Sentencia C-992 de noviembre 29 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-992 de 2006 

Ref.: expediente D-6348

Magistrado Ponente:

Dr. Álvaro Tafur Galvis

Actor: Luis Jaime Salgar Vegalara

Demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones “entidades públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4º —modificado por el Decreto-Ley 2180 de 1984—, y los artículos 27 y 28 del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”.

Bogotá D.C., veintinueve de noviembre del año dos mil seis.

EXTRACTOS: «II. Normas demandadas

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas de conformidad con su publicación en el Diario Oficial Nº 33.510 del cuatro (4) de febrero de 1972 y Nº 36.765 del once (11) de octubre de 1984, respectivamente, es el siguiente. Se subraya lo demandado.

“DECRETO NÚMERO 2344 DE 1971

(Diciembre 3)

El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 7ª de 1970,

DECRETA:

(...).

CAPÍTULO VI

Disposiciones varias

(…).

ART. 27.—Conforme a lo dispuesto por el artículo 9º de la Ley 80 de 1968, los aviones de “Satena”, en su operación nacional tienen la calidad de aviones militares y estarán sometidos al régimen jurídico que sobre aeronavegación rige para estos. Sin embargo, los casos de responsabilidad contractual o extracontractual que sean consecuencia directa del empleo de dichos aviones en servicio de transporte aéreo, se someterán al derecho común.

ART. 28.—El Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”, goza de los mismos privilegios y prerrogativas que se reconocen a la Nación, y queda exonerado de todos los gravámenes e impuestos relacionados con su constitución y funcionamiento.

(…).

DECRETO NÚMERO 2180 DE 1984

(Septiembre 4)

Por el cual se modifica el Decreto-Ley 2344 de 1971, reorgánico del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales, “Satena” y se dictan otras disposiciones.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 19 de 1983,

DECRETA:

(...).

ART. 1º—(…). “El artículo 4º quedará así:

El patrimonio de Satena está constituido por:

a) Los bienes muebles e inmuebles que haya adquirido o llegare a adquirir, así como todas aquellas inversiones temporales y depósitos en dinero o en especie que obtenga y posea a cualquier título;

b) Las acciones, participaciones o aportes en sociedades o empresas organizadas o que se organicen, de conformidad con su objeto social y con las autorizaciones legales;

c) Las donaciones que se hagan a Satena por parte de entidades públicas o personas naturales o jurídicas de derecho privado, con autorización de la junta directiva,

d) Los aportes que el gobierno le asigne para adelantar programas de inversión en las vigencias que así lo determinen;

e) El aporte que el gobierno le asigne para la compra, construcción y adecuación del material aéreo e instalaciones terrestres;

f) Las utilidades netas de cada vigencia fiscal.

Las rentas de Satena están constituidas por:

a) Los aportes que anualmente se incluyan en el presupuesto nacional;

b) Las utilidades provenientes de la explotación comercial de sus bienes muebles e inmuebles y los recursos de capital;

c) Las demás que le sean reconocidas por leyes, decretos, ordenanzas o acuerdos.

(...)”.

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones demandadas hacen parte de decretos con fuerza de ley dictados en ejercicio de facultades extraordinarias.

2. La materia sujeta a examen.

Para el demandante las expresiones “entidades públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4º —modificado por el Decreto-Ley 2180 de 1984— y los artículos 27 y 28 del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” en cuanto permiten que Satena i) reciba donaciones de entidades públicas ii) preste el servicio aéreo de transporte con aviones militares y por ende esté por fuera del marco regulatorio y de control que ejerce la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, para las empresas de aviación civil iii) esté eximida del pago de impuestos relacionados con su constitución y funcionamiento, violan los artículos 13 y 333 de la Constitución pues de esta forma se le conceden privilegios de los que están privados las demás empresas comerciales que prestan el servicio público de transporte aéreo y se altera de manera injustificada y desproporcionada la libre competencia entre las mismas. Derecho a la libre competencia que es un derecho de todos.

Adicionalmente considera que i) las expresiones “entidades públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4º —modificado por el Decreto-Ley 2180 de 1984— del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” vulneran el artículo 355 superior al permitir que dicha empresa —en su criterio de carácter privado respecto de su operación comercial— reciba donaciones de entidades públicas; ii) el artículo 27 del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” vulnera la Convención de Chicago de 1944 sobre Aviación Civil Internacional —arts. 3a, 3b, 4º y 96ª— la Convención para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves de 1970 —arts. 2º y 3-2— y los protocolos I y II adicionales a los Convenios de Ginebra, —arts. 51 y 52 y 13 respectivamente—, así como el artículo 217 de la Constitución, al permitir que la operación del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” se haga con aviones militares sin tener en cuenta la clara diferencia que las normas internacionales que invoca hacen entre aviación civil y militar y sin considerar que las Fuerzas Militares no están llamadas a desarrollar actividades de carácter comercial; iii) el artículo 28 del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” vulnera los artículos 95-9 y 363 superiores pues otorga de manera permanente beneficios tributarios a una sola de las empresas prestadoras del servicio de transporte aéreo lo que contraviene el principio de equidad que rige el sistema tributario.

La interviniente en representación del Ministerio de Defensa Nacional solicita la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones demandadas. Hace énfasis en el carácter de empresa industrial y comercial del Estado del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”, cuya situación en su criterio no puede compararse con la de las demás empresas privadas de aviación que tienen una naturaleza jurídica diferente y que no tienen la obligación de prestar su servicio en las regiones menos desarrolladas del país. Afirma que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” si paga impuestos y que si bien desarrolla sus actividades bajo los parámetros operacionales de la Fuerza Aérea colombiana lo hace en coordinación con las disposiciones de la Aeronáutica civil con la cual se ha suscrito un convenio interadministrativo para armonizar la aviación civil con la aviación militar. Destaca que la Constitución reconoce al Estado diversos instrumentos de intervención en la economía dentro de los que legítimamente se encuentra la actuación de las empresa industriales y comerciales del estado, así como que la jurisprudencia constitucional (11) ha precisado que no constituye una violación a la libertad económica y a la igualdad el que se concedan ciertos privilegios o garantías a las empresas públicas para asegurar los fines sociales del Estado.

La interviniente en representación de la Unidad Administrativa especial de Aeronáutica Civil destaca que la actuación del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” se encuentra enmarcada en el fenómeno de la descentralización administrativa por servicios y que a dicha Empresa se le asigna específicamente la función de desarrollar la política y los planes generales que en materia de transporte aéreo adopte el Gobierno Nacional para las regiones menos desarrolladas del país. En ese orden de ideas considera que en tratándose de una empresa industrial y comercial del Estado sus recursos provendrán entonces de las mismas operaciones que realice y que si su actividad es deficitaria será preciso afectarle especialmente ciertos impuestos u otros tributos o asignarle determinadas partidas con cargo a las rentas generales del Estado.

El interviniente en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas. Señala que las condiciones especiales que se establecen para el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” —consistentes en que puede recibir donaciones de entidades públicas, operar con aviones militares del Estado y verse exonerada del pago de impuestos— plantean sin duda el tema del equilibrio entre intervención del Estado y libre competencia. Explica que si bien la intervención que realiza el Estado a través de una empresa industrial y comercial del Estado no puede eliminar de raíz la mencionada libertad, acudiendo a los criterios de razonabilidad, proporcionalidad, igualdad real y material, y solidaridad, a que ha hecho referencia la Corte en su jurisprudencia resultan comprensibles las particulares condiciones de las que goza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”, empresa que dirige su actividad a garantizar el servicio de transporte aéreo a personas que ante la ausencia de la empresa estatal en el mercado no podrían beneficiarse del servicio aéreo. En ese orden de ideas afirma que las disposiciones acusadas atienden los presupuestos señalados por la jurisprudencia en materia de intervención estatal en la actividad económica de los particulares en aras del interés general, según los cuales tal intervención debe i) llevarse a cabo por ministerio de la ley; ii) no puede afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa; iii) debe obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitación de la referida garantía; iv) debe obedecer al principio de solidaridad; y v) debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

El interviniente en representación de la Asociación Colombiana del Transporte Aéreo, ATAC, solicita, por el contrario, a la Corte declarar la inexequibilidad de las disposiciones demandadas. Recuerda que la libre competencia es un derecho de todos que supone responsabilidades. Precisa que como elemento estructural de la economía social de mercado el Estado está en la obligación de impedir que determinados competidores gocen de ventajas carentes de justificación o que se establezcan obstáculos o restricciones irracionales o desproporcionadas en relación con los demás participantes en el mercado. Señala que si bien el Estado puede tener algún tipo de prerrogativas cuando interviene excepcionalmente de manera directa como prestador de servicios en concurrencia con los particulares las mismas deben estar plenamente justificadas y ser razonables y proporcionadas so pena de aniquilar el derecho a la libre competencia. Afirma en este sentido que las prerrogativas que las disposiciones acusadas atribuyen al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” consistentes en la posibilidad de recibir donaciones de entidades públicas, operar con aviones que tienen matrícula militar y por ese hecho verse liberada del control de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, y verse exonerada de pagar impuestos —beneficios que estima de acuerdo con los informes oficiales representan aproximadamente un 2.5% de los ingresos y un 2.7% de los gastos— resultan irrazonables y desproporcionadas. Afirma que si bien de las normas acusadas no autorizan que dicha empresa estatal tenga el monopolio del Aeropuerto Enrique Olaya Herrera en Medellín tal posibilidad si surge de las mismas.

Los intervinientes en representación de las Aerolíneas de Antioquia, ADA, Aerovías de Integración Regional S.A. Aires S.A., Aerorepública S.A., y Aerovías del Continente Americano S.A. Avianca S.A., solicitan igualmente a la Corte declarar la inexequibilidad de las disposiciones demandadas. Hacen énfasis en que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” se ha desviado de su función original de prestar el servicio aéreo en las regiones más apartadas del país y ha entrado a competir en las rutas comerciales prevalida de prerrogativas que solo tenían sentido en relación con el cumplimiento de su función social. Hacen referencia a la ampliación paulatina de operaciones de Satena en rutas nacionales comerciales rentables así como internacionales por fuera de la regulación y control de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, y en contravía de los tratados internacionales sobre aviación civil. Enfatizan que la ley no creó el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” para operar comercialmente sino para prestar un servicio de carácter social. Enumeran lo que en su criterio constituyen injustificados privilegios de dicha empresa estatal particularmente por el hecho de no estar sometida al control de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil. Igualmente que los mismos no resultan necesarios pues bien puede pensarse en otros esquemas para la prestación del servicio aéreo en las zonas apartadas con participación de las empresas privadas como sucede en otros países.

El interviniente en representación de la empresa industrial y comercial del Estado Servicio Aéreos a territorios Nacionales “Satena” solicita a la Corte abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda —pues considera que no existen claros y pertinentes argumentos jurídicos en tanto el debate que plantea el actor no es jurídico sino económico y en función de un interés particular— o en su defecto declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Destaca que el carácter de empresa industrial y comercial del Estado y la función primaria y esencial que se le da en la ley de prestar el servicio aéreo en las zonas más apartadas del país no es posible comparar al Servicio Aéreo a territorios Nacionales “Satena” con las empresas privadas que igualmente prestan el servicio público de transporte aéreo. Hace énfasis en que en cumplimiento de la política estatal en la materia el servicio que presta debe ser auto sostenido financieramente y por ello la empresa ha estado llamada a incursionar en algunas rutas comerciales rentables —que representan el 27% de su operación— para poder financiar y asegurar la prestación del servicio en las rutas sociales a las que no llegan las otras empresas y que representan el 73% de su operación. Explica que si bien es cierto que la referida empresa estatal se rige por las disposiciones de la Fuerza Aérea Colombiana en razón a la matricula militar de sus aviones, y que en consecuencia, la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil no tiene competencia legal para supervisar y regular sus aeronaves-, también lo es que la entidad desde el año de 1999 viene adelantando gestiones conjuntamente con el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil con el fin de armonizar la aviación militar con la aviación civil y que para el efecto se ha firmado un convenio interadministrativo. Precisa que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” al igual que las demás aerolíneas presenta sus declaraciones de impuestos por todo concepto y cubre todos los costos de su operación con la sola excepción del pago de aeródromos. Aclara que el hecho de que sus aviones tengan matrícula militar no se deriva ni que la empresa estatal cumpla funciones militares ni que las Fuerzas Militares cumplan funciones comerciales. Insiste al respecto en que se está en presencia es de una empresa industrial y comercial del Estado vinculada al Ministerio de Defensa. Invoca finalmente algunas sentencias de la corporación (12) , en donde en su criterio frente a idénticas o similares pretensiones destinadas a atacar privilegios y prerrogativas otorgados a las empresas estatales en función del cumplimiento de su misión, la Corte consideró que no existía vulneración a los artículos 333 y 334 de la Constitución Política.

El señor Procurador General de la Nación solicita a la Corte inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo en relación con la acusación formulada en contra del artículo 27 del Decreto-Ley 2344 de 1971 pues considera que i) varias de las normas internacionales que se invocan por el actor no son referentes de control de constitucionalidad, ii) el actor respecto de la supuesta vulneración de los artículos 51 y 52 de la Ley 11 de 1992 aprobatoria de los Convenios de Ginebra —que si serían referente de control— y de los artículos 13, 217, y 333 superiores no formuló claros y pertinentes cargos de inconstitucionalidad.

Afirma que si bien la libre competencia debe predicarse tanto de las empresas privadas como de las empresas industriales y comerciales del Estado y que en el caso del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” su actividad comercial puede asemejarse en algunos aspectos a la de las otras empresas prestadores del servicio público de transporte aéreo, la función específica que cumple esa entidad descentralizada hace que deban primar en el análisis las diferencias entre las mismas lo que impide equiparar en este caso la situación de dichas empresas con la de la aludida empresa estatal.

En ese sentido destaca que las condiciones especiales que le son reconocidas a la empresa estatal por los artículos 4 (parcial) y 28 del decreto-ley demandado no solo tienen una finalidad legítima en armonía con los artículos 2º, 334 y 365 superiores, sino que son conducentes y adecuadas para alcanzar dicho fin pues están destinadas a asegurar la autosostenibilidad de la empresa para cumplir su misión de prestar servicio en las zonas más apartadas del país. Hace énfasis en que las demás empresas no están llamadas a asumir las cargas que si asume el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” para asegurar la prestación del servicio aéreo en zonas en las que de otra manera no se prestaría el servicio.

En relación con las expresiones “entidades públicas” contenidas en el literal c) del artículo 4º del Decreto-Ley 2344 de 1971 —modificado por el Decreto-Ley 2180 de 1984— afirma que basta recordar los elementos esenciales del régimen de la organización administrativa para comprobar que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” es una empresa industrial y comercial del estado de naturaleza pública y que por tanto ninguna vulneración puede darse del artículo 355 superior por el hecho de que la misma reciba donaciones de entidades públicas.

En cuanto al artículo 28 del Decreto-Ley 2344 de 1971 afirma que el Legislador tiene una amplia potestad de configuración en materia de exenciones tributarias y que en este caso las mismas se encuentran plenamente justificadas en función del cumplimiento del objeto social que le asigna la Ley al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”.

Corresponde a la Corte establecer, en consecuencia, si las expresiones “entidades públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4º —tal como quedó modificado por el Decreto-Ley 2180 de 1984— y los artículos 27 y 28 del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” en cuanto permiten que dicha empresa estatal i) reciba donaciones de entidades publicas ii) preste el servicio aéreo de transporte con aviones militares y por ende en criterio del actor esté por fuera del marco de regulación y control que ejerce la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, para las demás Empresas de aviación iii) esté eximida del pago de impuestos relacionados con su constitución y funcionamiento, violan o no los artículos 13 y 333 de la Constitución. Igualmente si i) las expresiones “entidades públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4º —modificado por el Decreto-Ley 2180 de 1984— del Decreto-Ley 2344 de 1971 vulneran o no el artículo 355 superior al permitir que dicha empresa reciba donaciones de entidades públicas; ii) el artículo 27 del Decreto-Ley 2344 de 1971 vulnera o no las disposiciones internacionales invocadas en la demanda así como el artículo 217 de la Constitución al permitir que la operación de la empresa estatal se haga con aviones con matrícula militar; iii) el artículo 28 del Decreto-Ley 2344 de 1971 vulnera o no los artículos 95-9 y 363 superiores y particularmente el principio de equidad que rige el sistema tributario al eximir al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” del pago de gravámenes e impuestos relativos a su creación y funcionamiento.

3. Consideraciones preliminares.

Previamente la Corte considera pertinente hacer precisiones en torno de i) El análisis de las solicitudes de inhibición, ii) La potestad de configuración del legislador en materia de organización del Estado y de la administración pública nacional y el régimen aplicable a las empresas industriales y comerciales del Estado y iv) Las normas específicas que rigen la empresa industrial y comercial Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” y el contenido, alcance y vigencia de las disposiciones acusadas, que resultan pertinentes para el análisis de los cargos formulados por el demandante.

3.1. El análisis de las solicitudes de inhibición.

El interviniente en representación de la Empresa Industrial y Comercial del Estado Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” solicita a la Corte abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, pues en su criterio la misma no cumple los presupuestos señalados por la jurisprudencia para permitir el juicio de constitucionalidad. Hace énfasis en que la demanda formulada a través de apoderado por la Asociación Colombiana del Transporte Aéreo, ATAC, plantea es un debate económico en función de un interés particular más que una argumentación jurídica en contra de las disposiciones acusadas en defensa de la Constitución.

Por su parte el Señor Procurador General de la Nación solicita a la Corte abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda en relación con la acusación formulada en contra del artículo 27 del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”. En su criterio la acusación por el supuesto desconocimiento de los artículos 3a, 3b, 4º y 96a de la Convención de Chicago de 1944 sobre Aviación Civil Internacional, y de los artículos 2º y 3-2 de la Convención para la Represión del Apoderamiento Ilícito de Aeronaves de 1970 no puede hacerse, pues dichos textos internacionales no son referentes de control de constitucionalidad. A su vez afirma que la acusación formulada por el supuesto desconocimiento de los artículos 51 y 52 del Protocolo I y 13 del Protocolo II Adicionales a los Convenios de Ginebra, y de los artículos 13, 217 y 333 constitucionales no reúne los presupuestos de claridad y pertinencia señalados por la jurisprudencia en reiteradas decisiones.

En relación con las anteriores solicitudes de inhibición, la Corte se referirá en primer término a la petición del interviniente en representación del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”, para quien en cuanto la demanda fue presentada a través de apoderado por una empresa particular y que la misma plantea es un debate económico en función de un interés individual más que una argumentación jurídica en contra de las disposiciones acusadas en defensa de la Constitución, se configuraría la ineptitud sustantiva de la misma.

Posteriormente abordará la solicitud de inhibición planteada por el señor Procurador circunscrita a la acusación formulada en contra del artículo 27 del decreto Ley 2344 de 1971.

3.1.1. Sobre el primer aspecto señalado ha de recordarse que la acción de inconstitucionalidad es un derecho político exclusivo de los ciudadanos colombianos en ejercicio, no de las personas jurídicas ni de grupos, organizaciones o instituciones públicas ni privadas (13) .

Así lo ha señalado la Corte de manera reiterada para destacar que dicha acción de inconstitucionalidad fue establecida por la Constitución Política como un instrumento de participación política y por ello restringida a quienes acrediten su condición de ciudadanos colombianos en ejercicio. Al respecto ha señalado la corporación:

“Personería de los demandantes. La acción de inconstitucionalidad, derecho político exclusivo de los ciudadanos en cuanto tales

Quienes han ejercido en este caso la acción de inconstitucionalidad podían hacerlo, no por representar los intereses o las inquietudes de personas de Derecho Privado sino en virtud del derecho político que les corresponde como ciudadanos, en desarrollo de las prerrogativas que en cuanto tales la Carta les otorga, de conformidad con lo previsto en sus artículos 40 y 98.

Esta Corte reitera que la condición de ciudadano es requisito indispensable para ejercer la acción pública contemplada en el artículo 241 de la Constitución Política y que tal carácter resulta irreemplazable por otros títulos, empleos o dignidades, aunque —desde luego—, como ha sido dicho, si el cargo que se desempeña —por ejemplo, uno público que demande necesariamente la ciudadanía en cabeza de su titular— implica de suyo aquél requisito, no hay obstáculo para formular ante esta Corte la solicitud que implique el ejercicio del control de constitucionalidad que, según su primordial función, tiene lugar.

Pero se hace indispensable aclarar que es la ciudadanía y no el cargo, la representación o la vocería que se lleve, la que habilita para la presentación de la demanda.

La acción de inconstitucionalidad es, en últimas, un derecho político exclusivo de los ciudadanos colombianos, no de las personas jurídicas ni tampoco de grupos, organizaciones o instituciones públicas ni privadas” (14) .

En similar sentido ha dicho la Corte que conforme a lo dispuesto en los artículos 40-6, 242 y 241-1 de la Constitución Política solo son titulares de la acción pública de inconstitucionalidad las personas naturales nacionales que gocen de ciudadanía, puesto que “La razón del monopolio de los derechos políticos en cabeza de las personas naturales consiste igualmente en el hecho de que solo ellas pueden tener deseos que aspiran al interés general, a diferencia de las personas jurídicas, que, por definición, incluso las que persiguen fines filantrópicos o colectivos, solo poseen intereses particulares, consignados expresamente en los respectivos estatutos y cuyo contenido específico condiciona el otorgamiento de la personería jurídica por parte del Estado” (15) .

Cabe precisar, empero, que la Corte ha aceptado de tiempo atrás (16) que personas naturales que tengan la calidad de representantes legales de personas jurídicas o que actúen como apoderados de las mismas, presenten acciones de inconstitucionalidad siempre y cuando simultáneamente invoquen y demuestren la calidad de ciudadanos colombianos para los efectos de lo dispuesto en el artículo 241 superior.

La Corte sobre este punto ha destacado la necesidad de dar aplicación al principio de primacía de lo sustancial y de hacer prevalecer el derecho para ejercer acciones públicas sobre las formalidades y en este sentido ha señalado que aún en el caso de no invocarse expresamente la calidad de ciudadano en estas circunstancias pueda darse curso a la demanda respectiva.

Así señaló la Corte lo siguiente en la Sentencia C-366 de 2000 (17) :

“No cree la Corte que la calidad de ciudadano y de representante de una persona jurídica de derecho público, como lo son los entes territoriales, pueda escindirse, para afirmar válidamente que si estos presentan acciones públicas de constitucionalidad, sin hacer mención expresa a que lo hacen como ciudadanos, ello sea suficiente negar la posibilidad de hacer uso de esta acción, pues la condición de ciudadano, en estos casos, es necesaria para el ejercicio del cargo que se está ejerciendo. No se entendería cómo, en estos eventos, se niegue a los representantes de estos entes su calidad de ciudadanos, por no hacer mención expresa de ésta, como si al actuar en representación de estas persona jurídicas se hubiesen despojado de una de las condiciones que precisamente es esencial para que lleven tal representación: la ciudadanía. No otra puede ser la interpretación que debe efectuar el juez constitucional en casos como el presente. Pues no solo el principio de primacía del derecho sustancial sobre la forma, ha de ser tenido en cuenta, sino el de la prevalencia de los derechos de los individuos, en este caso de un derecho político, así como los principios de celeridad y economía” (18) .

La Corte ha precisado de otra parte que en el caso de las demandas presentadas mediante apoderado lo que debe primar para efectos de dar curso o no a la demanda respectiva es la calidad de ciudadano del apoderado.

Al respecto señaló la Corte lo siguiente en la Sentencia C-790 de 2002 (19) .

“En el presente proceso, el actor al formular la demanda, no obstante invocar su condición de apoderado de una persona jurídica de derecho privado, también acreditó ante la secretaría de esta corporación su calidad de ciudadano, por lo que, actuando en esta condición, la Corte no puede producir una decisión inhibitoria, y debe proceder entonces, a proferir un fallo de mérito en relación con la norma parcialmente impugnada.

Además, contrariamente a lo que opina el procurador, la circunstancia de que en el asunto bajo revisión el representante legal de una persona jurídica haya otorgado poder para interponer la acción pública de inconstitucionalidad, no significa que la Corte tenga también que entrar a determinar si el mandatario está actuando en representación del interés particular de su mandante, ya que en estos casos la Corte solo puede establecer si quien formula la demanda satisface la exigencia anotada en atención a que la representación opera solamente en relación con el derecho a ejercer la acción pública de inconstitucionalidad, pero no respecto de intereses por completo ajenos al juicio constitucional.

En consecuencia, no siendo conducentes los reclamos hechos por el jefe del Ministerio Público, la Corte procede a continuación a realizar el examen material correspondiente (20) .

Esta Corte ha aceptado, entonces, como acaba de verse que un ciudadano, además de actuar ante ella en tal condición, invoque la representación de una persona jurídica. En otros términos, ha sostenido que el hecho de que el demandante diga actuar en nombre de una determinada persona jurídica no le impide ejercer la acción pública de inconstitucionalidad, mientras conserve —claro está— el ejercicio de la ciudadanía y la pretensión que formule se enmarque dentro de los fines propios de la acción de inconstitucionalidad (C.P., art. 40-6 y 241).

La Corte ha precisado en efecto que dicha posibilidad no puede significar que el interés de naturaleza política y pública radicado en la defensa del ordenamiento jurídico fundamental— que es el que sustenta la acción de inconstitucionalidad— pueda verse sustituido por el interés individual de la entidad así representada y que se use la acción de inconstitucionalidad exclusivamente con el propósito de sacar avante el beneficio de una cierta entidad, estatal o privada, particularmente considerada.

