Sentencia S-405 de septiembre 1º de 1998 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

REVOCACIÓN DE ACTOS PARTICULARES

PROHIBICIONES Y EXCEPCIONES

EXTRACTOS: «Se resolverá el presente recurso extraordinario de súplica, en el siguiente orden:

Como antes se precisó, Eliseo Gordillo Torres por intermedio de apoderado demandó de la Sección Primera del Consejo de Estado, la nulidad de las resoluciones 000447 de 17 de noviembre de 1988, 027 de 24 de enero de 1989 expedidas por la Registradora de Instrumentos Públicos de Bogotá - Zona Norte y la Resolución 3252 de 23 de agosto de 1989 expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro, por medio de las cuales excluyó de los folios de matrícula inmobiliaria números 050-0953272 al 050-0953291 y 050-1095062 al 050-1095064 inclusive, los actos jurídicos contenidos en las escrituras públicas 1022 de 18 de mayo de 1987 de la Notaría Treinta del Círculo de Bogotá y la 1341 del 17 de junio de 1987 de la misma notaría sobre reforma al régimen de propiedad horizontal y la adición respectivamente.

No sobra advertir que el registro de instrumentos públicos es un servicio del Estado que se presta por funcionarios públicos y la cancelación es el acto por el cual se deja sin efecto el registro o inscripción (arts. 1º y 39 del Decreto 1250 de 1970).

Se redujo la controversia a que en sentir del actor, los actos cuestionados quebrantaron los artículos 73 y 74 del CCA, pues mediante el acto administrativo de inscripción o registro, crea un derecho y por lo tanto para su revocación, exclusión o cancelación la administración previamente debió solicitar y obtener el consentimiento expreso y escrito del demandante, que era el titular del derecho que implica el registro de los títulos escriturarios.

La Sección Primera del Consejo de Estado mediante la sentencia suplicada estimó que no se presentaba violación de los artículos 73 y 74 del CCA, en consideración a que la decisión de excluir de los folios de matrícula inmobiliaria, el registro de las reformas que de manera unilateral había llevado a cabo el actor al régimen de propiedad horizontal, se había hecho por fuera de los cauces legales, pues en la inscripción de la mencionada reforma no habían participado los propietarios del inmueble como disponen las normas reguladoras de dicho régimen.

En esos términos la inscripción de tales actos jurídicos realizada en foro unilateral, era legalmente inadmisible y violatoria del mismo derecho de los otros copropietarios. Por ello el registro cuya exclusión se dispuso en los actos acusados, no creó una situación jurídica particular y concreta, pues ese derecho no era exclusivo de quien hizo el registro sino de todos los copropietarios del inmueble.

Por su parte el recurrente considera que la sentencia debe ser infirmada, puesto que contrarió la tesis expuesta en las jurisprudencias antes señaladas y transcrita su parte pertinente.

En las sentencias que se invocan como contrariadas, efectivamente se expresó de manera perentoria y diáfana, que los actos administrativos que reconocen una situación jurídica particular y concreta están amparados por una presunción de legalidad, la cual les da plena eficacia legal y obligatoriedad mientras no sean suspendidos o anulados por la jurisdicción competente. Cuando el acto haya creado una situación jurídica individual o reconocido un derecho de igual categoría, sólo se podrá revocar con el consentimiento expreso y escrito de su titular.

En vigencia del Decreto 2733 de 1959, la facultad de revocar los actos administrativos, se hallaba limitada por el artículo 24, que disponía:

“Cuando el acto administrativo haya creado una situación jurídica individual o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular”.

A partir de la expedición del Decreto 01 de 1984, la figura de la revocatoria de los actos administrativos conservó su esencia. En efecto, si se compara el artículo 21 de aquél Decreto —2733 de 1959— es idéntica a la regulación actual consagrada en el artículo 69 del actual CCA.

En lo relacionado con la revocación de los actos de carácter particular concreto el Decreto 01 de 1984, dispuso:

“ART. 73.—Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales,

Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión”.

