SENTENCIA C-993 DE OCTUBRE 12 DE 2004

 

Sentencia C-993 de octubre 12 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-993 de 2004 

Ref.: Expediente D-5134.

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Araújo Rentería

Actor: Karin Irina Kuhfeldt Salazar

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 31 de la Ley 863 de 2003.

Bogotá, D.C., doce de octubre de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. Norma acusada

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 45.415 de 29 de diciembre de 2003 y se resalta lo demandado:

LEY NÚMERO 863 DE 2003

(Diciembre 29)

(...).

ART. 31.—Información a las centrales de riesgo. Adiciónase el estatuto tributario con el siguiente artículo:

ART. 799-1.—Información a las centrales de riesgo. La información relativa al cumplimiento o mora de las obligaciones de impuestos, anticipos, retenciones, tributos y gravámenes aduaneros, sanciones e intereses, podrá ser reportada a las centrales de riesgo por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Tratándose de contribuyentes morosos, se reportará su cuantía a partir del sexto (6) mes de mora.

Una vez cancelada la obligación por todo concepto, esta entidad deberá ordenar la eliminación inmediata y definitiva del registro en la respectiva central de riesgo”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos de la Corte

Competencia

1. Esta corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución, por estar contenida en una ley.

Problema jurídico planteado

2. La demandante considera que la norma acusada podría ser contraria a la Constitución por razones de forma y de fondo. En cuanto a las primeras, argumenta que la norma acusada debió tramitarse a través de una ley estatutaria, por tratarse de un derecho fundamental, y no por intermedio de una ley ordinaria. En cuanto a las segundas, afirma que la norma demandada viola los artículos 15, 16, 20, 13, 29 y 21 de la Constitución Nacional.

De inicio, se debe recordar las razones por las cuales el constituyente de 1991 optó por establecer el derecho fundamental al habeas data. Pues bien, el constituyente de la época (1) pensó en la posibilidad de que los ciudadanos fueran informados acerca de los datos registrados sobre sí mismos y la facultad de corregirlos, esto con el fin de proteger la intimidad de las personas debido al asedio de la administración pública, las entidades financieras, educativas, profesionales, etc.; en materia de información.

El objetivo principal de establecer el habeas data, fue evitar que el individuo perdiera la posibilidad de controlar su propia información y no saber quién pudiera hacer uso de ella. De esta manera, se encontró que la forma de subsanar esto era otorgarle la posibilidad a la persona natural o jurídica de rectificar, actualizar o corregir los datos que sobre ella existan. Esto a través del habeas data.

Ahora bien, antes de estudiar las cuestiones jurídicas de fondo, la Corte pasa a determinar las razones de forma, por cuanto de prosperar estas no habrá lugar a pronunciarse sobre aquellas. Así las cosas, se analizará en una primera parte (I), la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales, posteriormente en una segunda parte (II) se determinará en qué casos se viola dicha reserva; para finalizar (III) examinando el caso concreto del artículo 31 de la Ley 863 de 2003.

I. La reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales (el habeas data). El principio

Los derechos fundamentales son pilar fundamental del principio democrático de vigencia en nuestro Estado. Sin la existencia de estos no podría pregonarse la de este. De esta manera, el poder Constituyente de 1991 logró el reconocimiento de estos derechos y en consecuencia, no le es dable al poder constituido vulnerar su esencia.

No obstante, el mismo constituyente estableció la probabilidad que mediante una ley estatutaria el Congreso regule lo concerniente con los aspectos principales e importantes de los derechos fundamentales, sin embargo esta facultad no puede nunca violentar la parte esencial de dichos derechos.

Por ende, aquellos aspectos que no sean principales y que sean de menos importancia, en lo que concierne a los derechos fundamentales, podrá ser regulado por una ley ordinaria.

Pues bien, las leyes estatutarias son normas excepcionales dentro de nuestro ordenamiento jurídico. El artículo 152 de la Constitución Nacional precisó los temas que se tratarían por intermedio de una ley estatutaria, por tratarse estos de especial importancia para la sociedad. Las materias son las siguientes: aquellas que tienen relación con la administración de justicia, con los derechos y deberes fundamentales de las personas y los recursos para su protección, con la organización y régimen de partidos y movimientos políticos, con los mecanismos de participación ciudadana y con los estados de excepción.

No obstante, la denotada diferencia con el resto de normas jurídicas por parte de las leyes estatutarias, no depende de manera exclusiva de los temas que estas leyes tratan, sino que además de lo anterior, estas leyes sufren un trámite exclusivo para su promulgación. Así las cosas, requieren que sean aprobadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso en una sola legislatura y además deben ser objeto de revisión previa de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional.