Al respecto la Corte en la Sentencia C-113 de 2000 (21) señaló lo siguiente:

“(U)na cosa es que el ciudadano pueda representar también a una persona jurídica en el curso de un proceso en el que predomina el interés de naturaleza política y pública radicado en la defensa del ordenamiento jurídico fundamental, y otra muy distinta que el interés de la entidad individual sustituya el público del que se trata, y que se use la acción de inconstitucionalidad exclusivamente con el propósito de sacar avante el beneficio de una cierta entidad, estatal o privada, particularmente considerada.

El sentido y el propósito de los procesos de constitucionalidad no es otro distinto de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución como ordenamiento y estructura básica del Estado, confiada a la Corte Constitucional en los términos del artículo 241 de aquélla. Mediante él se satisface además el derecho político del ciudadano, quien, sin estar de por medio su interés individual, tiene el de toda la colectividad —la población del Estado—, que consiste en que los órganos constituidos, en el desempeño de sus funciones de expedición de normas, respeten los postulados, valores y reglas de la Carta Política.

En el presente caso, la demanda, según resulta de su propio texto, se endereza de modo exclusivo a la defensa de los intereses pecuniarios de Telecom respecto de la destinación periódica de recursos prevista por la norma acusada, cuando es fácil advertir que ésta no grava con nombre propio a entidad alguna sino que, con carácter general, cobija a todos los organismos descentralizados.

El actor busca que la Corte Constitucional dirima un conflicto cuya resolución corresponde exclusivamente al Congreso.

De acuerdo con lo expuesto en la demanda, la disposición legislativa ha debido aplicar a dicho ente una regla distinta a la consagrada para el género de los organismos descentralizados, teniendo en consideración su naturaleza de empresa oficial de servicios públicos. Y quiere el actor que la Corte entre a establecer la distinción que, en su criterio, omitió el legislador, excluyendo de modo expreso a Telecom de la obligación impuesta a todos los organismos descentralizados.

En efecto, si se vuelve sobre el texto de la norma acusada, se encuentra que para nada menciona a Telecom. Su contenido está relacionado con los ingresos para el canal cultural de Inravisión y, en la parte sobre la cual el actor centra su argumentación (el parágrafo), hay un precepto de carácter general aplicable a los ya indicados entes públicos, en relación con los cuales se establece que el 10% de sus presupuestos publicitarios anuales se destine a los fines del artículo. De ese porcentaje, el 7% irá para el auspicio, colaboración o patrocinio de la cadena tres, y el 3% para distribuirlo equitativamente entre las organizaciones regionales de televisión con destino a su programación cultural.

Como se observa, aunque el ataque del accionante se dirige contra la norma, su propósito real es el de que se modifique el texto de la misma para sustraer a Telecom del conjunto de sujetos pasivos de su mandato.

Dicho de otro modo, ya que el legislador no excluyó a esa entidad del ámbito personal previsto en la norma, se busca que sea esta Corte la que, mediante sentencia, plasmando distinciones que no surgen del texto examinado, disponga la exención buscada.

Definitivamente no coincide tal pretensión con el genuino objeto de la acción pública de inconstitucionalidad y, por supuesto, excede los términos de la competencia de la Corte en su tarea de salvaguarda de la integridad y supremacía de la Constitución” (22) .

En el mismo orden de ideas la Corte en la Sentencia C-543 de 2001 (23) puso de presente que por principio mediante la acción de inconstitucionalidad los ciudadanos han de buscar la preservación del orden constitucional objetivo y por ello las pretensiones que pueden ser postuladas ante la Corte son precisamente las de inconstitucionalidad y la consecuente inexequibilidad.

Al respecto la corporación señaló lo siguiente:

“El actor solicita que consecuencialmente a las declaraciones de inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, la Corte ordene a la Federación Nacional de cafeteros la devolución a la Nación de todos los bienes y recursos concernidos en aquellas.

Sobre el particular y sin perjuicio de las decisiones que habrá de adoptar la Corte como resultado del control abstracto de constitucional propio de la acción pública ciudadana, la corporación debe llamar la atención acerca de que las finalidades y características de dicha acción de inconstitucionalidad establecida por la Constitución Política como un instrumento de participación política, por ello restringida a quienes acrediten su condición de ciudadanos colombianos en ejercicio. En efecto, por principio mediante ella los ciudadanos han de buscar la preservación del orden constitucional objetivo y por ello las pretensiones que pueden ser postuladas ante la Corte son de inconstitucionalidad y la consecuencial inexequibilidad. Así las cosas, toda pretensión que busque satisfacción de intereses específicos de un demandante o que signifiquen efectos jurídicos específicos exigibles de alguien en concreto, autoridad o no, está proscrita por principio del juicio de constitucionalidad. Esa finalidad y características de la acción pública de inconstitucionalidad, por supuesto, condicionan las posibilidades del juez de constitucionalidad al decidir sobre las respectivas demandas. Por ello, también por principio la sentencia que ponga fin al proceso constitucional deben pronunciarse tan solo sobre si la norma demandada se encuentra o no acorde con la Constitución. Solo excepcionalmente, como es sabido el juez constitucional, profiere las denominadas sentencias “integradoras” o “interpretativas”, como lo ha puntualizado esta corporación. Pero en esos casos se trata de señalar, en aras de la efectividad del principio de la “conservación del derecho” el entendimiento que permite a la Corte reputar acorde con la Constitución una determinada disposición sometida a su juicio, pero siempre desde una perspectiva de derecho objetivo.

La petición consecuencial formulada por el demandante, implicaría para la Corte hacer enjuiciamientos no solo sobre el contenido de la disposición acusada sino sobre la ejecución y aplicación de la misma y determinar la propiedad de bienes específicos, lo cual de manera evidente rebasa los límites del proceso de constitucionalidad en los términos que él ha sido ordenado por la Constitución y desarrollado en la ley (24) . En consecuencia no habrá lugar a pronunciamiento sobre el particular” (25) (resaltado fuera de texto).

En similar sentido la Corte se pronunció recientemente para inhibirse frente a una demanda estructurada en función exclusivamente de un interés particular. Señaló la corporación:

“En la demanda se hace referencia constante a la discriminación que genera la expresión acusada en desmedro de las personas que laboran en el servicio de salvamento y extinción de incendios en la Aeronáutica Civil. La mención de estos servidores públicos no tiene un carácter meramente ilustrativo. Un examen cuidadoso de la demanda permite establecer que la referencia a este grupo de personas constituye el eje de la demanda, la cual busca: i) que la Corte dicte un fallo que permita incluir expresamente a dicho grupo dentro del círculo de beneficiarios de la pensión especial de alto riesgo, bien sea a través de la declaración de inconstitucionalidad de la expresión “cuerpos de”, o bien a través de una sentencia condicionada; y ii) en consecuencia, que se satisfaga la pretensión específica de ese grupo de personas que laboran en el servicio de salvamento y extinción de incendios en la Aeronáutica Civil de obtener el trato pensional especial.

Es por eso que el actor termina su demanda con la siguiente petición a la Corte: “que declare la inconstitucionalidad de las palabras acusadas o, en subsidio, declare la constitucionalidad condicionada de dichas expresiones, en el sentido de que ellas también cobijan a los bomberos que laboran en la Aeronáutica Civil”.

Pero el fin de la acción de inconstitucionalidad no es el de garantizar los intereses de grupos particulares, sino el de “guardar la integridad y supremacía de la Constitución” (C.P., art. 241). Precisamente por eso es que el artículo 40 de la Carta contempla que todos los ciudadanos tienen el derecho de instaurar “acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley”, como una forma de participar en el “ejercicio y control del poder político”. En la acción pública de inconstitucionalidad debe predominar el interés público de defensa del ordenamiento jurídico y, por lo tanto, no puede aceptarse que sea utilizada con el interés principal de obtener beneficios particulares. Lo que la acción persigue, entonces, es la defensa del orden jurídico establecido en la Constitución y para eso le confiere a todos los ciudadanos el poder de demandar ante la Corte Constitucional las leyes que consideran vulneratorias de la voluntad expresada por el poder constituyente al dictar la Constitución.

Así, pues, el fin de la acción de inconstitucionalidad no es la protección de intereses particulares. Por lo anterior, es inepta toda demanda que esté encaminada principalmente a obtener una sentencia que favorezca a un grupo específico de personas, tal como ocurre en el presente caso” (26) .

Es pues en defensa de la Constitución (C.P., art. 40-6 y 241) que la acción de inconstitucionalidad debe ejercerse.

Ahora bien, hechas las anteriores precisiones, ha de advertirse que en el presente caso la demanda fue presentada por el actor no solo en calidad de apoderado de la Asociación de Transporte Aéreo de Colombia, ATAC, sino también expresamente como ciudadano en ejercicio de sus derechos políticos y que fue por invocar explícitamente esa calidad que se admitió la demanda.

En ese sentido quien ha ejercido en este caso la acción de inconstitucionalidad pudo hacerlo, no por representar los intereses o las inquietudes de una persona jurídica sino en virtud del derecho político que le corresponde como ciudadano, en desarrollo de las prerrogativas que en cuanto tal la Constitución le otorga (C.P., arts. 40 y 98). Así ha de reiterarse que “es la ciudadanía y no el cargo, la representación o la vocería que se lleve, la que habilita para la presentación de la demanda” (27) .

Respecto de la afirmación hecha por el interviniente en representación del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales, Satena, en el sentido de que en este caso se está en presencia más que de un debate jurídico de un debate económico en función de un interés particular, la Corte constata que si bien es claro que la demanda se formula por un ciudadano que dice intervenir en nombre de una asociación con intereses específicos en al campo de la aviación comercial y que particularmente uno de los aspectos de la acusación alude concretamente a la situación de la empresa estatal frente a otras empresas de transporte aéreo cuyos intereses representa esa asociación y con las cuales se encuentra en competencia en determinadas rutas, es claro igualmente que el demandante invocó como justificación para interponer su demanda el ejercicio de sus derechos políticos y la posibilidad de actuar en defensa de la Constitución.

Así mismo que el actor precisó en la demanda que si bien la misma “se centra sobre una cuestión específica y no sobre los parámetros generales de la libertad de empresa o del servicio de transporte aéreo en el país. Ello obedece a una razón: las normas acusadas no versan sobre cuestiones generales sino que reglamentan las condiciones de operación y las ventajas y prerrogativas a favor de una sola persona, a saber, Satena”.

Ahora bien, la corporación ha entendido que tratándose de una acción pública, prima el principio pro actione, que obliga a la Corte en la medida en que la demanda lo permita, a proferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, pues esta última podría frustrar el derecho al recurso judicial efectivo, “dando lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional” (28) . En esa medida, el juez constitucional está habilitado para interpretar la demanda y determinar la finalidad que el actor persigue con ella, para que se haga un estudio de fondo de la norma acusada, siempre que sea posible identificar al menos un cargo de inconstitucionalidad claro y preciso de carácter abstracto a partir del cual la Corte pueda confrontar su contenido con el estatuto superior (29) .

Por tanto, lo fundamental será determinar si la demanda plantea realmente un problema constitucional que pueda estudiarse a partir de las disposiciones demandadas y de los cargos presentados contra estas, de manera que exista una acusación de inconstitucionalidad objetiva y abstracta contra las disposiciones atacadas.

Examinada la demanda, la Corte encuentra que el actor plantea i) de una parte, cargos de carácter abstracto en contra de cada una de las disposiciones acusadas. Así el actor afirma que a) las expresiones “entidades públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4º —tal como quedó modificado por el Decreto-Ley 2180 de 1984— del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” vulneran el artículo 355 superior al permitir que dicha empresa —en su criterio de carácter privado respecto de su operación comercial— reciba donaciones de entidades públicas; b) el artículo 27 del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” vulnera la Convención de Chicago de 1944 sobre Aviación Civil Internacional —arts. 3a, 3b, 4º y 96ª—, la Convención para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves de 1970 —arts. 2º y 3-2— y los Protocolos I y II adicionales a los Convenios de Ginebra, —arts. 51 y 52 y 13 respectivamente—, así como el artículo 217 de la Constitución, al permitir que la operación de Satena se haga con aviones militares sin tener en cuenta la clara diferencia que las normas internacionales que invoca hacen entre aviación civil y militar y sin considerar que las Fuerzas Militares no están llamadas a desarrollar actividades de carácter comercial; c) el artículo 28 del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” vulnera los artículos 95-9 y 363 superiores pues otorga de manera permanente beneficios tributarios a una sola de las empresas prestadoras del servicio de transporte aéreo lo que contraviene el principio de equidad que rige el sistema tributario; ii) Y de otra parte un cargo global sobre la supuesta vulneración de los artículos 13 y 333 superiores. Cargo este último que además de sustentarse en las consecuencias que en criterio del demandante se derivan para las demás empresas de aviación exige en su criterio que se tenga en cuenta la defensa del derecho a la libre competencia como derecho de todos (C.P., art. 333).

Ahora bien ha de recordarse, como más adelante se explica en esta sentencia que el tema de la libre competencia comporta no solo la defensa de intereses privados sino también propende por la protección del interés público y por ende de la Constitución. Al respecto ha señalado la Jurisprudencia lo siguiente:

“La competencia es un principio estructural de la economía social del mercado, que no solo está orientada a la defensa de los intereses particulares de los empresarios que interactúan en el mercado sino que propende por la protección del interés público, que se materializa en el beneficio obtenido por la comunidad de una mayor calidad y unos mejores precios de los bienes y servicios que se derivan como resultado de una sana concurrencia. De ahí, que la Carta Fundamental, le ha impuesto expresamente al Estado el deber de impedir que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitar o controlar el abuso de la posición dominante que los empresarios tengan en el mercado (C.P., art. 333)” (30) .

Y en el mismo sentido:

“La libre competencia, desde el punto de vista subjetivo, se consagra como derecho individual que entraña tanto facultades como obligaciones. En una perspectiva objetiva, la libre competencia adquiere el carácter de pauta o regla de juego superior con arreglo a la cual deben actuar los sujetos económicos y que, en todo momento, ha de ser celosamente preservada por los poderes públicos, cuya primera misión institucional es la de mantener y propiciar la existencia de mercados libres. La Constitución asume que la libre competencia económica promueve de la mejor manera los intereses de los consumidores y el funcionamiento eficiente de los diferentes mercados (…).

“Entre los distintos modelos de organización del mercado, la Constitución ha optado por uno que privilegia la libre competencia, para lo cual se reserva a la ley, vale decir, al gobierno democrático, la función de velar por que se configuren las condiciones que lo hacen posible” (31) .

Para la Corte es entonces posible entrar a examinar la acusación formulada pues de ella se derivan una serie de cargos que pueden entenderse formulados en defensa de la Constitución y no de un interés particular, aún en el caso del cargo global relativo concretamente a la violación de la libre competencia y del principio de igualdad.

Una cuestión diferente es la que se analizará más adelante en relación con i) la vigencia o no de una las disposiciones acusadas y ii) con el cargo global aludido y su aptitud o no para permitir el juicio de constitucionalidad porque se reúnan o no los presupuestos señalados por la Corte para proceder al examen de ese tipo de cargo, y particularmente si la acusación que se formula puede predicarse del contenido de las disposiciones que se atacan.

3.1.2. En cuanto al la solicitud de inhibición hecha por el Señor Procurador General de la Nación respecto de la acusación formulada en contra del artículo 27 del Decreto-Ley 2344 de 1971 cabe hacer las siguientes consideraciones.

3.1.3. En lo relativo a la acusación por la supuesta vulneración de la Convención de Chicago de 1944 sobre Aviación Civil Internacional —arts. 3a, 3b, 4 y 96a—, la Convención para la Represión del Apoderamiento Ilícito de Aeronaves de 1970 —arts. 2º y 3-2—, asiste razón al señor Procurador General de la Nación en relación con la ineptitud sustantiva de la demanda por cuanto dichos instrumentos internacionales claramente no constituyen parámetros de control constitucional en cuanto no son de aquellos tratados internacionales ratificados por el Congreso que reconocen derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción (C.P., art. 93).

Al respecto cabe recordar que esta corporación ha establecido en armonía con las disposiciones constitucionales que, salvo remisión expresa de normas superiores (32) , solo constituyen parámetros de control aquellos tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia que reconocen derechos humanos (i) y, que prohíben la limitación de los mismos en estados de excepción (ii) (33) .

En efecto ha expresado la Corte que:

“(...) de la Carta también hacen parte las normas y principios incorporados en el bloque de constitucionalidad, que “sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control constitucional de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la Constitución” (34) , como sucede con ciertos contenidos de los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia que prevalecen en el orden interno por disponerlo así el artículo 93 superior, precepto que “no se refiere a todos los derechos humanos consagrados en los tratados y convenios internacionales en sí mismos y de por sí, sino a estos cuando tales instrumentos internacionales ‘prohíben su limitación en los estados de excepción’, es decir que para que tenga lugar la prevalencia o superioridad de los tratados y convenios internacionales en el orden interno, es necesario que se den los dos supuestos a la vez, de una parte, el reconocimiento de un derecho humano y de la otra que sea de aquellos cuya limitación se prohíba durante los estados de excepción” (35) , caso en el cual se trata de principios y reglas de verdadero valor constitucional que deben ser respetados por el legislador”.

Dado que los tratados a que se ha hecho referencia no reúnen esos requisitos el control de constitucionalidad planteado carece de fundamento y lo que procede es inhibirse por ineptitud sustantiva de la demanda.

3.1.4. Igualmente asiste razón al señor Procurador en cuanto a la ineptitud sustantiva de la demanda respecto de la acusación formulada por el actor en contra del artículo 27 del Decreto-Ley 2344 de 1971 por la supuesta vulneración de los artículos 51 y 52 del Protocolo I y 13 del Protocolo II adicionales a los convenios de Ginebra, aprobados por Colombia mediante la Ley 11 de 1992 y 171 de 1994 respectivamente.

Al respecto ha de señalarse que si bien dichos Protocolos podrían considerarse referentes de control —en cuanto aluden a normas de derechos humanos ratificados por Colombia no susceptibles de suspensión en estados de excepción— al demandante le correspondía sobre este aspecto de la acusación una carga mínima en relación con la determinación de los extremos de confrontación entre la Constitución y la disposición acusada y específicamente en relación con la conformación del bloque de constitucionalidad como referente de control en el presente caso.

Sin embargo, en la demanda no se demuestra que de dichos textos internacionales se derive un mandato imperativo que integre el bloque de constitucionalidad y que resulte contradicho por la disposición acusada. En la demanda simplemente se alude de manera general a la distinción entre naves militares y civiles que los protocolos invocados plantean. Ello es manifiestamente insuficiente y carente de especificidad para demostrar que el bloque de constitucionalidad ha sido desconocido y como lo puso de presente la Corte en la Sentencia C-1299 de 2005 (36) impide que la Corte efectúe el juicio de constitucionalidad.

En ese orden de ideas frente a ese aspecto de la acusación formulada por el actor la Corte igualmente se inhibirá para emitir pronunciamiento de fondo en armonía con la solicitud hecha por el señor Procurador General de la Nación.

3.1.5. Por el contrario la Corte constata que sobre la acusación que formula el actor en contra del artículo 27 por la supuesta vulneración del artículo 217 constitucional —respecto de la cual el procurador considera que ella no reúne los presupuestos de claridad y suficiencia a que se ha referido la jurisprudencia— si es posible que la Corte se prenuncie.

La Corte constata en efecto que, contrario a lo afirmado por el señor procurador, el actor no solo invoca la norma constitucional que considera vulnerada, —a saber el artículo 217 superior—, sino que explica que la vulneración se da por cuanto el artículo acusado al permitir que Satena opere con aviones con matricula militar desconoce que las Fuerzas militares tienen un objeto institucional preciso que no incluye la realización de actividades comerciales, y que en este sentido la posibilidad de que aviones militares realicen actividades comerciales desvía a las fuerzas armadas de su objeto institucional.

Independientemente de la aptitud que dichas razones tengan para generar o no la declaratoria de inexequibilidad solicitada, ha de recordarse que una cosa es la fundamentación necesaria de la demanda y otra la prosperidad de las pretensiones.

En este orden de ideas no puede afirmarse que el demandante haya incumplido la carga que le correspondía asumir para permitir el juicio de constitucionalidad, pues de la demanda se desprende claramente cuál es la disposición que se acusa, cuál es la norma superior que se estima violada y cuáles las razones por las que la misma se considera vulnerada.

Tales fueron las consideraciones que se tuvieron en cuenta para admitir sobre este punto la demanda planteada y son las que llevan a la Corte a pronunciarse de fondo sobre el cargo referido.

3.1.6. En cuanto a la solicitud de inhibición del señor Procurador respecto de la acusación contra el artículo 27 del Decreto-Ley 2344 de 1971 por la supuesta vulneración de los artículos 13 y 333 superiores en el acápite relativo al examen de la acusación global formulada por el actor contra el conjunto de disposiciones objeto de la demanda por la violación de dichos textos superiores se adelantará el examen de la acusación formulada en ella sobre este punto y concretamente de su aptitud o no para que se adelante al respecto el juicio de constitucionalidad.

3.2. El marco constitucional de la potestad de configuración del legislador en materia de organización administrativa, y en especial de las empresas industriales y comerciales del Estado.

3.2.1. En relación con este punto la Corte hizo una completa síntesis en la Sentencia C-629 de 2003 (37) que resulta pertinente reiterar. Señaló la corporación

“La jurisprudencia de esta corporación ha reconocido que a partir de los textos constitucionales, en especial de los artículos 150-7, 209 y 210, asiste al legislador una potestad de configuración de la estructura de la administración nacional que comporta no solo la posibilidad de determinación de las características de los órganos y entidades que la conforman sino también de las funciones generales de las mismas —salvo naturalmente las previsiones expresas que al respecto haya efectuado la propia Constitución en relación con la suprema autoridad administrativa (art. 189), los ministros y los directores de departamentos administrativos, como jefes de la administración (art. 208) y algunos órganos y entidades específicos— y de las correspondientes interrelaciones con aplicación de los principios constitucionales de la función administrativa y de reglas de organización enunciadas en el texto superior y teniendo en cuenta la disposición constitucional sobre integración de la rama ejecutiva del poder público (art. 115).

En ese orden de ideas, a la ley corresponde también la creación, fusión supresión, de organismos de la administración: ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y de otras entidades administrativas del orden nacional y la creación y autorización de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta (art. 150,7). En este punto debe aclararse, sin embargo, que en armonía con los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución, al Presidente de la República corresponde, conforme a las disposiciones que al respecto expida el legislador, y sin mengua de las atribuciones permanentes de este, modificar la estructura, fusionar y suprimir organismos administrativos (38) .

De conformidad con el artículo 210 de la Constitución, de manera específica compete al legislador determinar el régimen jurídico de las entidades descentralizadas (no solo nacionales). Lo que entraña, entre otros aspectos, la precisión de cuáles de los organismos enunciados constitucionalmente conforman tal categoría administrativa y jurídica, la determinación de funciones generales, organización básica interna, régimen de la actividad, de los actos y contratos, responsabilidad de sus directores y gerentes y las interrelaciones con los demás órganos del Estado y de la administración.

En desarrollo de las atribuciones que someramente se han enunciado, el legislador deberá tener en cuenta, obviamente, los fines del Estado y de sus autoridades y las misiones que están llamadas a cumplir las entidades constitucionalmente enumeradas y las que el mismo legislador, dentro de sus competencias, estime necesario crear para el cabal cumplimiento de los cometidos estatales.

Ahora bien, es claro que la calificación que haga el legislador de una entidad o de categorías de entidades como “entidades descentralizadas” (en desarrollo de la atribución contenida en el artículo 210 de la Constitución, en armonía con los principios contenidos en el artículo 209, ibídem), per se comporta la sujeción directa a reglas constitucionales que aluden a aspectos diversos, de la organización, funcionamiento y control de todos los organismos que ostenten dicha calidad de entidades descentralizadas.

En efecto, numerosas normas constitucionales se refieren a las entidades descentralizadas o a las entidades descentralizadas por servicios, denominación que conforme a la legislación previa a la Constitución Política comprendía a los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta —decretos 1050 y 3130 de 1968— y a las llamadas entidades descentralizadas indirectas (sociedades y asociaciones entre entidades públicas, asociaciones y fundaciones de participación mixta) —Decreto 130 de 1976— y que en la actualidad, a partir de la Ley 489 de 1998, que derogó los decretos leyes enunciados —artículo 121—, se regulan de conformidad con esta misma ley. La referencia normativa se orienta a determinar, en torno a las mencionadas entidades, derechos, obligaciones, restricciones en la actuación, régimen jurídico, etc.

En ese orden de ideas, a título ilustrativo es pertinente relacionar a continuación, algunas de las menciones constitucionales a las entidades descentralizadas que ponen en evidencia consecuencias directas de la calificación hecha por el legislador ya sea respecto de un organismo o de grupos de estos.

“Inhabilidades para la integración de los órganos directivos

El artículo 180-3, prescribe que los congresistas no podrán “ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades descentralizadas de cualquier nivel”.

El artículo 292, en relación con las entidades del orden departamental y municipal, dispone que “los diputados y concejales y sus parientes dentro del grado que señale la ley no podrán formar parte de juntas directivas de las entidades descentralizadas del respectivo departamento, distrito o municipio”.

Y el artículo 323 sobre el régimen especial del Distrito Capital (último inciso) prescribe que los concejales y los ediles (que son los miembros de las juntas administradoras locales) no podrán hacer parte de las juntas directivas de las entidades descentralizadas”:

La sujeción a las reglas de la ley orgánica del presupuesto

De conformidad con el artículo 352 “además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”.

La sujeción a las reglas de contabilidad oficial

Por mandato del artículo 354 “habrá un contador general, funcionario de la rama ejecutiva, quien llevará la contabilidad general de la nación y consolidará ésta con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto la referente a la ejecución del presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contraloría.

