SENTENCIA S-275 DE JULIO 10 DE 1992

 

Sentencia S-275 de julio 10 de 1992 

CONSEJO DE ESTADO 

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA

ES INCOMPATIBLE CON LA NUEVA CONSTITUCIÓN

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Abella Zárate

Ref.: Expediente S-275

Actor: Banco Cafetero contra la Nación. Impuesto (Sanción por libros). Auto.

Santafé de Bogotá, D.C., julio diez de mil novecientos noventa y dos.

Oportunamente la señora apoderada de la Nación (Dirección de Impuestos Nacionales) interpuso recurso extraordinario de súplica de que trata el artículo 130 del CCA contra la sentencia dictada en este proceso el 14 de febrero de 1992.

El señor apoderado de la parte actora se opone a que se conceda con apoyo en los artículos 230 y 4º de la Constitución.

Se considera

Dispuso el artículo 130 del CCA que “contra los autos interlocutorios o las sentencias proferidas por las secciones, cuando, sin la aprobación de la Sala Plena, se acoja doctrina contraria a la corporación” procede el recurso extraordinario de súplica ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sabido es que el origen de esta disposición, que introdujo al CCA la reforma consagrada en el Decreto 2304 de 1989, fue el artículo 2º de la Ley 11 de 1975 cuya vigencia había sido controvertida. Sabido es también que la finalidad perseguida con dicho recurso desde su iniciación en 1975 fue la de lograr la unificación de la jurisprudencia o, por lo menos, evitar la producción dispersa y hasta posiblemente contradictoria que pudieran dictar las secciones en que se dividió la Sala de lo Contencioso Administrativo, lo cual condujo a la corporación a adoptar como patrón jurisprudencial, para los efectos de este recurso, la producida por la Sala en pleno y no por la de cada una de las secciones.

Pues bien. Esta concepción de la función judicial alrededor de la jurisprudencia sufrió un considerable cambio al ser expedida la nueva Constitución Política en la que en forma deliberada, por haber sido objeto de debate doctrinario, se consagró la preeminencia de la ley y el carácter auxiliar de la jurisprudencia, en la actividad judicial, en los siguientes términos:

“ART. 230.—Los jueces en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.

La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial”.

Esta norma constitucional implica que cada una de las secciones entre las cuales están distribuidas las funciones de la Sala Contencioso Administrativa, con criterio de especialización, bien puede apartarse de la jurisprudencia de la Sala Plena, sin que esta posición constituya causal de recurso que puede conllevar la revocatoria de sus providencias, ya que sus decisiones, en principio, están sujetas solamente a la ley y en ella se fundamentarán las causales para atacar sus providencias en recursos extraordinarios.

Dentro del nuevo derrotero señalado por la Constitución, bien puede adoptar como criterio interpretativo la jurisprudencia de la Sala Plena como criterio auxiliar, mas no obligatorio.

Al anterior principio expresamente consagrado en la Constitución de 1991, se agrega el de la independencia de las decisiones judiciales resaltado por el artículo 229 de la misma Carta.

En consecuencia y en concepto de esta Sala, cuando alguna Sección acoja sin aprobación de la Sala Plena doctrina contraria a la jurisprudencia de la corporación, ha dejado de ser motivo del recurso extraordinario de súplica consagrado en los dos primeros incisos del artículo 130 del CCA. Como el fundamento de dicho recurso resulta incompatible con la nueva Carta Política, con base en el artículo 4º de la misma, lo estima improcedente.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,

RESUELVE:

Niégase la concesión del recurso extraordinario de súplica interpuesto.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión del 7 de julio de 1992.