En consecuencia, una ley ordinaria que irrespete los aspectos intrínsecos de las leyes estatutarias, deberá ser una ley declarada inexequible. Lo anterior, por cuanto desconoce una competencia asignada expresamente por el constituyente.

Con relación a las leyes estatutarias esta corporación ha afirmado:

“Con dichas leyes, el constituyente pretendió “dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de estas, por una más exigente tramitación y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad... La propia Carta ha diferenciado esta clase de leyes no solamente por los especiales asuntos de los cuales se ocupan y por su jerarquía, sino por el trámite agravado que su aprobación, modificación o derogación demandan: mayoría absoluta de los miembros del Congreso, expedición dentro de una misma legislatura y revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto, antes de su sanción por el Presidente de la República (C.P. arts. 153 y 241-8)”” (2) .

De tal trascendencia pueden ser las leyes estatutarias que en determinados eventos hacen parte del llamado bloque de constitucionalidad (3) .

Pues bien, las materias señaladas con anterioridad deben estar sujetas en su tratamiento a una ley estatutaria. En otras palabras, los temas referidos deben estar reservados para ser desarrollados por intermedio de este especial tipo de ley. Es decir, existe con relación a dichos temas reserva de ley estatutaria.

En este orden de ideas, y como lo denota el precepto constitucional, los derechos fundamentales de las personas están sujetos a la reserva de ley estatutaria, cuando se pretenda regular aspectos principales e importantes de estos. Así las cosas, el habeas data ha sido un derecho reconocido por nuestro ordenamiento constitucional como de carácter fundamental, así lo determina el artículo 15.

El habeas data se ha entendido como la facultad que tiene cada persona para “conocer, actualizar, bloquear, suprimir y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas”, lo que constata su calidad de derecho fundamental.

Por consiguiente, en nuestro ordenamiento constitucional ha de entenderse el “principio” según el cual todo aquello principal e importante concerniente con el habeas data debe ser regulado a través de una ley estatutaria, al existir reserva constitucional al respecto.

No obstante lo anterior, esta Corte (4) ha establecido que la regulación de las materias específicas por intermedio del trámite calificado, no permite entender que toda norma deba excepcionalmente atravesar por el procedimiento de ley estatutaria; sólo aquellas que pretendan regular los aspectos principales e importantes de un derecho fundamental. Una radical tesis al respecto dejaría vacía la competencia del legislador ordinario.

En efecto, no todas las normas que tengan alguna relación con derechos fundamentales deben seguir el trámite de una ley estatutaria. En muchos casos, preceptos jurídicos que regulan aspectos no principales y menos importantes de los derechos fundamentales y que hacen parte del ordenamiento, deben ser tramitadas a través de esta ley especial. En dichos eventos es factible que la regulación de aspectos no principales y menos importantes de los derechos fundamentales, se realice a través de una ley ordinaria.

Al respecto ha dicho esta corporación:

“Esta situación es más clara frente al tema de los derechos fundamentales. En efecto, son pocas las normas que no establecen un nexo regulativo con algún derecho fundamental, de forma tal que con una interpretación amplia del objeto de las leyes estatutarias, debería concluirse que todas las normas, en virtud de su conexión aunque sea lejana con un derecho fundamental, deben seguir ese trámite. Un razonamiento de este tipo impide que el mismo sistema tenga un carácter dinámico frente a las nuevas realidades, pues por el mayor número de exigencias impuestas para su trámite y promulgación, el cambio normativo requerido para acoplar el derecho a las transformaciones de la sociedad sería más tardío y se rompería la regla general de mayoría simple para la creación legislativa” (5) .

No obstante, no le es dable al legislador en ningún caso, sea por intermedio de una ley estatutaria que regule los aspectos principales e importantes de un derecho fundamental o sea a través de una ley ordinaria que regule aspectos no principales y menos importantes de un derecho fundamental; vulnerar la esencia de este tipo de derechos. El núcleo esencial de un derecho fundamental no puede ser afectado por el legislador.

En conclusión, existe un principio general en nuestro orden constitucional, basado en el principio democrático, según el cual la esencia de los derechos fundamentales no es vulnerable. Sin embargo, existe la posibilidad que el legislador regule los aspectos principales e importantes de un derecho fundamental a través de una ley estatutaria o trate aspectos no principales y menos importantes de estos derechos, por intermedio de una ley ordinaria.

II. Cuando se viola la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales

Si bien es cierto, la jurisprudencia ha preestablecido que no siempre que una norma trate un derecho fundamental implica que lo esté regulando; también ha expresado “que la atribución de los alcances de un derecho determinado, la fijación de unas condiciones o la imposición de restricciones para su ejercicio, implican una labor de regulación” (6) .

