Sentencia S-404 de octubre 29 de 1996 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

ACCIÓN PÚBLICA DE NULIDAD

CONTRA ACTOS DE CONTENIDO PARTICULAR

EXTRACTOS: «Para la sala es incuestionable que las demandas presentadas en este proceso no tienen finalidad distinta a la de salvaguardar la legalidad objetiva que se pudo vulnerar con la expedición de las resoluciones acusadas, y que los actores sólo pretenden mediante las mismas, defender el orden jurídico abstracto, sin buscar beneficio particular de ninguna naturaleza. Ninguno de los demandantes, en criterio de la Sala, procura en su favor el resarcimiento de algún perjuicio individualmente recibido, o pretende el restablecimiento de algún derecho particular vulnerado. Por el contrario, en lugar del inexistente beneficio de carácter particular o subjetivo, las consecuencias de la anulación de los actos demandados se proyectarían hacia la gran mayoría de la sociedad colombiana, al impedirse la enajenación de bienes fiscales de trascendental significado económico para el erario nacional.

En este orden de ideas conviene advertir, para los efectos que se relacionan con la naturaleza de las acciones instauradas, cómo, tanto del artículo 66 de la Ley 167 de 1941, como del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, es posible deducir que conforme a una y otra disposición, toda persona podía solicitar por sí o por apoderado ante esta jurisdicción la demanda de nulidad “contra los actos administrativos” (art. 66), o que se declare “la nulidad de los actos administrativos” (art. 84), es decir, que en una y otra norma se encontraba y se encuentra la posibilidad jurídica al alcance de toda persona que quisiera o que quiera ejercitar el contencioso objetivo contra los actos administrativos, sin restricción o limitación alguna, dado que ni en la ley anterior, ni en el ordenamiento vigente, se precisaba o se precisa que sólo procedía o procede la acción pública de nulidad contra una determinada clase de actos administrativos.

Lo anteriormente expresado fue objeto de un reconocido estudio de la Sala Plena de la corporación, con ponencia del doctor Carlos Gustavo Arrieta, al dictar la sentencia de 10 de agosto de 1961, en la cual consignó la tesis conocida como “de los motivos y finalidades”, al sostener que conforme a los artículos 62 a 65 y 83 de la Ley 167 de 1941, la acción popular de nulidad resultaba procedente contra todos los actos administrativos, sin hacer distinciones entre los creadores de situaciones jurídicas generales y los de alcance particular. Se expresó también en dicho fallo que la procedencia de la acción de nulidad no se determina “por la generalidad del ordenamiento impugnado”, sino por “los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley”, consistentes aquellos en “tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores”, y éstas en “someter a la administración pública al imperio del derecho objetivo”. Así mismo se anotó que frente a los actos administrativos de carácter particular, por expresa consagración del artículo 67 de la Ley 167 de 1.941 y del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo vigente, se permite igualmente a la persona afectada por un acto administrativo, en un derecho particular amparado por una norma jurídica, demandar no sólo la nulidad del acto, sino también el restablecimiento del derecho, el cual constituye el motivo determinante de la anteriormente llamada acción de plena jurisdicción, hoy denominada acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

El anterior criterio jurisprudencial fue reiterado por la Sala, con algunas precisiones, en providencia de 21 de agosto de 1972, con ponencia del señor Consejero doctor Humberto Mora Osejo, al sostener que la diferencia fundamental entre las acciones de nulidad y de plena jurisdicción “consiste en que mientras aquella tiene por objeto tutelar el orden jurídico abstracto sobre la base de la vigencia del principio de la jerarquía normativa y origina un proceso que, en principio, no implica litigio o contraposición de pretensiones, porque el interés procesal del actor se contunde con el de la colectividad, a la cual en el fondo representa, con el objeto de que la jurisdicción, también en interés público, declare la verdad, ésta, por el contrario, tiene por finalidad la garantía de derechos privados...”. En este mismo orden de ideas, complementó la Sala su criterio al manifestar: “En fin, las acciones de nulidad y de plena jurisdicción difieren en cuanto al efecto de la sentencia, declarativo y erga omnes en aquella, prevalecientemente de condena e interpartes en ésta”.

Por lo demás, posteriormente, en providencia de 6 de mayo de 1991, con ponencia del señor Consejero doctor Álvaro Lecompte Luna, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo reafirmó expresamente la actualidad de la aludida concepción doctrinaria y jurisprudencial al manifestar: “En otras palabras, el sentido, la orientación y la inteligencia de la doctrina de los móviles y finalidades expuestas en 1961 y aclarada a (sic) sentencia de 8 de agosto de 1972, fundamentalmente se mantiene a la luz de las nuevas normatividades”.