Corresponden al contador general las funciones de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley”.

Delegación de funciones presidenciales en los directores, presidentes o gerentes

El artículo 211 dispone: “La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en representantes legales de entidades descentralizadas. Igualmente fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades” (...).

La calidad y el régimen de los empleados

El artículo 127 (inc. 2º), en aras de la imparcialidad que debe orientar el ejercicio de las funciones públicas dispone que “a los empleados del Estado y de sus entidades descentralizadas que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección administrativa, o se desempeñen en los órganos judicial, electoral de control les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio”.

Vigilancia sobre el recaudo de rentas

El artículo 305, sobre funciones del gobernador, señala entre ellas, en el numeral 11, la relativa a “velar por la exacta recaudación de las rentas departamentales, de las entidades descentralizadas y las que sean objeto de transferencia por la nación”.

Instrumentación del control político

De conformidad con el artículo 208 (cuarto inciso) “las cámaras pueden requerir la asistencia de los ministros. Las comisiones permanentes, además, la de los viceministros, los directores de departamentos administrativos, el gerente del Banco de la República, los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público”.

Sujeción al control fiscal

El artículo 267 relativo al control fiscal determina que “el control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la nación”.

Subsidios a los usuarios de los servicios públicos domiciliarios

El artículo 368, dentro del capítulo atinente a la “finalidad social del Estado y de los servicios públicos” expresa que la “nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios domiciliarios que cubran sus necesidades básicas”.

El artículo 304, por su parte, atribuye a los gobernadores el nombramiento y libre remoción de “los gerentes o directores de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del departamento. Los representantes del departamento en las juntas directivas de tales organismos y los directores o gerentes de los mismos son agentes del gobernador”.

El artículo 315, a su turno, enuncia como atribución del alcalde la de “nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.

Por último, en el artículo transitorio 20 se encuentra mención expresa de tipologías de entidades descentralizadas a propósito de la autorización al gobierno nacional, durante el término de dieciocho meses contados a partir de la entrada en vigencia de la Constitución y teniendo en cuenta la evaluación y recomendaciones de una comisión, cuya integración prevé allí mismo, para suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la rama ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional, “con el fin de ponerlas en consonancia con los mandatos de la presente reforma constitucional y, en especial, con la redistribución de competencias y recursos que ella establece” (39) .

3.2.2 Dentro del marco trazado y para efectos de la materia puesta a consideración de la Corte por el demandante en el presente proceso puede señalarse, en relación con la categoría de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, lo siguiente:

— Las empresas industriales y comerciales del Estado son mencionadas en la Constitución a propósito de las atribuciones del legislador, de las asambleas departamentales y de los concejos distritales y municipales, en su ámbito respectivo, en torno de la configuración y desarrollo de la estructura de la administración (nacional, departamental, distrital o municipal). Es decir, que la posibilidad de que se autorice en cada caso la constitución de dichas empresas así como la posibilidad de definición de características generales y del régimen administrativo y jurídico encuentra soporte directo en la Constitución (C.P., arts. 150-7, 300-7, 313-6).

— Configuran elementos organizativos constitucionales y de acción dentro del estado social de derecho. Concretamente, son instrumentos de intervención, de cumplimiento de actividades industriales y comerciales y de servicio público que encuentran claro sustento en los mandatos superiores según los cuales el Estado debe intervenir en los servicios públicos y privados para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo. Obsérvese que, por otra parte, la misma norma constitucional ordena al Estado intervenir para asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos y también para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones. A lo que debe sumarse que el artículo 366 de la Carta establece que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado.

— Las empresas industriales y comerciales del Estado forman parte de la rama ejecutiva del poder público (C.P., art 115; L. 489/98, art. 38) (40) .

— Las empresas industriales y comerciales del Estado se conforman, a partir de la creación o autorización legal de constitución por parte del Congreso (para las del orden nacional art. 150-7, C.P.) o de creación por asambleas y concejos para las del orden departamental y municipal (C.P., arts. 300-7, 313-6).

— Las empresas industriales y comerciales del Estado son entidades descentralizadas tanto conforme a las definiciones legales vigentes al momento de expedirse la Constitución de 1991, como en armonía con las precisiones ulteriores efectuadas por el legislador en la Ley 489 de 1998. Este último aspecto, obviamente, tiene relevancia, desde el punto de vista constitucional y del control que pueda corresponder al juez constitucional (41) .

— La precisión del régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado corresponde a la ley, conforme al artículo 210 de la Constitución en concordancia, primordialmente, con los artículos 150-7 y 209 de la misma.

El legislador sobre el particular señaló en el capítulo XIII respecto de “entidades descentralizadas” de la Ley 489 de 1998 en los artículos 85 a 94 el régimen aplicable a dichas empresas industriales y comerciales del Estado.

Según el artículo 85 de la referida ley las empresas industriales y comerciales del Estado son organismos creados por la ley o autorizados por ésta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley, y que reúnen las siguientes características: a) Personería jurídica; b) Autonomía administrativa y financiera; c) Capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos públicos comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de tasas que perciban por las funciones o servicios, y contribuciones de destinación especial en los casos autorizados por la Constitución.

El mismo artículo dispone que el capital de las empresas industriales y comerciales del Estado podrá estar representado en cuotas o acciones de igual valor nominal. A dichas empresas se les aplicará en lo pertinente los artículos 19, numerales 2º, 4º, 5º, 6º, 12, 13, 17, 27, numerales 2º, 3 º, 4º, 5º, y 7º, y 183 de la Ley 142 de 1994 (42) .

El parágrafo del referido artículo 85 señala que las disposiciones legales que protegen el secreto industrial y la información comercial se aplicarán a aquellos secretos e informaciones de esa naturaleza que desarrollen y posean las empresas industriales y comerciales del Estado.

De acuerdo con el artículo 86 de la misma ley la autonomía administrativa y financiera de las empresas industriales y comerciales del Estado se ejercerá conforme a los actos que las rigen; en el cumplimiento de sus actividades, se ceñirán a la ley o norma que las creó o autorizó y a sus estatutos internos; no podrán destinar cualquier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los contemplados en la ley o en sus estatutos internos; además de las actividades o actos allí previstos, podrán desarrollar y ejecutar todos aquellos que sean necesarios para el cumplimiento del objeto asignado.

En cuanto a la dirección y administración de las empresas industriales y comerciales del Estado el artículo 88 de la Ley 489 de 1998 señala que estará a cargo de una junta directiva y de un gerente o presidente. Según el artículo 89 de la misma ley la integración de las juntas directivas de las empresas industriales y comerciales del Estado, la calidad y los deberes de sus miembros, su remuneración y el régimen de sus inhabilidades e incompatibilidades se regirán por las disposiciones aplicables a los establecimientos públicos conforme a la presente ley. Además, los delegados de organizaciones privadas en las juntas directivas de las empresas no podrán ostentar cargos de dirección en empresas privadas que desarrollen actividades similares a las de la empresa ante la cual actúan y en todo caso deberán declararse impedidos cuando ocurran conflictos de intereses.

Como funciones de las juntas directivas de las empresas industriales y comerciales del Estado el artículo 90 ídem señala: a) Formular la política general de la empresa, el plan de desarrollo administrativo y los planes y programas que, conforme a la ley orgánica de planeación y a la ley orgánica del presupuesto, deben proponerse para su incorporación a los planes sectoriales y, a través de estos, al plan nacional de desarrollo; b) Proponer al Gobierno Nacional las modificaciones a la estructura orgánica que consideren pertinentes y adoptar los estatutos internos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca; c) Aprobar el proyecto de presupuesto del respectivo organismo; d) Controlar el funcionamiento general de la organización y verificar su conformidad con la política adoptada; e) Las demás que les señalen la ley y los estatutos internos.

Según los artículos 91 y 92 ibídem, el gerente o presidente de las empresas industriales y comerciales del Estado es agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción. Dicho gerente o presidente será el representante legal de la correspondiente entidad y cumplirá todas aquellas funciones que se relacionen con la organización y funcionamiento que no se hallen expresamente atribuidas a otra autoridad.

De acuerdo con el artículo 93 de la misma ley los actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetarán a las disposiciones del Derecho Privado. Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetarán a las disposiciones del estatuto general de contratación de las entidades estatales.

Cabe recordar particularmente para efectos de la presente sentencia que de acuerdo con el artículo 87 de la referida Ley 489 de 1998 las empresas industriales y comerciales del Estado como integrantes de la rama ejecutiva del poder público, salvo disposición legal en contrario, gozan de los privilegios y prerrogativas que la Constitución Política y las leyes confieren a la Nación y a las entidades territoriales, según el caso. No obstante, precisa el mismo artículo las empresas industriales y comerciales del Estado, que por razón de su objeto compitan con empresas privadas, no podrán ejercer aquellas prerrogativas y privilegios que impliquen menoscabo de los principios de igualdad y de libre competencia frente a las empresas privadas.

3.3. Las normas específicas que rigen la Empresa Industrial y Comercial Servicio Aéreo a Territorios Nacionales Satena y el contenido, alcance y vigencia de las disposiciones acusadas.

Mediante los decretos 2321 de 1943 y 1978 de 1946 se reglamentó el servicio de transporte aéreo en aeronaves militares hacia las regiones apartadas del país con el objeto de colaborar en las distintas campañas de mejoramiento social que adelantaba el Gobierno en esas zonas. En el Decreto 940 de 1962 “mediante el cual el Gobierno Nacional designa a la Fuerza Aérea Colombiana, para que organice un servicio especial de transporte aéreo en beneficio de las regiones subdesarrolladas del país” —que adicionó los decretos 2321 de 1943 y 1978 de 1946— se estableció que el Comando de la Fuerza Aérea colombiana organizaría “un servicio especial de transporte aéreo en beneficio de las regiones subdesarrolladas del país con el objeto de colaborar en las campañas asistenciales docente, de incremento agrícola y pecuario, de colonización y en el fomento económico y social de tales territorios de acuerdo con los prospectos del gobierno”.

Posteriormente, la Ley 80 de 1968 “por la cual se reorganiza el Servicio de Aeronavegación a Territorios Nacionales” dispuso la creación del “Servicio Aéreo Territorios Nacionales, Satena” como un establecimiento público adscrito al Ministerio de Defensa (43) .

Mediante el Decreto-Ley 2344 de 1971 “por el cual se reorganiza el servicio Aéreo a territorios nacionales ‘Satena’”, dictado en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 7ª de 1970 y que fue parcialmente reformado mediante el Decreto 2180 de 1984 “por el cual se modifica el Decreto-Ley 2344 de 1971, reorgánico del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales Satena y se dictan otras disposiciones” se estableció que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”, creado por la Ley 80 de 1968 en lo sucesivo funcionaría “como una empresa comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Defensa, esto es, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, encargada de desarrollar la política y los planes generales que en materia de transporte aéreo para las regiones menos desarrolladas del país, adopte el Gobierno Nacional”.

De acuerdo con el parágrafo del artículo 1º de dicho decreto “la empresa “Satena” tendrá domicilio en Bogotá pero podrá establecer sucursales y agencias en otras ciudades del país”.

De acuerdo con el artículo 2º del Decreto-Ley 2344 de 1971 —modificado por el Decreto 2180 de 1984— el Servicio Aéreo a territorios Nacionales “Satena” en cumplimiento de su objetivo y dentro del marco de las normas legales vigentes, podrá desarrollar las siguientes funciones (44) :

a) Colaborar con el Ministerio de Defensa Nacional en la ejecución de la política y de los planes generales en materia de acción cívico-militar.

b) Colaborar con el Ministerio de Relaciones Exteriores u otros organismos del Estado en la ejecución de la política y de los planes generales en materia de fronteras.

c) Colaborar con el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, en la ejecución de la política y de los planes generales en esta materia.

d) Colaborar con el Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías y con las entidades especializadas del ramo respectivo en lo correspondiente a la formación y ejecución de los programas relacionados con asistencia técnica, sanitaria, educativa, incremento agrícola, pecuario e industrial, fomento de colonizaciones, desarrollo económico y social en general, en las regiones de menor desarrollo relativo del país.

e) Administrar directa o indirectamente los bienes muebles e inmuebles y los recursos de capital que constituyen el patrimonio de la empresa, o aquellos que sin ser de su propiedad se le confíe su manejo.

f) Las demás que le señalen las disposiciones legales vigentes.

De acuerdo con el artículo 3º del Decreto 2344 de 1971 el gobierno queda facultado para coordinar los servicios de “Satena” con otros servicios de transporte existentes en las zonas marginadas del país, a medida que ello sea necesario para su desarrollo socio-económico”.

El artículo 4º del Decreto-Ley 2344 de 1971 —modificado por el Decreto 2180 de 1984— (parcialmente acusado en el presente proceso), señala que el patrimonio de Satena está constituido por: a) Los bienes muebles e inmuebles que haya adquirido o llegare a adquirir, así como todas aquellas inversiones temporales y depósitos en dinero o en especie que obtenga y posea a cualquier título; b) Las acciones, participaciones o aportes en sociedades o empresas organizadas o que se organicen, de conformidad con su objeto social y con las autorizaciones legales; c) Las donaciones que se hagan a Satena por parte de entidades públicas (46) o personas naturales o jurídicas de derecho privado, con autorización de la junta directiva, d) Los aportes que el gobierno le asigne para adelantar programas de inversión en las vigencias que así lo determinen; e) El aporte que el gobierno le asigne para la compra, construcción y adecuación del material aéreo e instalaciones terrestres; f) Las utilidades netas de cada vigencia fiscal.

El mismo artículo señala que las rentas de Satena están constituidas por: a) Los aportes que anualmente se incluyan en el presupuesto nacional; b) Las utilidades provenientes de la explotación comercial de sus bienes muebles e inmuebles y los recursos de capital; c) Las demás que le sean reconocidas por leyes, decretos, ordenanzas o acuerdos.

En el mismo Decreto 2344 de 1971 se precisa que el manejo de los bienes y rentas de “Satena” se hará por medio de presupuestos elaborados y ejecutados conforme a las normas vigentes sobre la materia (art. 5º). La vigilancia de la gestión fiscal del servicio aéreo a territorios nacionales Satena corresponde a la Contraloría General de la República (art. 7º del D.L. 2344/71 a concordar con los arts. 2º, 20, y 42 a 44 de la L. 42/93, arts. 1º, 2º, 6º y 8º de la L. 716/2001 y la L. 610/2000).

De acuerdo con el artículo 9º del mismo decreto-ley el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” se ceñirá en el cumplimiento de sus funciones “a las normas legales que la crearon y a sus estatutos, y no podrá desarrollar actividades o ejecutar actos distintos de los allí previstos, ni destinar cualquier parte de sus bienes y recursos para fines diferentes de los fines contemplados en tales normas o en los estatutos”.

El artículo 10 del Decreto-Ley 2344 de 1971 —modificado por el Decreto 2180 de 1984— precisa que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” estará dirigido, administrado y orientado por la Junta Directiva, el Gerente General y los demás funcionarios que la Junta determine, quienes desempeñaran sus funciones dentro de las facultades y con las atribuciones que dicho decreto y los estatutos les confieran, y en lo no previsto en ellos, en armonía con las leyes vigentes.

Los artículos 11 y 12 del Decreto-Ley 2344 de 1971 —modificados por el Decreto 2180 de 1984— establecieron la conformación de la Junta directiva de la empresa (47) y sus funciones (48) . Los artículos 13 a 15 señalan, por su parte, el régimen de los miembros de dicha junta directiva (49) .

El artículo 16 señala las calidades y funciones del gerente del Servicio Aéreo a territorios Nacionales “Satena” (50) , mientras que el artículo 17 precisa que la organización interna y funcionamiento de la Empresa estatal se regirá por los estatutos expedidos por la Junta Directiva, los cuales requerirán para su validez la aprobación del Gobierno Nacional.

El artículo 18 del Decreto-Ley 2344 de 1971 —modificado por el Decreto 2180 de 1984— señala por su parte que la empresa para el cumplimiento de sus funciones podrá celebrar toda clase de actos y contratos. Igualmente, constituir sociedades o compañías con otras personas naturales o jurídicas, previa autorización del Gobierno Nacional mediante decreto ejecutivo.

De acuerdo con el artículo 19 del mismo decreto-ley los actos y hechos que realice el Servicio Aéreo a territorios Nacionales “Satena” para el desarrollo de sus actividades comerciales, están sujetas a las reglas del derecho privado y jurisdicción ordinaria, conforme a las normas de competencia sobre la materia. A su vez aquellos que realice para el cumplimiento de las funciones administrativas que le haya confiado la ley, son actos administrativos y se someten a la justicia contencioso-administrativa. El parágrafo del mismo artículo precisa que “En la contratación de empréstitos internos o externos —la empresa— se someterá a los requisitos señalados por las disposiciones legales vigentes, pudiendo la Nación prestarle su garantía.

El artículo 20 del Decreto-Ley 2344 de 1971 —modificado por el Decreto 2180 de 1984— señala que “Salvo disposición legal en contrario, en los contratos que celebre Satena regirán las normas usuales de los contratos entre particulares” (51) .

El artículo 21 del Decreto-Ley 2344 de 1971 —modificado por el Decreto 2180 de 1984— establece que “Para todos los efectos legales, las personas que prestan sus servicios en “Satena”, son trabajadores oficiales. Sin embargo, en los estatutos la junta directiva precisará las actividades de dirección y confianza que deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”.

Los artículo 22, 23 y 24 del Decreto-Ley 2344 de 1971 —modificados por el Decreto 2180 de 1984— precisan lo concerniente al régimen salarial, prestacional y disciplinario de dichos servidores (52) .

El artículo 26 del Decreto-Ley 2344 de 1971 —modificado por el Decreto 2180 de 1984— texto que debe examinarse en concordancia con los artículos 68, 106 y 107 de la Ley 489 de 1998 señala que “corresponde el Ministerio de Defensa Nacional la orientación, coordinación y control de Satena en los aspectos de organización, personal y actividades que debe desarrollar ésta de acuerdo con la política general del gobierno”.

Ahora bien de acuerdo con el artículo 27 —acusado por el actor— “conforme a lo dispuesto por el artículo 9º de la Ley 80 de 1968, los aviones de “Satena”, en su operación nacional tienen la calidad de aviones militares y estarán sometidos al régimen jurídico que sobre aeronavegación rige para éstos. Dicho artículo precisa que “Sin embargo, los casos de responsabilidad contractual o extracontractual que sean consecuencia directa del empleo de dichos aviones en servicio de transporte aéreo, se someterán al derecho común”.

A su vez el artículo 28 —igualmente acusado por el actor— señala que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”, goza de los mismos privilegios y prerrogativas que se reconocen a la Nación, y queda exonerado de todos los gravámenes e impuestos relacionados con su constitución y funcionamiento (53) .

Frente a este último artículo la Corte pone de presente que en relación con la exoneración de todos los gravámenes e impuestos relacionados con la constitución y funcionamiento del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales Satena —a que alude específicamente el actor en la demanda— normas legales posteriores han regulado de manera claramente diferente el régimen aplicable a las empresas industriales y comerciales del Estado y por ende al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”.

En materia de gravámenes relativos a la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado cabe recordar que de acuerdo con el artículo 19 del Código de Comercio las empresas industriales y comerciales del Estado dada su calidad de comerciantes (C. de Co., art. 9º) deben matricularse en el registro mercantil. Si bien no están obligados a inscribir en dicho registro todos sus actos libros y documentos, deberán llevar su contabilidad y efectuar el registro de los libros respectivos de acuerdo con las previsiones de la Ley 298 de 1996 que regula el plan general de contabilidad pública y conservar su correspondencia y demás documentos relacionados con sus negocios o actividades conforme lo prevé la ley 594 de 2000” por la cual se expide la Ley general de archivos y se expiden otras disposiciones”. Como toda empresa deberán inscribirse en el Registro Único Tributario (E.T., art. 555-2).

Ahora bien en materia de gravámenes e impuestos relacionados con el funcionamiento de la empresa estatal, cabe recordar que respecto del impuesto de renta y complementarios el Decreto Legislativo 1979 de 1974 señaló como contribuyentes a las empresas industriales y comerciales del Estado (54) . Posteriormente el artículo 16 del Decreto 624 de 1989 “por el cual se expide el estatuto tributario de los Impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales” señaló al respecto lo siguiente:

“ART. 16.—Las empresas industriales y comerciales del estado y las sociedades de economía mixta están sometidas al impuesto. Son contribuyentes del impuesto de renta y complementarios, asimiladas a sociedades anónimas, las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y las sociedades de economía mixta.

Se exceptúan las que tengan a su cargo la prestación de servicios de energía, acueducto, alcantarillado, postales, telecomunicaciones y salud pública”.

Dicho artículo 16 del estatuto tributario fue modificado por el artículo 60 de la Ley 223 de 1995 que estableció el texto hoy vigente en este campo que es del siguiente tenor:

ART. 16.—Entidades contribuyentes. Son contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, asimiladas a sociedades anónimas, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

Las pérdidas sufridas por estas sociedades durante los años gravables en que no tengan la calidad de contribuyentes, podrán ser calculadas en forma teórica, para ser amortizadas dentro de los cinco años siguientes a su ocurrencia, de acuerdo con las normas generales.

Es decir que en materia de impuesto de renta y complementarios evidentemente el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” como empresa industrial y comercial del Estado no puede en manera alguna considerarse exento de pagar dicho impuesto contrario a lo que afirma el actor.

Situación similar cabe señalar para el caso del impuesto de timbre que igualmente pagan las empresas industriales y comerciales del Estado sin excepción según el artículo 533 del estatuto tributario (55) .

En materia de impuesto a las ventas cabe señalar en similar sentido que dentro de los agentes retenedores de dicho impuesto figuran sin excepción las empresas industriales y comerciales del Estado (56) . Igualmente cabe recordar que de manera específica el artículo 29 de la Ley 6ª de 1992 introdujo en el estatuto tributario el artículo 420-1 sobre control al impuesto a las ventas por enajenación de aerodinos texto que fue reformado por el artículo 1º de la Ley 233 de 1995 que establece el texto hoy vigente (57) . A su vez debe recordarse que las empresas industriales y comerciales del Estado pagan el impuesto a las ventas aún en materia de importación de bienes y equipos que se efectúe en desarrollo de convenios, tratados o acuerdos internacionales de cooperación vigentes para Colombia (58) .

Ahora bien, de acuerdo con el artículo 476 del estatuto tributario están excluidos del pago del impuesto a las ventas i) “El servicio de transporte público, terrestre, fluvial y marítimo de personas en el territorio nacional, y el de transporte público o privado nacional e internacional de carga marítimo, fluvial, terrestre y aéreo”. ii) “El transporte aéreo nacional de pasajeros con destino o procedencia de rutas nacionales donde no exista transporte terrestre organizado. Esto último en virtud de la adición introducida por el artículo 36 de la Ley 788 de 2002 (59) .

En el primer caso ninguna diferencia se establece entre empresas públicas y privadas y en el segundo caso es en función de la existencia o no de transporte terrestre que se establece la exclusión y ello en virtud de la Ley 788 de 2000 y no del artículo acusado por el actor.

Cabe recordar además que en materia de impuesto de aduanas el Decreto Legislativo 1979 de 1974(60) eliminó las exenciones vigentes en ese momento en materia de impuestos de aduana y complementarios para las entidades descentralizadas de los ordenes nacional, departamental y municipal. Actualmente el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” se rige por el Decreto 1573 de 2002 en materia de pago del arancel de aduanas.

Ha de tenerse en cuenta además que el régimen tributario aplicable al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” a partir de la Constitución de 1991 no puede comprender ninguna exención respecto de tributos de las entidades territoriales por mandato expreso del artículo 294 superior (61) , lo que claramente excluye que en virtud del artículo 28 acusado se pueda considerar a partir de esa fecha aplicable a dicha empresa estatal cualquier tipo de exención en relación con dichos tributos.

Todo lo anterior lleva a la Corte a considerar que el régimen tributario especial a que alude el artículo 28 del Decreto-Ley 2344 de 1971 en su última parte según el cual la empresa estatal queda exonerada “de todos los gravámenes e impuestos relacionados con su constitución y funcionamiento” no se encuentra vigente (62) .

Ahora bien cabe precisar que el interviniente en representación del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” afirma que el único gravamen que la empresa estatal no paga, contrario a lo que sucede con las demás empresas privadas que prestan el servicio público de transporte aéreo, es el de “Aeródromos”.

Al respecto cabe recordar que de acuerdo con el artículo 1809 del Código de Comercio “Aeródromo es toda superficie destinada a la llegada y salida de aeronaves, incluidos todos sus equipos e instalaciones”. Dichos aeródromos se clasifican en civiles y militares. Los primeros en públicos y privados (C. Co., art. 1810). Son aeródromos públicos los que, aún siendo de propiedad privada, están destinados al uso público; los demás son privados Se presumen públicos los que sean utilizados para la operación de aeronaves destinadas a prestar servicios remunerados a personas distintas del propietario. (C. Co., art. 1811).

De acuerdo con el artículo 1812 del mismo código “Salvo las limitaciones establecidas por la autoridad aeronáutica, los aeródromos públicos podrán ser utilizados por cualquier aeronave, la cual, además, tendrá derecho a los servicios que allí se presten”.

El artículo 1814 precisa que “Los aeródromos privados podrán ser utilizados transitoriamente por aeronaves de Estado, en desempeño de funciones oficiales, y por aeronaves en peligro. En este caso el explotador del aeródromo deberá tomar las medidas necesarias para el aterrizaje y la seguridad de la aeronave, obligación que se extenderá al tiempo de permanencia de la misma en el aeródromo”.

De acuerdo con el artículo 1819 del mismo código “El explotador de aeródromos públicos podrá cobrar tasas a los usuarios previa reglamentación y permiso de la autoridad aeronáutica”.

