SENTENCIA S-157 DE ENERO 14 DE 1991

 

Sentencia S-157 de enero 14 de 1991 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

ACCIÓN DE NULIDAD CONTRA ACTOS DEROGADOS

NO HAY SUSTRACCIÓN DE MATERIA

EXTRACTOS: «Antes de entrar a considerar el fondo de la litis, considera la Sala necesario estudiar el punto de la eventual sustracción de materia que pudiese haber ocurrido en el caso sub-judice, pues es claro que mediante la expedición de la Ley 51 de 1989 se derogó la creación y funcionamiento de la Comisión de Precios del Petróleo y Gas Natural, y se otorgaron a la Comisión de Energía algunas de las funciones que tal entidad hasta esa fecha ejercía, dentro de las cuales estaban aquéllas desarrolladas por la norma impugnada. Así, a partir de la vigencia de la mencionada Ley 51, todo lo atinente a la fijación de volúmenes de petróleo crudo necesarios para la refinación interna pasó a ser competencia de la Comisión Nacional de Energía, con los parámetros y criterios generales que tal ley establece, haciendo inocuos por su derogatoria, aquellos contenidos en los artículos 1º y 2º del Decreto 196 de 1986.

Observa la Sala que la posición de esta corporación en lo referente a la sustracción de materia no ha sido del todo constante, pues en diversas oportunidades se ha pronunciado en forma diferente sobre la materia. Así, ha dicho que, en tratándose de acciones de nulidad, cuyo propósito “no es otro que el de mantener la legalidad afectada por el ordenamiento enjuiciado, el fallo de fondo es inoperante y superfluo en aquellos casos en que la misma administración haya revocado o sustituido en su integridad la decisión en litigio, ya que el orden jurídico ha quedado restablecido en virtud de la segunda providencia. El pronunciamiento jurisdiccional en este evento, carecería de objeto”. (Sentencia de 11 de julio de 1962, expediente 929, Sala de lo Contencioso Administrativo).

La posición anterior ha sido reiterada en varias oportunidades, dentro de las cuales se destacan los pronunciamientos de 14 de febrero de 1979 (expediente 994),18 de julio de 1975, marzo 13 de 1979 (expediente 518), 12 de julio de 1988 (expediente 387 - 10861), octubre 12 de 1989 (expediente 522) y 24 de noviembre de 1989 (expediente 1062).

Sin embargo en algunas ocasiones la posición de la corporación se ha distanciado de la postura mencionada, afirmando que:

“Basta que una norma jurídica de carácter general haya tenido vigencia por un pequeño lapso de tiempo para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo deba pronunciarse ante una demanda de nulidad que se presenta contra ella, pues en ese lapso de tiempo pueden haberse efectuado (sic) situaciones jurídicas particulares o puede haber efectos de la misma que ameriten reparación del daño y restauración del derecho que eventualmente se haya ocasionado”. (Sentencia de agosto 17 de 1984, Sección Cuarta, expediente 9524).

Tesis que, al igual que la primera, ha sido sostenida en ciertas oportunidades (sentencias de 9 de julio de 1987, expediente E—102, 11 de octubre de 1968) y en la cual subyace la preocupación por la burla a la ley que pudiese resultar de la estricta interpretación de la primera de las posiciones planteadas, ya que de hecho se sustraerían del control jurisdiccional aquellas disposiciones derogadas por la administración al momento en que se fuera a decidir sobre su legalidad.

Estima la Sala que, ante la confusión generada por las dos tesis expuestas, lo procedente será inclinarse por la segunda de ellas, pues no es posible confundir la vigencia de una disposición con la legalidad de la misma, como ocurriría si se mantiene la posición que sostiene que sería inoperante y superfluo pronunciarse en los eventos en que la misma administración ha revocado su acto, así éste sea de carácter general e impersonal. Pues, contrario a lo que se había afirmado, opina la Sala que la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión Porque resulta que un acto administrativo, aun si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que sólo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho. Ello, además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efecto hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab-initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad.

