SENTENCIA S-145 DE AGOSTO 6 DE 1990

 

Sentencia S-145 de agosto 6 de 1990 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

PETICIONES ANTE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS

DEBEN SER LAS MISMAS PLANTEADAS EN LA VIA GUBERNATIVA

EXTRACTOS: «Estudiará la Sala en primer término el tema relacionado con el agotamiento de la vía gubernativa propuesto por el señor Fiscal Tercero, calificado como de marcada importancia en este caso y por el que la Sala Plena aprehendió el conocimiento.

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 135 del C.C.A., vigente cuando se presentó la demanda, para que los particulares puedan ocurrir ante los organismos de la jurisdicción en lo contencioso administrativo a solicitar la nulidad de actos administrativos unilaterales y definitivos de carácter particular y concreto, será necesario que se haya agotado la vía gubernativa.

A través de la vía gubernativa la Administración revisa sus propios actos a fin de determinar si ameritan ser confirmados, revocados, modificados o aclarados.

Ese control administrativo es obligatorio, como se desprende del artículo 135 del CCA y debe ser también real y efectivo.

Por esa razón, el artículo 52 del CCA establece requisitos que deben cumplir los recurrentes, cuya finalidad es la de hacer posible y eficaz el control por parte de la Administración.

Dispone entonces el mencionado artículo, que los recursos se interpongan por escrito, dentro del término legal, personalmente por el interesado o su apoderado, y que sean sustentados “con la expresión concreta de los motivos de inconformidad''''.

En resumen, lo que se busca con esta última exigencia para el agotamiento obligatorio de la vía gubernativa es que ante los jueces no se inicien conflictos no planteados previamente a la Administración.

La identidad debe darse entre el asunto que fue objeto de revisión y análisis por parte de los funcionarios administrativos y el que finalmente se somete a juzgamiento en la jurisdicción. Es decir, en lo solicitado y no en los argumentos para hacer la petición.

No quiere ello decir, que sea imposible exponer ante la jurisdicción argumentos nuevos para defender la misma pretensión, siempre que por este medio no se cambie la petición que se hizo por vía gubernativa.

Este punto reviste especial importancia en materia impositiva cuando lo que se controvierte, como en el caso de autos es la liquidación de un tributo o de varios a cargo de un contribuyente.

En efecto, el monto total del impuesto arrojado por la liquidación puede obedecer a diferentes conceptos. Y es posible también que el contribuyente no los objete todos porque precisamente acepta deber una determinada suma. Por eso tiene la oportunidad de manifestar ante la Administración cuáles son sus motivos de inconformidad con el acto de liquidación, entendiéndose que la acepta en lo no reclamado.

Si la reclamación administrativa no prospera, queda habilitado para acudir a la vía jurisdiccional a plantear las mismas peticiones sin que se limite la posibilidad de presentar nuevos argumentos, siempre que no modifiquen aquéllas».

(Sentencia de agosto 6 de 1990. Expediente S-145. Consejera Ponente: Dra. Clara Forero de Castro).

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «En el pasado y sólo en el campo de lo contencioso de orden tributario, se admitió la intrpretación, discutida y discutible por cierto, de que no era posible impugnar ante los jueces adminsitrativos aspectos no debatidos en la etapa de los recursos gubernativos. Dicha interpretación hizo carrea al amparo de la exisencia de las normas contenidas en los artículos 271 a 281 (Capítulo XXIII) de la Ley 167 de 1941 que trataban del juicio sobre impuestos y que lo consideraban simplemente como un juicio de revisión y no como un juicio de nulidad con restablecimiento del derecho, que es como se tipifica bajo la legislación vigente.

Así mismo, servía de base a la interpretación que se comenta, y que dio pie para elaborar una figura jurídica por vía interpretativa, conocida con el nombre de “indebido agotamiento de la vía gubernativá'', lo dispuesto en el artículo 278 del antiguo Código Contencioso Administrativo cuyo texto, referido a las pruebas que podían aducirse ante la jurisdicción, disponía que sólo eran admisibles las aducidas en la etapa administrativa o las que tuvieran por objeto mejorar aquéllas. Este era el texto de la norma citada:

“En esta clas de juicio sólo se estimarán aquellas pruebas que hubieren sido aducidas durante la actuación en la vía administrativa, cuando se hubiere establecido término para este efecto.

También serán estimadas aquellas pruebas que, producidas en el juicio, tienen por objeto completar o mejorar las aducidas en la actuación administrativá''.

Cabe destacar que la norma anteriormente copiada desapareció del ámbito legislativo nacional, no sólo por la eliminación del juicio sobre impuestos, sino también por la nueva regulación en materia probatoria establecida en el nuevo Código Contencioso Administrativo, que permite no sólo que se aduzcan nuevas pruebas, con plena libertad probatoria, sino que faculta al juez para que las decrete de oficio con tal de dilucidar todos los puntos oscuros o dudosos de la contienda.

