CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA

EN FIRME UN FALLO SOBRE IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Betancur Jaramillo

Ref.: Expediente Nº S-135. Recuso extraordinario de súplica. Actor: Juan Rafael Bravo Arteaga y Lucy Cruz de Quiñones.

Bogotá, D. E., noviembre veintinueve de mil novecientos noventa.

Procede la Sala a decidir el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia del 25 de septiembre de 1989 dictada por la Sección IV de esta corporación (*), mediante la cual se dispuso:

“Declárase nulo el segundo inciso del artículo 1º del Decreto Reglamentario 3070 de 1983 (noviembre 3) que dice:

''''El gravamen sobre la actividad industrial se pagará en el municipio en donde se encuentre ubicada la fábrica o planta industrial, teniendo como base gravable los ingresos brutos provenientes de la comercialización de la producción”.

El municipio de Yumbo interpuso el aludido recurso por estar la sentencia suplicada en “franca contradicción con la jurisprudencia sentada por la misma sección de la Sala Contencioso-Administrativa del Consejo de Estado cuando decidió el recurso de súplica interpuesto contra el proveído de septiembre 6 de 1985 en relación con la suspensión provisional del inciso 2º del artículo 1º del Decreto Reglamentario 3070 de 1983, allí concedido; providencia fechada junio 26 de 1987, Consejero Ponente: Dr. Hernán Guillermo Aldana Duque, haciendo Sala con la Consejera Dra. Consuelo Sarria Olcos y el Consejero Dr. Carmelo Martínez Conn, quienes se pronunciaron revocando el auto de septiembre 6 de 1985 en su numeral 2º, por cuanto había ordenado la suspensión provisional de la norma atacada, levantando de esa manera la medida previa que pesaba sobre la misma y argumentando su legalidad.

Para resolver, se considera:

El recurso extraordinario de súplica, como lo ha venido sosteniendo en forma reiterada la Sala Plena, parte del supuesto de que la sentencia o el auto interlocutorio dictados por una de las secciones de la Sala Contenciosa de la corporación (excepción hecha de la 5a ) acoja doctrina contraria a alguna jurisprudencia consagrada por aquélla o por la antigua Sala Contenciosa de la corporación o de asuntos generales de la misma.

El enfoque de lo que se entiende por jurisprudencia para efecto del recurso extraordinario de súplica se ha mantenido uniforme desde la sentencia de 25 de marzo de 1981, de la cual fue ponente el señor Consejero Carmelo Martínez Conn (Actor: Dionisio Ariza). Uniformidad que se ha venido cuestionando últimamente porque, se dice, la jurisprudencia de la corporación también tiene origen en las distintas secciones, máxime cuando éstas, por mandato legal, se encuentran especializadas por materias.

Estima la Sala que no es ésta la oportunidad para replantear la tesis, porque en el caso subjudice no se está enfrentando siquiera la sentencia de la Sección IV con una sentencia de la misma Sección o de otra de las Secciones de la Sala Contenciosa.

Aquí el caso es más extremo y particular. Afirma el recurrente que la sentencia de 25 de septiembre de 1989 desconoce la jurisprudencia consagrada en el auto de 26 de junio de 1987, dictado dentro del mismo proceso, por medio del cual se revocó el de 6 de septiembre de 1985 que había decretado la suspensión provisional de la norma impugnada, que a la letra dice:

“El gravamen sobre la actividad industrial se pagará en el municipio en donde se encuentre ubicada la fábrica o planta industrial, teniendo como base gravable los ingresos provenientes de la comercialización de la producción”.

Enunciado lo precedente, se anota:

La jurisprudencia de la corporación, por regla general, está contenida en las sentencias. En éstas se resuelven expresa y definitivamente los asuntos e implícitamente se acepta la validez de las decisiones intermedias que se toman a lo largo del proceso (autos de trámite o interlocutorios). Se dice que por regla general la jurisprudencia está contenida en las sentencias, porque ciertas providencias interlocutorias también la pueden consagrar, en especial cuando tienen alcance definitivo, bien porque resuelvan aspectos del proceso de previo pronunciamiento, como son ordinariamente las que desatan los incidentes, o bien porque le ponen término al proceso en forma anormal, como serían los autos que aceptan un desistimiento, un allanamiento, una transacción, etc., etc.

Pero al lado de esos autos existen otros que no atan al juez para lo definitivo, tal como sería el de admisión de la demanda, el que decreta unas pruebas, el que reconoce una personería, acepta una tercería, etc., etc., porque en estos eventos y en otros que podrían enunciarse, el juzgador puede en la sentencia tomar una decisión diferente frente a ellos, como sería la de declarar una inepta demanda, una caducidad, no valorar ciertas pruebas por considerarlas inconducentes o declarar la falta de legitimación en la causa de la parte o el tercero. En estos ejemplos la decisión definitiva es la que cuenta y la que realmente puede sentar un hito jurisprudencial.

