Sentencia S-422 de julio 16 de 1996 

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

FALLA DEL SERVICIO EN LOS HECHOS DEL PALACIO DE JUSTICIA

NO PROSPERA RECURSO CONTRA SENTENCIA CONDENATORIA

EXTRACTOS: «La Sala plena de lo Contencioso Administrativo procede a resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, de fecha 19 de agosto de 1994(*).

Los cargos contra la sentencia

En el escrito de interposición del recurso el recurrente plantea los siguientes cargos contra la sentencia recurrida:

Primer cargo

La sentencia recurrida es contraria a la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, de 12 de julio de 1988, consejero ponente Dr. Simón Rodríguez Rodríguez, actora Ligia Calderón de Córdoba, en cuanto a la responsabilidad compartida. Dicha sentencia sostuvo:

“3. El Consejo de Estado ha precisado que la responsabilidad de los entes públicos se basa en la denominada teoría de la “falla del servicio” que tiene su fundamento jurídico en las normas de los artículos 16 de la Constitución Nacional y 68 de la Ley 167 de 1941, no siendo, por tanto, aplicables las disposiciones del Código Civil. Igualmente, en las sentencias proferidas por la corporación se han especificado los elementos que configuran la “falla o falta del servicio”, así: un hecho positivo o una operación administrativa no escrita o una vía de hecho imputable a un ente público; un daño y que exista una relación de causa a efecto entre el primero y el segundo. Así mismo, se ha sostenido que constituye causa exonerativa de responsabilidad la circunstancia de que el hecho dañoso no sea imputable a la administración. Y se dice que no es imputable cuando quiera que sea producida por la actuación exclusiva de un tercero, de la víctima o por el acaecimiento de una fuerza mayor o caso fortuito. De la misma manera, se ha expresado que la exoneración puede ser total o parcial según que en la producción del hecho dañoso solamente intervengan los eventos antes enunciados o por el contrario, participe en parte la acción o la omisión administrativa” (el subrayado es del suplicante).

La sentencia impugnada considera que la falla del servicio por parte del Estado constituyó elemento primordial en la generación del daño. Sin embargo, resulta imposible afirmar que la falla que se le atribuye a la administración fue la única generadora del daño, ya que si el grupo guerrillero M-19 no hubiera llevado a efecto el ataque al Palacio del Justicia, el daño jamás se hubiera producido, o en el peor de los casos, el Estado colombiano sería parcialmente responsable, toda vez que como lo estableció el Tribunal Especial de Instrucción Criminal en la conclusión primera de su informe, el principal responsable de la tragedia fue el M-19.

Teniendo en cuenta que esta investigación fue publicada en el Diario Oficial y tenida en cuenta como prueba de los hechos para proferir la sentencia recurrida, no se explica cómo para unos efectos tanto el fallador de primera instancia como el de segunda aceptan como válidos aquellos apartes del informe que le son desfavorables al Estado, pero le desconocen totalmente el valor a la primera y principal conclusión de la investigación, con claro detrimento del principio de la indivisibilidad de la prueba.

El M-19 es si no absolutamente, sí responsable en gran medida por los hechos ocurridos, pues se está ante un ataque terrorista dirigido en forma deliberada contra un objetivo civil, que tiene la virtualidad de exonerar total o parcialmente de responsabilidad al Estado.

De considerar la Sala Plena del Consejo de Estado que la administración es responsable por los hechos del Palacio de Justicia, deberá determinar el grado de participación del Estado en la realización del daño, para efectos de establecer si es procedente o no una exoneración de responsabilidad que bien puede ser total o parcial.

Segundo cargo

La sentencia suplicada consagra un cambio de jurisprudencia frente a la llamada indemnización a forfait o forfait de la pensión, pues la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado del 27 de marzo de 1990, consejero ponente Dr. Guillermo Chahín Lizcano, actora Esther Bodmer vda. de Garavito, sostiene que para evitar un enriquecimiento sin causa, es necesario descontar de la indemnización correspondiente, las sumas que hayan sido canceladas por concepto de prestaciones:

“1. La doctrina en el caso de accidentes sufridos por agentes del Estado ha sostenido como norma general que la víctima no puede pretender más reparación que los derechos a pensión de que es titular en virtud de su estatuto laboral. La aplicación de esta regla, llamada “forfait de la pensión” naturalmente hace referencia a los daños sufridos por un funcionario en ejercicio de sus funciones y en forma común. Por esta razón, el régimen de prestaciones suele estar en armonía con la actividad que se cumple. Así al asumir mayores riesgos profesionales se tiene derecho a una mayor protección prestacional. En el caso de los militares, por ejemplo, este principio se cumple, no sólo destinando un régimen de mayores prestaciones dados sus riesgos especiales sino también un régimen de excepción para soldados y oficiales ubicados en zonas especialmente peligrosas. En principio el régimen de indemnizaciones refleja estas ideas.

