CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 

ACCIÓN PÚBLICA DE NULIDAD

INTERVENCIÓN DE TERCEROS

Consejero Ponente:

Dr. Diego Younes Moreno

Ref.: Expediente S-163. Actor: Leonel Olivar Bonilla. Recurso extraordinario de súplica. Fallo.

Bogotá, D. E., febrero siete de mil novecientos noventa y uno.

1. El ciudadano Leonel Olivar Bonilla en ejercicio de la acción pública de nulidad solicitó a la corporación que se decretara la nulidad del artículo 2º del Decreto Reglamentario 1200 de 30 de junio de 1987, por medio del cual se reglamentan algunas disposiciones del Código de Procedimiento Penal.

2. La Sección Primera de esta corporación, con ponencia del Consejero doctor Libardo Rodríguez Rodríguez, con fecha 6 de julio de 1990, decretó la nulidad de la norma acusada (*).

3. El Ministerio de Justicia aun cuando fue oportunamente notificado sobre la admisión de la demanda no se hizo presente mediante apoderado en el curso del proceso.

(*) Fallo publicado en J y D, Tomo XIX, pág. 702. (N. del D).

4. En escrito de 6 de agosto de 1990, el ciudadano Carlos Guillermo Castro Guevara, quien no fue parte, ni como actor ni como coadyuvante o impugnante, interpuso recurso de súplica contra la sentencia que decretó la nulidad referida, al quinto día de haber sido desfijado el edicto de notificación de la sentencia.

5. La Sección Primera del Consejo de Estado en providencia de 25 de agosto de 1990, concedió el recurso extraordinario de súplica por cuanto “el escrito satisface los requisitos previstos en el artículo 130 del C.C.A., ya que el recurso fue interpuesto en tiempo y se indica como contrariada la providencia de 17 de febrero de 1962 proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo “.

6. Corresponde en consecuencia a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo entrar a resolver el recurso extraordinario de súplica, previas las siguientes

Consideraciones

1. El recurrente como ya se advirtió, no se constituyó en parte dentro del proceso, ni como demandante, coadyuvante o impugnante al tenor de lo establecido en el artículo 146 del CCA

2. Las normas procesales son de orden público y de estricto cumplimiento, con el objeto de que las partes y aun la propia sociedad, tengan la certeza de que sus derechos tendrán pleno y absoluto respeto por parte de quienes administran justicia.

3. Dentro del marco jurídico procesal, la ley ha consagrado en forma expresa que los procesos relativos a nulidad de actos administrativos se tramitarán por el procedimiento ordinario; este procedimiento prevé la posibilidad de que los intervinientes se presenten ante el juez administrativo en el período de fijación en lista que el artículo 207 del C.C.A., ha fijado en cinco (5) días, etapa durante la cual pueden además proponer excepciones y solicitar la práctica de pruebas.

4. En las normas de procedimiento ordinario expresamente no se consagra otra oportunidad procesal para que un tercero interviniente se presente al proceso. En los procesos electorales, según el artículo 59 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989 cualquier persona puede pedir que se le tenga como parte para prohijar y oponerse a las peticiones de la demanda, señalando además que las intervenciones adhesivas se admiten solamente hasta cuando quede ejecutoriado el auto que ordene el traslado a las partes para alegar.

No es posible aplicar esta disposición especial al proceso ordinario, en virtud de que esta norma exceptiva no puede convertirse en regla general.

Igualmente el artículo 52 del C.P.C. que regula la intervención adhesiva y litisconsorcial, fue reformado mediante el Decreto Extraordinario 2282 de 1989, que circunscribe la oportunidad para el coadyuvante quien solamente puede ser admitido en el proceso, mientras no se haya dictado sentencia de única o segunda instancia. En el presente caso, el recurrente se presentó en el proceso cuando ya se había dictado sentencia definitiva.

5. Examinados otros recursos extraordinarios, tal como ocurre con el de casación, recurso instituido en interés de la ley, se aprecia que su interposición está reservada para quien tenga la calidad de parte dentro del proceso correspondiente. (Art. 370 del C. P. C.).

