, la Corte concluye que la información científica aportada en término al expediente no permite desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la opción legislativa en este campo, en la medida en que la regulación adoptada por las normas acusadas aparece compatible con el principio de precaución. La Corte no descarta que evidencias ulteriores muestren que ese procedimiento no sea suficiente o que en casos concretos surjan evidencias sobre los límites de este o de las licencias que con base en aquel se expidan, ello podrá hacer procedentes acciones judiciales o instancias y procedimientos administrativos en casos concretos.

El cargo por vulneración de la igualdad y de la libre competencia económica.

20. Según la demanda, las normas acusadas afectan la igualdad y la libre competencia económica, pues establecen privilegios injustificados a favor de las compañías que producen agroquímicos genéricos, las cuáles no tienen que realizar estudios científicos y de seguridad para registrar dichos productos, ya que se basan en las investigaciones realizadas por las compañías que registraron anteriormente el ingrediente activo, lo cual constituye una especie de competencia desleal, pues no tienen que pagar por esos estudios.

Por el contrario, la vista fiscal y los intervinientes consideran que no existe afectación de la igualdad ni de la libertad económica, por cuanto el trato distinto establecido para el registro de los productos genéricos se encuentra justificado. Según su parecer, si precisamente lo que define un plaguicida genérico es que usa un conocimiento que es de dominio público, no existe razón para exigirle una investigación científica que vuelva a probar ese conocimiento. Además, argumentan estos intervinientes, las compañías que hicieron el registro original del ingrediente activo usufructuaron durante el tiempo legalmente establecido de la correspondiente patente, lo cual les debió permitir recuperar los costos de las investigaciones adelantadas, por lo que no existe afectación de la libertad económica ni de la propiedad intelectual.

21. La Corte considera que los argumentos de los intervinientes y de la vista fiscal son suficientes para desestimar el cargo. En efecto, si ya existen estudios previos que muestran la seguridad de un procedimiento o de un producto, y además dichos procedimientos o productos son de dominio público porque se encuentran en el estado de la técnica, ¿cuál es la razón que impide su utilización para obtener un registro? Ahora bien, como lo indican los intervinientes y la vista fiscal, la definición misma de agroquímico genérico es que se trata de un producto que se funda en conocimientos que son de dominio público, y por ello pueden basarse en estudios previos. Por el contrario, los productos con ingrediente activo nuevo, en la medida en que se basan en técnicas que no son de dominio público, tienen que mostrar la seguridad de sus productos, y por ello es razonable que se les exijan los estudios respectivos. La contrapartida es precisamente que en esos casos, el registro de un ingrediente activo original permite obtener las patentes respectivas que precisamente están destinadas a recuperar los costos de las investigaciones adelantadas. Lo que no parece razonable es que una compañía, después de haber disfrutado de la patente, que precisamente le debió permitir recuperar los costos de sus estudios y obtener además ganancias por la explotación exclusiva en un cierto tiempo del ingrediente activo, quiera que, una vez expirada la patente e ingresado ese conocimiento al dominio público, de todos modos sus estudios sean sufragados por aquellos que desean producir agroquímicos genéricos.

22. Conforme a lo anterior, no hay violación de la propiedad industrial pues la compañía que realizó originariamente el registro del ingrediente activo tuvo la oportunidad de disfrutar de la patente, ni existe vulneración de la igualdad o de la libertad económica, pues la regulación distinta para la obtención del registro de los agroquímicos genéricos tiene un fundamento objetivo y razonable.

El cargo por violación de la unidad de materia y por el título de la ley.

23. El actor también considera que las normas acusadas desconocen la regla de unidad de materia y el principio de identidad por cuanto, según su parecer, existe una clara contradicción entre la exposición de motivos, que avala el supuesto cumplimiento de la Decisión 436 y de la Resolución 630 de la comunidad andina, y el articulado de la Ley 822 acusado, que por el contrario desconoce dicha Decisión 436. Además, según su criterio, existe también una contradicción entre el título de la ley y el contenido de las normas acusadas, que confirma que estas carecen de unidad de materia con el tema de la ley, puesto que el título hace referencia a los agroquímicos genéricos pero las normas acusadas regulan también el registro de los agroquímicos nuevos.

Por su parte, la vista fiscal considera que ese cargo no puede prosperar, pues las normas demandadas guardan una relación directa y causal con el contenido general de la ley. Según su parecer, es natural que una ley que trata de los agroquímicos genéricos, también entre a regular ciertos aspectos de los agroquímicos que antes no habían sido registrados, pues mal puede regularse el registro de los agroquímicos genéricos sin aludir a los agroquímicos nuevos de los cuales aquellos se derivan.

Entra pues la Corte a determinar si las disposiciones acusadas realmente desconocen o no la unidad de materia.