En el proceso contencioso administrativo se da un auto que tiene estas notas, vale decir. que su decisión no obliga en definitiva al sentenciador y es el auto de suspensión provisional, en el cual el juzgador hace una calificación de infracción preliminar o de primer intento entre el acto administrativo y el ordenamiento jurídico superior, que en ninguna forma lo obliga cuando va a dictar la sentencia Por eso se observa con frecuencia que en esta no se anule el acto impugnado pese a que en el admisorio de la demanda se haya declarado la suspensión provisional del mismo o que en el fallo se anule, cuando inicialmente no se había suspendido en sus efectos.

Se entiende esto porque el auto de suspensión provisional no define el fondo de la controversia de legalidad planteada en la demanda, sino que sólo hace un diagnóstico preventivo, casi una confrontación textual entre el acto infractor y el ordenamiento que le sirve de apoyo o fundamento.

Aplicando estas ideas al caso controvertido hay que concluir que el recurso no podrá prosperar, no sólo porque el auto de 26 de junio de 1987, que no decretó la suspensión provisional del inciso 2º del artículo 1º del Decreto Reglamentario Nº 3070 de 1983, no consagró jurisprudencia alguna sobre la legalidad de fondo del acto demandado (no existe tal jurisprudencia en un estudio preliminar prima facie), sino porque lo allí resuelto no obligaba a la Sala para la sentencia, tal como sucedió en la práctica, ya que pese a lo decidido inicialmente se anuló el aludido inciso sobre el cual sólo se había hecho un estudio meramente cautelar o provisorio. Sobra afirmar que si el auto de suspensión no obligaba al fallador de la instancia, ¿cómo podía constituirse en jurisprudencia para ser respetada en el futuro?

Comparte así la Sala lo expuesto por los demandantes en su alegato de impugnación al recurso, cuando afirman:

“Tal como puede verse en la disposición transcrita, en el mismo escrito en que se interpone el recurso de súplica contra la sentencia por variación de jurisprudencia, debe indicarse la providencia en la cual está consagrada la doctrina judicial que se contraría sin lo cual obviamente resulta improcedente el escrito de interposición del recurso. En el caso presente, el recurrente cita como jurisprudencia contrariada el contenido del auto dictado dentro del mismo proceso en el cual se profirió la sentencia, por medio de la cual se revocó la suspensión provisional de la norma acusada, con fundamento en que no resultaba “prima facie” opuesta a la norma superior indicada como violada. Resulta a todas luces evidente que dentro de un mismo proceso la sentencia, que tiene por objeto pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado, puede contradecir el auto interlocutorio que revoca la suspensión provisional ya que ésta tiene por objeto un pronunciamiento de fondo y definitivo simplemente la adopción de una medida temporal, cuando no aparece una evidente contradicción entre la norma acusada y la norma superior, conforme al juicio del funcionario fallador. Si una sentencia no pudiera ser contraria al auto interlocutorio, dictado dentro del mismo proceso y por medio del cual se revoca la suspensión provisional, el juicio correspondiente deberá terminar con el mencionado auto interlocutorio, pues sobraría en absoluto el pronunciamiento contenido en la sentencia.

La doctrina de los procesalistas ha establecido muy claramente cuál es la característica esencial de las sentencias y de los autos dentro del juicio:

“La sentencia por regla general falla sobre el fondo, pone fin a la relación jurídico-procesal, es ley del proceso, por cuyo motivo no puede modificarla el mismo funcionario por medio de una nueva resolución. Los autos interlocutorios no ponen término

× a la instancia, sino excepcionalmente, esto es, que durante el curso del proceso pueden resolver alguna cuestión vital para el proceso mismo, pero el objeto de ellos propiamente nunca es el de decidir el fondo de la controversia: por tanto es posible que lo reponga el juez que los dicta''''. (Curso de Derecho Procesal Civil Hernando Morales, Editorial A.B.C. Bogotá 1973 pág. 483 y 484)”.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

No se infirma la sentencia suplicada de 25 de septiembre de 1989, dictada por la Sección IV de la corporación.

Cópiese y notifíquese.

Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 27 de noviembre de 1990.

Reynaldo Arciniegas Baedecker, Presidente— Carlos Betancur Jaramillo—Carlos Gustavo Arrieta P.—Joaquín Barreto Ruiz—Joaquín Camacho Pardo—Clara Forero de Castro—Miguel González Rodríguez—Myriam Guerrero de Escobar— Amado Gutiérrez Velásquez—Alvaro Lecompte Luna—Dolly Pedraza de Arenas—Jorge Penen Deltieure—Libardo Rodríguez Rodríguez—Julio César Uribe Acosta—Rodrigo Vieira Puerta— Diego Younes Moreno—Carlos Ramírez Arcila— Simón Rodríguez Rodríguez.

Nubia González Cerón, secretaria.

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