Sentencia S-612 de julio 23 de 1996

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Radicación: 612 (IJ)

Consejero Ponente:

Dr. Juan Alberto Polo Figueroa

Actor: Guillermo Vargas Ayala

Demandado: Gobierno Nacional

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintitrés de julio de mil novecientos noventa y seis.

Se pronuncia la Sala con el proceso de nulidad del Decreto 537 de 30 de marzo de 1995 expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 189, numeral 25, de la Constitución y con sujeción a las leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991, adelantado por la Sección Primera, el cual ha sido remitido a esta por su importancia jurídica.

Comoquiera que la importancia radica en determinar si el decreto cuya nulidad se demanda se encuadra dentro de aquellos cuya decisión corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado, de conformidad con lo prescrito por los artículos 237, numeral 2º, de la Constitución y 49 de la Ley 270 de 1996, la Sala se ocupa, en primer término, de interpretar de cuáles decretos del Gobierno Nacional conoce el Consejo de Estado como supremo tribunal de lo contencioso administrativo y de cuáles en acción de nulidad por inconstitucionalidad.

I. Delimitaciones de acciones y competencia

La Constitución Política de Colombia, en su artículo 237, asigna al Consejo de Estado, de una parte, “desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley” (num. 1º) y, de otra, “conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional” (num. 2º).

Así mismo, la Carta asigna taxativa y privativamente a la Corte Constitucional, el control de constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno Nacional con fundamento en precisas facultades extraordinarias (art. 150 num. 10 ibídem) y para poner en vigencia el plan nacional de desarrollo (art. 341); al igual que de los decretos legislativos expedidos para superar los motivos que dieren lugar a los estados de excepción (arts. 212, 213 y 215).

En armonía con estos preceptos constitucionales, la ley estatutaria de la justicia (L. 270/96) dispone:

“ART. 37.—De la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales: (...).

9. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional (...).

“ART. 49.—Control de constitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno cuya competencia no haya sido atribuida a la Corte Constitucional de conformidad con el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución Política. El Consejo de Estado decidirá sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional ni al propio Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo. La decisión será adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado” (texto tomado del Diario Oficial 42.745 del 15 de marzo de 1996).

La anterior transcripción se ha hecho, consultando el texto oficial publicado en el Diario Oficial, en cuanto la ley no obliga sino en virtud de la promulgación (art. 52 CRPM). Empero, mediante una publicación tardía de una fe de erratas, la Sala Plena de la Corte Constitucional advierte que la frase “ni al propio Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo” del artículo 49 del proyecto de ley, estatutaria de administración de justicia, fue declarado inexequible (Foro Colombiano, Nº 412, abril de 1996, pág. 40).

Esta circunstancia y dado que es la Constitución la que establece diferencias entre las competencias atribuidas al Consejo de Estado como supremo tribunal de lo contencioso administrativo y para conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, que no competen a la Corte Constitucional, torna imperiosa la delimitación de las acciones respectivas, en cuanto no todos los decretos del gobierno podrían ser conocidos por esta Sala dentro del marco de la acción de nulidad por inconstitucionalidad.

Cabe observar, en primer término, que la distribución de competencias para el control de constitucionalidad de los decretos del Gobierno Nacional entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, contenida en las normas transcritas, evidencia que la Constitución y la ley estatutaria mantienen inalterable la naturaleza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y el objeto de la misma.

Por lo tanto, si la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “conforme a las reglas que señale la ley” (art. 82 D. 01/84 o CCA), está instituida por la Constitución con el objeto de juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas que desempeñen funciones administrativas, de ello dimana que la atribución que la Constitución otorga al Consejo de Estado para “desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo” en punto a decretos del Gobierno Nacional, está referida a aquellos dictados en ejercicio de la función administrativa, vale decir, a los que desarrollan o dan aplicación concreta a la ley, o condicionan la aplicación de una situación general preexistente a una persona determinada.

El control jurisdiccional sobre estos decretos de índole eminentemente administrativa, se ejerce mediante la “acción de nulidad”, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, por motivos tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad.

En ese orden de ideas, y por exclusión, las “acciones de nulidad por inconstitucionalidad” atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución, son aquéllas cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante su confrontación directa con la Constitución Política.

En cualquier otro caso, en la medida en que el parangón deba realizarse en forma inmediata frente o a través de normas de rango meramente legal, así pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que será mediata, la vía para el control no puede ser otra que la acción de nulidad, que por antonomasia es propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Como consecuencia de lo anterior, la nulidad que se impetra, del Decreto 537 del 30 de marzo de 1995 expedido por el Gobierno Nacional, si bien incorpora motivos de inconstitucionalidad, comporta violación de normas de rango legal, en concreto de las leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991, respecto de las cuales y con miras a determinar su conformidad con el ordenamiento jurídico, se hace imprescindible el enfrentamiento o cotejo. La eventual violación de la Constitución por el decreto en mención es, entonces, mediata; y su conocimiento corresponde a esta corporación como tribunal supremo de lo contencioso administrativo.

Si bien correspondería a la sección primera de esta corporación adoptar, en su seno, la decisión que ponga fin a este proceso, según

lo previsto en los artículos 10 del Acuerdo 1 de 1978 y 1º del Acuerdo 39 de 1990, atendida la importancia del asunto el fallo se tomará por esta Sala Plena de conformidad con el numeral 5º del artículo 37 de la Ley 270 de 1996.

II. Antecedentes del proceso

1. Los apartes atacados del decreto en cita.

El actor pide que se declare la nulidad de las frases y palabras por él subrayadas en los siguientes artículos:

“2.1. Del artículo primero (1º) “Habilitación de depósitos”, inciso segundo (2º), la nulidad de las frases destacadas que dicen:

“Solo podrá otorgarse la habilitación de depósitos a personas jurídicas debidamente constituidas. Dicha habilitación se concederá por el término de un (1) año y deberá solicitarse su renovación antes de su vencimiento. En ningún caso se habilitará a un solicitante más de un depósito en la misma ciudad”.