Al respecto ha de recordarse que de acuerdo con el numeral 17 del artículo 5º del Decreto 260 de 2004 “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil y se dictan otras disposiciones” corresponde a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil. “Establecer las tarifas, tasas y derechos en materia de transporte aéreo” así como “Fijar, recaudar y cobrar las tasas, tarifas y derechos por la prestación de los servicios aeronáuticos y aeroportuarios o los que se generen por las concesiones, autorizaciones, licencias o cualquier otro tipo de ingreso o bien patrimonial” (63) . Dentro de ellos, se encuentran los derechos de aeródromos respecto de los cuales a partir de las normas del Código de Comercio se hace una diferencia entre los aviones del Estado y los demás aviones (64) .

Ahora bien, es claro para la Corte que el fundamento del no pago de las referidas tasas no resulta predicable del artículo 28 del Decreto-Ley 2344 de 1971 —y de la exoneración a que allí se alude de los gravámenes e impuestos de creación y funcionamiento— sino de las disposiciones del Código de Comercio que aluden al carácter militar de ciertos aeródromos o a la hipótesis del artículo 1814 del Código de Comercio, o en último análisis (65) a las que reconocen la naturaleza de aeronaves del Estado a los aviones del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”.

4. Inhibición en relación con la acusación formulada en contra del artículo 28 del Decreto-Ley 2344 de 1971.

La Corte constata que en relación con la acusación formulada en contra del artículo 28 del Decreto-Ley 2344 de 1971, —y específicamente en contra del aparte que señala que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “queda exonerado de todos los gravámenes e impuestos relacionados con su constitución y funcionamiento” al que circunscribe el actor su argumentación—, efectuado el análisis que corresponde a esta etapa procesal (66) lo que procede es abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo en relación con dicho artículo, pues es claro que normas posteriores han regulado de manera sustancialmente diferente el régimen tributario aplicable a las empresas industriales y comerciales del Estado sin exceptuar al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”, lo que hace que el actor formule su acusación a partir de supuestos que no pueden ya predicarse de la misma en cuanto a la exoneración de los gravámenes e impuestos relativos a su creación y funcionamiento.

Así mismo la Corte constata que en relación con la primera parte del mismo artículo según la cual “El Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”, goza de los mismos privilegios y prerrogativas que se reconocen a la Nación” (67) el actor no hace ningún desarrollo específico para controvertir dicho aparte de la disposición que acusa pues concentró toda su argumentación en el aparte final de la misma relativo a la exoneración de gravámenes e impuestos de creación y funcionamiento que como se ha visto no se encuentra ya vigente.

Ello hace que la acusación así formulada no reúna en relación con dicho aparte de la disposición acusada los requisitos a que se ha referido la jurisprudencia para poder llevar a cabo efectivamente el juicio de constitucionalidad (68) . Recuérdese que en armonía con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 al ciudadano se le impone como carga mínima, la sustentación específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una verdadera controversia constitucional. Por consiguiente, por cuanto el actor al acusar las expresiones “El Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”, goza de los mismos privilegios y prerrogativas que se reconocen a la Nación”, incumplió este requisito debe concluirse que al respecto hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo (69) .

Así las cosas la Corte se abstendrá de emitir pronunciamiento de fondo en relación con la acusación formulada en contra del artículo 28 del Decreto-Ley 2344 de 1971 por ineptitud sustantiva de la demanda— en relación con el aparte que señala que “El Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”, goza de los mismos privilegios y prerrogativas que se reconocen a la Nación” y por carencia actual de objeto en relación con el aparte que señala que dicho Servicio “queda exonerado de todos los gravámenes e impuestos relacionados con su constitución y funcionamiento”.

Hecha esta necesaria precisión la Corte procede a efectuar el análisis correspondiente respecto de los demás artículos acusados.

5. El análisis de los cargos.

Para el actor las expresiones “entidades públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4º —modificado por el Decreto-Ley 2180 de 1984— y el artículos 27 del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” en cuanto permiten que Satena i) reciba donaciones de entidades públicas y ii) preste el servicio de transporte aéreo con aviones militares y por ende esté en su criterio por fuera del marco regulatorio y de control que ejerce la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, para las demás empresas, violan los artículos 13 y 333 de la Constitución pues de esta forma se le conceden privilegios de los que están privadas las demás empresas comerciales que prestan el servicio público de transporte aéreo y se altera la libre competencia entre las mismas.

Adicionalmente considera que i) las expresiones “entidades públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4º —modificado por el Decreto-Ley 2180 de 1984— del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” vulneran el artículo 355 superior al permitir que dicha empresa —en su criterio de carácter privado respecto de su operación comercial— reciba donaciones de entidades públicas; ii) el artículo 27 del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” vulnera el artículo 217 de la Constitución al permitir que la operación de dicha empresa estatal se haga con aviones militares sin tener en cuenta que las Fuerzas Militares no están llamadas a desarrollar actividades de carácter comercial.

Como se ve entonces el actor estructura su acusación a partir de un cargo global que configura para controvertir la atribución a la Empresa estatal de lo que considera una serie de “privilegios” contrarios a la igualdad y a la libre competencia y de cargos específicos en contra de cada una de las disposiciones invocadas en la demanda.

Para efectos de facilitar la exposición y el examen de la acusación así formulada se procederá a estudiar en primer término los cargos formulados de manera específica en contra de cada una de las disposiciones acusadas respecto de su contenido expreso, para posteriormente examinar el cargo global que el actor estructura a partir de las prerrogativas que en su criterio dichas disposiciones establecen en beneficio del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” y con las que se configuraría una violación de los artículos 13 y 333 superiores.

5.1. El análisis de la acusación formulada en contra de las expresiones “entidades públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4º —modificado por el Decreto-Ley 2180 de 1984— del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”, por la supuesta violación del artículo 355 superior.

Para el actor las expresiones “entidades públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4º —modificado por el Decreto-Ley 2180 de 1984— del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” vulneran el artículo 355 superior al permitir que dicha empresa —en su criterio de carácter privado respecto de su operación comercial— reciba donaciones de entidades públicas.

Sobre este punto cabe recordar que en jurisprudencia suficientemente decantada y reiterada (70) , la Corte ha precisado los alcances del artículo 355 de la Constitución cuyo contenido es el siguiente:

“Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado”.

“El gobierno en los niveles nacional departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo.

El gobierno reglamentará la materia”.

Así, en la Sentencia C-254 de 1996 (71) la Corte, luego de hacer un recuento de sus anteriores pronunciamientos sobre la materia, puntualizó sus orientaciones acerca de los alcances y entendimiento que ha de darse a la regla superior citada. Para los efectos del presente estudio es pertinente transcribir los siguientes apartes:

“6. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha delimitado el alcance de la prohibición de conceder auxilios o donaciones a particulares.

En primer término, el estudio de los antecedentes de la prohibición en la Asamblea Nacional Constituyente, asunto que se analizó en la Sentencia C-372 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), permite concluir que se quiso ante todo erradicar la práctica de los denominados “auxilios parlamentarios”, la que se consideró viciosa tanto por pervertir las instituciones democráticas como por alimentar ilegítimas destinaciones de los fondos del erario. En la sentencia citada, sobre este particular, se expresa:

En cuanto a los motivos —conviene reiterarlo—, se encuentran, en primer lugar, los evidentes efectos nocivos que suscitó una mala interpretación de la filosofía inspiradora de la reforma de 1968 que, en lugar de fortalecer la justicia social como norma directriz del gasto público, hizo que este careciera de un control de ejecución. En segundo lugar, los recursos públicos asignados a la entidad privada se estaban manejando con un criterio que no siempre coincidía con los planes y programas de desarrollo, desconociendo así la obligación de procurar el bienestar común, la consolidación de un orden justo y la prevalencia del interés general. Finalmente, la línea determinante en la distribución de recursos no era, propiamente, la justicia, sino la liberalidad; es decir, no había un criterio de dar a cada cual según sus necesidades y de acuerdo con un plan basado en el interés general, sino que se destinaban los bienes del Estado de conformidad con la voluntad subjetiva y algunas veces arbitraria del individuo facultado para ello. En cuanto al fin que busca la norma superior que erradica los denominados “auxilios parlamentarios” (C.P., art. 355), es claro que se procura que exista un control previo y posterior al destino y ejecución de los dineros públicos destinados a la realización de actividades conjuntas de interés público o social, siendo esa es (sic) la razón de ser del contrato que se estipula en el inciso segundo del artículo superior en comento”.

La proscripción de los “auxilios parlamentarios”, explica la prohibición de decretarlos —la cual solo está sujeta a las excepciones derivadas de la Constitución Política y que la Corte ha tenido la oportunidad de establecer, como se expondrá más adelante—, lo mismo que la disposición del segundo inciso del artículo 355 de la Constitución Política, en el que se plasma la figura de los contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro, a fin de impulsar programas acordes con el plan nacional de desarrollo. Este esquema de apoyo a actividades benéficas, rodeado de controles subjetivos —solamente puede realizarse con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad— y objetivos —la materia del contrato se limita a actividades o programas concretos de interés público y acordes con el plan de desarrollo a nivel nacional o seccional—, a partir de la Constitución de 1991, es el único canal para la función benéfica que el Estado puede llevar a cabo con el concurso de los particulares. Los elemento descritos que entrañan un control previo y posterior a la entrega de los recursos públicos, suponen una transformación profunda de esta técnica de actuación estatal, radicalmente distinta de la que ha sido objeto de censura”.

En la misma sentencia se precisó el alcance de la prohibición en términos que luego fueron reiterados por la Corte en las sentencias C-543 de 2001 y 712 de 2002 (72) . Señaló la corporación:

“El alcance de la prohibición, puede inferirse de los distintos pronunciamientos de la Corte que, a continuación, se sintetizan:

De lo expuesto puede concluirse: (1) La prohibición de los auxilios y donaciones, es la respuesta al abuso derivado de la antigua práctica de los “auxilios parlamentarios”, y en buena medida explica su alcance. (2) La prohibición de los auxilios y donaciones, no significa la extinción de la función benéfica del Estado, la cual puede cumplirse a través de la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y reconocida idoneidad. (3) El auxilio o donación, materia de la prohibición, se caracterizan por la existencia de una erogación fiscal en favor de un particular sin que ella tenga sustento en ninguna contraprestación a su cargo. Igualmente, corresponden a estas categorías, las transferencias a particulares, que no estén precedidas de un control sobre los recursos o que este no pueda realizarse con posterioridad a la asignación. Finalmente, se califican de esta manera, las prácticas que por los elementos que incorporen, puedan tener la virtualidad de revivir la proscrita figura de los auxilios. (4) Por vía negativa, no se consideran auxilios o donaciones, las transferencias presupuestales que se hacen a entidades descentralizadas. (5) No se estima que se viole el artículo 355 de la C.P., cuando el Estado otorga subsidios, estímulos económicos, ayudas o incentivos, en razón del cumplimiento de deberes o principios de origen constitucional que describen actividades públicas irrenunciables.

7. Las exclusiones que la Corte ha encontrado en relación con la prohibición, si bien se han presentado como excepciones a la misma, en realidad descubren la faz más característica del Estado social de derecho que asume, como función propia y en la que se actualiza el interés general, la puesta en marcha de un sistema prestacional enderezado a asegurar el mínimo vital y al cual resulta connatural la intervención en la vida económica y social (C.P., art. 334). Se torna necesario, pues, distinguir el campo de la prohibición de otorgar auxilios y donaciones, propia de la esfera presupuestal, del concierto de acciones propias del Estado social de derecho imputables al cumplimiento de deberes y principios constitucionales y que, no por representar gasto público, o articularse en bienes o servicios, a veces entregados gratuitamente, ingresan en el campo de la anotada prohibición. El Estado social de derecho, precisamente, reacciona contra la mera proclamación de la libertad y los derechos y, en su lugar, promueve activamente las condiciones reales indispensables para su realización y en ello no solamente está en juego su razón de ser sino su responsabilidad. (...)” (negras fuera de texto).

La Corte ha precisado que se deben distinguir en este campo dos aspectos, el primero referente al apoyo a las actividades de interés general que adelantan organizaciones de origen privado, que en ejercicio de la autonomía de iniciativa para el desarrollo de las más variadas actividades que las personas realizan en sociedad (C.P., art 38) buscan la satisfacción de finalidades no simplemente lucrativas, supuesto que es diferente de aquel en que el Estado se vale de dichas entidades privadas para cumplir finalidades que le son propias (73) .

Ahora bien, como se puntualiza en la Sentencia C-543 de 2001, el artículo 355 constitucional, cuando en el segundo inciso alude a la celebración de contratos, hace énfasis en que el objeto de los mismos es el desarrollo de actividades de interés público, acordes con los planes de desarrollo, y para asegurar que la acción de fomento (benéfica como la ha denominado la jurisprudencia de la corporación) se cumpla adecuadamente, exige que las instituciones privadas con las cuales se hayan de celebrar sean precisamente de aquellas que conforme a la ley tengan el carácter de instituciones sin ánimo o fin lucrativo (las personas jurídicas, fundaciones y asociaciones, reguladas por el Código Civil —título XXXVI— y disposiciones complementarias) que además, ostenten reconocida idoneidad en el ámbito donde conforme a sus respectivas reglas estatutarias, desarrollan las actividades de beneficio común.

Para el caso en estudio, como bien lo advierte el señor Procurador General de la Nación, la acusación formulada por el demandante en contra de las expresiones “entidades públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4º —tal como quedó modificado por el Decreto-Ley 2180 de 1984— del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” por la supuesta violación del artículo 355 superior parte de un presupuesto errado, a saber, la naturaleza privada del servicio aéreo a territorios nacionales Satena.

Como se desprende de las consideraciones preliminares de esta sentencia y en particular del acápite donde se recordó el régimen establecido para las empresas industriales y comerciales del Estado y en concreto para el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” es claro que el ejercicio de una actividad industrial y comercial conforme a las reglas del derecho privado no es óbice para que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” sea una entidad pública.

Recuérdese que como empresa industrial y comercial del Estado “Satena” es una entidad descentralizada creada por la Ley que forma parte de la rama ejecutiva del poder público (C.P., art. 115; L. 489/98, art. 38) vinculada al Ministerio de Defensa Nacional y está encargada de “desarrollar la política y los planes generales que en materia de transporte aéreo para las regiones menos desarrolladas del país, adopte el Gobierno Nacional” (D.L. 2344/71, art. 1º).

En tal calidad desarrolla actividades de naturaleza comercial para la prestación del servicio aéreo de transporte conforme a las reglas del derecho privado con a) Personería jurídica; b) Autonomía administrativa y financiera; y c) capital independiente conformado en los términos a que alude el artículo 4º del Decreto-Ley 2344 de 1971 (74) .

El hecho de que la Empresa Industrial y Comercial del Estado Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” desarrolle actividades comerciales de acuerdo con normas de derecho privado y que en desarrollo de dichas actividades pueda entrar en competencia con empresas privadas no transforma la naturaleza jurídica de la misma en una empresa privada.

Recuérdese que las empresas industriales y comerciales del Estado son un instrumento de intervención previsto expresamente en la Constitución (C.P., art 115, 150-7) que permite la acción directa del Estado para la consecución de sus fines (C.P., arts 2º, 334, 366).

Así mismo que si bien mediante ellas el Estado opta por utilizar los cauces jurídicos de la actuación de los particulares, empero es lo cierto que en esos supuestos el Estado no pierde su condición de tal, ni las empresas industriales y comerciales su calidad de personas jurídicas que gestionan, en último análisis, los intereses del Estado.

Al respecto no sobra recordar que si bien la Corte ha puesto de presente la existencia de zonas de certeza sobre la utilización del derecho privado en cuanto a la actuación de las empresas industriales y comerciales del Estado que se explican por la exigencia de una mayor flexibilidad en el desarrollo de sus actividades ello no puede entenderse en el sentido de eliminar la naturaleza jurídica pública de dichas empresas ni que se pueda examinar su actividad sin tomar en cuenta sus “características identificadoras”.

La Corte señaló en efecto lo siguiente en la Sentencia C-629 de 2003 (75) :

“En el ámbito de la doctrina del derecho de la organización estatal constituye tema capital el relativo al régimen jurídico aplicable a las entidades que conforman la administración del Estado y a los principios y criterios constitucionalmente deducibles que hayan de guiar al legislador y, en ciertas circunstancias, al gobierno y a la propia administración, para determinar si algunas agencias o dependencias estatales y actividades a cargo de estas han de regirse forzosamente por el derecho público —administrativo— o por el derecho privado, de manera integral o parcial, o si en todo caso puede el legislador escoger discrecionalmente dicho régimen.

Las respuestas al respecto han pasado por la necesidad de reconocer en el texto constitucional mismo garantías institucionales de derecho público o reservas de administración pública que llevarían a hacer forzosa en esos supuestos la aplicación de un régimen especial de derecho público —administrativo—, en un extremo, hasta la afirmación de la existencia de actividades que tienen que ser desarrolladas en régimen de derecho privado, en el otro extremo. Estas situaciones extremas constituirían las denominadas zonas de certeza positiva y negativa, respectivamente, quedando entre ellas una zona de incertidumbre (la que tiende a identificarse con la actividad de servicio público y la instrumental logística o de suministro de la administración) donde el legislador —y aún el gobierno— podría discrecionalmente determinar el régimen jurídico aplicable.

En ese orden de ideas, en la zona de certeza positiva aparecerían aquellos supuestos en los cuales no es posible acudir a la aplicación del régimen de derecho privado; los que en la doctrina se han identificado con la realización de actividades de política pública o de actividades ejecutivas de policía o de fomento, pues se considera que estas hacen parte de la reserva de administración pública y han de ser desarrolladas con la forma prevista en su garantía constitucionalmente explicita. En la zona de certeza negativa aparecen aquellas actividades, generalmente de gestión económica o de producción de bienes (comerciales o industriales) que el Estado opta por desarrollar en competencia con agentes económicos particulares.

(…).

Así las cosas, es cierto que los fundamentos constitucionales del régimen de la acción del Estado y de las entidades públicas son diferentes de los que sirven de soporte a la actividad de los particulares. Por ello, la búsqueda de una mayor flexibilidad y supuesta eficacia de la gestión, a través de la sujeción de entidades públicas a las disposiciones aplicables a los particulares, no puede enervar el cumplimiento de las finalidades propias definidas en la constitución ni evadir requerimientos ni controles constitucionales.

Ahora bien, en el ámbito de la administración del Estado, es necesario tener en cuenta que las variadas y diferentes manifestaciones de la acción estatal, aunque encaminadas todas ellas a la obtención del interés general, deben ser apreciadas de acuerdo con sus características identificadoras. Así, no son los mismos los parámetros de evaluación tratándose de empresas económicas —industriales y comerciales de propiedad del Estado—, y en ese supuesto es preciso distinguir si actúan en competencia o en monopolio—, o de entidades encargadas de la prestación de servicios públicos, o de agencias y entidades titulares de funciones administrativas propiamente tales.

Así mismo, las características de la gestión pública, incluida aún la gestión pública empresarial, implican tener presente siempre la necesidad de que la gestión del dinero público se vea sometida a controles que garanticen la máxima transparencia” (76) .

En ese orden de ideas el hecho de que las empresas industriales y comerciales del Estado actúen conforme al derecho privado y que incluso por razón de su objeto puedan competir con empresas privadas en los términos a que alude el artículo 87 de la Ley 489 de 1998 no significa que con ello se elimine la naturaleza jurídica pública que les es propia.

Así pues debe reiterarse que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” es evidentemente una empresa pública de la categoría industrial y comercial y como tal desarrolla su objeto para la prestación del servicio aéreo de transporte en los términos que le ha señalado la ley.

Ahora bien siendo claro que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” es una empresa cuya naturaleza jurídica es la que se ha indicado, mal puede entenderse desconocido el artículo 355 superior, que alude como se ha señalado de manera reiterada por la jurisprudencia en armonía con dicho texto superior a la prohibición a todas las ramas u órganos del poder público para decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. A lo que podría añadirse que como en dicha jurisprudencia se ha señalado, lógicamente no se consideran auxilios o donaciones para este efecto las transferencias presupuestales que se hacen a entidades descentralizadas (77) , naturaleza que —como se señaló en los apartes preliminares de esta sentencia— es claro que tienen las empresas industriales y comerciales del Estado y por tanto el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”.

En ese orden de ideas el cargo formulado en ese sentido por el actor no está llamado a prosperar y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.

5.2. El análisis de la acusación formulada en contra del artículo 27 del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales ‘Satena’” por la supuesta vulneración del artículo 217 de la Constitución.

5.2.1 Para el actor el artículo 27 del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” vulnera el artículo 217 de la Constitución al permitir que la operación de dicha empresa se haga con aviones militares sin tener en cuenta que las Fuerzas Militares no están llamadas a desarrollar actividades de carácter comercial. Precisa que si bien las Fuerzas Armadas no tienen como finalidad exclusiva la defensa, el hecho de permitir que cumplan labores comerciales las desvía de su objeto institucional.

Al respecto cabe recordar que según el artículo 217 superior, la Nación tendrá para su defensa unas Fuerzas Militares permanentes constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. De acuerdo con el mismo texto superior las Fuerzas Militares tendrán “como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional”. Así mismo señala que “la Ley determinará el sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario, que les es propio”.

Dicha norma superior es la que el actor confronta con el artículo 27 del Decreto 2344 de 1971, según el cual, “conforme a lo dispuesto por el artículo 9º de la Ley 80 de 1968 (78) , los aviones de “Satena”, en su operación nacional tienen la calidad de aviones militares y estarán sometidos al régimen jurídico que sobre aeronavegación rige para estos”. Disposición esta donde se precisa sin embargo que “los casos de responsabilidad contractual o extracontractual que sean consecuencia directa del empleo de dichos aviones en servicio de transporte aéreo, se someterán al derecho común”.

5.2.2. Respecto de la calidad de aviones militares y del sometimiento al régimen jurídico que sobre aeronavegación rige para estos cabe precisar que según el artículo 1773 del Código de Comercio la “Parte segunda ‘de la aeronáutica’” del referido código rige todas las actividades de aeronáutica civil, las cuales quedan sometidas a la inspección, vigilancia y reglamentación del gobierno”. Igualmente que quedarán sujetas a este régimen las aeronaves que utilicen espacios sometidos a la soberanía nacional, así como las aeronaves de matrícula colombiana que se encuentren en espacio no sometido a la soberanía o jurisdicción de otro Estado. En cuanto a las aeronaves del Estado señala que “solo quedarán sujetas a las disposiciones de este libro cuando así se disponga expresamente”.

El artículo 1775 del Código de Comercio precisa que “son aeronaves de Estado las que se utilicen en servicios militares, de aduanas y de policía. Las demás son civiles”.

Por su parte el artículo 1786 del mismo código señala que “para las aeronaves de Estado en vuelo o que operen en un aeropuerto civil, rigen las normas sobre tránsito aéreo que determine la autoridad aeronáutica, sin perjuicio de que puedan apartarse de ellas por causa de su actividad específica, en cuyo caso deberán establecerse previamente las medidas de seguridad que sean convenientes”.

Ahora bien, cabe precisar que la autoridad aeronáutica encargada de la aeronavegabilidad de los aviones de la Fuerza Aérea Colombiana y del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales Satena es la Dirección de Ingeniería y Mantenimiento Aeronáutico, la cual se rige por el “Manual de Mantenimiento Aeronáutico FAC” aprobado mediante Resolución Cofac 2 de 1966 y sus respectivas reformas y actualizaciones.

Así mismo cabe señalar que los certificados de aeronavegabilidad expedidos por la Fuerza Aérea Colombiana en relación con los aviones del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” se expiden de acuerdo con el Convenio de sobre Aviación Civil Internacional del 7 de diciembre de 1944 aprobado por la Ley 12 de 1947 y con las disposiciones del Manual de Mantenimiento Aeronáutico FAC. Dichas normas fijan claras directrices para las aeronaves del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” (79) .

5.2.3. Ahora bien, la Corte señala que como se desprende de los apartes preliminares de esta sentencia donde se analizó la naturaleza jurídica y las normas específicas que regulan a la Empresa Industrial y Comercial del Estado Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”, esta es una entidad descentralizada creada por la Ley que forma parte de la rama ejecutiva del poder Público vinculada al Ministerio de Defensa Nacional y está encargada de “desarrollar la política y los planes generales que en materia de transporte aéreo para las regiones menos desarrolladas del país, adopte el Gobierno Nacional” (D.L. 2344/71, art. 1º).

Ahora bien, es evidente que la vinculación señalada en la ley de dicha Empresa Industrial y Comercial del Estado al Ministerio de Defensa Nacional no la convierte en parte de las Fuerzas Militares.

Recuérdese que el Ministerio de Defensa hace parte de la Administración Pública Nacional y que los organismos y entidades adscritos o vinculados al Ministerio que gozan de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio o capital independiente conforman el Sector Descentralizado de la Administración Pública Nacional y cumplen sus funciones en los términos que señala la ley (L. 489/98, art. 39).

Dicho ministerio como cabeza de un sector de la administración (L. 489/98, art. 42) ejerce el control político y la suprema dirección que le señala la ley (L. 489/98, art. 68) (80) .

Estructuras e instituciones que no cabe confundir con las Fuerzas Militares integradas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea y que conforman los miembros de cada una de dichas fuerzas según disposición expresa del artículo 217 superior.

En ese orden de ideas es claro para la Corte que no puede afirmarse que con el artículo 27 acusado se esté atribuyendo a las Fuerzas Militares —y en particular a la Fuerza Aérea— funciones comerciales por el hecho de que una Empresa Industrial y Comercial del Estado que desarrolla una actividad comercial en materia de transporte aéreo en cumplimiento del objeto que le fue asignado por la ley opere con aeronaves que se rigen por las normas que se aplican a las aeronaves militares en materia de aeronavegación.