2. No obstante, cuando el daño se produce en forma independiente a la prestación ordinaria o normal del servicio sino que han sido causadas (sic) (heridas o muerte) por falla del servicio, el funcionario, o el militar en su caso que las sufre o sus damnificados tienen derecho a ser indemnizados en su plenitud. Para evitar enriquecimiento sin causa las prestaciones percibidas por esos hechos deberán descontarse de la indemnización total” (el subrayado es del recurrente).

La sentencia suplicada desconoce la jurisprudencia transcrita, toda vez que sostiene que hay lugar al reconocimiento y pago no sólo de los valores derivados de la relación laboral pres-tacional de la víctima, sino también de los originados en la indemnización que por el ejercicio de la acción resarcitoria pueda obtener, sin hacer descuento alguno entre las sumas reconocidas, las cuales, por el contrario, estima que pueden acumularse.

Tercer cargo

La jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado de 20 de noviembre de 1991, consejero ponente Dr. Luis Eduardo Jaramillo Mejía, actor Jairo Rodríguez Durán, ha establecido claramente que el nexo causal que debe existir entre el hecho constitutivo de la falla y el daño causado, resulta roto cuando tal hecho escapa a toda normal previsibilidad:

“Tampoco puede hablarse de tolerancia de las autoridades militares para con un soldado con perturbaciones mentales (lo que sí haría pensar en falla del servicio) porque esa perturbación no obedeció a un estado permanente anterior sino a un trastorno de tipo transitorio que hizo crisis ante las permanentes ofensas del occiso. Se corrobora esto con lo que afirman los médicos forenses ante el Tribunal Superior de Ibagué: “Se trató de trastorno mental de tipo transitorio, que una vez sometido al tratamiento siquiátrico pertinente, no se evidencian secuelas del mismo”.

De ese dictamen, además, se infiere que ese cuadro clínico escapa a una normal previsibilidad, no sólo de las fuerzas militares sino de cualquier organismo o entidad, público o privado.

Visto lo anterior, se repite, no aparece la falla o falta en el servicio alegada por la parte demandante” (el subrayado es del recurrente).

De igual manera, la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado de 31 de agosto de 1982, consejero ponente Dr. Enrique Low Murtra, actor Luis Horacio Acosta Díaz y otra, ha señalado:

“Responsabilidad por falta o falla del ser servicio.

Cuando el Estado, en desarrollo de sus funciones incurre en la llamada “falta o falla del servicio”, o mejor aún falta o falla de la administración, trátase de simples actuaciones administrativas, omisiones, hechos y operaciones administrativas, se hace responsable de los daños causados al administrado. Esta es la fuente común y frecuente de la responsabilidad estatal y requiere:

a) Una falta o falla del servicio de la administración, por omisión, retardo, irregularidad, ineficiencia o ausencia del servicio. La falta o falla de que se trata, no es la personal del agente administrativo, sino la del servicio o anónima de la administración;

b) Lo anterior implica que la administración ha actuado o ha dejado de actuar, por lo que se excluyen los actos del agente, ajenos al servicio, ejecutados como simple ciudadano;

c) Un daño que implica la lesión o perturbación de un bien protegido por el derecho, bien sea civil, administrativo, etc., con las características generales predicadas en el derecho privado para el daño indemnizable, como de que sea cierto, determinado o determinable, etc., y

d) Una relación de causalidad entre la falta o falla de la administración y el daño, sin la cual aún demostrada la falta o falla del servicio, no habrá lugar a la indemnización”.

La magnitud del ataque protagonizado por el grupo guerrillero; la posibilidad que éste tenía para escoger el momento que le pareciera más propicio para asestar el golpe; la determinación y el ánimo suicida de que hizo gala; lo desatinado e irrealizable de sus pretensiones; y la incertidumbre y vaguedad de las informaciones anteriores a la “toma”, hacen de ésta un hecho excepcional imposible de prevenir, evitar o controlar de manera normal, lo que rompe inexorablemente el nexo causal que pudiera existir entre la falla del servicio y el daño producido.

Consideraciones del Consejo

Frente al primer cargo

El recurrente sostiene que se desconoció la jurisprudencia que señala que la exoneración de responsabilidad de la administración podrá ser total o parcial en la medida en que hayan intervenido de manera exclusiva o concurrente las causales de exoneración de responsabilidad, esto es, fuerza mayor o caso fortuito, culpa exclusiva de la víctima o el hecho de un tercero.