2.2. Del artículo primero (1º) “Habilitación de depósitos” inciso tercero (3º), la nulidad de la palabra “jurídicas” destacada en la frase:

“La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales fijará los requisitos que deben acreditar las personas “jurídicas” titulares de la habilitación para obtener la renovación de la misma”.

2.3. Del artículo segundo (2º) “Modalidades de depósitos”, inciso primero (1º), la nulidad de la palabra “jurídicas” destaca en la frase:

“Los depósitos podrán ser públicos o privados. Son depósitos públicos los habilitados para almacenar mercancías bajo control aduanero, de cualquier persona. Son depósitos privados los habilitados para almacenar exclusivamente mercancías de la persona jurídica que figura como titular de la habilitación”.

2.4. Del artículo tercero (3º) “Criterios generales para la habilitación de depósitos”, la nulidad de la palabra Jurídica destacada en la frase:

“En desarrollo de su política de almacenamiento, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales tendrá en cuenta, entre otros los siguientes criterios generales para la habilitación de depósitos: la infraestructura técnica y administrativa de la entidad y de la persona jurídica; sus antecedentes en operaciones aduaneras, cambiarias, de comercio exterior y de almacenamiento, así como su patrimonio y respaldo financiero”.

2.5. Del artículo cuarto (4º) “Requisitos para la habilitación de depósitos”, inciso primero (1º) la nulidad de la palabra “jurídica” destacada en la frase:

‘En concordancia con lo dispuesto en el artículo 3º del presente decreto, la habilitación de depósitos solo podrá otorgarse a las personas jurídicas que acrediten como mínimo los siguientes requisitos, sin perjuicio de los que para el efecto señale el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales mediante resolución de carácter general’.

2.6. Del artículo cuarto (4º) numeral primero (1), la nulidad de la palabra “jurídica” destacada en la frase:

“La persona jurídica peticionaria deberá acreditar que posee un patrimonio superior a...”.

2.7. Del artículo cuarto (4º) numeral tercero (3), la nulidad de la palabra “jurídica” destacada en la frase:

“La persona jurídica al momento de la presentación de la solicitud, deberá manifestar que se compromete a...”.

2.8. Del artículo cuarto (4º) numeral cuarto (4) la nulidad de la palabra “jurídica” destacada en la frase:

“La persona jurídica al, momento de la presentación de la solicitud deberá manifestar expresamente que se compromete a adquirir...”.

2.9. Del artículo quinto (5º) “Conexión de los depósitos habilitados al sistema informático aduanero”, inciso segundo (2º), la nulidad de la palabra “jurídicas” destacada en la frase “Con tal propósito la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, podrá requerir a las personas jurídicas peticionarias o titulares de la habilitación, la adquisición o acreditación de los equipos...”.

2.10. Del artículo octavo (8º) “Costos de conexión y de comunicación y transmisión de datos del sistema informático de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, la nulidad de la palabra “jurídicas” destacada en la frase:

“Los costos de conexión, de comunicación y transmisión de datos al sistema informático de la Dirección de Impuesto y Aduanas Nacionales serán asumidos en la totalidad por las personas jurídicas titulares de depósitos habilitados, y por los usuarios (sic) operadores de las zonas francas de bienes y de servicios, según sea el caso”.

2.11. Del artículo décimo (10) “Habilitación de depósitos transitorios” inciso segundo (2º) la nulidad de de la palabra “jurídicas” destacada en la frase:

“Solo podrá otorgarse la habilitación de depósitos transitorios de carácter privado a las personas jurídicas que con la debida antelación a la llegada de la mercancía, hayan presentado la respectiva solicitud”.

2.12. Del artículo décimo primero (11) “Régimen sancionatorio”, inciso primero (1º), la nulidad de de la palabra “jurídicas” destacada en la frase:

“Antes de la entrada en vigencia de este decreto, el Gobierno Nacional expedirá el régimen sancionatorio aplicable a las personas “jurídicas” titulares de la habilitación de depósitos por faltas administrativas al régimen aduanero””.

2. Normas invocadas como violadas y el concepto de la violación.

El accionante estima que los apartes así señalados violan los artículos 2º, 13, 25, 38, 53, 113, 114, 121, 123, 150 numerales 1º y 19 literal c), 189 en sus numerales 11 y 25, 200 en su numeral 1º, 209, 333 y 336 de la Constitución; así como los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991, por las razones que debido a su concreción y brevedad se pasan a transcribir, asumiéndolas como los cargos que se le hacen al acto parcialmente atacado:

“A. Constitución Política.

1. Artículo 2º. El decreto desconoce la finalidad del estado y la efectividad de los derechos.

“El Decreto 537 de 1995 desconoce, en la materia demandada, la efectividad del principio de igualdad, a la correcta función administrativa, el derecho al trabajo, a la libertad de asociación; la libre competencia económica, y los diferentes deberes públicos consagrados en la Carta, porque el ejecutivo desatiende la finalidad constitucional para el cual está instituido”.

2. Artículo 13. Quebranta el principio de “igualdad ante la ley”.

“El decreto demandado en las disposiciones impugnadas, rompe el principio de igualdad ante la ley, pues discrimina injustificada e ilegalmente a las personas naturales con respecto a las jurídicas; al prohibirles ser titulares de depósitos autorizados, no reciben la misma protección y trato de las autoridades, ni gozan de los mismos derechos, libertades y oportunidades”.

3. Artículo 25 Viola el derecho al trabajo.

“El Decreto 537 de 1995, en lo demandado, viola este artículo constitucional con relación a las personas que podían y venían ejerciendo lícitamente una actividad. Les impide trabajar, en ambos casos “desprotegiéndolos”, en contra de la expresa norma constitucional que le ordena al Estado brindar una especial protección al trabajo”.