Cabe precisar que lo que establece el artículo 27 acusado no es que las aeronaves del las Fuerzas Militares pueden realizar actividades comerciales sino que las naves del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” —Empresa industrial y comercial del Estado vinculada al Ministerio de Defensa— en su operación nacional tienen la calidad de aviones militares y estarán sometidos al régimen jurídico que sobre aeronavegación rige para estos.

En ese orden de ideas no se vislumbra entonces ninguna vulneración del artículo 217 superior por el hecho de que el artículo 27 acusado señale que las naves del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales Satena en su operación nacional tienen la calidad de aviones militares y estarán sometidas al régimen jurídico que sobre aeronavegación rige para estos, pues en manera alguna puede considerarse que por lo previsto en dicho artículo las Fuerzas Militares adelanten labores comerciales que las desvían de su objeto institucional.

Así las cosas el cargo formulado en este sentido por el actor no está llamado a prosperar y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.

5.3. El análisis de la acusación formulada en contra de las expresiones “entidades públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4º —modificado por el Decreto-Ley 2180 de 1984— y del artículo 27 del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”, por la supuesta violación de los artículos 13 y 333 superiores.

5.3.1. Para el actor las expresiones “entidades públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4º —modificado por el Decreto-Ley 2180 de 1984— y el artículo 27 del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” en cuanto permiten que dicha empresa i) reciba donaciones de entidades publicas y ii) preste el servicio aéreo de transporte con aviones militares, violan los artículos 13 y 333 de la Constitución pues de esta forma se le conceden privilegios de los que están privadas las demás empresas comerciales que prestan el servicio público de transporte aéreo y se altera la libre competencia entre las mismas.

5.3.2. Cabe recordar que la Corte en una decisión precedente —Sentencia C-1231 de 2005— frente a una acusación por la supuesta vulneración de los artículos 13 y 333 superiores contra las mismas disposiciones que ahora se atacan, se inhibió de emitir pronunciamiento de fondo (81) pues consideró que no se encontraban reunidos los presupuestos necesarios para proceder a efectuar el juicio de constitucionalidad. Así mismo que el señor Procurador respeto del mismo cargo de violación de los artículos 13 y 33 específicamente en lo relativo el artículo 27 del Decreto-Ley 2344 de 1971 considera que el actor no expresó concretos y pertinentes argumentos para señalar por que del texto mismo de dicho artículo se derivaba una violación del derecho a la igualdad y a la libre competencia.

Debe entonces examinarse ante todo, si en el presente caso se encuentran reunidos los requisitos a que aludió la Corte en la Sentencia C-1231 de 2005 para poder examinar la acusación por la violación de los derechos de igualdad y libre competencia en un caso como este y concretamente si la acusación que se formula puede predicarse del contenido de las normas que se atacan.

Recuérdese que mediante la acción de inconstitucionalidad se persigue una confrontación objetiva y abstracta entre las normas legales acusadas y las normas constitucionales, sin que, en principio, se atienda a la manera como sean ejecutadas en la práctica las normas legales atacadas. Sobre este punto se pronunció la Sentencia C-357 de 1997 (82) :

“Los cargos que se formulen por un ciudadano contra una norma integrante del orden jurídico, para pedir a esta Corte que la declare inconstitucional, no pueden fundarse, entonces, en sus desarrollos específicos, ni referirse a su ejecución práctica o a los abusos que puedan cometerse por los operadores jurídicos en casos concretos. Puesto que el juicio de constitucionalidad implica la confrontación en abstracto entre el contenido de la disposición acusada y la preceptiva fundamental, las demandas que busquen su inexequibilidad deben aludir a ella en los mismos términos”.

Al respecto ha de señalarse que el actor en el presente proceso para fundamentar el cargo contra el conjunto de disposiciones acusadas por la supuesta vulneración de los artículos 13 y 333 superiores comienza por recordar algunas decisiones de esta corporación de las que destaca las menciones hechas en el sentido de que la libre competencia es un principio estructural de la economía social de mercado y un derecho que no solo concierne a los empresarios que interactúan en el mercado sino que propende por la protección del interés público y en ese sentido es un derecho de todos.

A partir de esos presupuestos, afirma que los artículos 4º, literal c (parcial), y 27 del Decreto-Ley 2344 de 1971, hacen que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” opere en condiciones según las cuales se vulneran los parámetros establecidos por la Corte Constitucional sobre la igualdad de mercado y la libre competencia económica pues confieren al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” privilegios específicos en relación con las demás empresas prestadoras del servicio público de transporte aéreo, a saber: (i) tener la posibilidad de recibir donaciones de parte de entidades públicas; (ii) prestar el servicio de aeronavegación civil con aviones militares y se rija por las normas de aeronavegación militar con lo que se le exime del control de la Aerocivil; Precisa que los demás prestadores del servicio público de transporte aéreo no gozan de los anteriores beneficios.

El demandante acude al test de igualdad y sostiene que si bien el fin que persiguen las disposiciones acusadas es legítimo frente a la Carta Política, pues dichas normas buscan que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” cuente con un conjunto de prerrogativas que le faciliten el cumplimiento de su misión, a saber, prestar el servicio aéreo en las regiones más apartadas del país, el medio elegido —a saber establecerle ventajas y prerrogativas específicas en materia financiera y administrativa, respecto de las actividades de mercado que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” adelanta en competencia con otras empresas que igualmente prestan el servicio de transporte aéreo—, comporta una limitación manifiesta del derecho y del principio de la libre competencia previsto en la Constitución Política, pues las normas acusadas permiten que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” participe en calidad de competidor de una actividad de mercado a pesar de que goza de prerrogativas especiales (financieras y administrativas) que son impensables para los demás participantes. Destaca que las restricciones a la libre competencia que soportan los demás competidores como resultado de las ventajas enunciadas en virtud de las disposiciones acusadas, no obedecen a los criterios de proporcionalidad y razonabilidad tal como lo ha señalado la Corte. Precisa que el Estado dispondría de innumerables mecanismos diferentes por medio de los cuales podría obtener el mismo fin sin incurrir en afectaciones graves y manifiestas del derecho a la libre competencia económica en condiciones de igualdad (C.P., art. 333).

Para el demandante este caso implica un grave antecedente en materia de intervención del Estado pues en aras de lograr un fin social —en este caso la prestación del servicio aéreo en regiones apartadas del país— “se permite que el estado adelante actividades empresariales en condiciones claramente ventajosas y en perjuicio de las garantía que obran en a favor de los competidores y también de los consumidores igualmente destinatarios del derecho a la libre competencia”. Afirma al respecto que las empresas privadas “terminan por subsidiar indirectamente, a costa de su mercado y bajo reglas carentes de transparencia, las actividades “sociales” de las empresas industriales y comerciales del Estado productoras de bienes o prestadoras de servicios relacionados con la satisfacción de necesidades socialmente preferentes, tal como sucede actualmente con Satena”. Al respecto afirma que en desarrollo del proceso de constitucionalidad D-5819 (Sent. C-1231/2005; M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) el propio apoderado de la empresa estatal así lo reconoció al afirmar que con el fin de proveer el servicio de transporte aéreo en regiones apartadas del país, esa empresa “debe comercializar sus servicios a fin de obtener una ganancia para subsidiar las zona menos desarrolladas del país, por lo tanto el producto económico de la actividad comercial en las zonas mas desarrolladas, es el que permite el sostenimiento y/o subsidio de estas rutas sociales” (negras fuera de texto).

Frente a la acusación así planteada la Corte constata que el actor sí establece los términos de comparación respecto de las disposiciones que acusa entre lo que le es exigible al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales, Satena y a las empresas privadas y ello a partir del contenido de dichas disposiciones.

Para el efecto el actor afirma que a pesar de que en ambos casos se trata de la prestación del servicio público de transporte aéreo mientras al Servicio Aéreo de Territorios Nacionales Satena se le permite a) recibir donaciones de entidades públicas y b) operar con aviones militares que se rigen por las normas aeronáuticas establecidos para ellos, tales prerrogativas en manera alguna se les pueden aplicar a las empresas privadas de transporte aéreo pues ellas a) no pueden recibir donaciones de entidades públicas, b) tienen de acuerdo con el Código de Comercio naves civiles que se rigen por las normas de aeronavegación civil y son controladas por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil.

Es decir que en relación con los aspectos que invoca para plantear la confrontación entre el Servicio Aéreo a territorios Nacionales “Satena” y las empresas privadas de transporte aéreo —y consecuentemente la vulneración de los principios de igualdad y libre competencia— estos pueden entenderse efectivamente derivados de las disposiciones que se acusan pues estas establecen para el caso de la empresa estatal las condiciones a que el actor alude.

Resulta pertinente precisar igualmente que los términos de confrontación para efectos del juicio de igualdad que se plantean por el actor aluden a la situación de las empresas privadas frente a una empresa pública y ello desde la perspectiva de los derechos de las primeras.

No sobra recordar al respecto que la Corte ha descartado en otras ocasiones examinar supuestos —diferentes al que se invoca por el actor—, en los que se planteaba el desconocimiento de la igualdad entre personas jurídicas de naturaleza pública.

De otra parte, cabe precisar en cuanto al artículo 27 del Decreto-Ley 2344 de 1971 —a que se refiere el señor Procurador para solicitar que la Corte se inhiba por considerar que la acusación formulada no es predicable de su contenido— que si bien i) dicha disposición no enuncia la exclusión del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” de la regulación y control de la Unidad e Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Aerocivil —aspecto a que hace específica alusión el actor para afirmar que se plantea una discriminación para las empresas privadas de aviación civil que contrario a la Empresa estatal sí tienen la regulación y el control de “Aerocivil”— y ii) es evidente que son otras normas las que fijan las competencias de la referida Unidad Administrativa Especial, es claro también que el hecho mismo de que en el artículo 27 acusado se señale la naturaleza militar de los aviones del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” y se precise que los mismos se rigen por las reglas de aeronavegación previstos para aquellos, excluye para el caso de la empresa estatal la aplicación de reglas de aeronavegación diferentes a las militares y en ese sentido la acusación en ese preciso aspecto sí puede entenderse referida a su contenido.

Así las cosas la Corte no atenderá la solicitud del señor procurador y examinará este aspecto de la acusación formulada por el actor en relación con el artículo 27 acusado.

Ahora bien cabe precisar respecto de la afirmación que hace el actor según la cual las empresas privadas de aviación “terminan por subsidiar indirectamente, a costa de su mercado y bajo reglas carentes de transparencia, las actividades “sociales” de Satena”, pues “ el producto económico de la actividad comercial en las zonas mas desarrolladas —en las que se encuentra en competencia con las empresas privadas—, es el que permite el sostenimiento y/o subsidio de estas rutas sociales”, que si bien i) el actor no acusó los artículos 1º y 2º del Decreto-Ley 2344 de 1971 (83) de los que cabe predicar directamente tal posibilidad pues es en ellos donde se alude a las funciones de la empresa estatal y en los que se remite a las políticas que fije el gobierno para la prestación del servicio aéreo a territorios nacionales las condiciones específicas en que ese servicio será prestado y financiado en la práctica y ii) que al examinar el problema planteado a partir de la diferencia entre las rutas que cubren las zonas más apartadas del país —donde la empresa estatal no actúa en concurrencia con las demás compañías privadas de aviación— y aquellas rutas en las que compite con las demás empresas privadas, podría afirmarse que lo que se plantea es un problema de aplicación de las normas acusadas y no una discusión sobre su contenido abstracto. Empero, dado que resulta inseparable en el análisis de la actuación del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” en unas y otras rutas el régimen que le es aplicable y por ende las condiciones que establecen para ella las disposiciones acusadas, —por lo que podría entenderse que el actor alude en relación con dichas afirmaciones es a las condiciones especiales derivadas directamente de las disposiciones acusadas que se dan en cualquier circunstancia de la operación de la empresa estatal-, ha de concluirse que ese aspecto del cargo por la supuesta violación de la libre competencia también puede estudiarse por la Corte.

5.3.3. Establecido así el contenido de este aspecto de la acusación planteada por el demandante y su aptitud para permitir el juicio de constitucionalidad la Corte recordará de antemano los alcances y límites del derecho a la libre competencia de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en particular en relación con la participación de empresas públicas y privadas en condiciones de igualdad en la prestación de un servicio público, para luego entrar a analizar concretamente la acusación formulada respecto de la vulneración de los artículos 13 y 333 superiores.

5.3.4. Los alcances y límites del derecho a la libre competencia en la jurisprudencia constitucional, en particular en relación con la participación de empresas públicas y privadas en condiciones de igualdad en la prestación de un servicio público.

5.3.4.1. La Corte ha puesto de presente que en el Estado social de derecho, la libertad económica se considera una de las bases del desarrollo económico y social y expresión de una sociedad democrática y pluralista. En este sentido el artículo 333 superior señala que la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Así mismo que el Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. Al tiempo que precisa que la ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.

La Corte ha precisado que la libertad económica constituye uno de los fundamentos del Estado social de derecho. Igualmente que, al tiempo que la libertad económica se establece en la Constitución para garantizar la posibilidad real de que las personas desarrollen las actividades productivas que consideren necesarias para la satisfacción de sus intereses (85) , también se autoriza al Estado para intervenir y crear las condiciones necesarias para que las mismas se materialicen en armonía con los valores superiores previstos en la Carta (86) .

La corporación ha recordado igualmente que la libertad económica comprende los conceptos de libertad de empresa y de libre competencia a los que alude igualmente el artículo 333 superior.

En relación con el primer concepto en la Sentencia C-524 de 1995 (87) , la corporación definió la libertad de empresa como “aquella libertad que se reconoce a los ciudadanos para afectar o destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la realización de actividades económicas para la producción e intercambio de bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organización típicas del mundo económico contemporáneo con vistas a la obtención de un beneficio o ganancia. El término empresa en este contexto parece por lo tanto cubrir dos aspectos, el inicial — la iniciativa o empresa como manifestación de la capacidad de emprender y acometer— y el instrumental —a través de una organización económica típica—, con abstracción de la forma jurídica (individual o societaria) y del estatuto jurídico patrimonial y laboral”.

Ha de recordarse que de acuerdo con el artículo 333 superior la empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones y que dicha función social, es fuente de un sinnúmero de intervenciones legítimas del Estado que se desarrollan a través de la ley.

En este sentido ha dicho también la Corte que el medio por excelencia que permite a las autoridades lograr la efectividad de la “función social de la empresa”, es la intervención en la economía (88) . Esta intervención, según lo prevé el canon 334 superior, se lleva a cabo por mandato de la ley “en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”.

La Corte ha precisado que entre otros criterios relevantes que en este sentido pueden tomarse en cuenta: la actividad de la empresa; su estructura organizativa; el mercado en el que se inserta; el tipo de financiamiento al cual apela; el producto o servicio que presta; la importancia de su resultado económico etc. Factores que pueden determinar variadas formas de inspección, control, regulación y existencia de estímulos e incentivos (89) .

Sobre este último punto ha advertido la Corte que el resultado económico de las empresas no es indiferente para el Estado. En algunos casos se busca favorecer la industrialización de una determinada región; en otros, los objetivos de la política económica, pueden orientarse a desestimular ciertas iniciativas y empresas, ya sea por una excesiva oferta en el mercado o por sus efectos perjudiciales en términos de absorción de determinadas materias primas o recursos financieros. En estos casos, aparte de los medios de intervención directa como el que se evidencia mediante las empresas industriales y comerciales, el Estado puede legítimamente establecer políticas de estímulo de las que se beneficiarían los agentes económicos que sigan sus pautas. El conjunto de estas políticas —créditos de fomento, exenciones tributarias, garantías, autorizaciones especiales, facilidades crediticias y cambiarias, contratos-programa, premios, inversiones en el capital social etc.—, sin duda, amplía la esfera de la empresa y le imprime materialmente a su actividad, en la medida en que ella efectivamente secunde los objetivos de la intervención estatal, una función social específica. Cabe reiterar que en ciertos casos la función social de la empresa, se logra como una contrapartida a los incentivos económicos que el legislador decide otorgar con miras a alcanzar determinados objetivos económicos de interés general (90) .

Ahora bien, en relación con el concepto de libre competencia económica la Constitución señala en el artículo 333 que la misma es un derecho de todos que supone responsabilidades.

La Corte ha entendido de manera reiterada que la libre competencia se presenta cuando un conjunto de empresarios, en un marco normativo de igualdad de condiciones, ponen sus esfuerzos, factores empresariales y de producción, en la conquista de un mercado determinado, bajo el supuesto de la ausencia de barreras de entrada o de otras prácticas restrictivas que dificulten el ejercicio de una actividad económica lícita. Igualmente ha recordado que el “elemento característico de la libre competencia es la tensión que se presenta entre los intereses opuestos de los agentes participantes en el mercado, cuyo mantenimiento exige la garantía de ciertas libertades básicas, que algunos doctrinantes han condensado en: a) la necesidad que los agentes del mercado puedan ejercer una actividad económica libre, con las excepciones y restricciones que por ley mantiene el Estado sobre determinadas actividades. b) la libertad de los agentes competidores para ofrecer, en el marco de la ley, las condiciones y ventajas comerciales que estimen oportunas, y c) la libertad de los consumidores o usuarios para contratar con cualquiera de los agentes oferentes, los bienes o servicios que requieren”.

La Corte ha destacado la doble dimensión en que debe examinarse el derecho de la libre competencia dado que el mismo comporta no solo la defensa de intereses privados sino también propende por la protección del interés público y por ende de la Constitución. Al respecto ha señalado la jurisprudencia lo siguiente:

“La competencia es un principio estructural de la economía social del mercado, que no solo está orientada a la defensa de los intereses particulares de los empresarios que interactúan en el mercado sino que propende por la protección del interés público, que se materializa en el beneficio obtenido por la comunidad de una mayor calidad y unos mejores precios de los bienes y servicios que se derivan como resultado de una sana concurrencia. De ahí, que la Carta Fundamental, le ha impuesto expresamente al Estado el deber de impedir que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitar o controlar el abuso de la posición dominante que los empresarios tengan en el mercado (C.P., art. 333)” (93) .

En similar sentido en la Sentencia C-815 de 2001 la Corte hizo las siguientes puntualizaciones que resultan relevante recordar. Expresó la corporación:

“De acuerdo con los artículos 333 y 334 de la Constitución Política, se reconoce y garantiza la libre competencia económica como expresión de la libre iniciativa privada en aras de obtener un beneficio o ganancia por el desarrollo y explotación de una actividad económica. No obstante, los cánones y mandatos del Estado Social imponen la obligación de armonizar dicha libertad con la función social que le es propia, es decir, es obligación de los empresarios estarse al fin social y a los límites del bien común que acompañan el ejercicio de la citada libertad.

Bajo estas consideraciones se concibe a la libre competencia económica, como un derecho individual y a la vez colectivo (art. 88 de la Constitución), cuya finalidad es alcanzar un estado de competencia real, libre y no falseada, que permita la obtención del lucro individual para el empresario, a la vez que genera beneficios para el consumidor con bienes y servicios de mejor calidad, con mayores garantías y a un precio real y justo. Por lo tanto, el Estado bajo una concepción social del mercado, no actúa solo como garante de los derechos económicos individuales, sino como corrector de las desigualdades sociales que se derivan del ejercicio irregular o arbitrario de tales libertades.

Por ello, la protección a la libre competencia económica tiene también como objeto, la competencia en sí misma considerada, es decir, más allá de salvaguardar la relación o tensión entre competidores, debe impulsar o promover la existencia de una pluralidad de oferentes que hagan efectivo el derecho a la libre elección de los consumidores, y le permita al Estado evitar la conformación de monopolios, las prácticas restrictivas de la competencia o eventuales abusos de posiciones dominantes que produzcan distorsiones en el sistema económico competitivo. Así se garantiza tanto el interés de los competidores, el colectivo de los consumidores y el interés público del Estado (94) .

Ahora bien la Corte ha puesto de presente que como todos los derechos y libertades, las libertades económica y de empresa y la libre competencia están sujetas a límites. La Constitución alude expresamente a ellos cuando señala en el artículo 333 superior que “La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”; cuando señala que “La empresa como base del desarrollo tiene una función social que implica obligaciones”; y cuando expresa que “La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades”.

Al respecto la Corte ha señalado de manera reiterada el necesario examen sistemático que debe hacerse para abordar las normas de la Constitución Política que establecen las libertades económicas. Sobre este punto ha expresado lo siguiente:

“... el conjunto de normas constitucionales referentes a la actividad económica debe entenderse y aplicarse sistemáticamente, sin fraccionar sus alcances y evitando que la ejecución de algunos de sus preceptos deba edificarse sobre el supuesto de dejar otros inaplicados o inútiles.

Es verdad que la Constitución establece la libre competencia como principio, que ella plasma la libre iniciativa privada y la libertad de empresa, que la libertad económica está garantizada y que la gestión estatal debe cristalizarse en medidas que impidan su obstrucción o restricción, en especial si, estas surgen merced al predominio de productores u oferentes de productos o servicios considerados en particular.

Pero insiste la Corte en que la Carta Política no ha acogido un modelo económico determinado, exclusivo y excluyente, y en que sus normas deben ser interpretadas de manera armónica y coherente, evitando posiciones absolutas, por lo cual la libertad del individuo se encuentra atemperada en la preceptiva constitucional por la prevalencia del interés colectivo (art. 1º), por las competencias de intervención y regulación a cargo del Estado (C.P., arts. 333, 334 y 335) y por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que la doctrina de esta Corte ha prohijado.

En un Estado social de derecho, dentro del cual el poder público asume responsabilidades tales como la racionalización de la economía, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, no menos que la de promover la productividad y la competitividad, y que tiene a su cargo la orientación de la política económica hacia el desarrollo armónico de las regiones (C.P., art. 334), la libre competencia no puede erigirse en derecho absoluto ni en barrera infranqueable para la actividad de intervención del Estado. Esta se debe dar, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de bienes, todo lo cual implica indudables limitaciones, correctivos y controles para la iniciativa particular. Se trata, al fin y al cabo, de realizar fines esenciales del Estado como los de promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (C.P., preámbulo y art. 2º), en ejercicio de un papel dinámico y activo inherente a su función básica de dirección general de la economía (C.P., art. 334).

A juicio de la Corte, la libre competencia económica no excluye en modo alguno la injerencia del Estado para alcanzar fines que le son propios, como los indicados en los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución” (95) .

Es decir ha precisado la Corte que en este campo si bien el principio de la libre competencia se encuentra claramente reconocido y protegido en el Estado social de Derecho el mismo no puede entenderse carente de límites.

5.3.4.2. Cabe precisar además que si bien es cierto que en materia económica son principios rectores de la actividad de los particulares los de la libre iniciativa y el de la libre competencia en condiciones de igualdad, este principio, al aplicarse al ámbito de los servicios públicos debe entenderse en armonía con las reglas que constituyen el régimen jurídico de los mismos, adoptadas por el legislador dentro del marco específico señalado por el constituyente para dichos servicios de lo que resulta que el régimen de libre competencia en condiciones de igualdad debe acomodarse a las reglas especiales que de allí se derivan (96) .

Ha de recordarse que en materia de servicios públicos, la intervención económica adquiere una finalidad específica —asegurar la satisfacción de necesidades básicas que se logran con su prestación— y tiene un soporte constitucional expreso en el artículo 334 de la Carta. Pero, adicionalmente, en tal materia el Estado dispone de especiales competencias de regulación, control y vigilancia, pues tal prestación se considera inherente a la finalidad social del Estado, por lo cual es deber de las autoridades asegurar que ella sea eficiente y se proyecte a todos los habitantes del territorio nacional. En efecto, el artículo 365 superior prescribe que los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley y que en todo caso el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.

Así, por cuanto los servicios públicos son una actividad económica que compromete la satisfacción de las necesidades básicas de la población, y por ello mismo la eficacia de ciertos derechos fundamentales, la intervención del Estado en la actividad de los particulares que asumen empresas dedicadas a este fin es particularmente intensa, y su prestación se somete a especial regulación y control (97) .

Por ello los particulares que dentro del marco de la Constitución y la ley, resuelven asumir la prestación de servicios públicos, deben sujetarse a los principios y reglas que adopte el legislador para la prestación de los mismos y el análisis de la protección de los principios de libertad económica y de libre competencia debe realizarse en tales casos, no solo con fundamento en los artículos 333 y 334 sino también en los artículos 365 y 366, sobre normas aplicables en general a los servicios públicos, y en armonía con las normas específicas según el servicio público de que se trate (98) .

Ahora bien, la competencia en condiciones de igualdad en ese marco significa que los agentes privados y públicos deben tener las mismas condiciones para el ejercicio de la misma actividad de prestación de servicios públicos.

Esa es la regla general en relación con la cual el legislador y la jurisprudencia se han pronunciado en diferentes ocasiones.

Así el legislador aludió a este principio en el artículo 87 de la Ley 489 de 1998 (99) cuando dispuso que “Las empresas industriales y comerciales del Estado como integrantes de la rama ejecutiva del poder público, salvo disposición legal en contrario, gozan de los privilegios y prerrogativas que la Constitución Política y las leyes confieren a la Nación y a las entidades territoriales, según el caso. No obstante, las empresas industriales y comerciales del Estado, que por razón de su objeto compitan con empresas privadas, no podrán ejercer aquellas prerrogativas y privilegios que impliquen menoscabo de los principios de igualdad y de libre competencia frente a las empresas privadas”.

En materia de servicio público de transporte el legislador igualmente señaló lo siguiente en la Ley 105 de 1993 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”:

“ART. 3º—Principios del transporte público. El transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica y se regirá por los siguientes principios:

(...).

