Sentencia S-459 de mayo 24 de 1999

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Rad. S-459

Consejero Ponente:

Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda

Actor: Elvira Villate viuda de Cornejo

Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi seccional Santander

Santa fe de Bogotá, D.C., veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y nueve.

Se decide el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la demandante, señora Elvira Villate viuda de Cornejo, contra la sentencia proferida por la Sección Primera de la Sala el 2 de diciembre de 1994, que consideró que no había lugar a pronunciamiento de mérito por haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción.

Antecedentes:

Proceso de única instancia ante la Sección Primera del Consejo de Estado

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sin cuantía, la mencionada demandante solicitó se declarara la nulidad parcial de la Resolución 68-307-0024-92 del 20 de abril de 1992, proferida por el jefe de conservación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, seccional Santander, en cuanto se refiere a la segregación o disminución que se hizo de una determinada área de un predio de su propiedad, ubicado en el municipio de Girón, para adjudicar dicha extensión a Ramón y Roberto Uribe Márquez.

A título de restablecimiento del derecho se pidió que se restituyera a la mencionada señora el predio segregado.

Los hechos de la demanda se refieren a lo siguiente:

Los expuestos bajo los números 1, 2, 3, 4, y 5, a la titularidad de la actora sobre el predio en cuestión, a la matrícula inmobiliaria e identificación catastral del mismo, al medio jurídico como lo adquirieron ella y su anterior propietario, a su cabida y linderos, y a la aclaración de los linderos.

Los numerados 6, 7, 8, y 9, a la modificación de la extensión y linderos del predio, por venta parcial, a cómo quedaron aquellos después de la venta, a la afirmación de que no se ha llevado a cabo otra venta relacionada con el predio y a una apreciación sobre el registro catastral.

El 10, a cómo atendió el Instituto Geográfico Agustín Codazzi una petición de Roberto y Ramón Uribe Márquez, en el sentido de segregar del predio de la actora determinada extensión y asignársela a los peticionarios.

Los hechos 11 y 12, al certificado de tradición del predio de los Uribe Márquez y a las tres anotaciones que allí obran.

El 13, al folio de matrícula inmobiliaria del predio de la actora.

El 14, al contenido del artículo 79 del Decreto 1250 de 1970.

El 15, a las consecuencias de las normas de interrelación registro-catastro.

El 16, a la presunta violación del aludido artículo 79.

El 17, a la vigencia de la resolución acusada, como consecuencia de la suspensión provisional decretada por el Consejo de Estado, Sección Primera, de la Resolución 68-307-0043-92 del 7 de julio de 1992, expedida por el mencionado instituto.

El 18, al proceso que cursa en la Sección Primera, radicado bajo el número 2270, en el cual se expidió la mencionada suspensión provisional.

El 19, a un alegato de la actora sobre el presunto error cometido por el instituto demandado.

Los hechos 20 y 21, a que la resolución acusada se expidió sin haber citado a la actora como tercero afectado y a su carencia de motivación.

El 22, se expuso de la siguiente manera:

“Como mi cliente no ha tenido conocimiento de la vigencia del acto demandado por un período superior a cuatro (4) meses, considero oportuno y válido el ejercicio de esta acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Habida cuenta que mi cliente solo se enteró de la resolución que la perjudica acá demandada, el día 15 de junio de 1992; la cual tuvo vigencia hasta el 7 de julio de 1992 y ahora, tan solo el 16 de junio de 1993 se enteró por notificación que realizara el juzgado promiscuo de Girón que el acto acá impugnado había recobrado vigencia. Sumado entre el 15 de junio de 1992 y el 7 de julio de 1992 corrieron 32 días y desde el 16 de junio de 1993 al día de hoy 3 de septiembre de 1993, dos meses y 18 días que sumados a los 32 días anteriores, tenemos un período de 3 meses y 20 días, lapso que permite demandar el acto en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Por ser inferior al lapso de los 4 meses que la ley dispone para impugnar” (negrilla fuera de texto).

Y finalmente el “hecho” 23, se refiere a que la demandante le confirió poder a su abogada para demandar la resolución acusada.

Cargos de nulidad

En la demanda se formulan 5 cargos de nulidad así:

a) Por violación del artículo 79 del Decreto 1250 de 1970, en concordancia con los artículos 49 y 50 ibídem.

b) Por infracción del artículo 3º del Decreto-Ley 1711 de 1984.

c) Por transgresión del artículo 14 del Código Contencioso Administrativo.

d) Por lesión del artículo 35 ibídem y

e) Por desviación de poder.

La sentencia de instancia impugnada

De los antecedentes que resume la providencia merece transcribirse el relativo a la contestación de la demanda, el cual dice:

“III.1. Contestación de la demanda

III.1.1. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a través de apoderado, para oponerse a la prosperidad de las pretensiones, adujo que por petición de los señores Uribe Márquez de 19 de marzo de 1992, sustentada en la Escritura Pública 1220 de 4 de marzo de 1992, otorgada en la notaría 3ª del circuito de Bucaramanga, se expidió la resolución atacada, por la cual dispuso segregar del predio 00-00-0001-0020-000, a nombre de la actora, el área de 32 hectáreas con 2.500 metros cuadrados, terreno que se inscribió en favor de aquéllos; pero por petición de la actora de 15 de junio de 1992, radicada bajo el número 1836 del 17 del mismo mes y año, se procedió a corregir la situación originada por la resolución acusada y se expidió para ello por el jefe de conservación la Resolución 68-307-0043-92 de 7 de junio (sic) de 1992, que canceló la inscripción catastral de los señores Uribe Márquez, retornando el área segregada al predio 00-00-001-0020-000 a nombre de la actora” (negrilla fuera de texto. Fls. 429 y 161-162).

