SENTENCIA S-180 DE MAYO 16 DE 1991

 

Sentencia S-180 de mayo 16 de 1991 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CONTENCIOSOS OBJETIVO Y SUBJETIVO DE ANULACIÓN

DOCTRINA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES

EXTRACTOS: «Los siguientes son los apartes que transcribe el suplicante de la sentencia de 10 de agosto de 1961:

“II. Los motivos y finalidades del actor deben estar en consonancia con los que las normas legales asignen a la acción, acuerdo que es presumible cuando se acciona por la vía del contencioso popular de anulación contra actos impersonales y abstractos, porque esta clase de ordenamientos entrañan una violacón continua y permanente de la legalidad objetiva, que afecta a la comunidad entera.

III. Distinta es la situación cuando la misma acción se endereza contra actos de contenido particular, caso en el cual la doctrina de los motivos y finalidades opera en dos formas: a) si la declaratoria de nulidad solicitada no implica el restablecimiento del derecho lesionado, el contencioso popular de anulación puede ejercitarse inclusive por el titular de ese derecho en cualquier tiempo; b) si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión acusada, el recurso objetivo no será admisible, a menos que la acción se haya instaurado dentro de los cuatro meses de que habla el inciso tercero del artículo 83 del CCA ...''''.

(...).

Para la máxima comprensión de lo que ha de analizarse, la Sala Plena estima necesario recordar los otros fragmentos de la nombrada sentencia que sentó la denominada “doctrina de los motivos y finaliades'''', omitidos por el recurrente, a saber:

“I. No es la generalidad del acto impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación, sino los motivos determinantes de la acción: tutela del orden jurídico y mantenimiento de la administración pública al imperio del derecho objetivo es la finalidad propia que la ley señala a esta acción (artículos 66 y 83 del C.C.A.).

(...)

IV. El motivo determinante de la acción de plena jurisdicción es el quebrantamiento de un estatuto civil o administrativo, pero sólo en cuanto ampara una situación jurídica subjetiva (artículo 67 del C.C.A.). Sus finalidades propias son el restablecimiento del derecho quebrantado, reparando el daño ya ocasionado o precaviendo un perjuicio eventual. Tal es la razón para que dicho texto dé opción para pedir la simple anulación (lesión jurídica subjetiva y daño contingente), caso en el cual la declaratoria de nulidad implica, por sí misma y automáticamente, el restablecimiento del derecho (lesión jurídica subjetiva y daño actual), en cuyo caso el interesado podrá intentar la acción con ambos fines, pero en uno y otro evento, dentro de los cuatro meses a que alude el inciso tercero del artículo 83 precitado.

V. El contencioso popular de anulación es el contencioso exclusivo de la legalidad. Se desenvuelve en torno de dos extremos únicamente: la norma transgredida y el acto transgresor, sin que las posibles situaciones jurídicas que se interpongan cumplan papel alguno en la litis. El contencioso de plena jurisdicción, por el contrario, es el contencioso del restablecimiento y de la responsabilidad estatal, el cual se desarrolla alrededor de tres elementos: la norma violada, el derecho subjetivo protegido por ella y el acto violatorio de aquélla y de ésté''.

2.2. Tratamiento de las acciones básicas de lo contencioso-administrativo al tenor de “la doctrina de los motivos y finalidades''''.

De manera que para aquellos lejanos días en que tuvo lugar la sesión del 10 de agosto de 1961, se quiso significar que era necesario marcar pautas que precisasen cuáles eran los elementos estructurales de las dos acciones fundamentales u ordinarias. Estaba para esa época en plena vigencia la hoy reformada y prácticamente derogada Ley 167 de 1941 y, por lo tanto, en pleno vigor —y valga la redundancia— los artículos 66, 67 y 68 del antiguo Código Contencioso Administrativo. Y, también para esa época, predominaba una posición según la cual únicamente podían ser enjuiciados a través de la llamada acción de nulidad o de lo contencioso objetivo, los actos administrativos genéricos y abstractos, reservándose para la otra acción los actos de tipo subjetivo o particular, salvo excepciones. Se hacía necesario romper el esquema rígido que demarcaba esta perspectiva.