Y por ello mismo es necesario el pronunciamiento sobre actos administrativos de carácter general, impugnados en ejercicio de la acción pública de nulidad, pues su derogatoria expresa o tácita no impide la proyección en el tiempo y el espacio de los efectos que haya generado, ni de la presunción de legalidad que los cubre, la cual se extiende también a los actos de contenido particular que hayan sido expedidos en desarrollo de ella y durante su vigencia. De lo contrario, el juzgamiento de tales actos particulares por la jurisdicción contenciosa resultaría imposible, pues tendría que hacerse, entre otros, a la luz de una norma, la disposición derogada, cuya legalidad no podría controvertirse por el hecho de no tener vigencia en el tiempo.

Así, las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de una norma ilegal, seguramente serán también ilegales, independientemente de la vigencia de esta última, o, a contrario sensu, serán legales si ella lo es también. Pero, como en uno u otro evento ambas están amparadas por la presunción de legalidad, la cual no podría ser controvertida en el evento de una norma derogada, el resultado de lo anterior será necesariamente el de imposibilitar el juzgamiento objetivo del acto particular de que se trate.

Por ello la Sala opina que, aun a pesar de haber sido ellos derogados, es necesario que esta corporación se pronuncie sobre la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos de contenido general que se impugnen en ejercicio de la acción de nulidad, pues solamente así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso popular de anulación, cual es el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora, sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo. Y mientras tal pronunciamiento no se produzca, tal norma, aun si derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara, alcanzando en sus efectos a aquellos actos de contenido particular que hubiesen sido expedidos durante su vigencia.

Por las razones expresadas, y aun a pesar de que se considere que los artículos 1º y 2º del Decreto 196 de 1986 hubiesen sido derogados por la Ley 51 de 1989, esta corporación estudiará sobre la legalidad o ilegalidad de las normas acusadas, entendiéndose que si prosperara esta última posibilidad, la eventual nulidad decretada lo sería por el término durante el cual las disposiciones anuladas estuvieron vigentes».

(Sentencia de enero 14 de 1991. Expediente S-157. Consejero Ponente: Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla).

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «Ha dicho la doctrina que cuando se trata del análisis de la causal de impugnación de un acto administrativo “violación de la ley”, en la que debe confrontarse el acto acusado con el ordenamiento jurídico superior que lo fundamenta o le sirve de causa, debe partirse del supuesto de la vigencia de ambos extremos al momento de la decisión final.

En ese orden de ideas se habla o de la sustracción de materia cuando el acto infractor ha desaparecido de la vida jurídica con anterioridad al fallo de legalidad; o de la convalidación por cambio no ya en el acto infractor sino en el ordenamiento que regía al tiempo de su expedición y que hace legal lo que no tenía ese valor o no lo autorizaba. Aquí, como se infiere, la normatividad superior vigente al tiempo de la expedición desapareció o fue modificada.

En torno a los fenómenos enunciados cabe hacer algunas precisiones. Frente al primero, porque la tesis de la sustracción de materia ha sido elaborada exclusivamente por la jurisprudencia del Consejo de Estado frente a las pretensiones de simple nulidad de actos de contenido general, los cuales por sí mismo no generan efectos concretos; de allí que su derogatoria cuando adolezca de un vicio de ilegalidad, implique el retorno al imperio del orden jurídico abstracto y haga inútil e inocuo un nuevo pronunciamiento jurisdiccional al respecto.

Pero no ocurre igual cosa frente a los actos subjetivos o condición, violatorios de una norma superior y productores de efectos concretos que, eventualmente, causen daño o lesión, porque, tal como lo dijo esta misma corporación en sentencia de marzo 13 de 1979, con ponencia de Carlos Galindo Pinilla, “en este caso su revocación, con efectos hacia el futuro, no hace inocuo el pronunciamiento judicial de anulación, pues éste retrotrae sus efectos hasta el momento mismo de la génesis del acto para hacerlo desaparecer del ámbito jurídico hasta el punto de crear la ficción o suponer que jamás existió jurídicamente, con lo cual se logra la plenitud de la tutela jurídica que no se obtendría por la vía de la revocación o de la derogación, pues estas modalidades de extinción dejan intactos los efectos producidos anteriormente”.