A diferencia del Decreto 2733 de 1959, el Decreto 01 de 1984 contempló dos excepciones a la prohibición de revocar los actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particulares o reconocedores de derecho de igual categoría, sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular:

a) La prevista en el inciso 2º del artículo 73 antes transcrito, es decir que, administración tiene la potestad de revocar unilateralmente los actos administrativos que resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, para lo cual pueden presentarse dos situaciones:

• Que se den las causales contempladas en el artículo 69 del CCA, en otras palabras, cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política y a la ley, cuando no estén conformes con el interés público o social o atenten contra él, o cuando con ellos se cause un agravio injustificado a una persona,

• Que sea evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.

b) El inciso final de dicho artículo (73), permite la revocatoria parcial de los actos administrativos, cuando sea necesaria para corregir simples errores aritméticos o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión. Esta disposición no constituye propiamente una excepción a la prohibición que se examina, sino que puede considerarse como un instrumento adecuado para corregir imprecisiones que no inciden en el fondo de determinado acto administrativo.

No obstante, es necesario aclarar que la posibilidad que tienen las autoridades de revocar los actos administrativos es referida únicamente a los derivados del silencio administrativo positivo, en tales excepciones no se halla comprendida la prohibición contemplada en el inciso 1º del artículo 73. Se agrega que a la luz del artículo 41 ibídem, solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva.

Hechas las anteriores precisiones, se puede afirmar que es verdad incontrovertible que si se reúnen los presupuestos legales para la revocación del acto, la administración debe solicitar a su respectivo titular el consentimiento expreso y escrito; si no lo obtiene, no estando autorizada para revocarlo, debe demandar su anulación ante la autoridad judicial competente. Es la filosofía que orienta el artículo 73 del CCA, una de las normas garantes de la seguridad jurídica, del respeto y vigencia de los derechos de los asociados dentro del Estado social de derecho. Este criterio se ha mantenido de manera uniforme, no sólo en distintos pronunciamientos de la Sala Plena de la corporación, sino también en sus secciones(*).

(*) En la jurisprudencia de las secciones ha existido algún grado de discrepancia, como se deduce al comparar la sentencia de julio 18 de 1991 de la Sección Primera (publicada en J. y D. Nº 237, pág. 778) con la sentencia de mayo 6 de 1992 (publicada en J. y D., Nº 247, pág. 574) de la Sección Segunda (N. del D.).

Por esta sencilla razón, al comparar la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con la doctrina acogida por al Sección Primera en la providencia suplicada, se aprecia prima facie, la contrariedad en que incurre, basta con la simple lectura del siguiente párrafo:

“... si por error se procede a su registro, tal circunstancia y consiguiente acto no crea situaciones jurídicas de carácter particular y concreto ni reconoce un derecho de igual categoría y, por la misma causa, la administración puede proceder de oficio o a solicitud de parte a enmendar el yerro conforme a los procedimientos legales...”.

Como se aprecia contrariedad entre la doctrina acogida por la Sección Primera en la providencia suplicada con la jurisprudencia de la Sala Plena en los términos ya indicados, la Sala asume la función de juez de instancia para juzgar los actos acusados, en el siguiente orden:

En primer término se reitera, que el derecho público, y en especial el derecho administrativo, reconocen como principio fundamental y democrático, que el acto administrativo subyace amparado en la presunción de legalidad, y por lo tanto de obligatoriedad, imperatividad y oponibilidad, motivo por el cual si el titular del derecho subjetivo, particular y concreto no presta su consentimiento para su revocación o cancelación, la administración carece de la facultad para hacerlo desaparecer del plano jurídico, mediante el ejercicio de la facultad unilateral.

En el caso presente, si se presentaba alguna inconsistencia en la inscripción del registro cuya exclusión se dispuso mediante los actos acusados, la administración pública se hallaba facultada para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa para que fuera esta la autoridad que entrara a tomar la decisión correspondiente, como una muestra del sometimiento a que están sujetas las autoridades, y de respeto por los actos que han creado o modificado una situación jurídica en favor del particular, quien no puede ser despojado de sus derechos hasta tanto no exista un pronunciamiento jurisdiccional.

La jurisprudencia de la corporación, ha sido reiterativa en señalar que las autoridades en ejercicio de la función administrativa que les confiere la ley, no pueden modificar o revocar sus actos creadores de situaciones jurídicas subjetivas individuales y concretas, sin el consentimiento expreso y escrito de su titular. Si la entidad demandada consideraba que el acto revocado había sido expedido con desconocimiento de las normas en que debía fundarse, o en forma irregular, debió acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa a demandar su anulación. No debe olvidarse que la firmeza de los actos creadores de situaciones individuales y concretas garantiza la seguridad jurídica de la cual no pueden disponer de modo arbitrario los funcionarios.