En el momento actual de la legislación, estimo, que no le es dable al juez administrativo aplicar interpretaciones que posiblemente pudieron tener respaldo legislativo bajo la vigencia de la Ley 167 de 1941, con la exitencia de la acción especial de revisión de impuestos, pero que hoy carecen por entero y definitivamente de asidero legal, máxime cuando dicha acción ha desaparecido y se encuentra subsumida en la acción genérica consagrada en el artículo 85 del CCA vigente.

La vía gubernativa según lo que rezan las normas que la gobiernan se agota de manera plena y completa respecto de los actos administrativos objeto de recursos, cuando el administrado hace uso de ellos, desde luego cumpliendo con los requisitos exigidos por las normas legales que la establecen, sin que le sea permitido al intérprete hablar de agotamiento total o parcial, según el ámbito o la extensión de las cuestiones que se controvierten ante la administración y mucho menos, si ello se hace con el objeto de establecer por vía jurisprudencial limitaciones o restricciones al derecho constitucional de acción, lo cual sólo es posible por virtud de la ley.

Por otra parte, estimo que no es lógico y que repugna al sentido común, que siendo el procedimiento gubernativo una tramitación que puede adelantarse directa y personalmente por el interesado, sin la participación o el concurso de un abogado, jurisprudencialmente se le exija a eseadministrado en la interposición de sus recursos ante la administración, que fije o establezca los límites de su derecho de acción que necesariamente debe ser ejercido por intermedio de otras personas (abogado), ante otras autoridades (jueces) y en circunstancias temporales diferentes (luego de que se hayan desatado los recursos). No se puede convenir entonces que por vía de doctrina o de jurisprudencia, por reiteradas que ellas sean, se restrinja el derecho de acción, sencillamente porque quien interpone los recursos administrativos carece de la capacidad técnica-jurídica para establecer desde entonces los reales términos de sus futuras pretensiones. Y porque en definitiva no tiene el administrado dicha obligación legal. Lo otro, es a mi juicio, otorgarle de manera inconveniente y en todo caso no legal, al recurso de apelación características y requisitos que ni siquiera se exigen para el recurso extraordinario de casación, puesto que se obliga al recurrente a fijar desde el momento de la interposición de sus recursos ante la administración el ámbito exacto y el contenido preciso de la acción contenciosa.

Conviene destacar además, que la aplicación de la tesis expuesta en el concepto que se controvierte ha dado origen a establecer una distinción jurisprudencial que diferencia entre puntos nuevos y argumentos nuevos, para decir que estos últimos son admisibles en tanto que no lo son los primeros pero dejando sin precisar, con respecto a una misma pretensión que puede entenderse por punto nuevo o argumento nuevo, lo cual ha servido para propiciar la comisión de no pocos fallos inhibitorios como el que se solicita en el concepto fiscal, objeto de contradicción.

Considero que no puede hablarse como se dice en el concepto que se glosa, de una supuesta deslealtad del administrado en frente de la administración cuando plantea en la acción contenciosa aspectos nuevos o diferentes de los que alegó en la etapa de los recursos, máxime que la entidad administrativa tiene, a diferencia del juez administrativo, facultad para, al resolver los recursos, pronunciarse no sólo sobre el objeto de los mismos sino sobre la totalidad del acto administrativo controvertido en cuanto a los términos de su legalidad se refiere, incluso sobre aspectos o cuestiones no planteados en tales recursos. Por lo demás, el juicio contencioso, más aún en la forma como está concebido en el Decreto 01 de 1984, garantiza que se dé aplicación plena al principio de la lealtad procesal de las partes.

Debo señalar que la doctrina acogida por la mayoría adolece de una grave imprecisión terminológica en cuanto a determinar cuáles son los conceptos que deben ser idénticos en la vía gubernativa y en la vía jurisdiccional para que la primera se entienda debidamente agotada. En efecto, se habla indistintamente de que ante los jueces administrativos no pueden plantearse hechos o peticiones nuevos no planteados ante la administración por la vía del recurso; pero también se utilizan los términos,argumentos, pretensiones, aspectos, temas, etc., lo que en definitiva deja al capricho del juez calificar si la vía gubernativa estuvo debidamente agotada o no.

No creo por lo demás, que dicha doctrina pueda presentarse como modelo de cumplimiento del principio jurídico que obliga al juez a darle primacía al derecho sustancial por encima del derecho procedimental, máxime que en este caso, como se dijo al comienzo, ni siquiera se trata de la aplicación de normas procesales, sino apenas de la aplicación de doctrinas sobre temas procesales sin respaldo en la ley>>.

Guillermo Chahín Lizcano.