4. Artículo 38. Coarta la libertad de asociación.

“La libertad de asociación se predica no solo como el derecho de poder asociarse, con quien se quiera y, dentro de los límites del bien común, para lo que se quiera, sino también de libertad de no estar obligado a hacerlo. Con la prohibición de habilitar depósitos a personas naturales, se está obligando inconstitucionalmente a estas a asociarse para poder realizar una actividad lícita”.

5. Artículo 53. Transgrede los principios fundamentales del trabajo.

“El decreto demandado contradice el principio constitucional a la igualdad de oportunidades pues prohíbe, o restringe en uno u otro caso, en forma injusta e inconstitucional, a las personas naturales la posibilidad de ejercer por sí mismas una actividad lícita, y de otra parte les restringe la posibilidad económica de tener varios depósitos habilitados en una misma ciudad”.

6. Artículo 113. Desconoce la separación de las ramas del poder público.

“El gobierno, al expedir este reglamento, que en lo demandado contiene disposiciones de exclusivo tratamiento legal, desconoce la separación de las ramas del poder público, invade la esfera legislativa y afecta, además la armónica realización de los fines del Estado.

7. Artículo 114. Ejercicio presidencial inautorizado de funciones legislativas.

“El gobierno ejerció, por medio del Decreto 537 demandado, sin facultades para ello, funciones de competencia legislativa, que de acuerdo con este artículo 114 le corresponden al Congreso, por medio de leyes y no al gobierno so pretexto de dictar reglamentos”.

8. Artículo 121. Desconocimiento de la prohibición constitucional de ejercer funciones distintas a las propias.

La Carta prohíbe a las autoridades estatales, en este artículo, ejercer funciones distintas a las asignadas por la Constitución y la ley, y precisamente esto es lo que ha hecho el gobierno al expedir inconstitucionalmente el Decreto 537 de 1995.

9. Artículo 123. Ejercicio inconstitucional de funciones públicas.

“Los funcionarios públicos —Presidente y ministros— no están ejerciendo sus correspondientes funciones con arreglo a la Constitución y a la ley, pues ni esta ni aquella, los faculta para restringir actividades constitucionalmente amparadas y protegidas, aduciendo facultades de normas que no le asignan competencia alguna para prohibirlas, como se hizo en el decreto demandado”.

10. Artículo 150. # 1. El presidente sustituyó al Congreso.

“Esta norma le asigna al Congreso de la República la, competencia legislativa para expedir las leyes. El presidente al expedir la reglamentación demandada, está sustituyendo al Congreso en el ejercicio de dos funciones legislativas propias, como son la limitación excepcional de las libertades individuales y la prohibición de ejercer una actividad económica lícita”.

11. Artículo 150. # 19, literal c). Se modificó el régimen de aduanas por razones diferentes a “Política comercial”.

“Se establece como requisito de la expedición de los decretos reglamentarios de la ley marco de aduanas que dicha modificación obedezca a razones de política comercial. Prohibir a las personas naturales ser titulares de depósitos autorizados de aduanas, o restringir su habilitación a uno por ciudad, no son en ningún momento razones de política comercial. Y en el remoto evento de que así lo fuera, la restricción de las libertades debería estar expresamente autorizada en la ley marco reglamentada, y no lo está.

12. Artículo 189. Numeral 11. Extralimitación presidencial de funciones.

“Este artículo autoriza al Presidente de la República a reglamentar las leyes, y en el Decreto 537, se expidió una reglamentación con exceso de los límites para los cuales fueron expedidas las leyes marco invocadas, y se le da una interpretación diferente a la ordenada por el constituyente y el legislador”.

13. Artículo 189 numeral 25 de la Constitución Política

“Se viola porque el apartarse el Decreto 537/95 de la ley marco está regulando por fuera de los postulados establecidos para las leyes marco”.

14. Artículo 200.1. Se obvia la necesaria intervención legislativa.

“No concurre el gobierno con el Congreso a la formación de las leyes sino que aquel eludió la necesaria intervención legislativa, a través de un reglamento”.

15. Artículo 209. Se desconocen los principios de la función administrativa.

El decreto acusado no está expedido al servicio de los intereses generales, sino en desmedro de las personas naturales que podrían ejercer esa actividad.

Se desconocen los principios de:

Igualdad, al colocar a las personas naturales en desventaja con relación a las personas morales, a las que injustificadamente se les concede el exclusivo privilegio de ser titulares de depósitos autorizados.

“Imparcialidad por la misma razón ya que se crea en favor de las personas jurídicas la exclusividad de una actividad lícita en desmedro de las naturales”.

16. Artículo 333. Se desconoce la libre actividad e iniciativa privadas.

“El hecho de que las personas naturales sean titulares de depósitos autorizados, no sobrepasa ni atenta contra el bien común”.

17. Artículo 333. Se coarta la libre competencia económica que la Carta consagra como un derecho de todos.

Este artículo consagra la libre competencia económica que el decreto acusado viola flagrantemente al ordenar que unos sí —personas morales— y otros no — personas naturales— puedan ser titulares de depósitos autorizados, cuando la Carta consagra la competencia económica como un derecho de todos. Es más el inciso cuarto del artículo 333 de la Constitución Política dispone:

El Estado por mandato de la ley impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que persona o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.

No es solo la actitud pasiva del Estado de tolerar, la libre competencia económica sino que la Constitución le ordena una obligación activa de impedir que se obstruya o se restrinja esa libertad.

Las libertades económicas podrían ser limitadas o restringidas por la ley. Pero para que fuese válido en este caso, la ley marco debió haberle conferido expresamente al gobierno la potestad de hacerlo. Las leyes marco invocadas no le dan ninguna atribución al gobierno para limitar libertades, y sería absurdo que pudiese entenderse conferida esa facultad “implícitamente” con la ley marco.