Efectivamente, la Corte ha matizado la obligatoriedad del principio general ya mencionado. No obstante, dicho matiz en momento alguno quiere decir que se ha establecido una laxitud total en la reserva constitucional determinada; la cual concierne a los derechos fundamentales y su vinculación con preceptos jurídicos.

Pues bien, la jurisprudencia constitucional ha señalado unas medidas de observación para establecer en que casos un precepto jurídico que vincule derechos fundamentales puede estar violando la reserva de ley mencionada.

Se ha dicho al respecto:

La regulación de aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y primordialmente la que signifique consagración de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los mismos, únicamente procede, en términos constitucionales, mediante el trámite de ley estatutaria.

Regular, según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, significa “ajustar, reglar o poner en orden una cosa”; “ajustar el funcionamiento de un sistema a determinados fines”; “determinar las reglas o normas a que debe ajustarse una persona o cosa” (7) (negrilla fuera del texto).

En otra ocasión esta corporación manifestó:

“Con base en los anteriores supuestos, para poder determinar si la norma acusada debió haberse tramitado por medio de una ley estatutaria, no basta con determinar si el objeto de esa disposición tiene alguna relación con un derecho fundamental. Será necesario además, constatar si el contenido normativo expresado por la ley desde el punto de vista material, regula elementos que se encuentran próximos y alrededor del contenido esencial de un derecho fundamental, y en caso de realizar restricciones, límites o condicionamientos sobre estos, deberá verificarse si estas tienen un carácter proporcional y constitucionalmente razonable” (8) .

Lo precedente, por cuanto la reserva de ley es una garantía de intangibilidad de los derechos fundamentales. Este resguardo, específicamente en punto de habeas data, es exigido por la propia Constitución cuando expresa que “En la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución” (C.P., art. 15).

Así las cosas, cuando se regulen las facultades de los particulares de conocer, actualizar o rectificar informaciones que sobre ellos se encuentren en cualquier base de datos, el trámite de esta regulación deberá ser a través de una ley estatutaria. Simplemente, por cuanto dichos aspectos son principales e importantes al derecho fundamental de habeas data.

En resumen, cuando una ley regule aspectos principales e importantes del núcleo esencial de un derecho fundamental, en este caso del habeas data, el proceso de formación de esta ley debe haber sido el de una ley estatutaria so pena de ser expulsada del ordenamiento jurídico por vicios de forma.

III. El artículo 31 de la Ley 863 de 2003 y su posible afectación al núcleo esencial del habeas data. El caso concreto

En este acápite, analizará esta corporación si lo establecido por la norma demandada toca de manera superficial, es decir, en aspectos no principales y menos importantes, el derecho fundamental al habeas data, caso en el cual era factible el trámite a través de una ley ordinaria o si por el contrario, la norma acusada toca aspectos principales e importantes del núcleo esencial del derecho fundamental mencionado; evento en el cual el trámite que debió seguir la norma era el de una ley estatutaria.

Para poder realizar el correspondiente estudio, se observará si el artículo referido “limita, restringe, excepciona o prohíbe” el núcleo esencial del habeas data y si por consiguiente, la “recolección, tratamiento y circulación” de los datos referidos en la norma, respetan las libertades y garantías establecidas en la Constitución.

De esta manera, se considerará en primer lugar (a) si la administración puede recolectar, tratar y circular datos con base en una ley ordinaria; en segundo lugar (b) si existe relevancia y proporcionalidad en la transmisión del dato; en tercer lugar (c), si el reporte de contribuyentes morosos a partir del sexto mes de mora es una excepción al núcleo esencial del derecho fundamental, en cuarto lugar y por último (d) si la caducidad inmediata establecida en el último parágrafo del artículo afecta el núcleo esencial mencionado.

a) La recolección, trato y circulación de datos por parte de la administración, con base en una ley ordinaria

La norma demandada permite la posibilidad que la administración pública —Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales— recolecte y trate información sobre el cumplimiento o mora de las obligaciones de impuestos, información sobre los anticipos, retenciones, tributos y gravámenes aduaneros e información sobre sanciones e intereses.

Así mismo, el artículo acusado, autoriza que la DIAN circule la información ya tratada, hacía las centrales de riesgo privadas.

El artículo 31 de la Ley 863 de 2003, establece en su primer párrafo:

“Información a las centrales de riesgo. La información relativa al cumplimiento o mora de las obligaciones de impuestos, anticipos, retenciones, tributos y gravámenes aduaneros, sanciones e intereses, podrá ser reportada a las centrales de riesgo por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (negrilla fuera de texto).