Por eso se dijo:

a) Cualquier acto administrativo-genérico y abstracto, subjetivo y particular, puede ser materia de demanda en acción de nulidad;

b) La filosofía de la acción de nulidad simple consiste en la tutela del orden jurídico y en el mantenimiento de la legalidad abstracta, que pueden haber sido quebrantados por cualquier clase de acto, sin importar su naturaleza. Esa tutela del orden jurídico y ese mantenimiento de la legalidad abstracta son las finalidades propias de la acción de nulidad o de lo contencioso objetivo;

c) Lo que persigue el actor y la causa de esa pretensión deben ser coherentes, deben armonizar con el papel que las normas legales asignan a la acción de nulidad. Si el motivo del actor es la violación del orden jurídico abstracto y la restauración de la legalidad abstracta vulnerada por el acto que ha de declararse nulo su finalidad, su propósito, habrá armonía evidente entre lo que ansía el actor y lo que quiere la ley. Será adecuada la acción de nulidad o de lo contencioso objetivo;

d) Si por el contrario, la causa o motivo del actor es el desconocimiento de un derecho subjetivo suyo por parte del acto cuya nulidad impetra y su finalidad, aunque no la exprese, el restablecimiento del derecho o la reparación del daño, la acción adecuada será la de plena jurisdicción;

e) Si la acción de nulidad que se haya incoado conlleva el restablecimiento automático del derecho, esa acción puede ejercitarse en cualquier tiempo, pero si ocurre lo contrario, si hay de todos modos un restablecimiento del derecho, si se presentó dentro de los cuatro meses de que habla el inciso tercero del art. 83 del C.C.A., será posible intentarla; no lo será en el evento de que haya transcurrido ese tiempo;

f) Existe opción para que el titular de un derecho subjetivo presuntamente violado por acto administrativo, haga uso, bien de la acción de simple nulidad, bien de la acción de plena jurisdicción. En el primer evento, sólo pedirá la anulación pese a que se dé la lesión jurídica subjetiva, para evitar el daño contingente que produzca el acto; en el segundo, pedirá la anulación del acto para que, como consecuencia de ello, se repare el daño actual. En ambos supuestos, el interesado podrá intentar la acción dentro de los cuatro meses a que alude el art. 83 del C.C.A., y

g) El juez administrativo, ante una acción de nulidad simple, sólo estudia si ciertamente hay una norma de superior jerarquía que ha sido quebrantada por el acto transgresor, y ha de prescindir de otras cuestiones o circunstancias ajenas a la litis. Si se encuentra ante una acción de plena jurisdicción, su examen girará en torno a tres elementos esenciales: si la norma que menciona el actor ha sido realmente violada por el acto porque vulnera un derecho subjetivo protegido por ella y ese quebranto ha sido ocasionado por el acto que se acusa.

2.3. Resulta claro entonces que la jurisprudencia acerca de “los motivos y finalidades'''' tuvo en su época y sigue teniendo un evidente propósito, que no fue otro que por la ambigua redacción de los entonces vigentes artículos 66 y 67 del CCA (Ley 167 de 1941), fuesen eludidos los efectos de la caducidad de las acciones y revivir los términos que las normas consagraban y siguen consagrando, para lo que atañe a los derechos subjetivos a través de la jurisdicción en lo contencioso-administrativo. Además, se quiso resaltar la necesaria compatibilidad entre los motivos y las finalidades del legislador plasmados en las respectivas normas; la Sala de lo Contencioso Administrativo estimó lógico ese instrumento procesal que analizaba la pertinencia concreta del uso de la acción de nulidad contra actos de alcance subjetivo, para así criticar la prosperidad de ellas en cada caso cuando fuera a dictarse sentencia, y no se resolviese acerca de la relación procesal desde el momento mismo de la admisión de la demanda.

2.4. Sin embargo, si se permtiera ejercer la acción pública de manera indiscriminada contra actos administrativos creadores de situaciones subjetivas, con la única restricción que señala la jurisprudencia sobre “los motivos y las finalidades'''' de 1961, se abriría la puerta a una grave y desestabilizante inseguridad en las relaciones jurídicas y hasta cierta inequidad que podría calificarse de absurda, porque al particular presuntamente perjudicado con una decisión administrativa, se le limita el derecho de demandar al vencer el plazo de los cuatro meses y se le prohíbe el ejercicio de la acción de nulidad para que así eluda la caducidad, pero las demás personas sí podrían acudir a los tribunales o al Consejo de Estado y llevar a juicio situaciones y derechos, creando inseguridad en las relaciones que protege la Constitución.