18. Artículo 336. Se establece un monopolio por decreto y no se prevén (sic) fórmulas de indemnización a los damnificados.

Al ordenar el decreto que, únicamente las personas jurídicas pueden ser titulares de depósitos autorizados, crea un monopolio en su favor, privando de una actividad lícita a las personas naturales que venían ejerciéndola. Los monopolios únicamente pueden ser establecidos por ley conforme a este artículo, y su aplicación presupone la indemnización previa de quienes ‘en virtud de ella deban quedar privados de un actividad económica lícita’”.

B. Normas legales.

19. a) Ley marco de aduanas (L. 6ª/71, art. 3º).

“La ley marco invocada como fuente de reamentación (sic) está siendo violada porque no hay ninguna recomendación del Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas, que prohíba que las personas naturales sean titulares de depósitos autorizados. Ni el esquema del código aduanero uniforme acordado por la ALALC, ni en los estudios existentes sobre la legislación comparada, ni los progresos técnicos alcanzados en materia de administración aduanera, contienen recomendación alguna sobre que solo las personas jurídicas puedan ser titulares de depósitos autorizados”.

20. b) Ley marco de comercio exterior (L. 7ª/91, art. 2º).

“Se transgredió la Ley 7ª de 1991, ‘Por la cual se dictan normas generales a las cuales deben sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país, ... y se dictan otras disposiciones’ o ley marco de comercio exterior, puesto que no hay ninguna razón de comercio exterior que aconseje o recomiende que los titulares de depósitos autorizados sean únicamente las personas jurídicas, con exclusión de las naturales.

Tampoco se encuentra dentro de las razones descritas por la ley, la de limitar la actividad de quienes tienen autorizado un depósito, restringiéndolo a uno por ciudad”.

3. Actuación procesal.

Admitida como fue la demanda, se notificó en debida forma, a los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Comercio Exterior, en representación de la Nación. De ellos se obtuvieron los antecedentes administrativos del acto objetivo de la presente acción, los que obran en los folios 50 a 128 del expediente.

a. Contestación de la demanda.

Ambos organismos dieron contestación a la demanda en tiempo, esgrimiendo como argumentos defensivos, en su orden y de manera sucinta, los siguientes:

a.1) El Ministro de Hacienda, no obstante advertir que el decreto en comento fue derogado en su totalidad por el 1285 de 25 de julio de 1995 y solicitar en consecuencia fallo inhibitorio por sustracción de materia, presentó sus propias consideraciones, por si la corporación decidía conocer de fondo el asunto, así:

— Es al Gobierno Nacional a quien le corresponde modificar las disposiciones de aduanas, con base en las leyes marco, toda vez que estas solo pueden tener normas de carácter general en las cuales se señalen objetivo y criterios, y no la regulación de detalles de una materia, como ocurre en las leyes ordinarias.

Trajo en apoyo de su tesis lo expresado sobre el punto en la sentencia de la H. Corte Suprema de Justicia del 15 de julio de 1982, cuyo ponente fue el doctor Luis Carlos Sáchica, en la cual se declaró inexequible la mayor parte de la Ley 47 de 1981. Allí se dijo lo siguiente:

“Dentro de estas directrices hay que deducir que el legislador excedió en la Ley 47 su competencia, cuando adoptó disposiciones específicas en materias de cambio internacional, comercio exterior, y régimen de aduanas en relación con las zonas francas, pues ha debido limitarse a dictar normas orientadoras de la actividad de esos entes, para dejar que el gobierno regulara estos aspectos particulares”.

Con igual propósito aludió a la providencia de esta corporación proferida el 24 de septiembre de 1993, en el Expediente 2192.

— Por lo expuesto no es de recibo el argumento del demandante “encomendado a que la ley marco debe ser específica en lo relativo a que en ella se restrinja una determinada actividad”.

— Concluye que el gobierno con la expedición del susodicho Decreto 537 no ha invadido de modo alguno la órbita del poder legislativo, pues su expedición se efectuó con sujeción a las normas constitucionales, de suerte que no han sido infringidos los artículos 113, 121, 123, 150 numeral 1º, 189 numerales 11 y 25 y el artículo 200 de la Constitución Política.

— Como se infiere del texto del artículo 3º de la Ley 6ª de 1971, el gobierno, al expedir normas modificatorias del régimen de aduanas, debe consultar las recomendaciones sugeridas en los convenios y legislación internacionales y los progresos alcanzados en la materias, de las cuales se tiene conocimiento a través del estudio de tales recomendaciones y de participación en seminarios, etc., sin que signifique que cualquier modificación al precitado régimen deba estar previsto en los convenios internacionales o en la legislación comparada, ya que, de ser así, no tendría sentido la facultad reguladora del gobierno al respecto.

— En cuanto a la posible violación del artículo 2º de la Ley 7ª de 1991, es preciso tener en cuenta que la función de depositar mercancías aún no legalizadas es una función pública que se ha transferido a los particulares, pero bajo control aduanero, de donde el gobierno debe exigir para su prestación una infraestructura física de sistemas de seguridad, manejo y movimiento de carga, aunado a la necesidad de prever ciertas condiciones del ente que preste el servicio, en este caso, una persona jurídica.

— No se quebrantó el derecho a la igualdad, a la libertad del trabajo, ni al de asociación, por cuanto las normas cuestionadas contienen condiciones objetivas para todas las personas que, dentro de los parámetros señalados, puedan obtener su autorización.

— No se establece monopolio económico, toda vez que el Decreto 537 de 1995 no está atribuyendo a una sola persona la posibilidad de habilitar depósitos, sino a todas aquellas personas jurídicas que cumplan los requisitos legales exigidos en dicha normatividad.

a.2) El Ministerio de Comercio Exterior, por su parte, se limitó a proponer una excepción de fondo, basada en la derogación expresa de que fue objeto del acto demandado, por el Decreto 1285 del 28 de julio de 1995.

b. Alegatos para fallo.