2. El carácter del servicio público del transporte:

La operación del transporte público en Colombia es un servicio público bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad.

Excepcionalmente la Nación, las entidades territoriales, los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado de cualquier orden, podrán prestar el servicio público de transporte, cuando este no sea prestado por los particulares, o se presenten prácticas monopolísticas u oligopolísticas que afecten los intereses de los usuarios. En todo caso el servicio prestado por las entidades públicas estará sometido a las mismas condiciones y regulaciones de los particulares.

(...).

En la jurisprudencia constitucional dicho principio ha sido invocado igualmente. Así por ejemplo en la Sentencia C-1268 de 2000 (100) citada en la demanda, la Corte señaló lo siguiente:

“Debe reiterarse que dentro de ese conjunto de atribuciones estatales, que pueden implicar límites o restricciones a la libertad individual de cada empresa, la garantía de la igualdad de oportunidades resulta esencial:

“En el fondo, la garantía constitucional que así se define y protege no consiste en nada diferente de impedir que, al iniciarse entre las personas —naturales o jurídicas— una competencia para alcanzar o conseguir algo —lo cual, en la materia objeto de revisión, se relaciona con la prestación de un servicio público mediante el acceso al espectro electromagnético—, alguno o algunos de los competidores gocen de ventajas carentes de justificación, otorgadas o auspiciadas por las autoridades respectivas con criterio de exclusividad o preferencia, o se enfrenten a obstáculos o restricciones irrazonables o desproporcionados en relación con los demás participantes.

Pretende la Constitución que en el punto de partida y a lo largo de la competencia, hasta su culminación, todos los competidores reciban igual trato, se les otorguen las mismas garantías e iguales derechos, se les permita el uso de los mismos instrumentos y medios de acción, se les cobije bajo las mismas normas y reglas de juego, se prevea para todos el mismo sistema de selección y calificación, se les evalúe y clasifique dentro de los mismos criterios, objetiva e imparcialmente, y se exija a todos “un mismo nivel de responsabilidades. Obviamente, siempre sobre el supuesto de la equivalencia de situaciones y circunstancias (igualdad real y efectiva)”. (Cfr. C. Const. Sent. SU-182/98) (101) .

En relación por ejemplo con la prestación del servicio público de salud, la Corte ha dicho igualmente lo siguiente:

“Pero establecida por el legislador, conforme a una opción válida de acuerdo con la Constitución, la posibilidad de que a la prestación de un servicio público, como en este caso el de salud, acudan los particulares, es claro que para dicha participación deben garantizarse las condiciones propias de la libertad de empresa y de la libre competencia, sin que resulte admisible que en el ámbito estrechamente regulado de participación privada se permitan, o peor aún, se establezcan, situaciones que impliquen prácticas restrictivas de la competencia o se orienten a obstruir o a restringir la libertad económica” (102) .

Con referencia a la situación específica de las empresas industriales y comerciales del Estado la Corte en la Sentencia C-352 de 1998 señaló para el caso del servicio público de gas que:

“Como empresa industrial y comercial del Estado se le ha señalado por la ley un objeto comercial específico, cuyo desarrollo se encuentra sometido al derecho privado; es decir, que por razón de la similitud de las actividades que desarrolla, con las que cumplen los particulares, la ley les da un tratamiento igualitario, en cuanto a la regulación y la imposición de límites y condicionamientos a sus actividades y a la aplicación del correspondiente régimen jurídico. En estas circunstancias, entiende la Corte que los contenidos normativos del artículo 333 de la Constitución, que consagran la libre competencia, deben ser aplicados en forma igualitaria tanto a las empresas particulares, como a las que surgen de la actuación del Estado en el campo de la actividad privada, o sea, a las empresas industriales y comerciales de este y a las sociedades de economía mixta” (103) .

Ahora bien, es claro que dicho principio de libre competencia en condiciones de igualdad no puede entenderse de manera absoluta, en términos que impida en ciertas circunstancias con presupuestos de racionalidad y proporcionalidad su limitación en función del cumplimiento de los mandatos superiores para la consecución de los fines del Estado. Si legislador puede establecer responsabilidades, obligaciones y restricciones o delimitaciones a la competencia privada y a la actividad de las empresas por motivos de interés colectivo (104) , con mayor razón está autorizado para dotar a las entidades estatales que cumplen una precisa función social de características especiales y de un trato diferente con el propósito de cumplir su cometido.

Todo ello exige —ha expresado la Corte— que el juez constitucional pondere con sumo cuidado la tensión existente entre el interés privado y la prevalencia del interés general, con el propósito de hacer compatibles ambas modalidades de bienestar, sobre la base de la preponderancia del interés colectivo, pero sin llegar a desconocer el núcleo esencial de las garantías individuales (105) .

“Puede decirse que la actividad intervencionista del Estado en la economía pretende conciliar los intereses privados presentes en la actividad empresarial de los particulares, con el interés general que está involucrado en dicha actividad en ciertos casos, como en el de la prestación de los servicios públicos que se vincula la satisfacción de necesidades básicas de los ciudadanos. Por ello, en las normas de intervención que así expide el legislador, está presente la tensión entre la libertad de empresa y la prevalencia del interés general.

Pero más allá de esta tensión entre el interés público y el privado, es preciso recordar que la libertad de empresa es reconocida a los particulares por motivos de interés público. Al margen de lo que las distintas escuelas económicas pregonan sobre la incidencia de la competencia libre en la satisfacción de las necesidades individuales y colectivas, lo cierto es que la Carta, como se dijo, admite que la empresa es motor de desarrollo. Por ello, a la hora de evaluar la tensión entre el interés público y el privado presente en las normas de intervención económica, el juez constitucional debe acudir a criterios de proporcionalidad y razonabilidad que, dando prevalencia al interés general y la vigencia del principio de solidaridad, no desconozcan el núcleo esencial de las libertades económicas, cuyo reconocimiento, en últimas, también se establece por motivos de interés colectivo” (106) .

Con fundamento en los referidos presupuestos, la Corte ha concluido que las tensiones que se presentan entre las libertades económicas (la libre competencia económica, la libertad de empresa, la libre iniciativa privada, etc.) y el principio de primacía del interés general pueden conducir a la limitación de dichas libertades, siempre y cuando (i) se lleven a cabo por ministerio de la ley (C.P., art. 334); (ii) respeten el núcleo esencial de la libertad objeto de limitación; (iii) obedezcan al principio de solidaridad o algún otro principio o finalidad expresamente señalados en la Constitución y, finalmente; (iv) respondan a criterios de razonabilidad y proporcionalidad (107) .

A partir de los anteriores presupuestos procede entonces la Corte a analizar la acusación formulada por el actor por la supuesta vulneración de los derechos a la igualdad y a la libre competencia económica.

5.3.5. El análisis específico de la supuesta violación del principio de igualdad.

Como se ha visto para el actor las expresiones “entidades públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4º —modificado por el Decreto-Ley 2180 de 1984— y el artículos 27 del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” en cuanto permiten que dicha empresa i) reciba donaciones de entidades publicas ii) preste el servicio aéreo de transporte con aviones militares y se rija por las normas de aeronavegación previstas para estos y no por las que se establecen para las demás empresas de aviación viola los artículos 13 y 333 de la Constitución, pues de esta forma se le conceden privilegios de los que están privadas las demás empresas comerciales que prestan el servicio público de transporte aéreo con lo que se altera además la libre competencia entre las mismas.

En relación con el primer aspecto —a saber la violación del principio de igualdad—, ha de reiterarse que la jurisprudencia ha precisado, de manera invariable que en desarrollo de dicho principio contenido en el artículo 13 de la Carta Política, corresponde al legislador otorgar el mismo trato jurídico a todas aquellas situaciones que pueden ser comparadas, así como establecer las correspondientes diferenciaciones cuando se trate de situaciones fácticas disímiles (108) .

La corporación ha establecido también en múltiples ocasiones que un tratamiento legislativo diferente no implica per se una violación del principio de igualdad siempre y cuando sea objetivo y razonable (109) . La Corte ha acudido entonces a un instrumento metodológico —sobre cuyo alcance y límites se ha pronunciado reiteradamente (110) —, para verificar la legitimidad, razonabilidad y proporcionalidad del trato diferenciado (111) .

Se busca así establecer en cada caso i) si se está frente a supuestos de hecho diversos o si estos son comparables; ii) si el fin perseguido por la norma es un fin objetivo y legítimo a la luz de la Constitución; iii) si los supuestos de hecho estudiados, la finalidad perseguida y el trato desigual otorgado guardan una coherencia o eficacia interna, es decir una racionalidad entre ellos; iv) si el trato desigual es proporcionado. La necesidad de que exista proporcionalidad entre los medios y los fines perseguidos por la norma ha sido también resaltada por la jurisprudencia, que ha propuesto tres pasos para resolverlo: así entonces, a) los medios escogidos deben ser adecuados para la consecución del fin perseguido; b) los medios empleados deben ser necesarios para la consecución de ese fin y, c) los medios empleados deben guardar proporción con los fines perseguidos, esto es, que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionales más importantes (112) .

Respecto de la primera condición, cuyo incumplimiento impide que se desarrolle el instrumento metodológico expresado (113) , la Corte ha precisado que el derecho a la igualdad que consagra la Constitución es objetivo y no formal, puesto que se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales, concepción esta que supera así la noción de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente reglamentación a supuestos distintos (114) .

Desde esta perspectiva solamente resulta posible establecer la eventual vulneración del principio de igualdad cuando las situaciones de hecho que se comparan atienden a dichos presupuestos (115) .

Ahora bien frente a la acusación planteada por el actor que se analiza en este acápite de la sentencia, la Corte constata que la misma se estructura a partir de la premisa según la cual el conjunto de las empresas que prestan el servicio público de aviación están en la misma situación de hecho y, en tal virtud, deben quedar sujetas exactamente a las mismas reglas sin ningún tipo de excepción. Empero es claro que esa aproximación solo considera a quienes intervienen en dicha prestación en su condición de agentes económicos dentro del mercado, sin tener en cuenta las particularidades jurídicas de cada uno de ellos y que necesariamente los distinguen. Dicha aproximación no toma en cuenta que en este caso se está en presencia de la prestación de un servicio público (116) , con todo lo que ello implica al tiempo que desconoce la especial misión social asignada en armonía con la Constitución por el legislador al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” en función de la realización de superiores intereses y finaliades que ella establece (C.P., arts. 1º, 334, 366).

Y es que desde la perspectiva de su régimen jurídico y de su finalidad social una y otra categoría de empresas prestadoras del servicio público de transporte aéreo no están en la misma situación de hecho. Las empresas privadas persiguen un ánimo de lucro individual o particular, la oficial —es decir el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” — tiene una específica misión asignada en la ley en armonía con la “cláusula social” del Estado de derecho (117) . Las primeras pueden libremente reinvertir sus utilidades, o distribuirlas entre sus propietarios, al paso que la empresa estatal debe destinarlas exclusivamente a asegurar la prestación del servicio que les asigna la ley en las zonas más apartadas del país (118) . Su diferente régimen jurídico implica también un distinto manejo económico, menos “libre” en el caso de las públicas (119) .

Al respecto cabe hacer énfasis en que como se ha puesto de presente en los apartes preliminares de esta providencia las empresas industriales y comerciales del Estado —y por tanto Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”— hacen parte de la rama ejecutiva del poder público (C.P., art 115) y en ese orden de ideas, la búsqueda y logro de los intereses generales, evidentemente, impone una gestión objetiva que debe encauzarse mediante la observancia, entre otros, de los principios enunciados en el artículo 209 constitucional, propios del quehacer administrativo público, y del ámbito del derecho público; los cuales no pueden predicarse ni todos, ni con la misma intensidad y profundidad en relación con las actividades de los particulares (120) .

Al respecto ha precisado la Corte

“(L)a búsqueda y logro de los intereses generales, evidentemente, impone a las autoridades una gestión objetiva que debe encauzarse mediante la observancia, entre otros, de los principios enunciados en el artículo constitucional transcrito, propios del quehacer administrativo público, y del ámbito del derecho público; no pueden predicarse ni todos, ni con la misma intensidad y profundidad en relación con las actividades de los particulares.

Se acepta, igualmente que la aplicación del derecho público significa generalmente facilidad en la demostración del incumplimiento o infracción de ciertos principios de toda actuación del Estado y de las autoridades administrativas, en especial, los de moralidad, publicidad e imparcialidad, que aseguran, en su conjunto, la transparencia en la consecución y preservación de los intereses públicos.

De otra parte, en el plano de los deberes jurídicos “los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones” (C.P., art. 6º). Y los particulares, además están amparados por la garantía de los derechos adquiridos y la libre disponibilidad de sus bienes. Los bienes del Estado, por el contrario están afectos a la satisfacción de los fines propios del Estado, y su gestión sujeta a disposiciones especiales de garantía inspiradas en los principios constitucionales de “la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales” —artículo 267— que habilitan controles especiales financieros, de gestión y de resultados encaminados a constatar la utilización legal, eficaz y eficiente de los mismos.

Así las cosas, es cierto que los fundamentos constitucionales del régimen de la acción del Estado y de las entidades públicas son diferentes de los que sirven de soporte a la actividad de los particulares. Por ello, la búsqueda de una mayor flexibilidad y supuesta eficacia de la gestión, a través de la sujeción de entidades públicas a las disposiciones aplicables a los particulares, no puede enervar el cumplimiento de las finalidades propias definidas en la constitución ni evadir requerimientos ni controles constitucionales.

Ahora bien, en el ámbito de la administración del Estado, es necesario tener en cuenta que las variadas y diferentes manifestaciones de la acción estatal, aunque encaminadas todas ellas a la obtención del interés general, deben ser apreciadas de acuerdo con sus características identificadoras. Así, no son los mismos los parámetros de evaluación tratándose de empresas económicas - industriales y comerciales de propiedad del Estado, —y en ese supuesto es preciso distinguir si actúan en competencia o en monopolio—, o de entidades encargadas de la prestación de servicios públicos, o de agencias y entidades titulares de funciones administrativas propiamente tales.

Así mismo, las características de la gestión pública, incluida aún la gestión pública empresarial, implican tener presente siempre la necesidad de que la gestión del dinero público se vea sometida a controles que garanticen la máxima transparencia”.

Es decir que, las características de la gestión pública, —incluida como en este caso— la gestión pública empresarial, implican tener presente siempre la necesidad de que la gestión del dinero público se ve sometida a controles que garanticen la máxima transparencia y la mayor eficacia social, sin que la búsqueda de una mayor flexibilidad y eficacia de la gestión, a través de la sujeción de entidades públicas a las disposiciones aplicables a los particulares, pueda enervar el cumplimiento de las finalidades propias definidas en la Constitución.

Ha de tenerse en cuenta al respecto que —como se explicó en el aparte 3.2 de esta sentencia donde se recordó la amplia potestad de configuración del legislador en materia de organización administrativa y en especial de las empresas industriales y comerciales del Estado—, la calificación que haga el Legislador de una entidad como “entidades descentralizada” per se comporta la sujeción directa a reglas constitucionales que aluden a aspectos diversos, de la organización, funcionamiento y control de todos los organismos que ostenten dicha calidad. Ello implica según lo señala directamente la Constitución la sujeción de dichas entidades al control fiscal (C.P., art. 267), a las reglas de contabilidad oficial (C.P., art 354) al régimen previsto para los servidores públicos (C.P., art 123), al control interno (C.P., art. 269), al control político para sus representantes legales (C.P., art 208).

Disposiciones todas ellas que no encuentran equivalente en el caso de las empresas privadas que prestan el servicio público de transporte aéreo.

A lo anterior cabe agregar que como lo ha señalado de manera reiterada la Corte las circunstancias del Estado y de los particulares que prestan servicios públicos son diferentes. Así, aunque los particulares pueden prestar servicios públicos, sujetos a la inspección y vigilancia oficial, la responsabilidad fundamental por su prestación corresponde al Estado, a cuyo cargo se encuentran la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios (C.P., art. 365). A su vez las empresas privadas gozan en principio de opción —dentro de su libertad de empresa— para escoger los sitios y las condiciones que puedan hacer su actividad más rentable y productiva, al paso que el Estado no puede entrar en distinciones territoriales ni seleccionar los mejores mercados, ya que su función es, asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos en todo el territorio nacional y a todos sus habitantes (121) .

Previsiones que en este caso además deben analizarse en concordancia con los mandatos constitucionales del artículo 334 según los cuales el Estado debe intervenir en los servicios públicos y privados para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo. Obsérvese que, por otra parte, la misma norma constitucional ordena al Estado intervenir para asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos y también para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones. Así mismo, que según el artículo 337 superior, la ley podrá establecer para las zonas de frontera, terrestres y marítimas, normas especiales en materias económicas y sociales tendientes a promover su desarrollo.

A lo que debe sumarse que el artículo 366 de la Carta establece que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Y que el artículo 13 dispone que el Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados. En este caso las personas de las zonas más apartadas del país. Aspectos todos que dan claro fundamento y especificidad a la función atribuida al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”, concebido para atender a territorios afectados por ostensibles deficiencias en el campo social y que se encuentran en circunstancias particulares para atender los imperativos del desarrollo.

Recuérdese que la ley le asignó específicamente a la empresa estatal la prestación del servicio público de transporte aéreo para las regiones menos desarrolladas del país de acuerdo con la política y los planes generales que en esta materia adopte el Gobierno Nacional. Y que dentro de sus funciones figuran las de a) Colaborar con el Ministerio de Defensa Nacional en la ejecución de la política y de los planes generales en materia de acción cívico-militar; b) Colaborar con el Ministerio de Relaciones Exteriores u otros organismos del Estado en la ejecución de la política y de los planes generales en materia de fronteras; c) Colaborar con el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, en la ejecución de la política y de los planes generales en esta materia; d) Colaborar con las entidades especializadas del ramo respectivo en lo correspondiente a la formación y ejecución de los programas relacionados con asistencia técnica, sanitaria, educativa, incremento agrícola, pecuario e industrial, fomento de colonizaciones, desarrollo económico y social en general, en las regiones de menor desarrollo relativo del país.

Es decir que en el caso que se analiza de las empresas que prestan el servicio público de aviación, no puede afirmarse que, siquiera como agentes simplemente económicos, estén en la misma situación de hecho.

La finalidad social de contribuir con la prestación del servicio público de transporte aéreo al mejoramiento económico de las zonas menos desarrolladas impide en efecto comparar al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” con las empresas de carácter privado que, si bien prestan igualmente el servicio público de transporte aéreo, no tienen a cargo las responsabilidades que sí corresponden a la referida empresa estatal según la ley.

Esa circunstancia hace que —contrario a lo que pretende el actor— no resulte entonces comparable la situación del servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” con la de las empresas privadas prestadoras del servicio público de aviación en cuanto a i) la posibilidad o no de recibir donaciones de entidades públicas ii) regirse por unas determinadas reglas de aeronavegación y un régimen de controles diferente al de las aeronaves civiles.

Todo ello lleva a concluir que el test de igualdad propuesto por el actor no puede efectuarse, pues como la Corte ha precisado cuando el primer elemento del mismo, a saber que se esté frente a supuestos de hecho que sean comparables, no se cumple, ello impide que se desarrolle el instrumento metodológico aludido (122) y debe entonces constatarse que la violación al artículo 13 superior no se configura y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.

Lo anterior relevaría a la Corte de proseguir con el examen de la acusación planteada por el actor que liga claramente en este caso la violación del principio de igualdad con el desconocimiento al derecho a la libre competencia. Empero la Corte considera importante responder de manera específica a los planteamientos del actor según los cuales “si bien el fin que persiguen las disposiciones acusadas es legítimo a la luz de la Carta Política, pues dichas normas buscan que el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” cuente con un conjunto de prerrogativas que le faciliten el cumplimiento de su misión (…) el medio elegido (...) comporta una limitación manifiesta del derecho y del principio de la libre competencia” al tiempo que con las mismas se “desconoce los criterios de proporcionalidad y razonabilidad a que se ha referido la Corte en determinadas circunstancias para justificar un tratamiento diferente”.

5.3.6. El análisis específico del cargo de violación del derecho de libre competencia.

Debe la Corte reiterar en primer término que si bien es claro como se señaló en el punto 4.3.4 de esta sentencia que en relación con la prestación de un servicio público la regla general es sin duda la participación en condiciones de igualdad de las empresas públicas y privadas que concurran a la prestación del servicio, dicha regla general como el propio principio de libre competencia no son absolutos (123) .

Igualmente que como allí también se señaló el derecho a la libre competencia debe examinarse desde la perspectiva de los empresarios que compiten en un determinado mercado pero también desde la perspectiva de los consumidores o usuarios particularmente en el tema de la libre elección (124) .

Al respecto resulta pertinente reiterar lo expresado por la Corte sobre este punto en la Sentencia C-815 de 2001 (125) a que ya se hizo referencia en esta sentencia.

“Bajo estas consideraciones se concibe a la libre competencia económica, como un derecho individual y a la vez colectivo (art. 88 de la Constitución), cuya finalidad es alcanzar un estado de competencia real, libre y no falseada, que permita la obtención del lucro individual para el empresario, a la vez que genera beneficios para el consumidor con bienes y servicios de mejor calidad, con mayores garantías y a un precio real y justo. Por lo tanto, el Estado bajo una concepción social del mercado, no actúa solo como garante de los derechos económicos individuales, sino como corrector de las desigualdades sociales que se derivan del ejercicio irregular o arbitrario de tales libertades.

Por ello, la protección a la libre competencia económica tiene también como objeto, la competencia en sí misma considerada, es decir, más allá de salvaguardar la relación o tensión entre competidores, debe impulsar o promover la existencia de una pluralidad de oferentes que hagan efectivo el derecho a la libre elección de los consumidores, y le permita al Estado evitar la conformación de monopolios, las prácticas restrictivas de la competencia o eventuales abusos de posiciones dominantes que produzcan distorsiones en el sistema económico competitivo. Así se garantiza tanto el interés de los competidores, el colectivo de los consumidores y el interés público del Estado” (126) .

A partir de los anteriores presupuestos debe la Corte señalar que en el presente caso, contrario a lo expresado por el actor, no puede afirmarse que con las disposiciones acusadas se esté frente a una situación en la que se establezca una restricción irrazonable y desproporcionada del derecho a la libre competencia de las empresas privadas que prestan el servicio público de transporte aéreo y menos aún frente a un supuesto de violación “manifiesta” de la libre competencia (127) .

Examinado, en efecto, el tema desde la perspectiva de los empresarios que participan en la prestación del servicio público de transporte aéreo es claro que la interacción en condiciones de igualdad entre una empresa pública como el servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” —encargada de asegurar la prestación del servicio en las zonas más apartadas del país independientemente de si ello resulta o no rentable— y las empresas privadas de aviación no puede entenderse irrazonable y desproporcionadamente alterada por el hecho de que la empresa estatal i) pueda recibir donaciones de entidades publicas ii) preste el servicio aéreo de transporte con aviones militares y se rija por las normas de aeronavegación previstas para estos, con lo que además de no ser objeto de control por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil le resulta posible beneficiar del régimen aplicable a las aeronaves del Estado.

Y ello aun a partir del presupuesto que plantea el actor según el cual la empresa estatal además de operar en las zonas apartadas en las que es el único operador presta el servicio en algunas rutas en las que también concurren las empresas privadas.

Recuérdese que como se explicó en el aparte respectivo de esta sentencia donde se descartó la supuesta vulneración del artículo 355 superior por el aparte acusado del artículo 4º del Decreto-Ley 2344 de 1971 que la posibilidad en este caso de “recibir donaciones de entidades públicas” se da por la naturaleza igualmente “pública” del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” y desde esta perspectiva su situación y la de las empresas privadas no resulta comparable. Donaciones que por lo demás, deben destinarse en caso de que ellas se produzcan de manera exclusiva al cumplimiento de las finalidades propias, conforme a la ley (128) .

Respecto del carácter “militar” de los aviones del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” y concretamente de la aplicación en su caso de las reglas de aeronavegación previstos para ellos —aspecto sobre el que se hace en la demanda particular énfasis— la Corte pone de presente que tal situación no comporta que la empresa estatal no este sujeta en esta materia a controles ni que se encuentre liberada del cumplimiento de las normas internacionales sobre aeronavegación, o en materia de seguridad.

Como se señaló en el aparte de esta sentencia donde se descartó la violación por el artículo 27 acusado del artículo 217 superior, la autoridad aeronáutica encargada de la aeronavegabilidad de los aviones de la fuerza Aérea Colombiana y del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales Satena es la Dirección de Ingeniería y Mantenimiento Aeronáutico, la cual se rige por el “Manual de mantenimiento” aprobado mediante resolución Cofac 2 de 1966 y sus respectivas reformas y actualizaciones. Así mismo cabe reiterar que los certificados de aeronavegabilidad expedidos por la Fuerza Aérea Colombiana en relación con los aviones del Servicio Aéreo a Territorios nacionales Satena se expiden de acuerdo con el Convenio sobre Aviación Civil Internacional del 7 de diciembre de 1944 aprobado por la Ley 12 de 1947 y con las disposiciones del Manual de Mantenimiento Aeronáutico FAC. Normas que fijan claras directrices para los aviones militares y por ende para las aeronaves del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”.

Cabe precisar además que si bien las normas de aeronavegación son diferentes ello no excluye al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” de toda relación con la Unidad administrativa Especial de Aeronáutica Civil. Recuérdese que el literal c) del artículo 2º del Decreto-Ley 2344 de 1971 señala dentro de las funciones de la empresa estatal la de “colaborar con el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, en la ejecución de la política y de los planes generales en esta materia”; así mismo que el director de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil es miembro de la junta directiva de la empresa estatal y que en ausencia del Ministro de Defensa es él quien preside dicha junta (129) .