6. Es bien sabido que los recursos tienen cabida en el proceso mediante la figura de la notificación, la cual para la sentencia en el procedimiento contencioso administrativo, se surte a las partes y al Ministerio Público en los términos previstos en el artículo 173 del CCA y en consecuencia el recurrente no podía ser objeto de ella por carecer de capacidad procesal, en virtud de que antes de dicha providencia no se le había otorgado la calidad señalada.

Debe observarse además, que si la acción de nulidad es una acción pública, los medios de impugnación que se deben hacer valer en el procedimiento ordinario, no pueden impetrarse como la acción pública, pues ellos están reservados para quienes hayan acudido dentro de la oportunidad legal a hacerse parte en el proceso, como demandante, demandado o interviniente y en tal calidad interponer oportunamente los recursos.

7. Como puede observarse, en el presente caso se trata de un recurso extraordinario y la interpretación de las normas que lo gobiernan es de carácter restrictivo.

8. Considera la Sala importante señalar, que mediante esta decisión se modifica la jurisprudencia de la Sala Plena, contenida en la providencia de 17 de julio de 1990, de la cual fue ponente el Dr. Carmelo Martínez Conn, en el expediente S-030, en la cual se sostuvo que “la acción de simple nulidad está instituida en defensa del orden jurídico, y que así como la acción pública no está sometida a caducidad, igualmente cualquier ciudadano puede intervenir en favor o en contra de lo pedido hasta cuando los recursos ordinarios o extraordinarios se hayan agotado y terminado el proceso definitivamente, derivado todo ello de la perennidad del interés público que tutela la acción pública, ...”.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Declárase inhibida para decidir el fondo del recurso extraordinario de súplica por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Ejecutoriada esta providencia devuélvase a la sección de origen para lo de su cargo.

Cópiese y notifíquese.

Se deja constancia que esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala, en sesión realizada el día 29 de enero de 1991.

Consuelo Sarria Olcos, Presidente —Jaime Abella Zárate —Reynaldo Arciniegas Baedecker —Joaquín Barreto Ruiz —Clara Forero de Castro, salvo voto —Alvaro Lecompte Luna, salvo voto —Dolly Pedraza de Arenas —Diego Younes Moreno —Carlos Betancur Jaramillo, salvo el voto —Policarpo Castillo Dávila —Carlos Ramírez Arcila —Guillermo Chahín Lizcano —Carmelo Martínez Conn, con salvamento de voto —Miguel González Rodríguez —Amado Gutiérrez Velásquez —Jorge Penen Deltieure, salvo el voto.

SALVAMENTO DE VOTO

En forma respetuosa me aparto de la decisión adoptada por la Sala Plena, por considerar que en tratándose de una acción de nulidad que se instaura en interés del orden jurídico, la intervención de terceros para coadyuvar o impugnar puede hacerse en cualquier tiempo, mientras la sentencia no se encuentre ejecutoriada.

Los terceros toman el proceso en el estado en que se encuentre; por eso estimo que es admisible su intervención aun cuando sólo tenga por finalidad controvertir el fallo proferido haciendo uso de los recursos legales.

No estimo posible la remisión que en el auto se hace al artículo 52 del C. de P. C., puesto que dicha norma tiene aplicación en procesos en los cuales se discuten intereses particulares y no en aquéllos en que está de por medio el interés público, como es el caso de las acciones públicas de nulidad.

Dejo así expresadas en forma sucinta las razones de mi salvedad de voto.

Clara Forero de Castro.  

SALVAMENTO DE VOTO

Con todo respeto me separo de la decisión mayoritaria, ya que considero que la intervención del doctor Carlos Guillermo Castro no sólo fue oportuna sino técnicamente formulada.

Son razones de mi discrepancia:

La intervención de terceros en el contencioso de simple nulidad puede ejercerse en cualquier estado del proceso; o sea hasta que la sentencia definitiva quede ejecutoriada.

Por eso mismo, dentro del término de cinco días que tienen las partes para interponer el recurso extraordinario de súplica, podrá cualquier persona, si se hace parte, interponer el recurso aludido.

Se aclara que para hacerlo tendrá que pedir, con las formalidades de ley, que se le tenga como parte. Sólo la parte procesal podrá ejercer tal derecho.

Estimo que esta forma de intervención, que no es secundaria en este contencioso de anulación sino principal o litisconsorcial, no puede estar sometida a la oportunidad que señala el C. de P. C. en su artículo 52, porque esta norma tiene aplicación sólo en las controversias de derecho privado y cuando se discuten derechos de carácter patrimonial.