Como no hubo pruebas que practicar, se dispuso correr traslado a las partes y al procurador delegado ante la corporación.

b.1) En esta oportunidad guardó silencio el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pero se pronunció el Ministerio de Comercio Exterior, no sin antes insistir en la excepción de fondo ya propuesta.

Sus planteamientos, en lo sustancial similares en parte a los expuestos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contienen un análisis de la normatividad constitucional y legal pertinentes, trayendo, en defensa de la facultad del gobierno para expedir la norma demandada, apartes de la sentencia de la Corte Constitucional C-074 de febrero 25 de 1993, proferida con ponencia del magistrado Ciro Angarita Barón, a propósito del alcance de los artículos 333 y 334 de la Carta.

Advierte que la “Habilitación de depósitos” es una actividad orientada a facilitar a los particulares el cumplimiento de las normas legales existentes en materia de comercio exterior, cuya regulación busca el manejo adecuado de la función pública de la actividad aduanera.

b.2) El actor insistió, de manera breve, en sus razonamientos atrás señalados.

b.3) El Ministerio Público coadyuvó las pretensiones del accionante, al estimar que el gobierno, con el acto demandado en tanto establece que solamente las personas jurídicas pueden ser titulares de depósitos habilitados, sin que exceda de uno por ciudad, está prohibiendo a las personas naturales el derecho de ejercer actividades económicas y la iniciativa privada protegidas en el artículo 333 de la Carta.

Aduce así mismo, que desconoce la obligación que tiene el Estado de promover las condiciones para que los individuos reciban un trato de igualdad real (C.P., art. 13), coartando al tiempo el derecho al trabajo (C.P., art. 25). Tal discriminación no tiene respaldo legal, ni justificación real, ya que dichas restricciones a las libertades individuales no responden a necesidades políticas ni económicas (C.N., art. 2º).

III. Consideraciones de la Sala

1. Comoquiera que existe una excepción propuesta por la parte demandada que ataca la procedencia de una decisión de fondo sobre el asunto planteado, consiste en la inexistencia del acto demandado por efectos de derogatoria total, es menester entrar a resolverla, como primer punto de la cuestión.

Se trata de una oposición a las pretensiones, similar a la que ya fue resuelta por esta corporación, en la sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, proferida el 14 de enero de 1991, con ponencia del consejero Carlos Gustavo Arrieta Padilla, dentro del proceso S157, por cuanto, según consta en autos, la demanda que aquí se decide fue presentada cuando aún se encontraba vigente el decreto acusado, toda vez que aquella se interpuso el 13 de junio de 1995, en tanto que este fue derogado el día 28 del mes inmediatamente siguiente, de suerte que se estaba demandado un acto que tenía existencia jurídica; sentencia cuyo sentido ha sido reiterado por la Sección Primera en la que fue expedida, dentro del proceso de nulidad impetrado por la sociedad Green Cargo de Colombia Ltda., radicado bajo el Nº 3350, con ponencia del consejero Libardo Rodríguez Rodríguez, de fecha 23 de febrero de 1996, sin que se observe motivo para que en este caso haya que apartarse del mismo.

Se dijo en ambas providencias que, frente a la impugnación de actos administrativos de carácter general, aunque hayan sido derogados, es imperativo un pronunciamiento sobre el fondo de la demanda, “... pues solamente así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso popular de anulación, cual es el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora, sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo. Y mientras tal pronunciamiento no se produzca, tal norma, aún si derogada, conserva y proyacta(sic) la presunción de legalidad que la ampara, alcanzando en sus efectos a aquellos actos de contenido particular que hubiesen sido expedidos durante su vigencia”.

Síguese del anterior razonamiento que la excepción aludida se declarará no probada.

2. Se observa que respecto del Decreto 537 de 1995, han cursado varias demandas, decididas con anterioridad, así:

5(sic)

a) Proceso 3350. Actor Sociedad Green Cargo de Colombia Ltda. Se demandó la totalidad del decreto por violación de los artículos 150 numeral 19, literal c), 211, 122, 123 y 333 de la Constitución. Con ponencia del magistrado Libardo Rodríguez Rodríguez, con fecha de 23 de febrero de 1996, se denegaron las pretensiones de la demanda.

b) Proceso 3666. El ciudadano Luis Alberto Rubiano Sánchez demandó la totalidad del Decreto 537 de 1995, por violación de los artículos 2º, 58, 333 y 336 de la Constitución, así como del artículo 1494 del Código Civil. Con ponencia del magistrado Libardo Rodríguez Rodríguez, con sentencia de 23 de febrero de 1996, se denegaron las pretensiones de la demanda.

c) Proceso 3394. El ciudadano Carlos Arturo Iregui Ramírez, demandó la totalidad del Decreto 537 de 1995, por violación del preámbulo y de los artículos 13, 25, 84, 123, 150, 209 y 333 de la Constitución. Con ponencia del magistrado Juan Alberto Polo Figueroa y mediante sentencia del 8 de marzo de 1996 se denegaron las pretensiones de la demanda.

No obstante los anteriores pronunciamientos de la Sección Primera, la invocación de otras normas como infringidas y la aducción de motivos y argumentos distintos con fundamento de la nulidad que ahora se impetra y que, en esencia, se contraen específicamente a la restricción impuesta en el derecho acusado, en el sentido de que solo le pueden ser habilitados depósitos a las personas jurídicas, circunstancias esta que no fue examinada en particular en los fallos referidos, determina que no se está en presencia de cosa juzgada parcial, lo cual impone el análisis de las razones de violación expuestas por el demandante y una decisión de fondo sobre las pretensiones de la demanda pese a que la sustentación de la misma se funde, en parte, en unas mismas disposiciones.