La Sala observa, en primer lugar, que el aparte de la jurisprudencia que se cita como contrariado corresponde a una remisión que hace el fallador a la sentencia de 24 de octubre de 1975, proferida por la Sección Tercera dentro del proceso Nº 1405, actor Ananías Hernández Vargas, como parte del punto I de las consideraciones de la sentencia del 12 de julio de 1988, para fundamentar el argumento de que “la responsabilidad directa de la persona pública por fallas del servicio, según la jurisprudencia contencioso administrativa, descansa en principios de derecho público, cual es el título III de la Carta Política y especialmente el artículo 16 de ésta, dejando de lado los cánones de derecho privado”.

Si de acuerdo con lo anterior se acepta que en la sentencia que se cita como contrariada (del 12 de julio de 1988) la Sala Plena adoptó el principio jurisprudencial sentado por la Sección Tercera en el fallo del 24 de octubre de 1975, no encuentra la Sala que la sentencia aquí recurrida haya contrariado tal principio.

En efecto, de una parte, la naturaleza y finalidad del recurso extraordinario de súplica implican que su estudio debe limitarse a la confrontación de los puntos de derecho que se estiman contrariados por la providencia recurrida frente a la que se estima violada, sin que se trate de una nueva instancia que pueda llevar a la controversia de los aspectos fácticos y probatorios que sirvieron al juez de instancia para adoptar su decisión. En ese orden de ideas, en la sentencia recurrida la Sección Tercera no desconoció la jurisprudencia sobre exoneración parcial de la responsabilidad de la administración por culpa concurrente de un tercero, sino que de acuerdo con el acervo probatorio y la valoración que hizo de los diferentes elementos de juicio, concluyó que la responsabilidad era del Estado colombiano. De tal manera que para concluir lo que pretende el recurrente sería necesario proceder a un nuevo examen de las pruebas y de los demás elementos de juicio citados, lo cual, como quedó establecido, constituiría una nueva instancia que desborde claramente el objeto de este recurso extraordinario.

De otra parte, respecto de las circunstancias propias del caso que dio lugar a la expedición de la sentencia que se cita como contrariada, la Sala encuentra que el fallo recurrido, contrariamente a lo planteado en el recurso, se ajusta al aspecto de la responsabilidad que se trató en el primero de ellos, pues en él se trataba de la responsabilidad del Estado originada en la muerte en un atentado del doctor Efraín Córdoba Castilla, Presidente del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, frente a la cual la Sección Tercera negó la pretensiones de la demanda. Recurrido el fallo en anulación, la Sala Plena de la corporación afirmó lo siguiente, que esta Sala encuentra concordante con la sustentación central de la sentencia aquí recurrida:

“La protección que a la vida, honra y bienes de los ciudadanos deben las autoridades, según el artículo 16 de la Constitución —principio que viene consagrado desde 1886— no puede concebirse jamás como estática, es decir que no puede aceptarse que los organismos policivos sean sujetos pasivos entregados a la espera impasible de la petición de protección por parte del miembro de la comunidad que la necesita, sino que por el contrario deben observar una actitud de permanente alerta determinada por las circunstancias de cada momento que viva la colectividad y tomar la acción que corresponda motu proprio cuando la situación azarosa de perturbación en un caso dado la hagan aconsejable respecto de una o determinadas personas en razón de la influencia que tales circunstancias obren sobre ellas por la posición que ocupan en la vida social. Cual es lo sucedido en el evento sub lite, en que, como se explicó, la integridad personal del doctor Córdoba, se hallaba particularmente en peligro debido a su investidura oficial de juez de la República en la rama del derecho penal que lo colocaban a merced de la malquerencia de quienes resultaren castigados con sus providencias, lo cual se puso de bulto con el atentado con bomba de que fue víctima en su casa de habitación y que dio lugar a una protección transitoria de un policía en los predios de ella, y a que por su propia cuenta y cuando aquel le fuera removido, contratara los servicios de un celador por un lapso de ocho meses. Y en segundo lugar, los días aciagos que vivió la ciudad de Valledupar en los días anteriores al acaecimiento de su asesinato, en que salió a flote un plan terrorista encaminado a dar muerte a las más altas autoridades administrativas y judiciales, exigían que las autoridades policivas volvieran su atención, cuidado y protección al mismo doctor Córdoba a la sazón presidente del tribunal y por ello también cabeza visible de cualquier blanco propicio de la delincuencia ...”.