No cabe duda, que la administración puede estar legitimada en algunos casos a recolectar y tratar datos, que por su especial función deban llegar a su conocimiento. Es decir, aunque la información reservada y personal no es oponible al Estado como lo manifiesta la funcionaria de la DIAN; si lo es respecto de los particulares. Así las cosas, los ciudadanos adquieren el derecho constitucional de conocer, actualizar y rectificar la información que sobre ellos se haya recolectado.

No obstante lo señalado, el cuestionamiento que surge es si dicha facultad puede ser otorgada a través de una ley ordinaria, como lo es la Ley 863 de 2003; o si debe aplicarse la reserva de ley estatutaria debido a que el tema que se trata es el habeas data, derecho consagrado en la Constitución como fundamental.

Al respecto ha dicho esta Corte:

“Corresponde a la ley estatutaria que regule el derecho fundamental a la autodeterminación informativa, ocuparse específicamente de determinar la forma y procedimientos conforme a los cuales la administración puede proceder a la recolección, tratamiento y circulación de datos personales, de modo que se respete la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución.

(...).

La competencia administrativa que se instituye se refiere a la recolección de datos personales que conforman un banco de datos destinados a la circulación. No obstante, la facultad no es objeto de regulación —general o especial—, en ninguna ley estatutaria. La fuente del poder que se concede a la administración se deriva de una simple ley ordinaria. La recolección y circulación de datos personales, sin duda alguna afecta la libertad de las personas; de ahí que su regulación, así sea genérica, debe estar consagrada en una ley estatutaria. Dentro del marco de una ley estatutaria existente, la creación y regulación de bancos de datos de origen público, en principio no podría ser materia de censura constitucional, como quiera que aquélla sirve al propósito de resguardar la libertad informática que puede verse afectada con ocasión de la recolección, tratamiento y circulación de datos. Si se hiciera caso omiso de la anterior cautela, todas las operaciones constitucionalmente relevantes atinentes al tratamiento informático de los datos personales —recolección, tratamiento, circulación, conocimiento, actualización y rectificación—, serían reguladas por medio de las leyes ordinarias que ordenaren la creación pública de bancos de datos, y acabaría por perder todo sentido la previsión constitucional que establece que las mismas sean objeto de la respectiva ley estatutaria, por lo menos en sus contornos esenciales, justamente a fin de preservar la libertad” (9) .

El constituyente de 1991, entendió, que la recolección, tratamiento y circulación de datos eran situaciones principales e importantes que podían afectar la libertad y las garantías individuales establecidas en la Constitución. Sabedor de lo anterior, precavió un trámite especial y jerarquizado, para aquellas leyes que pretendieran regular las acciones ya señaladas. El procedimiento indicado fue aquel de las leyes estatutarias.

Estas leyes tienen un acento especial, tanto en las materias que tratan como en el proceso especial de elaboración. Así pues, existe una reserva de materia para ser tramitadas por esta ley, y además requiere de la votación afirmativa de la mayoría absoluta del Congreso, el trámite debe efectuarse en una legislatura y tendrá un control previo de constitucionalidad.

En consecuencia, comparte esta corporación el concepto del Ministerio Público, según el cual la competencia establecida en el artículo 150, numeral 10 de la Constitución, prohíbe conceder facultades extraordinarias al ejecutivo para regular materias que conciernen a derechos fundamentales. En este orden de ideas, la Constitución de 1991, en su artículo 152, literal a), determinó un proceso especial de elaboración de la ley —ley estatutaria— en aquellas leyes que pretendieran regular situaciones principales e importantes en lo concerniente con derechos fundamentales, como es la recolección, tramitación y circulación de datos, base esencial del habeas data.

Es por intermedio de este proceso, que el constituyente de la época, encontró que se garantizaba de la mejor forma la libertad y las garantías constitucionales de los individuos.

Así las cosas, “los datos personales que se recogen, el tipo de tratamiento que reciben y las formas y límites de su circulación, son aspectos de una misma decisión que no deja de tener repercusiones sobre la autodeterminación informativa” (10) . Por consiguiente, no caben dudas que dichas acciones son principales e importantes con relación al derecho fundamental. Razón por la cual, la Constitución señaló que sólo a través de una ley estatutaria se daba una protección importante en la garantía de este derecho.

La Corte llama la atención sobre la manera como la ley toca el tema de la caducidad del dato. Una cosa es que el dato circule al interior del Estado, entre los órganos encargados de recaudar impuestos y otra distinta es que circule por fuera del Estado, en manos de particulares y lo que es más grave que sea el Estado quien alimente con su información las bases de datos de los particulares, entregando la información que los particulares le han dado solo para efectos tributarios.

b) Excepción al núcleo esencial del derecho fundamental de habeas data

Se ha mencionado con anterioridad, que la afectación producida por un precepto jurídico, que limite, restrinja, excepcione o prohíba el núcleo esencial de un derecho fundamental, en este caso el habeas data, no puede ser regulado ni siquiera por intermedio de una ley estatutaria.

Debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental.

El precepto demandado establece la posibilidad de reportar la cuantía adeudada por los contribuyentes morosos, a partir del sexto mes de mora.

El artículo acusado, en su inciso segundo establece:

“Tratándose de contribuyentes morosos, se reportará su cuantía a partir del sexto (6) mes de mora” (negrilla fuera de texto).

Sin embargo, no existe ley estatutaria en el ordenamiento jurídico colombiano, que haya señalado un plazo inicial para el reporte a las centrales de riesgo, de los deudores morosos en punto de su cuantía.

Así las cosas, el inciso referido del artículo demandado, está estableciendo una excepción al plazo para reportar datos —cuantía— a centrales de riesgo. La excepción consistiría en la determinación de un plazo diferente de reporte para los contribuyentes morosos de la DIAN, en relación con los demás deudores morosos, con respecto a la cuantía.

La señalada excepción, determina una situación principal e importante del derecho fundamental y afecta de manera diáfana el núcleo esencial del habeas data; razón por la cual debió haber sido estipulada en una ley estatutaria y no a través de una ley ordinaria, por no ser las situaciones que regulan de poca importancia.

c) Relevancia y proporcionalidad de la transmisión de dato

En el presente caso, no encuentra esta corporación, que el dato recolectado por la DIAN debido a obligaciones tributarias y por razón de sus funciones deba ser transmitido a centrales de riesgo privadas. El almacenamiento de estos datos para la administración pública, puede estar legitimado y ser relevante. Sin embargo, no existe fundamento alguno que haga relevante para las funciones públicas desempeñadas por la DIAN, la transmisión de los datos recolectados a sitios de recolección privados de información.

Pues bien, no existe sustento alguno de dicha transmisión, por cuanto las finalidades del servicio de la DIAN en esta materia sería la información tributaria; datos estos que no son indispensables trasladar a centrales de riesgo privadas.

Comparte esta Corte el concepto del Ministerio Público, cuando se afirma que la medida tomada por la norma acusada no es razonable, pues la DIAN cuenta con instrumentos jurídicos para hacer efectivo el cobro de obligaciones tributarias. Lo que corrobora, que la medida de reportarlo a una base de datos privada, no es necesaria debido a que la administración posee el privilegio de hacer cumplir las obligaciones tributarias a través de la jurisdicción coactiva.

Así las cosas, se presenta una afectación al núcleo esencial del habeas data.

d) Caducidad inmediata como afectación al núcleo esencial del derecho fundamental de habeas data

Comparte esta Corte el concepto del Ministerio Público, cuando se afirma que el inciso final del artículo acusado, tiene una caducidad velada del dato objeto de reporte. En otras palabras, cuando se determina que una vez cancelada la obligación por todo concepto, la DIAN ordenará eliminar inmediata y definitivamente el registro en la central de riesgo respectiva.

El inciso final mencionado indica:

Una vez cancelada la obligación por todo concepto, esta entidad deberá ordenar la eliminación inmediata y definitiva del registro en la respectiva central de riesgo” (negrilla fuera del texto).

Por consiguiente, la norma acusada en su inciso final trae consigo una forma de caducidad encubierta, al circunscribir la caducidad del dato a la cancelación por todo concepto de la obligación tributaria.

Al respecto esta corporación ha señalado:

“Caducidad del dato financiero y el alcance de la Sentencia C-384 de 2000.

11. La Corte no comparte la tesis de la vista fiscal acerca de que la Sentencia C-384 de 2000 no abordó el análisis del parágrafo del artículo 114 de la Ley 510 de 1999, y por ende no estudió si la consagración de una caducidad del dato financiero requiere ley estatutaria. Una lectura de esa sentencia muestra que la Corte expuso argumentos que tenían como base para la declaración de inexequibilidad del artículo 114 de la Ley 510 de 1999, el contenido normativo del parágrafo incluido en esa disposición. El que dicho parágrafo también fuera declarado inconstitucional no obedeció únicamente a una integración de su contenido normativo con el conjunto del artículo, sino que adicionalmente y tal y como fue señalado arriba, su inexequibilidad devino porque este también regulaba directamente la estructura conceptual básica del derecho fundamental al habeas data. Al respecto, la Corte afirmó:

“[l]a disposición permite a la Superintendencia Bancaria fijar límites o pautas respecto de los datos que se pueden registrar y ceder, y, finalmente, consagra disposiciones relativas a la caducidad excepcional del dato financiero, únicamente respecto de deudores morosos que se pongan al día en el pagode sus obligaciones, dentro del término perentorio fijado por la disposición.