Para la Sala no cabe duda que en el sub judice, los motivos y finalidades de los aquí demandantes no fueron otros que procurar la defensa de la objetividad, la de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en normas superiores, para que el Estado o la administración pública se sometan al imperio del derecho objetivo, teniendo en cuenta además que el contencioso popular de anulación constituye el contencioso exclusivo de la legalidad. Tales fines y motivos resultan aún más relievantes si se observa que en el caso examinado es evidente el interés de la comunidad en que se mantenga y se conserve el orden jurídico general; que ninguno de los actores aduce, ni deja entrever siquiera algún interés de carácter particular y sí, por el contrario, ostensiblemente permiten captar, según se señaló, como finalidad primordial de las acciones instauradas, de una parte, la defensa del orden jurídico y, de otra, la protección de un patrimonio nacional, de eminente y absoluto contenido general, cuya integridad, en perjuicio de los colombianos, se ve amenazada en virtud de las expresiones pertinentes a que se refiere la censura que contra los actos acusados formulan los demandantes.

En virtud de las anteriores consideraciones, y en procura de reafirmar una posición jurisprudencial en torno de eventuales situaciones similares a la que ahora se examina, estima la Sala que además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. De otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir como medio de control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación».

(Sentencia de octubre 29 de 1996. Expediente S-404. Consejero Ponente: Dr. Daniel Suárez Hernández).

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «Los demandantes dijeron ejercer la acción de nulidad de que trata el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.

La acción de nulidad puede ser ejercida por cualquier persona contra actos administrativos de carácter general, y también contra actos de carácter individual, siempre que su anulación no implique el restablecimiento de derechos subjetivos. No es, pues, la naturaleza, general o particular, del acto que se impugne, lo que determina la procedencia de una u otra acción. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla y establecer su procedencia.

Según lo dispuesto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, toda persona puede solicitar se declare la nulidad de los actos administrativos, cuando infrinjan las normas en que deberían fundarse, hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, en forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencias y de defensa, mediante falsa motivación o con desvío de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. Y según lo establecido en el artículo 85 del mismo código, que trata de la acción de nulidad y restablecimiento, toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca su derecho o se repare el daño.

Así, en ejercicio de la acción de nulidad toda persona puede reclamar se declare la nulidad de cualesquiera actos administrativos, sean estos de carácter general o de carácter particular, sin distingos, que la ley no los establece, con el exclusivo propósito de tutelar el orden jurídico, y su finalidad es la de someter a la administración pública al imperio del derecho objetivo. Es el contencioso exclusivo de la legalidad.

Y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento, la persona que se crea lesionada en un derecho suyo puede solicitar se declare la nulidad de cualesquiera actos administrativos, que la ley no distingue, que estime lesivos y, además, el restablecimiento del derecho o la reparación del daño. El ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento, entonces, apunta principalmente a la protección de derechos subjetivos.

Así, se repite, no es la naturaleza del acto que se impugna lo que determina la procedencia de una u otra acción, sino los motivos determinantes y las finalidades que en cada caso señala la ley.

Ahora bien, la regla general establecida en el artículo 84 que permite el ejercicio de la acción de nulidad contra cualesquiera actos en el solo interés del mantenimiento del orden jurídico, debe armonizarse con la regla del artículo 85 que permite el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento contra cualesquiera actos lesivos de derechos individuales, así:

La acción de nulidad procede contra actos de contenido general para el mantenimiento del orden jurídico. Cuando se demanda la anulación de actos de carácter general en ejercicio de la acción de nulidad, es presumible la similitud de causas y objetivos, porque la ilicitud de tales actos entraña violación de la legalidad objetiva, de manera que el interés del demandante se diluye en el interés general de la comunidad. Y procede también, con el mismo propósito, contra actos de contenido particular, cuando la declaración de nulidad no implique el restablecimiento del derecho subjetivo violado por el acto, pues si esa declaración tuviera efectos restablecedores, la acción no es entonces de nulidad, sino de nulidad y restablecimiento, y no podrá proponerse sino por la persona que se crea lesionada en un derecho suyo y, desde luego, dentro de la oportunidad establecida en la ley, que es la señalada en el artículo 136, inciso segundo, del Código Contencioso Administrativo.

Lo anterior permite afirmar la procedencia de la acción de nulidad, ejercida por cualquier persona, contra actos administrativos de carácter general, en todo caso; y contra actos de carácter particular, siempre que su anulación no implique el restablecimiento de derechos subjetivos.

Tal es, conforme a la legislación vigente, la doctrina expuesta en la sentencia de 10 de agosto de 1961, conocida como doctrina de los motivos y finalidades, elaborada a propósito de los artículos 66 y 67 de la Ley 167 de 1941, sobre organización de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Anales del Consejo de Estado, t. LXIII, núms. 392 a 396, primera parte, págs. 202 y 203).

Las resoluciones ejecutivas 1181 de 23 de octubre de 1940 y 113 de 29 de mayo de 1971 son actos de carácter particular y concreto, cuya anulación tendría como consecuencia no la tutela de la legalidad abstracta, sino el restablecimiento de un derecho concreto de que es titular la persona pública de la Nación, el derecho de propiedad del subsuelo.

Y siendo así, no había lugar a pronunciar sentencia de mérito, porque la acción de nulidad que dijeron incoar los demandantes era improcedente, y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que fue la realmente ejercitada, sólo podía haber sido ejercida por el titular del derecho concreto pretendidamente lesionado, la Nación, y dentro del término de caducidad, y no lo fue».

Mario Alario Méndez. 

Bogotá, noviembre 29 de 1996.

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