Clara Forero de Castro, Vicepresidenta, salva el voto—Jaime Abella Zárate—Reynaldo Arciniegas Baedecker—Ernesto Rafael Ariza Muñoz, salva el voto—Joaquín Barreto Ruiz—Carlos Betancur Jaramillo—Miren de la Lombana de Magyaroff, salva el voto—Guillermo Chahín Lizcano—Amado Gutiérrez Velásquez—Luis Eduardo Jaramillo Mejía—Carmelo Martínez Conn—Juan de Dios Montes Hernández—Dolly Pedraza de Arenas, salva el voto—Jorge Penen Deltieure—Libardo Rodríguez Rodríguez—Yesid Rojas Serrano—Daniel Suárez Hernández, salva el voto— Diego Younes Moreno.

Nubia González Cerón, Secretaria.

SALVAMENTO DE VOTO

Con el respeto debido por la opinión mayoritaria de la Sala, no comparto la decisión anterior por las siguientes razones:

1. El artículo 230 de la Constitución Nacional reitera que en Colombia impera un sistema de derecho legislado.

Cuando este precepto prescribe que los jueces sólo están sometidos al imperio de la ley y que la equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial no se consagra, a mi juicio, nada nuevo en Colombia puesto que desde un siglo antes venía rigiendo tal principio estatuido por el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, el cual reconoce tal preeminencia a la ley y atribuye carácter subsidiario a la doctrina constitucional y a las reglas generales del derecho.

El artículo 230 lo que hace es reiterar la característica que informa al derecho colombiano de tener como principal fuente formal a la ley, entendida esta locución en su sentido más amplio de norma escrita de derecho, y que la equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina también lo son pero en un plano inferior a aquélla.

2. La jurisprudencia es un producto del derecho que surge necesariamente de la interpretación y la aplicación de la ley

En un sistema de derecho legislado como el colombiano la función de aplicar la ley, que corresponde a los organismos integrantes de la Rama Judicial, supone previamente la interpretación de ella. Esta actividad, conforme lo sostuvo la Corte Suprema de Justicia en providencia de 14 de julio de 1947, consiste en “... fijar su sentido y alcance. La necesidad de interpretar las leyes no depende sólo de su imperfección, sino también de su naturaleza. Aún suponiendo leyes perfectas, siempre existirá la necesidad de interpretarlas porque el legislador no puede prever todos los casos que ocurran; sólo le es posible dar reglas generales, lo que requiere la interpretación de éstas, para resolver los diferentes casos particulares que puedan presentarse en la práctica ...”.

Como fruto de esa interpretación de la ley y de dar aplicación a ésta en un caso concreto surge la providencia judicial, la cual, a su vez, al ser reiterada da origen a la jurisprudencia: dos decisiones uniformes sobre un mismo punto de derecho, la define el artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado; “el conjunto de decisiones proferidas por los jueces en la aplicación de las leyes”, según el tratadista de Derecho Civil Arturo Valencia Zea.

No puede, por consiguiente, concebirse a la jurisprudencia en nuestro derecho como algo independiente de la ley, sino, por el contrario, íntimamente relacionado con ella, pues su nobilísimo fin es el de propender por la uniformidad en su aplicación.

3. El recurso extraordinario de súplica está consagrado en la ley, y se fundamenta en la violación de ésta

El artículo 130 del CCA al consagrar este medio de impugnación lo hace descansar en una típica violación de la ley: la incompetencia de las secciones para modificar la jurisprudencia, por estar esta atribución asignada privativamente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, según lo preceptúa el artículo 24 del Decreto-Ley 528 de 1964.

La finalidad del recurso es uniformar la jurisprudencia, evitar el caos jurisprudencial, es decir, que haya fallos encontrados de las secciones. Con esa función que cumple el recurso se garantiza a su vez la uniformidad en la interpretación y aplicación de la ley.

Las consideraciones anteriores ponen de presente que el recurso extraordinario de súplica regulado por el artículo 130 del CCA se aviene con la preceptiva del artículo 230 de la Carta por estar consagrado en la ley y tener relación intrínseca con ella en lo tocante a su interpretación y aplicación. Esa sujeción a la ley descarta que pueda atentar contra la independencia de las decisiones judiciales que postula el artículo 228 del mismo estatuto.