El anterior contenido regulante, tiene implicaciones directas con el núcleo esencial del derecho de habeas data, pues involucra de lleno la facultad de las personas para conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos” (negrilla de la Sala), (fundamentos 28 y 29).

12. Pero eso no es todo. La doctrina sobre la necesidad de una ley estatutaria para fijar la caducidad del dato financiero no fue una innovación de la Sentencia C-384 de 2000, pues ya había sido formulado con anterioridad por esta Corte. En efecto, las Sentencias SU-082 de 1995 y SU-089 de 1995, ambas por el magistrado ponente Jorge Arango Mejía, establecieron un término razonable de caducidad del dato financiero, con el fin de proteger el derecho al olvido, frente a eventuales abusos del poder informático. Sin embargo, esas sentencias precisaron con claridad que en principio correspondía al Congreso, por medio de una ley estatutaria, fijar ese término de caducidad, y que la Corte abordaba directamente el tema únicamente debido a la inactividad legislativa. Dijeron al respecto esas sentencias, en la consideración novena:

“Se advierte expresamente que todo lo que se ha dicho sobre el término de caducidad refleja los criterios generales que la Corte estima razonables a la luz de la Constitución. Pero naturalmente, el legislador, al dictar la ley estatutaria correspondiente, podrá, según su buen criterio, apartarse, determinando lo que él mismo estime razonable, siempre y cuando se ajuste a la Constitución. Y podría, por ejemplo, llegar a establecer una caducidad especial en los casos en que la obligación se extingue por prescripción”.

La anterior doctrina sobre la reserva de ley estatutaria en materia de caducidad del dato financiero fue reafirmada por esta corporación con posterioridad, en la Sentencia C-729 de 2000, magistrado ponente Vladimiro Naranjo Mesa. En esta nueva sentencia, la Corte estudió si el artículo 110 de la Ley 510 de 1999 debía haberse tramitado por medio de una ley estatutaria, o si por el contrario ese contenido normativo podía haber sido promulgado a través de una ley ordinaria. La norma acusada en esa ocasión, disponía entre otras cosas que quienes tuvieran una deuda que no superara los 100 salarios mínimos legales vigentes y pagaran durante los seis meses siguientes, tendrían el derecho a la recalificación inmediata de su deuda. De igual forma, la disposición consagraba que aquellos reincidentes en la mora, perderían el derecho a tal recalificación. Y por último, el artículo 110 de la Ley 510 de 1999 establecía que quienes tuvieran una deuda en mora superior a los 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes, o quienes tuvieran una deuda en mora inferior a los 100 salarios pero que no cancelaron antes de los seis meses siguientes, no tendrían tampoco derecho a la recalificación.

La Corte, luego de transcribir los apartes pertinentes de la Sentencia C-384 de 2000, reiteró que ese artículo estaba determinando el alcance del derecho al habeas data por medio del establecimiento de términos de caducidad del dato financiero, pues claramente la norma reguló la facultad de las personas para actualizar sus informaciones contenidas en las base de datos. Dijo entonces esta corporación:

(...).

13. De acuerdo con esos precedentes, es claro que si una norma fija pautas y establece supuestos fácticos para la caducidad de los datos de las personas, está reglamentando el contenido conceptual básico del derecho al habeas data, pues por este camino es alterada la forma como distintas personas pueden actualizar y rectificar sus informaciones. Existen entonces precedentes claros, según los cuales, una disposición que establezca un límite de caducidad para los datos negativos de las personas, está regulando contenidos estructurales de un derecho fundamental, y por tanto debe ser adoptada a través de una ley estatutaria.

Ahora bien, la norma actualmente acusada, al igual que el parágrafo del artículo 114 de la Ley 510 de 1999, declarado inexequible en la Sentencia C-384 de 2000, o el artículo 110 de la Ley 510 de 1999, declarado inexequible por la Sentencia C-729 de 2000, fija pautas y límites al derecho de habeas data, al establecer supuestos de hecho de carácter temporal para que las personas puedan salir o permanecer en una base de datos. Por consiguiente, conforme a los citados precedentes, ese contenido normativo requería una ley estatuaria.