Es decir que en el caso del Servicios Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” simplemente se establece un sistema de controles diferente del que se aplica a las empresas privadas, en función de la particular condición del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales Satena, sin que ello afecte los derechos y condiciones de los usuarios.

Sistema de controles que mirado en conjunto puede incluso considerarse, en términos de competitividad, más restrictivo y limitante que el que se aplica a las empresas privadas a través de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. Recuérdese que además del control por parte de la autoridad aeronáutica específica —Dirección de ingeniería y de mantenimiento aeronáutico—, la empresa estatal debe sujetarse al control del Ministerio de Defensa a que aluden los artículos 68, 106 y 107 de la Ley 489 de 1998, al control fiscal (C.P., art. 267), a las reglas de contabilidad oficial (C.P., art 354) al régimen previsto para los servidores públicos (C,P., art. 123) al control político para sus representantes legales (C.P., art. 208), al control interno (C.P., art. 269).

La Corte pone de presente además que las funciones que específicamente se le asignan a la empresa estatal (D.L. 2344/71, art. 2º) impiden que se pueda examinar por ejemplo el tema de la determinación de destinos o de las tarifas aplicables —que la Junta Directiva de la empresa estatal establece— con los mismos criterios que se utilizan para las empresas privadas. No debe perderse de vista en el análisis que los parámetros en materia de prioridades y de imperativos de servicio de son claramente diferentes en uno y otro caso.

Para la Corte es claro además que las condiciones especiales que las disposiciones acusadas específicamente establecen —relativas a la posibilidad de recibir donaciones de entidades públicas y de prestación del servicio con aviones militares que se rigen por las normas de aeronavegación previstas para estos— para facilitar el cumplimiento de la misión señalada en la ley para el Servicio Aéreo a territorios Nacionales “Satena” no pueden considerarse como una restricción desproporcionada que tenga el alcance de obstruir gravemente la libertad económica o restringir irrazonablemente la libre competencia, pues con ellas no se está eliminando el derecho de las demás empresas a participar en el mercado, no se está imponiendo un monopolio en la prestación, ni se está concediendo una posición dominante al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales Satena (131) .

Y ello porque, en contrapartida, para dicha empresa pública existen también limitaciones derivadas de su especial condición, y en particular de la obligación que ella tiene de asegurar el servicio de transporte aéreo en aquellas zonas en las cuales las demás empresas no lo prestan por su baja o ninguna rentabilidad, lo cual implica una clara limitación de su libertad económica.

Así, frente a la afirmación del actor según la cual en las rutas en las que compiten la empresa pública y las empresas privadas —pues en relación con las rutas no rentables el actor no formula reparo— estas deberían encontrarse en idéntica condición y por lo tanto en ellas no debería poder contar el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales Satena con las condiciones especiales que les señalan las disposiciones acusadas (132) , la Corte constata que el reconocimiento de las mismas en función del cumplimiento de los fines sociales que se asignas a la empresa estatal no solo se producen por ministerio de la ley en armonía con precisos mandatos superiores (C.P., arts. 2º, 13, 334, 337, 366) sino que en manera alguna pueden entenderse vulnerando el núcleo esencial de la libertad de empresa o el derecho a la libre competencia (133) .

Recuérdese que según el artículo 333 superior la actividad económica y la iniciativa privada son libres, pero “dentro de los límites del bien común”, lo cual significa, entre otras cosas, que, si se hace necesario suplir necesidades de la colectividad —como en este caso en relación con los habitantes de las zonas apartadas—, puede el Estado, a través de la ley, introducir normas que favorezcan la tarea o actividad de entidades públicas creadas con fines sociales, sin que los competidores privados puedan aspirar a que tales disposiciones les sean aplicables. Así mismo que la misma norma constitucional señala perentoriamente que la libre competencia económica es un derecho de todos “que supone responsabilidades” y dispone que la ley “delimitará el alcance de la libertad económica” cuando así lo exija el interés social.

Por lo demás en armonía con lo ya expresado la Corte hace énfasis en que la libre competencia no cabe entenderla solamente desde la perspectiva de los competidores sino también de los usuarios y desde este punto de vista debe señalarse que en relación con ellos lo que garantiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” es la prestación de un servicio que de otra manera en función de los imperativos económicos propios de la actividad privada no podría ser prestado. El derecho a optar de los consumidores (134) se traduce en este caso en la posibilidad misma de la existencia del servicio.

Ahora bien, pudiera considerarse que existen otras alternativas para asegurar la prestación de dicho servicio en las zonas apartadas en las que la rentabilidad del mismo no se encuentra asegurada. Si bien ello es así tal posibilidad no comporta que la opción del Legislador contenida en las deposiciones legales acusadas sea contraria a la Constitución, pues como se ha visto ellas no implican una restricción desproporcionada ni irrazonable del derecho a la libre competencia de los empresarios y de los usuarios. Ello sin perjuicio de que en ejercicio de su potestad de configuración el legislador pueda optar por otras alternativas en el futuro de acuerdo a la evaluación que haga el Congreso sobre la mejor manera de garantizar el acceso de todos los ciudadanos al servicio de transporte aéreo.

Así las cosas para la Corte no cabe duda que la acusación formulada por el supuesto desconocimiento del artículo 333 no está llamada a prosperar y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo en relación con la acusación formulada en contra del artículo 27 del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” por el supuesto desconocimiento de los artículos 3a, 3b, 4 y 96a de la Convención de Chicago de 1944 sobre Aviación Civil Internacional, los artículos 2º y 3-2 de la Convención para la Represión del Apoderamiento Ilícito de Aeronaves de 1970 y los artículos 51 y 52 del Protocolo I y 13 del Protocolo II Adicionales a los Convenios de Ginebra, por ineptitud sustantiva de la demanda.

2. INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo en relación con la acusación formulada en contra del artículo 28 del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” por ineptitud sustantiva de la demanda en relación con el aparte que señala que “El Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”, goza de los mismos privilegios y prerrogativas que se reconocen a la Nación” y por carencia actual de objeto en relación con el aparte que señala que dicho Servicio “queda exonerado de todos los gravámenes e impuestos relacionados con su constitución y funcionamiento”.

3. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, las expresiones “entidades públicas” que hacen parte del literal c) del artículo 4º —tal como quedó modificado por el Decreto-Ley 2180 de 1984— y el artículo 27 del Decreto-Ley 2344 de 1971 “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente”.

(11) Invoca las sentencias C-188 de 1998, M.P. y C-870 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(12) El interviniente transcribe extensos apartes de las sentencias C-188 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, y C-870 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(13) Sentencia C-1647 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(14) Sentencia C-1647 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido ver entre muchas otras las sentencias C-003 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-543 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-790 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(15) Sentencia C-003 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(16) Así, en Sentencia C-275 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, al conocer de una acción de inconstitucionalidad interpuesta por un alcalde la Corte reconoció que la acción de inconstitucionalidad puede ser ejercida a través de apoderado, y señaló que aún cuando este requisito no es necesario se entiende que quien actúa en tal calidad solamente representa al poderdante en su derecho político, debiendo la Corte verificar si en el demandante concurre la condición de ciudadano en ejercicio.

En la Sentencia C-599 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, la Corte al analizar el caso de una demanda presentada por un servidor público que también representaba una asociación sin ánimo de lucro y que no adujo su calidad de ciudadano, consideró que “la no invocación en la demanda por parte del actor de su calidad de ciudadano, no impide la admisión de aquella, cuando quien la presenta ejerce un cargo público para cuyo desempeño se exige acreditar dicha condición” y señaló igualmente que “si el demandante actúa en representación de una persona jurídica, esta corporación debe permitirle el acceso a la justicia constitucional, siempre y cuando sea ciudadano en ejercicio”.

En la Sentencia C-493 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz la Corte concluyó que “Las personas jurídicas, entonces, se encuentran excluidas de la posibilidad de incoar la acción de inconstitucionalidad, lo cual, sin embargo, no impide que la demanda sea admitida y fallada cuando aquel que como apoderado de una persona jurídica solicita la declaración de inexequibilidad de una disposición es ciudadano en ejercicio” y que como “En el caso bajo examen, el demandante hizo expresa mención de su condición de ciudadano colombiano y se identificó con su cédula de ciudadanía, de modo que lo procedente es pasar al estudio de los cargos planteados en el libelo demandatorio”.

(17) M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(18) Sentencia C-366 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(19) M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(20) C-790 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(21) M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(22) Sentencia C-113 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(23) M.P. Álvaro Tafur Galvis. En el mismo sentido ver el Auto A-123 de 2005.

(24) Sentencia C-357 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(25) Sentencia C-543 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(26) Sentencia C-1052 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(27) Sentencia C-1647 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido ver entre muchas otras las sentencias C-003 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-543 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-790 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(28) Sentencia C-451 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas.

(29) Sobre el principio pro actione pueden verse también la Sentencias C-1123 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-520 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(30) Sentencia C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(31) Sentencia C-535 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(32) Ver las sentencias C-358 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(33) Al respecto puede consultarse las sentencias C-195 de 1993 y C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-1001 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(34) Cfr. Corte Constitucional, Sala Plena, sentencias C-225 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(35) Cfr. Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-295 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(36) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(37) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(38) Sentencias C-262 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz; C-702 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz; C-1190 de 2000 y C-401 de 2001.

(39) Sentencia C-629 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(40) ART. 115.—El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa. El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos.

El Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el gobierno.

Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de ministros y directores de departamentos administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el ministro del ramo respectivo o por el director del departamento administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables.

Las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendencias, los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la rama ejecutiva.

(41) Ver Sentencia C-629 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(42) ART. 12.—Deberes especiales de los usuarios del sector oficial. El incumplimiento de las entidades oficiales de sus deberes como usuarios de servicios públicos, especialmente en lo relativo a la incorporación en los respectivos presupuestos de apropiaciones suficientes y al pago efectivo de los servicios utilizados, es causal de mala conducta para sus representantes legales y los funcionarios responsables, sancionable con destitución.

ART. 13.—Aplicación de los principios generales. Los principios que contiene este capítulo se utilizarán para resolver cualquier dificultad de interpretación al aplicar las normas sobre los servicios públicos a los que esta u otras leyes se refiere, y para suplir los vacíos que ellas presenten.

ART. 17.—Naturaleza. Las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos de que trata esta ley.

PAR. 1º—Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional, cuyos propietarios no deseen que su capital esté representado en acciones, deberán adoptar la forma de empresa industrial y comercial del estado.

Mientras la ley a la que se refiere el artículo 352 de la Constitución Política no disponga otra cosa, sus presupuestos serán aprobados por las correspondientes juntas directivas. En todo caso, el régimen aplicable a las entidades descentralizadas de cualquier nivel territorial que presten servicios públicos, en todo lo que no disponga directamente la Constitución, será el previsto en esta ley. La Superintendencia de Servicios Públicos podrá exigir modificaciones en los estatutos de las entidades descentralizadas que presten servicios públicos y no hayan sido aprobados por el Congreso, si no se ajustan a lo dispuesto en esta ley.

PAR. 2º—Las empresas oficiales de servicios públicos deberán, al finalizar el ejercicio fiscal, constituir reservas para rehabilitación, expansión y reposición de los sistemas.

ART. 19.—Régimen jurídico de las empresas de servicios públicos. Las empresas de servicios públicos se someterán al siguiente régimen jurídico: (...).

19.2. La duración podrá ser indefinida.

19.4. Los aumentos del capital autorizado podrán disponerse por decisión de la junta directiva, cuando se trate de hacer nuevas inversiones en la infraestructura de los servicios públicos de su objeto, y hasta por el valor que aquellas tengan. La empresa podrá ofrecer, sin sujeción a las reglas de oferta pública de valores ni a las previstas en los artículos 851, 853, 855, 856 y 858 del Código de Comercio, las nuevas acciones a los usuarios que vayan a ser beneficiarios de las inversiones, quienes en caso de que las adquieran, las pagarán en los plazos que la empresa establezca, simultáneamente con las facturas del servicio.

19.5. Al constituir la empresa, los socios acordarán libremente la parte del capital autorizado que se suscribe.

19.6. Serán libres la determinación de la parte del valor de las acciones que deba pagarse en el momento de la suscripción, y la del plazo para el pago de la parte que salga a deberse. Pero la empresa informará, siempre, en sus estados financieros, qué parte de su capital ha sido pagado y cual no.

ART. 27.—Reglas especiales sobre la participación de entidades públicas. La Nación, las entidades territoriales, y las entidades descentralizadas de cualquier nivel administrativo que participen a cualquier título en el capital de las empresas de servicios públicos, están sometidas a las siguientes reglas especiales: (...).

27.2. Podrán enajenar sus aportes, para lo cual se tendrán en cuenta sistemas que garanticen una adecuada publicidad y la democratización de la propiedad de conformidad con esta ley y en desarrollo del precepto contenido en el artículo 60 de la Constitución Política.

27.3. Deberán exigir a las empresas de servicios públicos, una administración profesional, ajena a intereses partidistas, que tenga en cuenta las necesidades de desarrollo del servicio en el mediano y largo plazo. Al mismo tiempo es derecho suyo fijar los criterios de administración y de eficiencia específicos que deben buscar en tales empresas las personas que representen sus derechos en ellas, en concordancia con los criterios generales que fijen las comisiones de regulación.

Para estos efectos, las entidades podrán celebrar contratos de fiducia o mandato para la administración profesional de sus acciones en las empresas de servicios públicos, con las personas que hagan las ofertas más convenientes, previa invitación pública.

27.4. En las empresas de servicios públicos con aportes oficiales son bienes de la Nación, de las entidades territoriales, o de las entidades descentralizadas, los aportes hechos por ellas al capital, los derechos que ellos confieren sobre el resto del patrimonio, y los dividendos que puedan corresponderles. A tales bienes, y a los actos o contratos que versen en forma directa, expresa y exclusiva sobre ellos, se aplicará la vigilancia de la Contraloría General de la República, y de las contralorías departamentales y municipales, mientras las empresas no hagan uso de la autorización que se concede en el inciso siguiente.

El control podrá ser realizado por empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos y contratadas previo concepto del Consejo de Estado o del Tribunal Administrativo competente, según se trate de acciones o aportes nacionales o de las entidades territoriales.

27.5. Las autoridades de las entidades territoriales, sin perjuicio de las competencias asignadas por la ley, garantizarán a las empresas oficiales de servicios públicos, el ejercicio de su autonomía administrativa y la continuidad en la gestión gerencial que demuestre eficacia y eficiencia. No podrán anteponer a tal continuidad gerencial, intereses ajenos a los de la buena prestación del servicio.

27.7. Los aportes efectuados por la nación, las entidades territoriales y las entidades descentralizadas de cualquier nivel administrativo a las empresas de servicios públicos, se regirán en un todo por las normas del derecho privado.

(43) La Ley 80 de 1968 “por la cual se reorganiza el servicio de Aeronavegación a Territorios Nacionales Satena dispuso, en lo pertinente, lo siguiente:

“ART. 1º—A partir de la vigencia de la presente ley, el Servicio Aéreo Territorios Nacionales, Satena, funcionará como establecimiento público, con personería jurídica y patrimonio propio, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional”.

“ART. 2º—Son funciones del Servicio Aéreo Territorios Nacionales, Satena:

a) Prestar el servicio aéreo de transporte aéreo en las regiones subdesarrolladas del país;

b) Colaborar en las campañas asistenciales, de incremento agrícola y pecuario, de colonización y fomento económico y social de tales territorios, de acuerdo con los prospectos del gobierno;

c) Vincular a la economía nacional apartadas regiones del país;

d) Transportar funcionarios públicos y pasajeros, correo y carga oficial y particular”.

(44) En el texto original del artículo se señalaban las siguientes funciones:

“a) Prestar el servicio de transporte aéreo de carga, pasajeros y correo en las regiones menos desarrolladas del país.

“b) Colaborar con las entidades especializadas del arma respectiva, en lo correspondiente a la formulación y ejecución de los programas relacionados con la asistencia técnica, sanitaria y educativa, incremento agrícola, pecuario e industrial, fomento y apoyo de colonizaciones, y desarrolladas del país.

“c) Vincular a apartadas regiones del país a la economía y vida nacional, por medio del servicio aéreo.

“d) Adquirir en el país, de preferencia, o en el exterior, materiales, elementos, equipo, combustible, repuestos, accesorios y demás artículos indispensables para cumplir sus finalidades.

“e) Las demás que le señalen las disposiciones legales vigentes.

(45) Cabe recordar que el artículo 309 superior erigió en departamentos las antiguas intendencias y comisarías por lo que dicha referencia se encuentra derogada.

(46) Se subraya el aparte acusado.

(47) ART. 11.—La junta directiva estará integrada por los siguientes miembros:

a) El Ministro de Defensa Nacional, quien la preside, o su delegado.

b) El Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, o su delegado.

c) El Jefe del Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías, o su delegado;

d) El Comandante de la Fuerza Aérea;

e) El jefe de operaciones aéreas de la Fuerza Aérea.

PAR. 1º—En ausencia del Ministro de Defensa Nacional, presidirán la junta directiva, en su orden: El Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, el Jefe del Departamento de Intendencias y Comisarías y el Comandante de la Fuerza Aérea Colombiana.

PAR. 2º—El gerente de la empresa asistirá a la junta directiva con derecho a voz pero sin voto.

Cabe precisar que de acuerdo con el artículo 8º del Acuerdo 02 de 2001 “por el cual se adoptan los estatutos internos del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena“ —adoptados por la junta directiva en uso de las facultades legales y estatutarias conferidas por el literal b) del artículo 90 de la Ley 489 de 1998 previo concepto previo y favorable del gobierno— la conformación actual de la junta directiva es la siguiente:

ART. 8º—La junta directiva del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales Satena estará integrada por los siguientes miembros:

a) El Ministro de Defensa Nacional, quien la preside, o su delegado.

b) El Director de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, o su delegado.

c) El Comandante de la Fuerza Aérea Colombiana;

d) El jefe de operaciones aéreas de la Fuerza Aérea:

e) El delegado del Sr. Presidente de la República.

PAR. 1º—En ausencia del Ministro de Defensa Nacional, presidirán la junta directiva, en su orden: El jefe de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil; el Comandante de la Fuerza Aérea Colombiana.

(48) ART. 12.—La junta directiva tendrá las siguientes funciones:

a) Formular la política general del organismo y los planes y programas que le corresponda desarrollar, de conformidad con las reglas que prescriben los estatutos, consultando la política gubernamental.

b) Con la aprobación del Gobierno Nacional, expedir el estatuto interno de la empresa, determinar la estructura interna y la planta de personal.

c) Aprobar el presupuesto anual de ingresos y gastos en las fechas que señalen los reglamentos, así como los traslados presupuestales necesarios para la ejecución de los programas de la empresa y autorizar los gastos extraordinarios.

d) Aprobar los acuerdos de obligaciones y de gastos necesarios para la ejecución presupuestal.

e) Autorizar las transacciones financieras que proponga la gerencia de la empresa con el fin de obtener recursos para el cumplimiento de su objetivo social.

f) Aprobar los estados financieros periódicos que deba elaborar la empresa.

g) Autorizar a la gerencia general para celebrar o ejecutar los actos, operaciones contratos comprendidos en el objeto de la empresa de acuerdo con las cuantías y demás requisitos que prevea el estatuto interno.

h) Autorizar la gestión y la contratación de empréstitos internos o externos, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes.

i) Cumplir y hacer cumplir las políticas que adopte el Gobierno Nacional y las suyas propias.

j) Autorizar todos aquellos proyectos de inversión que por su importancia y cuantía así lo requieren, según lo establezca el estatuto interno.

k) Aprobar las tarifas, itinerarios y rutas a cubrir por la empresa, con el cumplimiento de las disposiciones sobre la materia.

l) Las demás que le señalen las disposiciones legales y el estatuto interno de la empresa.

Cabe señalar que el artículo 9º del Acuerdo 2 de 2001 establece un listado de funciones más amplio.

(49) ART. 13.—Los miembros de la junta directiva de “Satena”, aunque ejercen funciones públicas no adquieren por ese solo hecho la calidad de empleados públicos. Su responsabilidad, lo mismo que sus incompatibilidades e inhabilidades se rigen por las leyes de la materia y por las normas estatutarias de “Satena”.

ART. 14.—Los ministros que están autorizados para acreditar delegados suyos para formar parte de la junta directiva de “Satena”, lo harán designando funcionarios de sus correspondientes ministerios o de organismos adscritos o vinculados a su despacho.

ART. 15.—Los honorarios que se paguen a los miembros de la junta directiva serán fijados por resolución ejecutiva, la cual señalará siempre el máximo de lo que cada miembro puede percibir mensualmente, de acuerdo con disposiciones vigentes.

(50) “ART. 16.—El gerente de la empresa “Satena” es agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción. Es el representante legal de la empresa y tendrá las siguientes funciones:

“a) Dirigir, coordinar y supervisar todas las actividades de la empresa en desarrollo de la política adoptada por la junta directiva.

“b) Suministrar informes a la oficina de planeación del Ministerio de Defensa Nacional, en la forma que esta lo determine, sobre el estado de ejecución de los programas que corresponden al organismo y balances generales. Así mismo, rendir al Presidente de la República, a través del Ministerio de Defensa Nacional, los informes generales y periódicos o particulares que se soliciten sobre actividades desarrolladas, la situación general de la entidad y las medidas adoptadas que puedan afectar el curso de la política del gobierno.

“c) Mod(sic) celebrar todos los actos, operaciones y contratos comprendidos en el objeto de la entidad, de acuerdo con las cuantías y demás requisitos que prevea el estatuto interno de la empresa.

“d) Nombrar, dar posesión promover y remover, conforme a las disposiciones legales, los empleados de la entidad, con excepción de aquellos cuyo nombramiento se haya reservado a la junta directiva.

“e) Las demás que le señalen los reglamentos o la junta directiva, y aquellos que por su naturaleza le correspondan como funcionario ejecutivo y que no estén atribuidas a otra autoridad (...).

Cabe señalar que el artículo 16 del Acuerdo 2 de 2001 establece un listado de funciones más amplio.

(51) Cabe precisar que según el artículo 27 del Acuerdo 2 de 2001 “salvo disposiciones legales contrarias, los contratos que celebre Satena, se sujetarán a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública Ley 80 de 1993 y sus normas reglamentarias y demás disposiciones que la adiciones o modifiquen”.

(52) ART. 22.—“El régimen de remuneraciones, primas y bonificaciones, viáticos, horas extras y subsidios para los trabajadores y empleados oficiales de “Satena”, será el que determine por acuerdo la junta directiva.

Los empleados públicos de la empresa para efectos de remuneraciones, primas, bonificaciones, viáticos, horas extras y subsidios, se regirán por las normas legales vigentes para esta clase de servidores.

En consecuencia, los trabajadores oficiales y empleados públicos de la empresa no se regirán por las normas establecidas para el personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional”.

ART. 23.—“El régimen de prestaciones sociales de los trabajadores y empleados oficiales de “Satena”, será el determinado por el Decreto-Ley 611 de 1977 y demás normas que lo modifiquen o adicionen”.

ART. 24—“Al personal de trabajadores oficiales y empleados públicos de la empresa, le será aplicado el régimen disciplinario vigente para los servidores del Estado, rama ejecutiva”.

(53) Además de las disposiciones cuyo contenido se ha citado cabe recordar que completan el régimen normativo de Satena el Acuerdo 02 de 22 de junio de 2001, por el cual se modifican y adoptan los estatutos internos de Satena, el Decreto 2758 de 20 diciembre de 2001, por el cual se establece la estructura organizacional y se determinan las funciones de sus dependencias y el Decreto 1570 de 29 de julio de 2002, por la cual se aprueba la planta de personal de Satena.

(54) Decreto 1979 de 1974 “ART. 2º—A partir del año gravable de 1974, son contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, de acuerdo con el régimen vigente para las sociedades anónimas, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del orden nacional, cualquiera que sea la proporción del capital que corresponda a entidades oficiales.

Se exceptúan las entidades que tengan a su cargo la prestación de servicios de energía, acueducto, alcantarillado, postales, telecomunicaciones y salud pública”.

(55) E.T. ART. 532.—Las entidades de derecho público están exentas del pago del impuesto de timbre. Las entidades de derecho público están exentas del pago del impuesto de timbre nacional.

Cuando en una actuación o en un documento intervengan entidades exentas y personas no exentas, las últimas deberán pagar la mitad del impuesto de timbre, salvo cuando la excepción se deba a la naturaleza del acto o documento y no a la calidad de sus otorgantes (inciso Modificado. L. 223/95, art. 162).

Cuando la entidad exenta sea otorgante, emisora o giradora del documento, la persona o entidad no exenta en cuyo favor se otorgue el documento, estará obligada al pago del impuesto en la proporción establecida en el inciso anterior.

E.T. ART. 533.—Qué se entiende por entidades de derecho público. Para los fines tributarios de este libro, son entidades de derecho público, la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos municipales, los municipios y los organismos o dependencias de las ramas del poder público, central o seccional, con excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta.

(56) E.T. ART. 437-2. Adicionado. L. 223/95, art. 9º—Agentes de retención en el impuesto sobre las ventas. Actuarán como agentes retenedores del impuesto sobre las ventas en la adquisición de bienes y servicios gravados:

1. Las siguientes entidades estatales:

La Nación, los departamentos, el Distrito Capital, y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y directas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles y en general los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos.

(57) Ley 233 de 1995, ART. 1º—El artículo 420-1 del estatuto tributario quedará así:

“ART. 420-1.—Recaudo y control del impuesto sobre las ventas en la enajenación de aerodinos. En las ventas de aerodinos que tengan el carácter de activos fijos, el pago del impuesto sobre las ventas deberá acreditarse ante la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, en el momento del registro de la operación.