En conclusión, debió, a mi juicio, concederse el recurso extraordinario interpuesto y no caerse en el extremo que pregona la providencia que motiva este disentimiento.

Por último, quiero resaltar que el excesivo culto a la ley ha dado origen a un fenómeno que la doctrina denomina “fetichismo de la ley escrita”.

Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Consejero.

SALVAMENTO DE VOTO

Respetuosamente me permito explicar mi voto negativo a la decisión mayoritaria de la Sala de negar la concesión del recurso extraordinario de súplica por considerarlo incompatible con la nueva Constitución Política.

La decisión de la que me separo, en mi sentir resulta del equivocado y novedoso entendimiento de la mayoría, de lo que es el recurso extraordinario de súplica.

Desde el Decreto 528 de 1964 (art. 24) para unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado, que podía resultar dispersa por el funcionamiento separado de sus salas, se otorgó a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la competencia para modificar su jurisprudencia; hoy esta atribución se encuentra dispuesta por el artículo 97-6 del Código Contencioso Administrativo y, como antes, también hoy debe operar normalmente por iniciativa de la sección que desee modificar la jurisprudencia anterior.

Pero como era posible que consciente o inadvertidamente una sección modificara sin anuencia de la Sala Plena una jurisprudencia, la Ley 11 de 1975 previó un procedimiento para purgar el vicio de incompetencia e instituyó el recurso extraordinario de súplica, concebido como un instrumento para unificar la jurisprudencia, no para mantenerla intangible como lo entendió en esta oportunidad la mayoría de la Sala.

La razón del recurso por tanto, no ha sido nunca la “violación” de la jurisprudencia; la razón siempre ha sido el vicio de incompetencia de la sección que sin acudir a la Sala Plena modifica la jurisprudencia de ésta.

Así lo entendió hasta ahora la Sala Plena al fallar multitud de súplicas, reiterando que el propósito del recurso no era dar rango de ley a la jurisprudencia y que por ello, aun cuando se encontrara que efectivamente la providencia acusada contrariaba el precedente jurisprudencial invocado, si reexaminado éste, consideraba que la interpretación de la sección sobre el punto concreto de derecho se ajustaba más a la ley, debía acogerla modificando su interpretación anterior, en cuyo caso no había lugar a la prosperidad del recurso.

En este entendimiento del recurso que yo sigo prohijando, no hay lugar a considerar que exista contrariedad alguna entre el artículo 130 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 230 de la nueva Carta Política, precepto este último que por lo demás, sólo repite el principio de la sujeción del juez a la ley positiva, consagrado ya en la Ley 153 de 1887.

Por el contrario, a mi juicio la decisión mayoritaria de la Sala desconoce este principio, porque a pesar de que pregona el imperio de la ley, sin razón alguna deja de aplicar la ley que consagra positivamente el recurso.

Atentamente,

Dolly Pedraza de Arenas. 

SALVAMENTO DE VOTO

Respetuosamente me separo del criterio mayoritario de la Sala, porque considero que el recurso extraordinario de súplica no ha sido ni es contrario a disposiciones constitucionales.

A mi juicio, este recurso extraordinario fue concebido como un instrumento eficaz de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado, pues a raíz de la división de esta corporación en salas o secciones, se previó que fuera la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la que pudiera modificar la jurisprudencia por ella sentada anteriormente.

Así lo dispuso el artículo 24 del Decreto 528 de 1964, y actualmente el 97 numeral 6 del CCA El auto del cual disiento admite esta finalidad.

A través del recurso, para cuya viabilidad no se exige sino su oportuna presentación y la cita de jurisprudencias que hubieren sido desconocidas en la sentencia suplicada, proferida por una sección, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ejerce esa función unificadora y para ello, con ese único fin, analiza si la sentencia suplicada en verdad acoge doctrina contraria a la de la corporación.