Es cierto que en este último caso hipotético, el interesado ha de ser llamado para que defienda sus derechos en el proceso, mas en verdad, los derechos y las situaciones particulares que sólo afectan intereses puramente individuales y que no tienen nada que ver con los derechos ciudadanos ni con las libertades públicas, deben quedar en firme desde un instante determinado y no sometidos al vaivén de las demandas genéricas que se pueden incoar para someterlos a juicio. Únicamente en el caso de que la situación particlar incida en los derechos ciudadanos, del Estado, de las libertades de los asociados y de la comunidad en general al trastornar el orden jurídico y los principios de la igualdad y equidad, como ese acto administrativo, no obstante referirse a una situación individual o particular, tendría repercusiones de alcance general, es posible acudir a la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad simple. Así por ejemplo, una acción de nulidad muy especial perfectamente posible, es la que se dirige contra actos electorales o de nominación concretos, al tenor de los arts. 223 y ss. del CCA porque con esa acción ciudadana se busca, se tiene la finalidad de mantener o de proteger la pureza de las elecciones, populares o no, amén de que se nombren personas para la función pública con completo arreglo de las leyes, salvo la caducidad propia de la misma. Así por ejemplo, no obstante que una carta de naturalización confiere a una persona determinada un derecho concreto e individual, es posible que cualquier persona haga uso de la acción de nulidad especial contra ese acto, porque éste puede afectar la adecuada integridad de la nacionalidad al ignorar los principios que enmarcan el título II de la Carta de 1886, y por eso los arts. 221 y ss. del CCA la autorizan. Así por ejemplo, es posible incoar acción de nulidad especial, con caducidad de cinco años, contra actos referentes a marcas, conforme a los arts. 585, 586 y 596 del Código de Comercio. Hay muchos otros ejemplos en los que es evidente la posibilidad de acción de nulidad, aunque sea especial, contra actos de contenido particular e individual.

2.5. Se hace necesario observar si, conforme a los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo de acuerdo a las modificaciones introducidas por los arts. 14 y 15 del Decreto-Ley 2304 de 1989, es posible dar plena validez actual a la llamada “doctrina de los motivos y las finalidades'''' tal como quedó plasmada en aquellos pretéritos días de 1961. Se tiene entonces que las nombradas normas están redactadas con las siguientes palabras:

“Artículo 84.—Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o coporación que los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Artículo 85.—Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y que se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que se le modifique una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamenté''.

Dedúcese, por lo tanto, de la nueva concepción de las acciones de nulidad —pues ambas lo son, una de lo contencioso-objetivo y la otra de lo contencioso-subjetivo—, obedecen a enfoques similares a los que servían de sustento a las que señalan los arts. 66 y 67 de la Ley 167 de 1941. Hoy es de verse cómo la utilización del contencioso objetivo (art. 84) ostenta una regla común: toda persona pública o privada puede acudir a los órganos de esta jurisdicción en demanda de nulidad de actos de toda clase (ats. 216 de la Constitución; 82, 83 y 84 del CCA), puesto que la norma utiliza la expresión genérica “los actos administrativos'''' sin hacer distinción alguna. Pero, qué ocurre con los actos que crean, reconocen o afectan de una manera u otra las situaciones subjetivas o los derechos individuales de alguien? Pues también será factible esta acción de nulidad simple, siempre y cuando que la ley no haya previsto el uso de otro contencioso-objetivo contra una clase determinada de acto administrativo o que no implique restablecimiento de derecho particular y concreto, porque para eso último resulta claro que la ley estableció, tanto bajo la égida de la Ley 167 de 1941 como bajo el actual código, como motivo o finalidad, una acción diferente: la antaño llamada “de plena jurisdicción” y ahora, “acción de nulidad y restablecimiento del derecho”. En otras palabras, el sentido, la orientación y la inteligencia de la doctrina de los móviles y finalidades expuestas en 1961 y aclarada a sentencia de 8 de agosto de 1972, fundamentalmente se mantiene a la luz de las nuevas normatividades».

(Sentencia de mayo 16 de 1991. Radicación S-180. Consejero Ponente: Dr. Álvaro Lecompte Luna).

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