24. Un examen elemental muestra que el cargo es totalmente infundado, al menos por las siguientes razones: de un lado, por cuanto, como bien lo señala la procuraduría, el vínculo entre las disposiciones acusadas y el contenido de la ley es claro. En efecto, dicha ley tiene como tema básico la regulación de ciertos aspectos de los agroquímicos genéricos, y en especial el establecimiento de los requisitos y procedimientos concordados para el registro, control y venta de agroquímicos genéricos en el territorio nacional, incluidos sus ingredientes activos grado técnico y sus formulaciones, para minimizar los riesgos de la salud humana y su impacto en el medio ambiente. Así lo señala su título y el artículo 1º, que define el propósito de la ley. Igualmente, así se desprende del examen de los 7 artículos que conforman la ley, que están destinados básicamente a regular el registro de los agroquímicos. Ahora bien las normas acusadas, recaen sobre el mismo tema, esto es, la regulación del registro de los agroquímicos y las definiciones técnicas al respecto, por lo que es difícil entender por qué dichas normas podrían desconocer la unidad de materia.

25. De otro lado, y como bien lo señala la vista fiscal, el hecho de que la ley también regule ciertos aspectos de los agroquímicos no genéricos o basados en un ingrediente activo nuevo no desconoce la unidad de materia, por los obvios vínculos que existen entre ambos tipos de productos. Por ende, y como también lo señala la vista fiscal, es perfectamente natural que si la ley busca regular el registro de los agroquímicos genéricos, también pueda regular el registro de los agroquímicos nuevos, puesto que el agroquímico genérico se define, en gran medida, por su relación y diferencia con un agroquímico basado en un ingrediente activo nuevo. El vínculo temático e instrumental es entonces evidente. No sobra recordar, además, que conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corte, la regla de unidad de materia debe ser interpretada de manera amplia, a fin de no afectar indebidamente el principio democrático y la libertad de configuración del legislador. Este mandato constitucional prohíbe únicamente introducir regulaciones que no guarden un mínimo de conexidad objetiva y razonable con el tema objeto de la ley y de la deliberación del Congreso (8) . Y es obvio que esto no sucede en este caso, pues la conexidad entre las disposiciones acusadas y el tema general de la ley es estrecha.

26. En tercer lugar, y directamente ligado a lo anterior, el vínculo entre el título de la ley y su contenido es claro y suficiente. Así, es cierto que el título de la ley hace referencia únicamente a los agroquímicos genéricos, por lo cual podría pensarse que dicha ley no puede regular nada de los agroquímicos nuevos. Pero, precisamente por las relaciones estrechas entre estos productos y su forma de registro, que fueron resaltadas en los fundamentos anteriores de esta sentencia, es obvio que la ley puede contener también normas relacionadas con el registro de los agroquímicos nuevos. Y es que, como esta Corte lo ha señalado, en casos en donde ha tenido que resolver cargos semejantes, la relación entre el título y el tema de la ley “mira más a la correspondencia e interrelación de contenidos que a un sometimiento formal a catálogos externos o a rótulos que no consultan la materia de los temas tratados por el legislador” (9) .

27. Por último, la Corte considera que tampoco es de recibo el argumento según la cual la afectación de la unidad de materia y del principio de identidad surge del hecho de que la exposición de motivos habría anunciado que pretendía desarrollar la Decisión 436 de la CAN, pero en realidad el Congreso estableció una regulación que le era contraria. En efecto, dicho cargo se fundamenta en una apreciación subjetiva —respetable pero subjetiva— del actor, según el cual existe una contradicción radical entre las normas acusadas y las regulaciones comunitarias. Pero incluso si dicha contradicción existiera, la Corte no entiende por qué ellas implican un desconocimiento del principio de identidad puesto que precisamente esa incompatibilidad mostraría que siempre el Congreso estuvo avocando el mismo tema, que era precisamente el del registro de los agroquímicos.

28. Por todo lo anterior, la Corte concluye que el cargo es totalmente improcedente.

Decisiones a tomar

29. El análisis anterior ha mostrado que los cargos del actor son infundados. Ahora bien, dichos cargos en realidad no se dirigían contra el contenido del artículo 1º ni contra las definiciones del artículo 3º, por lo que frente a esos apartes, la demanda es inepta, por ausencia de cargo, y la Corte se inhibirá de pronunciarse sobre su constitucionalidad. Los cargos estaban en realidad dirigidos exclusivamente contra los apartes acusados de los artículos 4º y 6º, los cuáles serán entonces declarados exequibles. Pero la Corte no solo limitará la cosa juzgada a los cargos estudiados sino que también lo hará en relación a las informaciones empíricas suministradas en el proceso, conforme a lo señalado en el fundamento 19 de esta sentencia.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. DECLARAR EXEQUIBLE, en lo acusado, y por los cargos estudiados en este proceso, los apartes acusados de los artículos 4º y 6º de la Ley 822 de 2003.

2. INHIBIRSE, por demanda inepta, de conocer de la constitucionalidad del artículo 1º y de los apartes acusados del artículos 3º de la Ley 822 de 2003.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(5) Sentencia C-582 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero, fundamento 3. En el mismo sentido, ver, entre otras, las sentencias C-191 de 1998 y C-358 de 1997.

(6) Sentencia C-256 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz, criterio reiterado en la Sentencia C-582 de 1999, entre otras.

(7) Sentencia C-358 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, fundamento 7.

(8) Ver, entre otras, las sentencias C-551 de 2003, C-290 de 2000, C-897 de 1999, C-478 de 1998, C-089 de 1998, C-183 de 1997, C-055 de 1996 y C-025 de 1993.

(9) Sentencia C-374 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, consideración de la Corte B.4.

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