Como la entidad demandada revocó los actos de inscripción o registro ya referenciados sin el consentimiento expreso y escrito de su titular, es claro que incurrió en desconocimiento de las previsiones contempladas en el inciso 1º del artículo 73 del CCA, razón por la cual se decretará su anulación. En efecto, mediante las reformas que por escritura pública introdujo el señor Eliseo Gordillo Torres al régimen de propiedad horizontal, registrada en la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá, cuya exclusión se dispuso en los actos acusados, se había modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto, la cual no podía ser revocada sin el consentimiento expreso y escrito del titular.

Además, dicha situación no versaba sobre un acto administrativo derivado de la aplicación del silencio administrativo positivo, pues cabe recordar que a la luz del artículo 41 del CCA, solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva, hipótesis que no se presenta en el presente proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

INFÍRMASE la sentencia del día doce de julio de 1994, proferida por la Sección Primera de esta corporación, en demanda promovida por Eliseo Gordillo Torres. En su lugar se dispone:

DECLÁRANSE NULAS las resoluciones 00447 del 17 de noviembre de 1988, 027 del 24 de enero de 1989, proferidas por el registrador principal de Instrumentos Públicos de Santafé de Bogotá, Zona Norte, y la Resolución 3252 del 23 de agosto de 1989, proferida por el Superintendente de Notariado y Registro, mediante las cuales se excluyó de los folios de matrícula inmobiliaria 050-0953272 al 050-0953291 y 050-1095062 al 050-1095064 inclusive, los actos jurídicos contenidos en las escrituras públicas números 1022 del 18 de mayo de 1987 de la Notaría Treinta del Círculo de Bogotá y 1341 del 17 de junio de 1987 de la misma notaría, sobre reforma al régimen de propiedad horizontal y la adición al mismo, respectivamente.

A título de restablecimiento del derecho, la Nación, Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Santafé de Bogotá, Norte, incluirá los folios de matrícula inmobiliaria 050-0953272 al 050-0953291 y 050-1095062 al 050-1095064 inclusive, las anotaciones que contienen las escrituras 1022 del 18 de mayo de 1987 y 1341 de 17 de junio del mismo año, ambas de la Notaría 30 del Círculo de Bogotá, relacionadas con la reforma al reglamento de propiedad horizontal del edificio María Victoria contenido en la escritura 147 del 7 de febrero de 1986.

La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y la Superintendencia de Notariado y Registro, expedirán los actos que sean necesarios para el cumplimiento del presente fallo.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase y una vez ejecutoriada devuélvase el expediente a la sección de origen».

(Sentencia de septiembre 1º de 1998. Expediente S-405. Magistrado Ponente: Dr. Javier Díaz Bueno).

SALVAMENTO DE VOTO

Respetuosamente me aparto de la decisión tomada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en este caso, por cuanto considero que no ha debido prosperar el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia de 12 de julio de 1994, proferida por la Sección Primera de la corporación.

En efecto, mal podía la Sección Primera contrariar providencias expedidas en 1961 y 1962, si para negar las pretensiones de la demanda se sustentó en la interpretación del artículo 73 del CCA, adoptado por el Decreto 01 de 1984, que hace posible revocar actos administrativos sin el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, en razón de que el acto revocado por ser ilegal, no había creado ningún derecho.

La legislación aplicable en los casos resueltos por las sentencias invocadas era diferente y por tanto no había forma de establecer comparación y menos aún contradicción.

En consecuencia, a mi juicio, no ha debido prosperar el recurso extraordinario interpuesto.

Clara Forero de Castro 

Septiembre 8 de 1998.

SALVAMENTO DE VOTO

A pesar de que considero que en el presente caso se configura la violación jurisprudencial alegada y por consiguiente, el recurso extraordinario de súplica estaba llamado a prosperar, estimo que no ha debido ordenarse el restablecimiento del pretendido derecho del demandante como se hizo en la parte resolutiva de la sentencia.