Es decir, que de una parte, tanto en uno como en otro caso se trataba de personas vinculadas a la rama judicial, que en razón de su posición e investidura eran blanco propicio para sufrir un ataque y, en segundo lugar, en ambos casos se conocía del plan encaminado a atentar contra las personas que fueron víctimas de los respectivos atentados en los que perdieron la vida.

Por lo anterior, para la Sala no queda duda de que, lejos de ser desconocida la sentencia que contiene la providencia que se aduce, ella fue reafirmada por la sentencia recurrida, pues en ambos eventos se presentó la falla del servicio por la omisión de las autoridades de su deber de proteger a las personas residentes en Colombia en su vida, honra y bienes.

En consecuencia, no prospera el cargo.

Frente al segundo cargo

El suplicante considera que se violó la jurisprudencia del Consejo de Estado según la cual cuando el funcionario muere con ocasión de una falla del servicio, debe descontarse a los beneficiarios de la indemnización total, lo percibido por concepto de prestaciones.

En relación con este cargo basta hacer notar que si bien es cierto que la jurisprudencia de la Sala Plena había venido considerando, como lo expresa la sentencia citada por el recurrente, que “para evitar enriquecimiento sin causa las prestaciones percibidas por esos hechos deberán descontarse de la indemnización total”, dicha jurisprudencia fue rectificada expresamente por la misma Sala Plena en sentencia del 7 de febrero de 1995, expediente S-247, actor Mélida Inés Domínguez de Medina y otros, consejero ponente doctor Carlos Arturo Orjuela Góngora, en la cual se dijo:

“En el sub lite, como se indicó, se señala como jurisprudencia contrariada la contenida en el fallo fechado el 13 de diciembre de 1983, en el cual la Sala Plena además de declarar responsable a la Nación colombiana-Ministerio de Defensa por la muerte por fallas del servicio del capitán piloto Guillermo Enrique Díaz Muñoz y de condenarla a pagar a su cónyuge supérstite y a su hija la indemnización correspondiente, puntualizó: “No obstante, cuando el daño se produce en forma independiente a la prestación ordinaria o normal del servicio sino que han sido causadas (sic) por falla del servicio, el funcionario, o el militar en su caso que las sufre o sus damnificados tienen derecho a ser indemnizados en su plenitud. Para evitar enriquecimiento sin causa las prestaciones percibidas por esos hechos deberán descontarse de la indemnización total” (fl. 339).

De igual modo se estima que la sentencia impugnada desconoció la misma tesis jurisprudencial que se expuso también en el fallo de la Sala Plena calendado el 27 de marzo de 1990, en el cual, tras declarar la responsabilidad de la Nación por el deceso del capitán de fragata Jorge Enrique Garavito Martínez por suministrarle una sustancia tóxica en lugar de una mezcla de glucosa para una curva de glicemia, se dispuso descontar de los valores que resultaran de la liquidación de los perjuicios materiales, lo que la cónyuge supérstite y los hijos legítimos del causante hubieren recibido a título de compensación por muerte y la suma que exceda de la liquidación por concepto de cesantía sencilla.

En la sentencia recurrida se expresó:

“Siguiendo la reiterada jurisprudencia de la corporación, en casos como éste el agente o sus damnificados tienen derecho a la indemnización total y no sólo a la especial “a forfait” o predeterminada por las leyes laborales que rigen a la institución”.

Y más adelante:

“En este orden de ideas, las prestaciones reconocidas a la señora Mélida Inés Domínguez de Medina, cónyuge supérstite, y a sus hijos, mediante la Resolución 7653 de 17 de diciembre de 1986 (a fls. 196 y 197) no podrán descontarse de la indemnización que aquí se reconocerá, porque aquellas tienen su causa en la ley (D. 2063/84) en virtud del vínculo jurídico que ligaba al agente fallecido con la entidad obligada a su pago y de ninguna manera en la falla del servicio que se dejó analizado atrás” (fl. 321).

La sentencia suplicada acogió, entonces, una jurisprudencia contraria a la que contienen las providencias traídas a colación por la entidad recurrente, en cuanto no dispuso el descuento de las sumas percibidas por los demandantes por concepto de prestaciones sociales.

Empero, aunque contradice una jurisprudencia anterior, se ajusta a la ley, y por tanto, la Sala estima en este momento que es menester rectificar aquélla y acoger como nueva doctrina de la corporación la que sostiene la sentencia suplicada, pues es incuestionable que las prestaciones sociales reconocidas a la cónyuge supérstite y demás causahabientes tienen como fuente la relación jurídico laboral del causante con la administración pública, en tanto que la indemnización reconocida en el proceso en cuestión se apoya en la falla del servicio.