Habeas data, derecho a la información, caducidad del dato financiero y reserva de ley estatutaria

15. Como reiteradamente ha señalado esta corporación (11) , el derecho al habeas data consiste en la posibilidad que tiene cada persona de conocer, actualizar y rectificar las informaciones contenidas sobre sí en las bases de datos. El artículo 15 superior lo consagra como un derecho fundamental, que a su vez tiene una estrecha interrelación con los derechos a la autodeterminación, a la intimidad, a la libertad, al buen nombre y al libre desarrollo de la personalidad. Es pues claro que el habeas data es un derecho fundamental, y que entonces, de acuerdo a lo que ha venido exponiéndose en esta sentencia, una norma que afecte sus elementos conceptuales básicos debe tener la jerarquía de ley estatutaria. Por consiguiente, el problema que surge es si el establecimiento de la caducidad del dato financiero regula los elementos conceptuales y estructurales mínimos de ese derecho fundamental.

16. Para la Corte, la respuesta al anterior interrogante es claramente afirmativa, al menos por las siguientes tres razones: de un lado, y como lo señalaron las sentencias C-384 de 2000 y C-729 de 2000, la consagración de un término de caducidad del dato financiero regula estructuralmente el habeas data en materia financiera, pues establece las condiciones de tiempo en que las personas pueden exigir que sea removida una información negativa, que figura en una determinada base de datos. Y es obvio que ese elemento es básico en la determinación del alcance concreto del habeas data, puesto que condiciona el éxito de la posibilidad de que una persona modifique la información contenida en una base de datos.

17. De otro lado, el propio artículo 15, al regular el habeas data y el derecho a la intimidad, ampara también, dentro de determinados límites, el derecho de las personas a estructurar bases de datos, pues no sólo prevé precisamente que el habeas data es un mecanismo para rectificar el contenido de dichas bases, sino que además esa disposición establece literalmente que “en la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución”. Esto significa que existe un derecho a recolectar, sistematizar y circular datos, que además se encuentra profundamente ligado a la libertad de toda persona de informar y recibir información veraz e imparcial (C.P., art. 20). El derecho a sistematizar y circular datos es entonces fundamental, no sólo por su consagración expresa en el artículo 15 superior sino además por su relación inescindible con la libertad de información, que es uno de los derechos más importantes en una democracia, tal y como esta Corte lo ha destacado en numerosas oportunidades, al señalar que es una libertad preferente en nuestro orden constitucional (12) . Ahora bien, la consagración de un término de caducidad, a partir del cual las entidades financieras no pueden circular determinados datos sobre los eventuales deudores, implica obviamente una restricción al derecho a la circulación de datos, reconocido por la Carta.

Y esta restricción, al estar asociada al derecho fundamental a recolectar, tratar y circular datos, requiere una ley estatutaria” (13) .

En suma, el término de caducidad del dato almacenado, debe ser una determinación que tome el legislador a través de una ley estatutaria, por cuanto dicha regulación, es principal e importante para el derecho fundamental.

Así las cosas, si lo que se buscaba con la norma demandada era establecer una caducidad del dato de manera inmediata con la cancelación de la obligación tributaria, esta debió realizarse por intermedio de una ley estatutaria y no a través de una ley ordinaria.

En este orden de ideas, esta corporación concluye lo siguiente:

Existe un principio general establecido en nuestra Constitución Política, según el cual aquellas leyes que traten sobre situaciones principales e importantes de los derechos fundamentales o sus mecanismos de protección deben ser tramitadas a través del procedimiento de una ley estatutaria. Es decir, se presenta una reserva de ley estatutaria. No obstante lo anterior, la jurisprudencia de esta corporación ha entendido que el análisis de dicho principio no debe ser radical por cuanto dejaría vacía la competencia del legislador ordinario; quien en muchas ocasiones expide leyes que de una u otra manera vinculan tangencialmente derechos fundamentales, tratando situaciones no principales y menos importantes de este tipo de derechos. Así las cosas, no necesariamente todas las leyes que vinculen derechos fundamentales —situación muy normal— deben tramitarse por intermedio de una ley estatutaria, existe la posibilidad que se realice a través de leyes ordinarias pero con base en los argumentos acá esbozados.

Ahora bien, para poder establecer cuando una ley que relacione derechos fundamentales debe ser tramitada como estatutaria; habrá que observar si esta determina situaciones principales e importantes.

Sin embargo, téngase en cuenta que el legislador no podrá vulnerar el núcleo esencial de un derecho fundamental, sea mediante una ley estatutaria o mediante una ley ordinaria.

En este orden de ideas, el artículo 31 de la Ley 863 de 2003, regula el habeas data, como derecho fundamental y que deberá ser protegido como se mencionó con anterioridad.