De acuerdo con el artículo 85 del CCA conditio sine qua non del restablecimiento del derecho es la prueba que debe aportar el demandante al proceso de un derecho amparado en una norma jurídica.

En el presente caso sucede todo lo contrario ya que la existencia del pretendido derecho del demandante brilla por su ausencia.

En efecto, si bien el acto administrativo de registro de la escritura mediante la cual el actor modificó los coeficientes asignados a los garajes inicialmente creó una situación jurídica —no derecho— de carácter particular y concreto, y por lo tanto, no podía ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del beneficiario del acto, de allí no podía derivarse que por la vía de la sentencia de la cual me separo se legalizara lo que fue ilegal en un comienzo.

A este propósito, bien vale citar al profesor Michel Stassinopoulus(1) cuando señala

(1) El Acto Administrativo. Bogotá, Publicaciones “Jesca”, 1991. p.p. 223-224.

“La verdadera base jurídica de la irrevocabilidad de ciertas categorías de actos administrativos no es el respeto de los derechos adquiridos, sino la necesidad de estabilizar las situaciones administrativas. El señor Jellinek ha observado que la idea según la cual un acto administrativo es irrevocable porque ha creado derechos adquiridos, constituye en cierto modo una petito principii, porque este derecho adquirido consiste precisamente en el mantenimiento de la situación creada por el acto, y este mantenimiento no puede asegurarse sino cuando el acto es irrevocable(2).

(2) W. Jellinek, Verw.-R., p. 280.

Además no debemos olvidar que, entre los actos reconocidos como irrevocables, hay también algunos que son ilegales. ¿Cómo podríamos pretender que la irrevocabilidad de estos actos está basada en el respeto de los derechos creados por ellos? Esto sería admitir que un acto ilegal y, por consiguiente, nulo podría crear derechos, lo cual sería inadmisible desde el punto de vista jurídico y atentaría contra el principio de la legalidad, fundamento de la administración del Estado contemporáneo”.

Ricardo Hoyos Duque 

SALVAMENTO DE VOTO

Comparto en su totalidad las expresiones del anterior salvamento de voto, suscrito y elaborado por el H. Consejero Dr. Ricardo Hoyos Duque.

De los honorables magistrados, con todo respeto,

Roberto Medina López 

ACLARACIÓN DE VOTO

Si bien comparto la decisión adoptada en la presente providencia, en el sentido de considerar que el fallo recurrido contraría pronunciamientos jurisprudenciales de Sala Plena de la corporación, me permito formular las siguientes aclaraciones a la parte motiva de la misma:

I. La prohibición a la administración pública para revocar sus propios actos de carácter particular y concreto, sin que medie el consentimiento expreso y escrito de su titular, está fundada en dos principios esenciales para todo Estado de derecho:

1. La presunción de legalidad y veracidad de los actos administrativos, que hace que éstos sean obligatorios, imperativos y oponibles tanto para la propia administración como para todos los administrados.

2. La seguridad jurídica que constituye una garantía democrática para la estabilidad, seriedad y firmeza de las relaciones entre el Estado, la sociedad y la comunidad internacional.

II. Constituyen principios provenientes de la tradición jurídica occidental: no puede existir derecho contra ley; el error no engendra derecho; o, nadie puede alegar en su provecho su propia torpeza.

Expreso mi preocupación, que en el caso sub judice el registro inmobiliario en cuestión, se produjo como consecuencia de una actuación irregular del actor y de un error por parte de la administración. Es decir, es un típico caso de una actuación administrativa sin fundamento legal, la cual no puede generar derechos.

La acción de nulidad y restablecimiento del derecho prescrita en el artículo 85 del CCA está llamada a prosperar siempre y cuando el derecho presuntamente lesionado esté amparado en una norma jurídica. ¿Cuál norma jurídica ampara el supuesto derecho del actor?

Sin embargo, el legislador al establecer la prohibición de revocabilidad de los actos lo hizo en términos bastantes amplios. En efecto el artículo 73 del CCA dispone que la irrevocabilidad cobija a todo acto administrativo que “haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría”. La ley en (sic) exige que la situación jurídica creada o modificada sea legal.