Aquí los intereses son otros (el imperio de la legalidad) y para buscar su salvaguarda no podrá existir plazo o término de caducidad. Si cualquier persona, en cualquier tiempo, puede formular la demanda de nulidad; ¿por qué no puede intervenir antes de la ejecutoria de la sentencia para coadyuvar o impugnar la demanda, si con esa intervención puede lograr la misma finalidad?

Sobre la intervención en este contencioso anoto adicionalmente:

En el contencioso de simple legalidad la intervención de terceros no ofrece dudas. El tercero que coadyuva o impugna una demanda de tal naturaleza, como lo ha sostenido en múltiples oportunidades el Consejo de Estado, lo hace no como parte accesoria sino en su calidad de parte principal o de interviniente litisconsorcial.

Tiene su importancia esta definición ya que el interviniente no está supeditado al querer de la parte que coadyuva, porque ocupa dentro del proceso una posición autónoma de alcances similares a los de la inicial. Puede pedir pruebas aunque ésta no lo haga; puede apelar aunque tampoco haya tomado esta iniciativa; puede alegar según su parecer, etc., etc. Y lo lógico es que sea parte principal, más concretamente interviniente litisconsorcial, con las consecuencias que esto implica, porque no tendría sentido que por el hecho de no demandar individualmente en proceso separado, como podría hacerlo, sino por la vía de la intervención, los derechos le fueran recortados o por lo menos le quedaran supeditados al querer de una parte que posee idéntica legitimación a la suya. En idéntico sentido, Devis Echandía, anota: “En el caso de las acciones públicas, toda persona tiene derecho a intervenir, puesto que podría obrar como demandante, y entonces ocupará la posición de litisconsorte de éste. Puede hablarse de un interés público en esos casos”.

Se anota, sí, que aunque tenga este carácter de parte principal, dada la índole del contencioso de nulidad y el hecho de que la demanda sea la única pieza del proceso que concreta su objeto, el coadyuvante está limitado a defender o atacar el petitum allí formulado, sin poder involucrar otras peticiones diferentes a las que conforman la litis.

Como es lógico, podrá agregar argumentos nuevos, otros motivos de impugnación, señalar otras disposiciones violadas. Lo contrario, conduciría tanto como a afirmar que el coadyuvante no puede sino repetir lo alegado por el demandante inicial, lo que no tendría ningún sentido procesal.

Como es fácil pensarlo, en este contencioso de anulación la intervención será siempre voluntaria y nadie podrá oponerse válidamente a esa pretensión. El simple interés de legalidad, que no requiere prueba, justifica esta forma de intervención, tal como sucede con la legitimación que cualquier persona tiene para solicitar la anulación de un acto administrativo.

Se insiste en que la intervención en el contencioso de simple anulación o legalidad no puede ser adhesiva porque frente a los coadyuvantes o impugnadores no puede hablarse que tengan una legitimación menos plena, que los habilite sólo para intervenir reforzando la posición de la parte principal, sea demandante o demandada y no para obrar, porque en las acciones públicas no cabe hablar de legitimación en causa ni siquiera para la parte demandante, por cuanto en éstas las personas, sean naturales o jurídicas, están facultadas siempre para pedir sentencia de fondo, sin restricción alguna y sin tener que acreditar una cualidad subjetiva especial. Y es apenas lógico que esta exigencia no se extienda a los intervinientes, los que pueden ejercer la intervención en cualquier estado del proceso o presentar una demanda separada.

Finalmente, anoto:

En el proceso ordinario esa intervención podrá hacerse también en cualquier tiempo, pese a que el artículo 207 parece dar a entender que ella no puede lograrse sino dentro del término de fijación en lista. Pero esto no es cierto. Lo que quiere decir la norma es que sólo los que intervengan en esa oportunidad podrán pedir pruebas o ejercer otros derechos procesales, por la razón de que el interviniente toma el proceso en el estado en que esté cuando la ejerce.

Con todo respeto,

Carlos Betancur Jaramillo. 

Como quiera que lo explicado por el señor consejero Carlos Betancur Jaramillo en su salvedad de voto que antecede, recoge el criterio del suscrito en cuanto a las tesis sostenidas por la mayoría de la Sala Plena en el asunto de la referencia, a dicho completo estudio se remite con sumo respeto.