ACLARACIÓN DE VOTO

Las razones o motivos que me llevaron a aclarar el voto dado al proyecto de sentencia acogido por la mayoría de la Sala, son fundamentalmente los expresados en su salvamento de voto por el Dr. Guillermo Chahín, ponente inicial, pero que, a mi modo de ver, deben servir para buscar una modificación en el actual estatuto procesal contencioso-administrativo, pues es incontrovertible que no es jurídico condicionar, como no se condiciona en el derecho francés que es el derecho administrativo madre del nuestro, el ejercicio de la acción contencioso-administrativa a los planteamientos que se hayan hecho en la denominada vía gubernativa, que se abre en virtud de la interposición del recurso administrativo ordinario o de los existentes cuando procede más de uno, por la persona interesada en la actuación. En otras palabras, que sólo sea procedente controvertir ante el juez el mismo petitum, aun cuando los argumentos sí pueden ser diferentes.

Y no lo es, por cuanto, como bien lo observaba el anterior ponente, pudiendo intervenir en la vía gubernativa directamente el interesado, a quien sólo por excepción se le exige que acredite ser profesional del derecho o que actúe por medio de éste, bien puede ocurrir que haga un planteamiento equivocado en cuanto al petitum, que la administración no observe o que, observándolo, no quiera enmendar con el pronunciamiento acorde a la Constitución y a la ley, que no es posible corregir o enmendar en la vía jurisdiccional, no obstante encontrarse totalmente ajustado a derecho, con lo que se sacrifica el derecho sustantivo que no sólo debe prevalecer, especialmente después de la expedición del nuevo ordenamiento constitucional, sino que es el que debe reconocer o hacer respetar el juez que tiene como misión esa alta y noble actividad, y no negar por consideraciones de orden adjetivo que no vayan contra los derechos de audiencia y defensa, y el del debido proceso.

Miguel González Rodríguez.

Como aclaración hago mías las razones claramente expuestas por el señor Consejero Dr. Miguel González Rodríguez porcuanto se ajustan a mis criterios sobre la materia.

Respetuosamente,

Juan de Dios Montes Hernández.

SALVAMENTO DE VOTO

Obedece mi salvamento de voto a la circunstancia de haber compartido la posición doctrinaria sostenida en el proyecto original (que fue empatado en la Sección Cuarta) que presentó el Consejero Guillermo Chahín Lizcano y que ha quedado expuesto en su salvamento de voto al cual adhiero, con unas anotaciones adicionales.

Tal como se ha señalado en el salvamento de voto de mis colegas, el problema es de interpretación de la ley procesal. Considero que la solución a este problema debe buscarse no en el carácter dispositivo o inquisitivo que pueda atribuirse al procedimento vigente, sino a la mayor o menor extensión de la característica de “revisorá'' que pueda atribuirse a la actividad jurisdiccional.

En este aspecto es en donde se advierte un cambio radical en el llamado juicio o proceso contencioso de impuestos: la Ley 167 de 1941 le daba un marcado carácter de revisor, tanto que se conocía como juicio especial de revisión de impuestos y el art. 278 restringía la prueba a las que se hubieran estimado en la vía gubernativa. Pero en el nuevo Código —Decreto 01 de 1984— hubo cambios de trascendencia: dejó de ser “juicio especial'''' para enmarcarse en la acción de restablecimiento del derecho (segundo inciso del art. 85) y la citada disposición sobre restricción de la prueba no sólo desapareció, sino que se le dio amplia entrada a las pruebas incorporando la regulación del procedimiento civil en cuanto a la admisibilidad de los medios, la forma de practicarlas y los criterios de valoración, según la remisión que a esta materia hizo el art. 168 del C.C.A.

Quiérase o no este tema estaba íntimamente vinculado al de las causales de nulidad del acto liquidatorio de impuestos: dentro del criterio “revisorió'' del juicio según el anterior código, podrían ser causales de anulación las que se hubieren alegado en la vía gubernativa en la cual no sólo existe una relación de las causales admisibles sino oportunidad para proponerlas (Ley 52 de 1977, arts. 56 y 57 hoy incorporados al Estatuto Tributario en los artículos 730 y 731).

En tanto que de acuerdo con la naturaleza de la acción en el Decreto 01/84 las causales de anulación de la liquidación de impuesto son las mismas generales consagradas en el artículo 84 para todos los actos administrativos y su invocación no está condicionada a que se hubiera propuesto en la vía gubernativa, de donde se deduce la posibilidad de alegar una causal nueva no discutida en la vía gubernativa, siempre que esté prevista en el citado art. 84.

El tema merece aclaración del legislador (como lo advierte Miguel González Rodríguez R.), pero mientras tanto, acataré la jurisprudencia de la Sala Plena, no obstante no compartirla.

Jaime Abella Zárate.

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