Si encuentra esa contrariedad tiene dos posibilidades: infirmar el fallo recurrido y proferir sentencia de instancia, haciendo el análisis de las normas invocadas por el demandante, siguiendo el criterio sentado por ella en anteriores interpretaciones, o modificar su propia jurisprudencia por estimar que es más acertada la nueva interpretación que de la ley hizo la sección.

En ninguno de los dos casos la jurisprudencia se convierte en fuente de derechos; es simplemente un factor auxiliar. Ni tampoco se vuelve obligatoria, porque la Sala Plena bien puede acoger, como ya se dijo, la jurisprudencia de la sección, prohijarla, legitimando así el cambio.

Considero que ni antes ni después de la Constitución de 1991 le ha sido permitido al juez adoptar decisiones que carezcan de sustento en normas positivas de derecho. Pero sí puede al juzgar, interpretar esas normas para su correcta aplicación. Esa interpretación varía según la complejidad de la norma y el juez que la aplica. Por eso, tratándose de una corporación dividida en salas o secciones, a fin de evitar sentencias contradictorias, ha previsto la ley que la totalidad de sus integrantes con poder para adoptar decisiones jurisdiccionales, resuelvan cuál es el criterio que debe adoptarse en la interpretación de una norma, sin que ello implique que la Sala Plena quede atada a él.

Tampoco las secciones, porque pueden cambiar su propia jurisprudencia cuando quieran y provocar el cambio de la corporación llevando el asunto al conocimiento de la Sala Plena, como lo prevé el numeral 6 del artículo 97 del CCA. Si no lo llevan lo hacen los recurrentes en súplica extraordinaria. En ello no encuentro violación del artículo 230 de la Carta.

Por tanto, en mi modesta opinión lo decidido en el auto del cual me aparto, implica desconocimiento infundado del artículo 130 del CCA, al dejar de aplicarlo por vía de excepción, sin ser contrario a norma constitucional alguna.

Clara Forero de Castro. 

SALVAMENTO DE VOTO

Con el mayor respeto me permito salvar el voto a la decisión mayoritaria adoptada por la Sala en la providencia que antecede porque considero que el recurso de súplica no quedó abolido por el artículo 230 de la Constitución Nacional, por las siguientes razones:

El artículo 230 en mención, es del siguiente tenor:

“... Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.

La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial”.

El recurso extraordinario de súplica aparece establecido como un medio de control que surge frente al incumplimiento de un mecanismo interno establecido por la misma corporación (art. 13 del Reglamento) para introducir cambios en la jurisprudencia.

Ahora bien, en la práctica se observa que frente a un recurso extraordinario de súplica interpuesto, la Sala estudia en primer término si hay contradicción de la jurisprudencia por parte de la providencia acusada pero, en caso afirmativo, debe examinar a continuación cuál de las dos entre la jurisprudencia y la providencia que se cuestiona, se ajusta a la ley para, como consecuencia del examen, bien mantener la primera o bien adoptar la segunda como la nueva jurisprudencia de la corporación en reemplazo de la anterior.

En este orden de ideas es claro que el recurso busca hacer prevalecer la ley y no la jurisprudencia y por lo mismo no contradice en nada el texto constitucional y así ha debido declararlo la Sala y proceder al estudio correspondiente.

De los señores consejeros.

Miren de la Lombana de Magyaroff. 

SALVAMENTO DE VOTO

Con el respeto acostumbrado con los Magistrados que integran la Sala Plena, me adhiero a los planteamientos expuestos en los salvamentos de voto de los doctores Ernesto Rafael Ariza, Clara Forero de Castro, Miren de la Lombana de Magyaroff y Dolly Pedraza de Arenas, pues ellos contienen los argumentos de discrepancia, frente a la decisión mayoritaria.

Atentamente,

Daniel Suárez Hernández 

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