3. Dilucidado lo anterior, se pasa a proveer lo que corresponde en relación con el fondo de la controversia.

Para el efecto se observa a las claras que al cotejar los fundamentos de la demanda y los cargos que en ella se le hacen al Decreto 537 de 1995, los motivos de impugnación se contraen básicamente a dos previsiones contenidas en el artículo primero (1º) de la norma, así:

— Una, la que solo le puede ser habilitados depósitos para el almacenamiento de mercancías bajo control a personas jurídicas debidamente constituidas; y

— La otra, en el sentido de que, en ningún caso, se le habilitará a una misma persona más de un depósito en la misma ciudad.

Lo primero explica que, en relación con los demás artículos, únicamente se demande la nulidad de la palabra “jurídica”, en tanto el atributo de la persona de que en cada uno de ellos y en todo el decreto se trata.

Así las cosas y siendo suficientes para la debida ilustración, se traen el encabezamiento y el texto completo del artículo 1º del susodicho decreto, los que a la letra rezan;

“DECRETO 537 DE 1995

(Marzo 30)

Por el cual se establecen normas para la habilitación de depósitos y se dictan otras disposiciones.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de sus facultades legales y especialmente de las conferidas por el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción en los artículos 3º de la Ley 6ª, de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991,

DECRETA:

ART. 1º—Habilitación de depósitos.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá habilitar depósitos para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero, previo el cumplimiento de los requisitos y la constitución de la garantía, que para el efecto señale mediante resolución de carácter general el director de dicha entidad.

Solo podrá otorgarse la habilitación de depósito a personas jurídicas debidamente constituidas. Dicha habilitación se concederá por el término de un (1) año y deberá solicitarse su renovación antes de su vencimiento. En ningún caso se habilitará a un solicitante más de un depósito en la misma ciudad.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales fijará los requisitos que deben acreditar las personas jurídicas titulares de la habilitación, para obtener la renovación de la misma”.

En término generales, y como fundamentos de su pretensión, se tiene que el actor hace dos consideraciones básicas, a saber:

En primer lugar, que mediante tales previsiones, el decreto prohíbe a las personas naturales ser titulares de depósitos habilitados, y a una misma persona tener más de un depósito habilitado en la misma ciudad, lo que constituye restricciones de la libertad general de comercio, establecida y protegida en la Carta. Aquí se ataca la materialidad de las disposiciones sub lite por ser supuestamente contrarias en su contenido a los derechos constitucionales enunciados.

En segundo lugar, para que un decreto reglamentario de una ley marco pueda restringir libertades individuales, debe tener expresa autorización de la respectiva ley marco, autorización de la cual carecía y carece el gobierno para dictar normas restrictivas en los aspectos demandados del decreto. Es decir, en esta se pone en discusión un aspecto formal de dichas normas, como es el de la competencia del gobierno para expedirlas.

La lectura de los cargos permite apreciar que estos, en consonancia con lo antes expuesto, giran, por una parte, alrededor de derechos constitucionales como el de la igualdad, la libertad (de comercio, asociación, etc.) y al trabajo, y por otra, alrededor del alcance de la facultad reglamentaria del gobierno frente a las leyes marco. Lo que indica una estrecha correlación de los mismos, por lo cual y habida cuenta además de lo numerosos que son (20 en total), se analizarán por grupos, atendiendo su relación con los factores señalados.

2.1. En cuanto a los cargos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 15, 16 y 17 alusivos a los derechos precitados y transcritos ad initio de la presente providencia cabe decir que el estatuto cuestionado en verdad estableció una restricción para el desarrollo de la actividad en él reglamentada y una limitación a quienes les fuera autorizada, como que solo le era dable la habilitación a personas jurídicas debidamente constituidas, sin que le pudiese ser habilitado a un solicitante más de un depósito en la misma ciudad.

Pero de ninguna manera lo uno y lo otro comporta las violaciones que el actor endilga de dichos cargos. Téngase en cuenta que se trata de una actividad que el Estado está cediendo a los particulares, es decir, que es una actividad de su resorte y de su directo interés, por ende, de carácter público, ya que se haya referida a mercancías que están bajo control aduanero, esto es, del Estado, que es precisamente el titular de dicho control.

De suerte que como cedente no ha hecho otra cosa distinta a la de fijar de manera general e impersonal los requisitos y limitaciones que tuvo a bien considerar, los que, según se desprende de los antecedentes allegados por la parte demandada y los alegatos defensivos de esta, obedecieron al propósito de precaver que los cesionarios, para el caso “los habilitados”, ofrecieran las mejores condiciones de operatividad, estabilidad, confiabilidad y eficiencia posibles, las cuales pueden ofrecer más fácilmente las personas jurídicas que las naturales, dadas las características y los controles a que están sujetas aquellas.

De otro lado, no puede perderse de vista que al tenor del artículo 333 de la Carta, la libertad de actividad económica e iniciativa privada no es absoluta, toda vez que está limitada por el bien común y puede ser sometida a los permisos y requisitos que autorice la ley.

De modo que el Estado, a través del decreto impugnado, estableció una especifica condición jurídica para que los particulares, sin distinción alguna, tuvieran la posibilidad de acceder a la actividad comentada, condición que a su vez le está permitida adquirir a todas las personas naturales en Colombia, como es la de constituirse en personas jurídicas, en ejercicio del derecho de asociación.

En Colombia son muchas las actividades que están sometidas a esta condición, por cierto, todas de interés general, como la de que aquí se trata.

De esta forma, es claro que los derechos a la igualdad, a la libre empresa, a la libre iniciativa privada, a la libertad de asociación, a la libre competencia, al trabajo, se hallan a salvo, en tanto no se ha discriminado a ninguna persona natural o grupos de ellas, como tampoco a ninguna persona jurídica, frente a las demás, en relación con la posibilidad de obtener la habilitación de un depósito suyo para el almacenaje de que se habla. Simplemente se les exige, a quienes tengan interés en ello, constituirse debidamente en persona jurídica. El acto demandado no contiene disposición que les impida a determinadas personas naturales asociarse con este fin.