Pues bien, del estudio realizado por esta Corte se desprende, con relación al inciso primero del artículo en mención, que la administración no puede arrogarse la facultad de recolectar, tratar y circular datos, si esta no proviene de una ley estatutaria; garantía constitucional suprema para el respecto de la libertad de los ciudadanos en materia de habeas data. Igualmente, el inciso 2º del artículo 31 de la ley referida, efectúa una excepción al núcleo esencial del derecho fundamental de habeas data. Excepción esta consistente en establecer el reporte del dato a partir del sexto mes de mora, lo que sitúa en posición diferente a aquellos deudores de obligaciones no tributarias, quienes pueden ser reportados desde el momento del incumplimiento. En igual manera, la irrelevancia y desproporcionalidad de la transmisión del dato hacen que se presente una afectación al derecho fundamental ya referido.

Por otro lado, como lo afirman la demandante y el Ministerio Público, con la norma acusada se violan los principios de finalidad y divulgación restringida del dato, los cuales prohíben circular el dato hacia fines diferentes de los previstos al momento de la recolección. La norma demandada, permite que los datos obtenidos por la DIAN sean divulgados a terceros sin el consentimiento del contribuyente, lo que vulnera la confianza depositada por este en la administración pública. El consentimiento del particular debe ser previo, expreso e informado.

En consecuencia, y como lo señala el Ministerio Público, la finalidad en la recolección del dato debe ser determinada, explícita y legítima. Por ende, el dato recolectado no puede ser transmitido para fines diferentes a los previstos originalmente. Así las cosas, como lo indica la demandante, las centrales de riesgo tienen una naturaleza privada, de carácter financiero y cuyo fin es el análisis del riesgo del crédito; lo que denota a todas luces una finalidad completamente ajena a los objetivos tributarios. Por consiguiente, al determinar la norma demandada un objetivo diferente para el dato recolectado y al no indicar el uso que las centrales de riesgo pueden hacer de la información, se vulnera el principio de finalidad del dato.

De otra parte, el inciso tercero del aludido artículo determina una caducidad inmediata del dato. Caducidad esta que estará aparejada con la cancelación por todo concepto de la obligación tributaria. Al respecto, esta corporación, ha establecido que cuando una ley pretende establecer la caducidad del dato reportado, está tratando situaciones principales e importantes del derecho fundamental y sólo puede ser regulado por una ley estatutaria.

En resumen, por los presupuestos anotados, el artículo 31 de la Ley 863 de 2003, en algunos supuestos de hecho de la norma, debió ser tramitado a través de una ley estatutaria y no por intermedio de una ley ordinaria, debido a que pretendió el Congreso regular situaciones principales e importantes que sólo pueden ser reguladas por una ley estatutaria y en otros supuestos como reportar a centrales de riesgo privadas, afectó el núcleo esencial del derecho fundamental del habeas data y este núcleo esencial no puede ser afectado ni siquiera por el legislador estatutario, mucho menos, por el legislador ordinario. Razón por la cual esta Corte declarará inexequible la norma acusada.

Ahora bien, durante la vigencia del artículo referido, varias personas pudieron verse afectadas con el reporte a bases de datos privadas de la información que trata el artículo 31 de la Ley 863 de 2003; razón por la cual estas deberán ser excluidas de las centrales de riesgo respecto de esta especial información. En consecuencia, esta corporación declarará que los efectos de la presente sentencia se producirán a partir de la fecha de entrada en vigencia de la Ley 863 de 2003.

Finalmente, la Corte no puede dejar de lado que en varias ocasiones normas de contenido normativo similar, han sido declaradas inexequibles por violación a la reserva de ley estatutaria. No obstante la trascendencia del tema, no existe en el ordenamiento jurídico una regulación estatutaria sobre el derecho de habeas data, sustento por el cual esta Corte exhorta e insiste al Congreso de la República, para que en uso de sus funciones expida una ley estatutaria que regule el derecho fundamental al habeas data.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 31 de la Ley 863 de 2003, por las razones expuestas en esta providencia.

2. Declarar que los efectos de la presente sentencia se producirán a partir de la fecha de entrada en vigencia de la Ley 863 de 2003.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) Proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia. Presidencia de República, febrero de 1991, pág. 125.

(2) Sentencia C-425 de 1994.

(3) Sentencia C-578 de 1995.

(4) Sentencias C-384 de 2000 y C-687 de 2002.

(5) Sentencia C-687 de 2002.

(6) Sentencia C-729 de 2000.

(7) Sentencia C-384 de 2000.

(8) Sentencia C-687 de 2002.

(9) Sentencia C-567 de 1997.

(10) C-384 de 2000. En igual sentido, Sentencia C-567 de 1997.

(11) Véase, entre otras, las sentencias C-384 de 2000 y C-729 de 2000.

(12) Ver, entre otras, las sentencias C-010 de 2000, fundamento 3, y T-066 de 1998.

(13) Sentencia C-687 de 2002.

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