Para efectos del control del impuesto sobre las ventas, la Aeronáutica Civil deberá informar dentro de los quince (15) primeros días de cada mes a la subdirección de fiscalización de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, las enajenaciones de aerodinos registradas durante el mes anterior, identificando los apellidos y nombre o razón social y NIT de las partes contratantes, así como el monto de la operación, valor del impuesto sobre las ventas generado y la identificación del bien objeto de la misma”.

(58) ART. 428.—Importaciones que no causan impuesto. Las siguientes importaciones no causan el impuesto sobre las ventas:

h) Adicionado. L. 788/2002, art. 95. La importación de bienes y equipos que se efectúe en desarrollo de convenios, tratados o acuerdos internacionales de cooperación vigentes para Colombia, destinados al Gobierno Nacional o a entidades de derecho público del orden nacional. Este tratamiento no opera para las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

(59) Al respecto el D.R. 3228 de 2003, art. 1º señala “Servicio de transporte aéreo excluido del IVA. Para efectos de lo dispuesto en el numeral 20 del artículo 476 del estatuto tributario, no causan el impuesto sobre las ventas los tiquetes de transporte aéreo nacional de personas con destino o procedencia de los siguientes territorios y sitios: departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina; La Pedrera, Leticia y Tarapacá en el departamento del Amazonas; Acandí, Capurganá, Nuquí, Bahía Solano, Bajo Baudó y Juradó en el departamento del Chocó; Guapi y Timbiquí en el departamento del Cauca; Araracuara y Solano en el departamento de Caquetá; Guaviare-Barranco Minas e Inírida en el departamento de Guainía; Carurú, Mitú, Pacoa y Taraira en el departamento del Vaupés; Ciénaga de Oro en el departamento de Córdoba; El Charco en el departamento de Nariño; Ituango, Murindó y Vigía del Fuerte en el departamento de Antioquia; La Gaviota y Santa Rosalía, Puerto Carreño, La Primavera y Cumaribo en el departamento del Vichada; Miraflores y Morichal en el departamento de Guaviare; Uribia en el departamento de la Guajira; Macarena en el departamento del Meta; Puerto Leguízamo en el departamento de Putumayo.

Lo dispuesto en este artículo se aplicará mientras no exista transporte terrestre organizado hacia estos territorios y sitios

(60) Decreto 1979 de 1974 “ART. 1º—A partir de la fecha de vigencia del presente Decreto, se eliminan las exenciones vigentes en materia de impuestos de aduana y complementarios para las entidades descentralizadas de los ordenes nacional, departamental y municipal.

Sin embargo, continúan exentas las importaciones de bienes de capital que hagan dichas entidades para servicios de energía eléctrica, acueducto, alcantarillado, telecomunicaciones, salud pública, postales y otros servicios públicos, siempre y cuando estas importaciones se realicen en desarrollo de proyectos de inversión aprobados por el Departamento Nacional de Planeación”.

(61) ART. 294.—La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317.

(62) Al respecto los intervinientes en representación del Ministerio de Defensa y del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” ponen de presente que el Balance de la empresa del año 2005 evidencia por lo demás que la misma asume actualmente sus obligaciones tributarias nacionales y locales.

(63) ART. 5º—Funciones de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil. Son funciones generales de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil —Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil— Aerocivil, las siguientes (...).

16. Establecer las tarifas, tasas y derechos en materia de transporte aéreo.

17. Fijar, recaudar y cobrar las tasas, tarifas y derechos por la prestación de los servicios aeronáuticos y aeroportuarios o los que se generen por las concesiones, autorizaciones, licencias o cualquier otro tipo de ingreso o bien patrimonial”.

(…).

No sobra recordar que respecto a la posibilidad de cobrar una tasa por los servicios aeroportuarios que se presten, el numeral 9 del artículo 70 del Decreto 2171 de 1992 —expedido en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 20 Transitorio— señalaba como función de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil la siguiente:

“Establecer las tasas, tarifas, derechos y demás cobros que deben pagar las personas naturales o jurídicas por los servicios que les preste la Aeronáutica Civil y por la expedición de permisos, licencias, autorizaciones y matrículas. Aplicar, liquidar y recaudar las mismas y llevar el registro estadístico correspondiente”.

Idéntica posibilidad se señaló en el artículo 5º numeral 13 del Decreto 2724 de 1993 con base en el cual se expidió la resolución vigente en esta materia que a continuación se cita.

(64) Cabe precisar que en desarrollo de las facultades legales señaladas en el Decreto 2724 de 1993 el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil profirió la Resolución 4884 del veinticuatro (24) de diciembre de 1997 “Por la cual se fijan las tasas aeroportuarias nacionales e internacionales. Tarifas por derechos de aeródromos, servicio de protección al vuelo en rutas nacionales e internacionales, utilización puentes de abordaje, tarifa operacional Anual y se establecen procedimientos” donde se señaló al respecto lo siguiente:

“ART. 19.—Quedan exentas del pago de los derechos de aeródromo, servicio de protección de vuelo en ruta las siguientes aeronaves:

a. Las aeronaves de propiedad del Estado colombiano y las aeronaves de propiedad de Estados extranjeros, siempre y cuando exista reciprocidad.

b. Las aeronaves que realicen operaciones de búsqueda, salvamento o auxilio en caso de calamidad pública.

c. Las que realicen aterrizajes de emergencia o que regresen por mal tiempo a su aeropuerto de origen siempre y cuando no embarquen nuevos pasajeros, carga o correo remunerados. En caso de aterrizaje de emergencia se cobrarán factores de parqueo a partir de las 12 horas de efectuado el aterrizaje.

En la misma resolución en el artículo 20 se señala que: “Quedan exentas del pago de la tarifa operacional anual las siguientes aeronaves: a. Las aeronaves que son de propiedad del Estado colombiano (…).

(65) Como en el caso de la resolución citada.

(66) Ver, entre otras, las sentencias C-62 de 1998; M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-329 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-584 de 2001, C-300 de 2002 y C-1299 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(67) No sobra recordar que en relación con este tema el artículo 87 de la Ley 489 de 1998 señaló “Las empresas industriales y comerciales del Estado como integrantes de la rama ejecutiva del poder público, salvo disposición legal en contrario, gozan de los privilegios y prerrogativas que la Constitución Política y las leyes confieren a la Nación y a las entidades territoriales, según el caso. No obstante, las empresas industriales y comerciales del Estado, que por razón de su objeto compitan con empresas privadas, no podrán ejercer aquellas prerrogativas y privilegios que impliquen menoscabo de los principios de igualdad y de libre competencia frente a las empresas privadas”.

(68) Sentencia C-044 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(69) Ver, entre otras, las sentencias C-509 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-236 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-013 de 2000, C-362 de 2001 y C-045 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(70) Ver entre otras las sentencias C-372 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-375 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-506 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz; C-316 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-520 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-205 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-547 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-254 de 1996 y C-152 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-543 de 2001 y C-712 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-042 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(71) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(72) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(73) Ver las sentencias C-543 de 2001 y C-712 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(74) ART. 4º—“El patrimonio de Satena está constituido por: a) Los bienes muebles e inmuebles que haya adquirido o llegare a adquirir, así como todas aquellas inversiones temporales y depósitos en dinero o en especie que obtenga y posea a cualquier título; b) Las acciones, participaciones o aportes en sociedades o empresas organizadas o que se organicen, de conformidad con su objeto social y con las autorizaciones legales; c) Las donaciones que se hagan a Satena por parte de entidades públicas o personas naturales o jurídicas de derecho privado, con autorización de la junta directiva, d) Los aportes que el Gobierno le asigne para adelantar programas de inversión en las vigencias que así lo determinen; e) El aporte que el gobierno le asigne para la compra, construcción y adecuación del material aéreo e instalaciones terrestres; f) Las utilidades netas de cada vigencia fiscal (se subraya lo demandado).

Las rentas de Satena están constituidas por: a) Los aportes que anualmente se incluyan en el presupuesto nacional; b) Las utilidades provenientes de la explotación comercial de sus bienes muebles e inmuebles y los recursos de capital; c) Las demás que le sean reconocidas por leyes, decretos, ordenanzas o acuerdos”.

(75) M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(76) Sentencia C-629 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(77) Ver sentencias C-254 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-543 de 2001 y C-712 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(78) Ley 80 de 1968 “Por la cual se reorganiza el servicio de aeronavegación a territorios nacionales Satena. “ART. 9º—Los aviones de “Satena” tendrán calidad de aeronaves militares. Sin embargo en los casos de responsabilidad contractual o extracontractual, la empresa se regirá por las disposiciones de derecho civil”.

(79) A lo anterior cabe agregar que el 18 de junio de 2004 la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales, Satena, suscribieron un convenio interadministrativo “para la coordinación de la seguridad operacional” que se fundamentó entre otros aspectos en la necesidad de “certificar a Satena para cumplir con las exigencias de la Organización de la Aviación Civil Internacional, OACI, a fin de mantener la clasificación aeronáutica internacional de Colombia”.

Dicho convenio tiene por objeto “establecer parámetros que regulen las relaciones entre la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y el Servicio Aéreo a territorios Nacionales “Satena”, con el fin de coordinar los aspectos técnicos y operacionales aplicables a el Servicio Aéreo a territorios Nacionales “Satena” en armonía con aquellos que rigen la aviación civil”.

Las actividades que se ejecutan en desarrollo del referido convenio se extienden a los siguientes aspectos: “a) Aplicación por parte de Satena, de los manuales del fabricante en relación con el mantenimiento y operación de sus aeronaves; b) Revisión y aprobación de: — Manual General de Mantenimiento, MGM, Litas de equipo mínimo para las aeronaves (MEL y MMEL) Manual de operaciones, manuales de vuelo (AFM) de las Aeronaves. — Programas de mantenimiento. — Programas de entrenamiento. — Records y reportes del mantenimiento y de la operación. — Programación o asignaciones del personal de vuelo. — Licencias y certificados médicos del personal aeronáutico y demás documentos relativos a la aptitud o al entrenamiento de dicho personal. — Documentos de a bordo de las aeronaves y en general a todos aquellos aspectos relativos a la aeronavegabilidad, operación o aptitud del personal aeronáutico. — Detallar los manuales de análisis y vigilancia, confiabilidad, MGM, entrenamiento”.

En dicho convenio se especificaron compromisos mutuos y los aspectos no comprendidos por el mismo:

(i) Compromisos de la UAEAC.

a. Asistir a Satena en el proceso de certificación de acuerdo con un plan de trabajo propuesto y aprobado de común acuerdo por las partes.

b. Una vez certificada Satena, efectuar las inspecciones dispuestas en el RAC, formulando a la gerencia de Satena las observaciones, informes y recomendaciones correspondientes a fin de mantener a Satena dentro de los estándares de una empresa regular de transporte aéreo.

c. Expedir a tripulantes y técnicos de Satena las correspondientes licencias, con el cumplimiento de los requisitos del RAC, y estudiando los casos especiales y/o particulares que se puedan presentar en atención a la calidad de militares de algunos integrantes de Satena.

(ii)Compromisos de Satena.

a. Elaborar y desarrollar junto con la UAEAC un plan de trabajo para el proceso de certificación de Satena.

b. Una vez certificada la entidad estatal, colaborar con la UAEAC para facilitar las labores de inspección y asesoría de la misma en los aspectos operacionales y actividades de mantenimiento objeto del presente convenio, a fin de mantenerse dentro de las estipulaciones del RAC, aplicables.

c. Certificar, junto con la Fuerza Aérea Colombiana, cuando sea del caso, la idoneidad técnico operacional del personal de tripulantes y técnicos, a fin de gestionar ante la UAEAC la expedición de las correspondientes licencias.

d. Gestionar que al personal militar de vuelo, le sea expedido el certificado médico firmado por un médico delegado de la UAEAC”.

“Así mismo Satena dará a conocer los programas de prevención de accidentes e implementará las recomendaciones de la UAEAC”.

En el mismo convenio se señala que “Para todos los efectos legales, debe entenderse, que tanto el funcionamiento de la entidad como tal, el desarrollo de su actividad prestadora de servicio de transporte aéreo, el establecimiento, determinación y frecuencia de rutas e itinerarios así como las tarifas implementadas por Satena se excluyen del presente convenio por cuanto de acuerdo con la ley que la rige, su regulación es competencia de la junta directiva de la entidad”.

El convenio precisa que habiéndose encontrado satisfactorios los aspectos señalados en el mismo, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil se compromete a emitir a favor del servicio aéreo a territorios nacionales Satena un certificado especial de operación, el cual acreditará la aptitud técnica de la entidad en relación con las aeronaves y demás especificaciones allí mencionadas. La empresa estatal por su parte deberá a conservar los estándares que dieron lugar a dicha certificación, para lo cual la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, verificará un seguimiento periódico a través de inspectores, conforme a lo previsto en el referido convenio. Finalmente se señala que el certificado de operación concedido será indefinido mientras subsistan las condiciones que dieron lugar a su otorgamiento, conforme a lo pactado en el convenio aludido.

(80) El Ministerio de Defensa tiene actualmente las siguientes:

Entidades adscritas

• Superintendencia sin personería jurídica.

• Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.

• Ente universitario autónomo.

• Universidad Militar Nueva Granada.

• Establecimientos Públicos.

• Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.

• Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.

• Club Militar.

• Defensa Civil Colombiana.

• Fondo Rotatorio de la Armada Nacional.

• Fondo Rotatorio del Ejército.

• Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea Colombiana.

• Fondo Rotatorio de la Policía Nacional.

• Hospital Militar Central.

• Instituto de Casas Fiscales.

Entidades vinculadas

• Empresas Industriales y Comerciales del Estado.

• Caja Promotora de Vivienda Militar.

• Industria Militar Indumil Colombia.

• Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”.

• Sociedades de Economía Mixta.

• Corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana “CIAC”.

• Hotel San Diego - Hotel Tequendama.

(81) En efecto en la Sentencia C-1231 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa la corporación señaló frente a una acusación que entre otros elementos planteaba la violación de los artículos 13 y 333 superiores por los privilegios atribuidos por la ley a Satena lo siguiente: “(E) en este caso se observa que la demanda no contiene argumentos de inconstitucionalidad dirigidos, específica y abstractamente, contra las normas acusadas, sino que ofrece razones relacionadas con la manera como la empresa Satena ha aplicado en la práctica las normas y con las consecuencias que ello ha generado para otras empresas determinadas que compiten con Satena. Es por eso que el escrito de demanda se concentra en mostrar cómo han evolucionado las operaciones de la empresa, cuáles han sido los cambios en sus rutas y en su participación dentro del mercado, cómo es su participación en el trayecto Bogotá-Medellín, utilizando el aeroparque Enrique Olaya Herrera, etc., todo ello con el fin de demostrar que la aplicación de las normas acusadas por parte de Satena la han colocado en una situación de ventaja frente a las demás aerolíneas, con lo cual la práctica comercial de la empresa vulnera los principios de igualdad y libre competencia.

Todos los datos aportados son de interés, pero no son suficientes para constituir cargos de inconstitucionalidad contra las normas acusadas, con independencia de la forma en que ellas son aplicadas y de la práctica comercial.

La actora afirma que el hecho de que se haya modificado la naturaleza jurídica de Satena, para convertirla en una empresa industrial y comercial del Estado, sin haberle retirado a la misma empresa las prerrogativas y privilegios de los que gozaba como establecimiento público, constituye de por sí una vulneración de los principios de igualdad y libre competencia. Sin embargo, no aporta razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes para fundamentar de manera abstracta su acusación. Todos sus argumentos se enfilan hacia las actividades prácticas desarrolladas por Satena. De esta manera, no se observan dentro del escrito de acusación ataques específicamente dirigidos contra las normas. Tal como se ha dicho, ello no se ajusta a las características de la acción de inconstitucionalidad. Por lo tanto, ha de concluirse que la Corte debe inhibirse para pronunciarse sobre ella.

6. Por otra parte, la actora plantea que la regulación legal de Satena vulnera el principio de igualdad, por cuanto a la empresa se le conservaron los privilegios y prerrogativas que le eran propios cuando funcionaba como un establecimiento público.

Al respecto cabe decir que, tal como lo expresa el concepto del Procurador General de la Nación, el legislador goza de un margen de configuración normativa en el momento de crear o modificar la estructura de la administración. Dentro de ese marco, el Congreso de la República goza de una libertad relativa en el momento de diseñar cada entidad.

Por eso, si en la demanda se propone la realización de un examen de igualdad, es menester que en el escrito de inconstitucionalidad se brinden todos los elementos necesarios para poder hacer una comparación integral de los regímenes que regulan la actividad de los grupos o entidades que deben ser examinados conjuntamente. No le corresponde a la Corte proceder a acopiar todos los elementos de los regímenes jurídicos de cada grupo o entidad para poder hacer el examen de igualdad que se propone en la demanda. Todos esos elementos, junto con su valoración, deben ser aportados por el mismo demandante.

La demanda que se analiza no cumple con este requisito. En el escrito se acompañan solamente informaciones sobre la actividad y el régimen jurídico de Satena. De esta manera, ha de concluirse que no cuenta la Corte con los elementos necesarios para proceder a realizar un juicio de igualdad: no se han demandado las normas que rigen a las otras empresas de aviación ni se ha indicado por qué el legislador violó el principio de igualdad al establecer tratos diferentes para quienes parecen, prima facie, encontrarse en situaciones caracterizadas por especificidades jurídicas que las distinguen.

(82) M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(83) Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena”, creado por la Ley 80 de 1968 en lo sucesivo funcionaría “como una empresa comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Defensa, esto es, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, encargada de desarrollar la política y los planes generales que en materia de transporte aéreo para las regiones menos desarrolladas del país, adopte el Gobierno Nacional”.

(84) Ver Sentencia C-615 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(85) La Corte Constitucional ha señalado que la libertad económica es: “... [u]na facultad que tiene toda persona de realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio” Ver la Sentencia T-425 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón.

(86) Ver Sentencia C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(87) M.P. Carlos Gaviria Díaz. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-815 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-615 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-389 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. SPV y A.V. Jaime Araújo Rentería. SPV Álvaro Tafur Galvis.

(88) Ver la Sentencia C-615 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(89) Ver la Sentencia C-254 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(90) Ver la Sentencia C-254 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(91) Ver la Sentencia C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil A.V. Manuel José Cepeda Espinosa. En el mismo sentido ver la Sentencia C-815 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-389 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. S.P.V. y A.V. Jaime Araújo Rentería. S.P.V. Álvaro Tafur Galvis.

(92) Ver Sentencia C-389 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. S.P.V. y A.V. Jaime Araújo Rentería. S.P.V. Álvaro Tafur Galvis.

(93) Sentencia C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(94) Sentencia C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(95) Sentencia T-368 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido ver, entre otras, las sentencias C-332 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz; C-389 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. SPV y A.V. Jaime Araújo Rentería. SPV Álvaro Tafur Galvis; C-516 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(96) Ver Sentencia C-915 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(97) Ver la Sentencia C-615 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(98) Ver el SPV del magistrado Álvaro Tafur Galvis a la Sentencia C-389 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. SPV y A.V. Jaime Araújo Rentería. SPV Álvaro Tafur Galvis.

(99) No sobra precisar que dicha ley no tiene empero un rango constitucional especial que permita convertirla en este caso en referente del control de constitucionalidad. Ver las sentencias C-1190 de 2000 y C-805 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(100) M.P. José Gregorio Hernández Galindo:

(101) Sentencia C-1268 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(102) Sentencia C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(103) Sentencia C-352 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(104) Ver la Sentencia C-254 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(105) Ver Sentencia C-623 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(106) Sentencia C-615 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(107) Ver al respecto las sentencias C-615 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-516 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-623 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(108) Ver Sentencia C-100 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(109) Ver, entre muchas otras, la sentencia C-530 de de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(110) La metodología de análisis para establecer una eventual vulneración al principio de igualdad ha ocupado varias veces a la Corte Constitucional, entre otras pueden verse las siguientes sentencias: T-422 de 1992, C-230 de 1994 y C-1141 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón; C-410 de 1994, C-507 de 1997 y C-952 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-265 de 1994,C-445 de 1995 y C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-673 de 2001 y C-980 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa A.V Jaime Araújo Rentería, C-1191 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, C-973 de 2002 y C-043 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis SPV Manuel José Cepeda Espinosa; C-475 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño A.V. Jaime Araújo Rentería.

(111) Al respecto ver, entre otras, las sentencias T-230 de 1994, C-022 de 1996, C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-1108 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra, C-1176 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-1191 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, C-043 de 2003 y C-100 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(112) Sentencia C-1176 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(113) En múltiples oportunidades esta corporación ha explicado que “la aplicación de los “tests” de razonabilidad y proporcionalidad se efectúa en etapas consecutivas y ordenadas (...). El orden de estas etapas corresponde a necesidades no solo lógicas sino también metodológicas: el test del trato desigual pasa a una etapa subsiguiente solo si dicho trato sorteó con éxito la inmediatamente anterior”. Ver Sentencia C-022 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz. En el mismo sentido, ver sentencias T-230 de 1994, T-563 de 1994, C-337 de 1997, T-454 de 1998, T-861 de 1999, C-445 de 1995, C-673 de 1999, C-093 de 2001, C-586 de 2001, C-742 de 2001, C-233 de 2002, C-1116 de 2003, entre otras.

(114) Corte Constitucional, Sentencia C-221 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(115) Ver Sentencia C-1063 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(116) Artículo 3º, Ley 105 de 1993.

(117) Ver la Sentencia C-1035 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En el mismo sentido ver entre otras las Sentencia SU-111 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(118) Ver artículo 86 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 9º del Decreto-Ley 2344 de 1971.

(119) Ver la Sentencia C-1035 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(120) Ver, entre otras, la Sentencia C-629 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(121) Ver entre otras las sentencias C-188 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-915 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-615 de 2002 y C-1035 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(122) En múltiples oportunidades esta corporación ha explicado que. “la aplicación de los “tests” de razonabilidad y proporcionalidad se efectúa en etapas consecutivas y ordenadas (...) El orden de estas etapas corresponde a necesidades no solo lógicas sino también metodológicas: el test del trato desigual pasa a una etapa subsiguiente solo si dicho trato sorteó con éxito la inmediatamente anterior”. Ver Sentencia C-022 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz En el mismo sentido, ver sentencias T-230 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-563 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-337 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz, T-454 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-861 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-445 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-673 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-586 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-742 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-233 de 2002 y C-1116 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, entre muchas otras.

(123) Ver entre otras las sentencias C-398 de 1995 y C-188 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-389 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-915 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(124) Ver la Sentencia C-915 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis y en particular la aclaración de voto del mismo magistrado.

(125) M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(126) C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(127) No sobra recordar que esta corporación al reconocer la diversidad de grados en el ejercicio del control de constitucionalidad de materias atenientes al ejercicio de actividades y libertades económicas, ha insistido que cuando una regulación se relacione con el ejercicio de la potestad de dirección e intervención del Estado en la economía, que no afecten derechos constitucionales fundamentales (C.P., art. 334), el juez constitucional deberá respetar las razones de conveniencia invocadas por los órganos de representación política y, por lo mismo, solamente le resulta viable decretar la inexequibilidad de una norma cuando esta resulte inconstitucionalmente manifiesta. Así, la Corte lo ha señalado, en los siguientes términos:

“(...) La Corte considera que en esta materia se impone el llamado criterio de la inconstitucionalidad manifiesta, por lo cual, solo si de manera directa la norma vulnera derechos fundamentales, o viola claros mandatos constitucionales, o incurre en regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas, deberá el juez declarar la inconstitucionalidad de la norma (...)” (Sent. C-265/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero).

Ver en idéntico sentido la Sentencia C-623 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(128) No sobra precisar que lo que el demandante y los intervinientes invocan como “donaciones” realizadas en beneficio de la empresa estatal para sustentar este aspecto de la acusación no corresponde exactamente a dicha figura jurídica al tiempo que los mismos reconocen la poca significación que en la operación de la empresa estatal ello tiene. Al respecto uno de los intervinientes recuerda en efecto que “la entidad recibe subsidios indirectos a través del pago de los pilotos por parte de la Fuerza Aérea, FAC y el no cobro de los aeródromos. El total de los subsidios representa aproximadamente un 2.5% del total de ingresos generados por la empresa y un 2.7% en el total de los gastos, en la vigencia 2002”.

(129) En igual sentido no sobra recordar que entre la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “Satena” se ha suscrito un acuerdo interadministrativo “para la coordinación de la seguridad operacional” en el que se establecen los términos de cooperación entre ambas entidades estatales en particular en el tema de seguridad y de coordinación específica en materia de respeto de las normas internacionales de aviación civil.

(130) Cabe precisar que la mención hecha por alguno de los intervinientes al caso de la ruta Bogotá - Medellín y la utilización del Aeropuerto Olaya Herrera en nada se desprende de las disposiciones acusadas y claramente alude es a un problema de aplicación que desborda el ámbito del control abstracto de constitucionalidad.

(131) Cabría afirmarse que en este caso no puede hablarse siquiera de alguna forma de competencia desleal pues en materia de tarifas en las rutas en las que se encuentran en competencia las empresa privadas con la empresa oficial no se presentan diferencias sustanciales y puede incluso afirmarse que las empresas privadas ofrecen tarifas más bajas que las del Servicio Aéreo a territorios Nacionales “Satena”.

(132) Condiciones especiales que, no sobra recordar, no incluyen la exención general invocada por el actor refiriéndose al aparte final del artículo 28 del Decreto 2344 de 1971 que se encuentra derogada.

(133) Ver al respecto las sentencias C-615 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-516 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-623 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(134) Ver, entre otras, las Sentencia C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-915 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis y en particular la aclaración de voto del mismo magistrado.

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