Tampoco se insinúa siquiera que con las disposiciones objetos de la acción se establezca monopolio alguno. Por el contrario, lo que se percibe en ellas es el propósito de evitar de que de hecho se llegue a una situación monopolística en la prestación del servicio respectivo, al prohibir que en una misma ciudad haya más de un depósito habilitado por cada solicitante, amén de que deja abierta a las personas jurídicas debidamente constituidas, sin exclusión específica, la opción de ser beneficiarias con dicha habilitación. De suerte que, no habiéndose creado monopolio alguno, no tiene porque prever la norma indemnización de perjuicios por ese concepto.

En lugar del desconocimiento de los referidos derechos, lo que podría darse es una oportunidad para su ejercicio, en particular el derecho al trabajo, en tanto habría lugar a generar fuentes de empleo estable; a la libre iniciativa privada, en tanto abre el campo para la constitución de nuevas empresas; a la libertad económica y de competencia, en cuanto procura evitar predominio de un solo solicitante en la misma ciudad, etc., sin lesionar, se repite, el derecho a la igualdad.

Síguese de las anteriores consideraciones que los apartes del Decreto 537 de 1995, objeto de la demanda, no contravienen los artículos 2º, 3º, 25, 38, 53, 113, 114, 121, 123, 150 numerales 1º y 19 literal c, 189 numerales 11 y 25, 200, 209, 333 y 336 de la Carta, y, por ende, loas respectivos cargos de desestimarán.

2.2. El otro grupo de cargos, que, en últimas, ataca la facultad del gobierno para adoptar las disposiciones impugnadas, está formado por el 6º (violación C.P., art. 113), el 7º (violación art. 114), el 9º (violación C.P., art. 123), el 10º (violación C.P., art. 150-1), el 11 (violación C.P., art. 150-19 lit. c), el 12 (violación C.P., art. 189-11), el 13 (violación C.P., art. 189-25), y el 14 (violación C.P., art. 200-1).

En razón a que, según se observa en el encabezado del decreto sub examine, la potestad constitucional invocada para su expedición es la conferida al Presidente de la República en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución, la que a su vez tiene concordancia con lo preceptuado en el artículo 150-19 literal c) ejusdem,

Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa:

(...).

25. Organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley”.

“Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejercer las siguientes funciones:

(...).

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe ajustarse el gobierno para los siguientes efectos:

(...).

c) Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”.

Se trata, entonces, de una potestad reglamentaria que, por sus características, cabe ser considerada como especial, por cuanto el campo que se le ha reservado para su regulación jurídica y la fuerza normativa de sus disposiciones es mayor en comparación con la facultad reglamentaria ordinaria, tanto que puede ser vista como una potestad propiamente reguladora en determinada materias, más que meramente reglamentadora, en tanto que teniendo unos lineamientos generales fijados por el legislador en lo que se conoce como ley marco. “Al gobierno incumbe concretar la normatividad jurídica que dichas materias reclaman...” como dice la Corte Constitucional en sentencia que la Sección Primera trajo a colación en la providencia atrás citada, cuya ponencia estuvo a cargo del consejero Libardo Rodríguez Rodríguez, proferida en el Expediente 3350 con fecha 23 de febrero de 1996.

En armonía con lo expuesto y en la misma providencia, dijo la Sección Primera de esta Sala:

“Lo anterior pone en evidencia que el Gobierno Nacional está facultado por la Constitución para modificar todas las disposiciones concernientes al régimen de aduanas, sin que haya de exceptuarse lo que se relaciona con las normas que regula la operación de almacenamiento de mercancías, la cual no cabe duda alguna que hace parte integrante de dicho régimen, no solo por cuanto el claro texto del mandato constitucional no permite inferir que el constituyente de 1991 hubiera tenido intención de poner cortapisas a esta concreta atribución del Presidente de la República, y en razón a que el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 señala como responsable a la obligación aduanera, entre otros, al depositario de la mercancía por las actuaciones que se deriven de su intervención, sino especialmente, debido a que “... el régimen de aduanas o la materia aduanera es un término genérico que incluye las operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías””.

Siendo claro entonces que lo que hizo el gobierno fue ejercer una atribución constitucional, se caen de su peso cada uno de los cargos de este segundo grupo, toda vez que por ello sí se excluye la invasión de función o competencia dada a otra rama del poder público, es decir, no realizó acto que constituya desconocimiento de la separación de las mismas ni se extralimitó en sus funciones, todo lo cual resume dichos cargos, esto es, no hubo violación de los artículos de la Carta que en ellos se señalan, a saber , 113,1 14, 121, 123, 150-1, literal c, 189-11, 189-25 y 200-1. Tales cargos, pues, no prosperan.

2.3. Por último se encuentran los cargos de orden legal, alusivos a la ley marco de aduanas 6ª de 1971 y a la 7ª de 1991, de las cuales el gobierno invocó los artículos 3º y 2º respectivamente, cuyos textos son los siguientes:

“Artículo 3º (L. 6ª/91). Las modificaciones que se introduzcan al régimen de aduanas deberán consultar las recomendaciones del Consejo de Corporación Aduanera de Bruselas, el esquema del código aduanero uniforme acordado para la ALALC, los estudios existentes sobre legislación comparada y los progresos técnicos alcanzados en materia de administración aduanera, con el fin de revisar la legislación vigente y en especial la Ley 79 de 1931”.

“Artículo 2º (L. 7ª/71). Al expedir las normas por las cuales habrá de regularse el comercio internacional del país, el Gobierno Nacional deberá hacerlo con sometimiento a los siguientes principios:

1. Impulsar la internacionalización de la economía colombiana para lograr un ritmo creciente y sostenido de desarrollo.

2. Promover y fomentar el comercio exterior de bienes, tecnología, servicios y en particular, las exportaciones.

3. Estimular los procesos de integración y los acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales que amplíen y faciliten las transacciones externas del país.