Lo deseable sería, que ante situaciones abiertamente ilegales existieran mecanismos que le permitieran al Estado el restablecimiento y protección del orden jurídico en forma más expedita, con economía procesal y eficacia, sin tener que entablar un proceso ordinario de nulidad de sus propios actos, claro está que siempre y cuando se garantice el derecho de defensa y contradicción de su titular.

Juan de Dios Montes Hernández. 

SALVAMENTO DE VOTO

Por compartir en su integridad las razones expuestas por la consejera doctora Clara Forero de Castro en su salvamento de voto, adhiero al mismo.

Pero además, debo manifestar mi discrepancia con la interpretación que hizo la Sala del inciso segundo del artículo 73 del CCA, por las siguientes razones:

En la sentencia se argumenta que la posibilidad que tienen las autoridades de revocar los actos administrativos de carácter particular y concreto sin el consentimiento del particular, se refiere únicamente a los derivados del silencio administrativo positivo, razonamiento que no es acertado. El artículo 73 del Decreto 01 de 1984 no circunscribió la excepción únicamente a tal evento, pues previó dos situaciones en donde es viable la revocatoria directa de actos administrativos de carácter particular y concreto sin la aquiescencia del particular: Cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causas previstas en el artículo 69 de la misma disposición, y cuando el acto hubiere ocurrido por medios ilegales.

El artículo 73 del Decreto 01 de 1984 recogió el criterio expuesto por la Corte Suprema de Justicia Sala Constitucional, en sentencia del 5 de mayo de 1981, magistrado ponente, doctor Jorge Vélez García, al declarar la exequibilidad condicionada del artículo 24 del Decreto-Ley 2733 de 1959. En dicha sentencia se dijo:

“a) Si ab initio el acto administrativo está manifiestamente viciado de ilegalidad (o si obviamente, lo está de inconstitucionalidad), v. .gr. porque haya sido provocado mediante maniobras fraudulentas del interesado, o emitido por error, fuerza o dolo, o porque ostente el carácter de inexistente, tal acto en ningún momento ha podido generar situaciones jurídicas concretas o derechos adquiridos, porque para que éstos nazcan se necesita un justo título, y un acto ilegal o inconstitucional no lo es, luego de él no se deriva ningún derecho ni procede ninguna situación jurídica que amerite protección del ordenamiento.

En tal caso el deber a cargo de la administración de corregir un error manifiesto suyo, o de enmendar una situación aberrante y a todas luces antijurídica, como consecuencia de haber expedido un acto que adolece de ilegitimidad grave, flagrante, y por ende ostensible, no puede estar condicionado al beneplácito de quien diciéndose titular de los beneficios del acto írrito, no ha podido hacer derivar de éste ninguna situación jurídica concreta, ni derecho alguno de carácter subjetivo”.

Dolly Pedraza de Arenas 

Octubre 1º de 1998.

SALVAMENTO DE VOTO

Muy respetuosamente me aparto de la decisión mayoritaria de la Sala, por cuanto en mi opinión el recurso extraordinario de súplica no ha debido prosperar.

Como lo expresa la doctora Clara Forero de Castro en su salvamento de voto (fl. 59), al cual me adhiero, la decisión de la Sección Primera de la corporación que negó los cargos de violación de los artículos 73 y 74 del CCA, se fundamentó en que sí era viable revocar actos administrativos particulares sin el consentimiento expreso del titular del derecho, en razón de que el acto revocado al ser ilegal no podía haber creado derecho. En esas condiciones, no se dio en el sub lite la pretendida contrariedad de jurisprudencia, ya que en los fallos de 1961 y 1962, se estaba ante actos administrativos legales, creadores de situaciones jurídicas concretas, y por ello se requería el consentimiento expreso del particular.

Igualmente comparto en su integridad las observaciones hechas por la magistrada Dolly Pedraza de Arenas, en su salvamento de voto (fl. 69), en cuanto a la interpretación del inciso segundo del artículo 73 del CCA, puesto que el Decreto 01 de 1984 circunscribió como excepción, la posibilidad de que las autoridades pudieran revocar actos creadores de situaciones particulares, sin el expreso consentimiento del particular afectado, a dos situaciones, a saber: cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causas previstas en el artículo 69 de la misma disposición, y cuando el acto hubiere sido producido por medios ilegales».

Julio E. Correa Restrepo. 

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