Atentamente,

Alvaro Lecompte Luna. 

SALVAMENTO DE VOTO

Mi cordial disentimiento de la sentencia acogida por la mayoría de la Sala, es sobre un tema muy concreto que no se tuvo en cuenta en la decisión de la cual me separo, cual es la naturaleza de la acción ejercida. En efecto, el señor Leonel Olivar Bonilla, en ejercicio de la acción pública de nulidad pidió a la corporación que declarara la nulidad del artículo 2º del Decreto Reglamentario 1200 de 1984, por el cual se reglamentan disposiciones del Código de Procedimiento Penal, por considerar tales disposiciones contrarias al ordenamiento jurídico sustancial y dictadas sin competencia.

Es de público conocimiento que la acción pública de nulidad la puede ejercer no sólo cualquier ciudadano, sino cualquier persona residente en el país, aunque no tenga la calidad de nacional colombiano, y que ella está instituida en garantía del mantenimiento del orden jurídico; no existe por lo mismo, interés particular que mediante ella se pretenda amparar. Esta consideración doctrinaria no la tuvo en cuenta la ilustrada mayoría de la Sala que prefirió en cambio darle aplicación a normas del Código de Procedimiento Civil que regula el trámite de controversias entre particulares, en donde por lo mismo, el interés privado es primordial, y en sustento de esa decisión la Sala dio aplicación al artículo 52 del Código de Procedimiento Civil, a mi modo de ver equivocadamente.

Es comprensible de acuerdo con lo anterior, que el proceso civil fije el momento hasta el cual los terceros puedan intervenir en el proceso; pero, tratándose de procesos en que se ventilen el superior interés de la ley, la intervención de terceros no puede limitarse a determinado estado del proceso, salvo lo que sobre el particular rige especialmente para el juicio electoral, en el que se estableció la excepción respectiva, a pesar de ser también una acción pública: pero ello se explica como reacción al abuso del derecho que se cometió en pleitos electorales que se ventilaron ante esta corporación, especialmente uno en donde se demandaban credenciales expedidas, a algunas personas en el departamento de Bolívar, para la Cámara de Representantes, casi que con toda seguridad de modo fraudulento. Fue notorio en ese proceso el abuso de muchísimas personas que sin tener interés directo en el pleito, intervinieron proponiendo incidentes, alegando nulidades, todo en el afán de prolongar la situación y para que la corporación no ejerciera justicia, y reconociera el derecho del demandante. Precisamente, la excepción consagrada por la ley, tratándose de juicios electorales confirma la regla general, a saber: que el proceso iniciado en acción pública solamente termina cuando la sentencia que le ponga fin esté ejecutoriada, y que dado el interés superior del mantenimiento del orden jurídico, la intervención de terceros debe permitirse mientras la sentencia final no esté ejecutoriada.

Atentamente,

Carmelo Martínez Conn. 

SALVAMENTO DE VOTO

Cordial y respetuosamente me aparto de la decisión mayoritaria que aprobó la sentencia proferida en este proceso, porque como tuve oportunidad de manifestarlo en Sala, estimo que en tratándose de la acción pública de nulidad, cualquier ciudadano puede en interés del orden jurídico intervenir como coadyuvante o como impugnador de manera autónoma, aunque siempre sujeto a las pretensiones de la demanda, por tratarse de una intervención litis consorcial. Además, estimo que no es aplicable el artículo 52 del Código de Procedimiento Civil porque en los procesos de acción de nulidad no se ventilan intereses privados o particulares de mero derecho privado.

Si a la acción pública de nulidad tienen acceso todos los ciudadanos y en cualquier tiempo, de suyo es que el coadyuvante o impugnador puedan hacer uso de los recursos pues éstos son medio para lograr el fin perseguido con la acción ejercitada; no se entendería muy bien cómo la acción es pública pero no los recursos enderezados a obtener la revocatoria de las decisiones que se consideran contrarias al fin pretendido, que no es otro que el interés del orden jurídico.

Hago mías las ideas expresadas por el H. Consejero Doctor Carlos Betancur Jaramillo en su excelente salvamento de voto, por estar enteramente de acuerdo con ellas.

Atentamente,

Jorge Penen Deltieure. 

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