4. Impulsar la modernización y la eficiencia de la producción local y otorgarle una protección adecuada, en particular, contra las prácticas desleales de comercio internacional.

5. Procurar una leal y equitativa competencia a la producción local y otorgarle una protección adecuada, en particular, contra las prácticas desleales del comercio internacional.

6. Apoyar y facilitar la iniciativa privada y la gestión de los distintos agentes económicos en las operaciones de comercio exterior.

7. Coordinar las políticas y regulaciones en materia de comercio exterior con las políticas arancelarias, monetaria, cambiaria y fiscal.

8. Adoptar, solo transitoriamente, mecanismos que permitan a la economía colombiana superar coyunturas extremas o internas adversas al interés comercial del país.

Los anteriores principios se aplicarán con arreglo a los criterios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción que orientan las actuaciones administrativas”.

En el primer cargo de este último grupo, el actor afirma que la disposición demandada viola el artículo 3º de la Ley 6ª de 1971, debido a que ninguna de las fuentes en él señaladas contiene recomendación en el sentido de prohibir a las personas naturales que sean titulares de depósitos autorizados, o que solo lo puedan ser las personas jurídicas.

Al respecto vale decir que el solo hecho de que no exista una recomendación, en el sentido comentado, no constituye violación de la norma marco, por cuanto ha de entenderse que a más de ser recomendaciones que han de consultar las modificaciones al régimen aduanero, no significa que todas las modificaciones han de limitarse a reproducirlas o recogerlas mecánicamente.

Podría darse la violación si una determinada disposición, como la cuestionada por el actor, contrariara una o varias de tales recomendaciones, que no es el cargo que aquí se hace, ni así aparece demostrado. Por tanto este tampoco tiene vocación de prosperar.

El segundo el cargo de índole legal radica en la supuesta infracción del artículo 2º de la Ley 7ª de 1991, debido a que no hay ninguna razón de comercio exterior que aconseje o recomiende que los titulares de depósitos autorizados sean “únicamente” las personas jurídicas, con exclusión de las naturales, al decir del demandante, como tampoco para restringir a un depósito por ciudad a quienes les está habilitado.

La razón expuesta tampoco es suficiente para dar como contraria a la disposición superior citada la medida de que se habla, disposición que, por cierto, lo que hace es señalarle al gobierno los principios a los cuales debe someterse en la expedición de normas reguladoras del comercio exterior, mas no instrumentos, ni mecanismos, ni formas específicas como se deban o no se deban realizar las distintas actividades propias del comercio exterior. No se observa que el artículo 1º del Decreto 537 de 1995 contraríe de los referidos principios.

Por el contrario, atendiendo los antecedentes allegados por la parte demandada y los alegatos de esta, la medida en él consagrada al tener como objetivo agilizar y facilitar las operaciones de dicho comercio, dentro de la política de apertura económica en que se han enmarcado los últimos gobiernos, se estaría consultando la mayoría de los señalados principios. En consecuencia, este cargo igualmente carece de vocación para prosperar.

En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

1. DECLARASE NO PROBADA la excepción propuesta por la parte demandada.

2. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

3. Devuélvase a la parte actora el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Daniel Suárez HernándezJoaquín Barreto Ruíz—Mario Alario Méndez, aclaración de voto—Ernesto Rafael Ariza—Germán Ayala Mantilla—Carlos Betancur Jaramillo, aclaración de voto—Jesús M. Carrillo Ballesteros—Julio E. Correa Restrepo—Miren de la Lombana de Magyaroff—Javier Díaz Bueno—Silvio Escudero de Castro—Clara Forero de Castro—Delio Gómez Leyva—Amando Gutiérrez Velásquez—Luis Eduardo Jaramillo Mejía—Juan de Dios Montes Hernández—Carlos Orjuela Gongora—Dolly Pedraza de Arenas— Juan Alberto Polo Figueroa—Libardo Rodríguez Rodríguez—Consuelo Sarria Olcos—Manuel. S. Urueta Ayola, ausente.

SALVAMENTO DE VOTO

Con todo respeto me separo de la decisión tomada por la mayoría el 23 de julio del presente año, pero solo en el aspecto que toca con la sustracción de materia.

A este respecto, anoto:

a) Para decidir la nulidad de un acto administrativo de contenido general o particular se parte de un supuesto; la vigencia tanto del acto infractor como de la norma superior que se dice violada. De lo contrario, se dará la sustracción de materia o la convalidación, según haya desaparecido aquel o esta.

b) La jurisprudencia, para distinguir los dos fenómenos, señala que una es la definición cuando la impugnación sea de actos generales y otra, cuando de particulares se trate.

Si el acto impugnado es general, su derogatoria antes del fallo restablecerá el orden jurídico. La sustracción será obvia. En cambio, frente a los particulares no sucede igual. Su revocatoria no hará desaparecer los efectos perjudiciales que produjo mientras estuvo vigente y para restablecerlos habrá que obtener el pronunciamiento judicial de su ilegalidad.

c) No es cierto que el restablecimiento del orden jurídico abstracto no se logra sino como consecuencia de la nulidad del acto general, porque su nulidad ni siquiera puede dejar sin efectos los actos particulares que se hayan expedido con base en aquél. En este aspecto y por sus efectos, la derogatoria produce ese mismo alcance.

d) No puede olvidarse, para efectos de impugnación, que en Colombia la impugnación de los actos generales podrá hacerse en cualquier tiempo y por cualquier persona. Así, lo que es perpetuo como acción es perpetuo como excepción. En cambio, frente a los actos particulares la regla venía: lo que es temporal como acción, dada la caducidad de esta, es perpetuo como excepción.

Por lo demás, estoy de acuerdo con los otros aspectos de la motivación.

Con todo respeto,

Carlos Bentancur Jaramillo.