Y frente a la segunda o convalidación, toda vez que, tal como lo afirma el profesor Mario Rodríguez, “cuando el acto es de carácter general, el vicio por violación de la regla de fondo puede sanearse si las normas superiores con las cuales se estaba en contradicción al momento de expedirse, son modificadas o derogadas en forma que desaparezca la contradicción, porque el acto originalmente nulo, por el cambio producido en el ordenamiento superior, deja de perturbar el orden jurídico”.

Pero tal como lo anota el mismo autor esto hay que entenderlo “respecto a los actos de carácter general y no a los de carácter individual, porque las situaciones jurídicas concretas sólo pueden definirse de acuerdo con las normas vigentes al momento de la expedición del acto respectivo; de otra manera se dará efecto retroactivo a la nueva norma”.

Fuera de lo dicho puede reforzarse lo anterior con la idea extractada de la doctrina de que en Colombia lo que es perpetuo como acción (se entiende la de nulidad, regulada en el artículo 84 del C.C.A.) es perpetuo como excepción, lo que le permite al demandante de un acto particular alegar la ilegalidad del acto general que le sirvió de fundamento, así éste no haya sido impugnado o anulado.

En este mismo sentido si el acto general también está impugnado en acción de nulidad se presentará un caso de prejudicialidad en el proceso de restablecimiento que gire en torno al acto individual.

En síntesis, sigo con la tesis tradicional de la sustracción de materia, porque la derogatoria del acto general ilegal restablece el imperio de la legalidad abstracta y porque la persona afectada con el acto individual que se dictó con base en aquél posee los mecanismos legales que le permiten el manejo de la excepción de ilegalidad de manera perpetua».

Carlos Betancur Jaramillo.  

ACLARACIÓN DE VOTO

Deseo manifestar que, aunque comparto plenamente las decisiones adoptadas en el presente fallo, tengo algunas razones para no compartir el análisis planteado por el Señor Ponente acerca del tema de la sustracción de materia, puesto que estimo que ha debido dársele a este aspecto el tratamiento que la Sala Plena del Consejo de Estado le ha dado con base en reiterada jurisprudencia. Así, me basta transcribir a continuación una de las muchas providencias en las cuales se sostiene la no necesidad de emitir fallo de fondo con respecto a normas que han sido derogadas:

“El Consejo de Estado ha sostenido (decisiones de 27 de junio y 12 de agosto de 1946, y 14 de febrero de 1947) que cuando se ejercita la acción de simple nulidad contra un acto de la administración que posteriormente queda derogado o sustituido por otro, no hay lugar a entrar al pronunciamiento de fondo en razón de que hay sustracción de materia y falta de objeto práctico en la sentencia. Pero en el evento de que se haya utilizado la acción de plena jurisdicción y en que el acto acusado hubiese causado perjuicios, la controversia debe fallarse para efectos de la reparación.

Esta jurisprudencia tiene una explicación sencilla; el contencioso popular de anulación persigue el imperio del orden jurídico abstractamente considerado y, de consiguiente, se desarrolla entre dos extremos: la regla violada y el acto violador. Los posibles intereses y derechos subjetivos que se interpongan entre esos dos factores no inciden en la definición de la Litis. De allí que si el objetivo concreto de la sentencia de nulidad no es otro que el de mantener la legalidad afectada por el ordenamiento enjuiciado, el fallo de fondo es inoperante y superfluo en aquellos casos en que la misma administración haya revocado o sustituido en su integridad la decisión en litigio, ya que el orden jurídico ha quedado restablecido en virtud de la segunda providencia. El pronunciamiento jurisdiccional, en este evento, carecería de objeto”. (Sentencia de 11 de julio de 1962, Consejero Ponente doctor Carlos Gustavo Arrieta. Expediente Nº 929, Anales del Consejo de Estado, pág. 232).

Guillermo Chahín Lizcano. 

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