De suyo, la relación laboral engendra una serie de derechos autónomos, independientemente de que el funcionario o sus causahabientes, herederos o beneficiarios, según el caso, puedan invocar una indemnización plena y ordinaria de perjuicios en caso de lesión invalidante o de muerte; máxime cuando este resarcimiento pecuniario nada tiene que ver con esa prestación de servicios subordinados.

Por consiguiente, no existe justificación de ninguna clase para ordenar el descuento del valor de las prestaciones sociales reconocidas a la cónyuge supérstite y demás causahabientes del monto de la misma, pues son obligaciones jurídicas con una fuente distinta, en frente de las cuales no cabe la compensación que se daría al disponer ese descuento”.

La anterior posición jurisprudencial fue reiterada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia del 2 de agosto de 1995, expediente S-173, actor Olga Isabel Rada Sánchez, consejero ponente doctor Diego Younes Moreno.

En consecuencia, si la jurisprudencia de la Sala Plena citada por el recurrente como contrariada no está vigente y, por el contrario, la vigente coincide con lo decidido en la sentencia suplicada, en cuanto no ordenó el descuento de los reconocimientos establecidos en la ley y decretos especiales a los familiares de las víctimas, es evidente que el cargo no puede prosperar.

Frente al tercer cargo

Se entiende contrariada la jurisprudencia según la cual no se presenta la falla del servicio cuando el hecho escapa a una normal previsibilidad que hace que se rompa el nexo causal y la que señala que no habrá indemnización, aun existiendo la falla o falta del servicio, si no existe la relación de causalidad entre dicha falla y el daño.

De acuerdo con el análisis de la sentencia recurrida, en el presente caso no puede hablarse de que la toma guerrillera al Palacio de Justicia escapó a una normal previsibilidad, toda vez que tal y como se consideró plenamente demostrado tanto en la primera como en la segunda instancia, las autoridades de la República tenían suficiente información acerca de la referida incursión del M-19, de tal manera que con base en la valoración dada a las pruebas, los jueces de instancia estimaron que el hecho no fue imprevisible. Y como no es materia del recurso extraordinario de súplica entrar a cuestionar el alcance otorgado a las pruebas de instancia, el recurso no puede prosperar por este aspecto. De otra parte, la sentencia suplicada no sólo no contraría la jurisprudencia citada, sino que la confirma, al señalar que en el caso en estudio sí existían elementos que condujeran a la previsión del hecho generador de la falla del servicio.

En efecto, en la sentencia se dijo:

“Fueron tales autoridades quienes con su negligente y omisiva conducta dieron lugar, o por lo menos facilitaron, la ocupación del Palacio de Justicia, pues conociendo de antemano que existían amenazas no sólo contra la vida e integridad de los magistrados, sino de ocupación por parte del M-19 de la edificación, a pesar de estar en capacidad de evitar la anunciada toma, ninguna medida preventiva ordinaria tomaron, mucho menos extraordinaria, como lo exigía la situación. Esa contribución estatal traducida en la falla del servicio que le permitió al M-19 tomarse el Palacio de Justicia es la que hace recaer la responsabilidad exclusivamente sobre la Nación... Se recuerda que el hecho del tercero para valer como causal exonerativa de responsabilidad, debía ser, en el sub judice, irresistible e imprevisible para el Estado colombiano, en razón a que si estaba en condiciones de preverlo o de resistirlo, como en efecto lo estuvo, y a pesar de ello no lo hizo, o lo hizo deficientemente, tal comportamiento culposo administrativo que vincula su conducta con el referido daño, bien puede considerarse como causa generadora de éste, sin que en tales condiciones resulte interrumpida la relación de causalidad anteriormente advertida” (negrillas fuera del texto).

De la misma manera, la sentencia recurrida analiza claramente el nexo de causalidad existente entre la falla de la administración y el daño causado a los demandantes, de tal manera que siendo también ese aspecto de contenido fáctico y probatorio, no puede pretenderse utilizar este recurso extraordinario para abrir nuevamente el debate sobre ese tema.

En consecuencia este cargo tampoco prospera.

En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. NO PROSPERA el recurso de súplica interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 19 de agosto de 1994, proferida en segunda instancia por la Sección Tercera del Consejo de Estado.

2. En firme esta sentencia, devuélvase el expediente a la sección de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase».

(Sentencia de julio 16 de 1996. Expediente S-422. Consejero Ponente: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez).

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