Consideraciones de la sentencia impugnada

Dijo la Sala que primero debía ocuparse de la excepción de caducidad propuesta por los terceros Ramón y Roberto Uribe Márquez.

Advirtió, además, que la demandante en la actuación administrativa que culminó con la expedición del acto acusado, era un tercero determinado con interés, que debió intervenir en defensa de sus derechos a la luz del artículo 14 del Código Contencioso Administrativo.

Que era cierto que no intervino, ni se le notificó por publicación el acto acusado, como lo ordena el artículo 46 ibídem.

Se afirma, igualmente, que según el hecho 22 del libelo de demanda, la actora tuvo conocimiento de la resolución impugnada el día 15 de junio de 1992, lo cual fue corroborado por la entidad pública demandada en la contestación de la demanda, en el sentido de que ella solicitó se corrigiera la situación.

Concluyó la Sala diciendo que como en el presente caso operó para la demandante la notificación por conducta concluyente, el día que tuvo conocimiento del acto acusado, o sea el 15 de junio de 1992 y como desde esta fecha hasta la de presentación de la demanda, 3 de septiembre de 1993, transcurrieron más de los cuatro meses previstos para el ejercicio de la acción, es indubitable que se configuró la caducidad de la misma, conforme a lo previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

Y al respecto, culmina la Sección Primera, transcribiendo lo dicho en providencia del 19 de septiembre de 1991, en el Expediente 1669, actor Pedro José Bayter Arenilla, así:

“‘... 7º) En lo concerniente a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el tercero que no fue notificado por publicación del acto administrativo que lo afecta en forma directa, el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo le otorga una preciosa garantía, y es la de que puede demandar directamente el acto, sin necesidad de agotar la vía gubernativa. En este evento la acción la podrá incoar dentro del término de cuatro (4) meses, que señala el artículo 136 ibídem, los cuales se cuentan a partir del día de la notificación por conducta concluyente , es decir, de aquel que el tercero manifestó conocer el acto. Para el caso que el tercero no haya hecho manifestación de conocimiento del acto con anterioridad a la demanda, se tendrá la de presentación de esta como la de notificación por conducta concluyente del mismo y frente a tal circunstancia se hace imposible aplicar el término de cuatro (4) meses previsto en el artículo 136. La acción se viene así, en este último evento, a tornar en incaducable, al no ser gobernable por dicho precepto...’”.

El recurso extraordinario de súplica:

Afirma la recurrente que la sentencia en cuestión es manifiestamente violatoria de la jurisprudencia de Sala Plena plasmada en la providencia del 7 de diciembre de 1988, Expediente A-060, en la que se dijo:

“si se le entorpece el ejercicio de los citados controles por la no notificación del acto o su defectuosa notificación, la notificación por conducta concluyente, que constituye una preciosa garantía procesal para el administrado y en cierta forma para la administración incumplida, le permite a aquel, a su opción, interponer los recursos gubernativos de ley a partir de su conocimiento o acudir directamente a la jurisdicción administrativa”.

Y alega, en lo pertinente, que en sana lógica se deduce de la jurisprudencia transcrita que el administrado tiene dos opciones: interponer recursos gubernativos o acudir directamente a la jurisdicción administrativa. Y no solamente la última como lo dijo la sentencia impugnada.

También, se invoca la sentencia de la Sala Plena Contenciosa del 7 de marzo de 1988, Expediente R-018, en la que se dijo:

“De lo anterior se colige que el término de caducidad debe contarse así:

d.) A partir de la notificación:

1.) De la decisión cuestionada cuando contra ella no procede ningún recurso de la vía gubernativa (CCA, art. 62, ord. 1º).

2.) De la decisión que se haya tomado respecto a los recursos interpuestos oportunamente (CCA, art. 62, ord. 2º y 44, inc. 1º)”.

Y alega que al haber presentado la demandante reclamación ante el mismo funcionario que produjo el acto inicial, era obvio que no se podía contar el término de caducidad a partir de la fecha de la reclamación, como lo hizo la sentencia impugnada, “sino desde el momento en que fuera desatado dicho recurso por la administración”.

Para resolver se considera:

1. Situación fáctica discutida en la instancia.

Conforme quedó visto, después de expedida la Resolución 68-307-0024-92, el 20 de abril de 1992, por la autoridad ya mencionada, mediante la cual a un predio de la demandante se le segregó una porción, asignándola al de los señores Uribe Márquez, sin que dicha providencia se le hubiera notificado, aquella solicitó el 15 de junio siguiente se corrigiera tal situación y la administración, al efecto, el 7 de julio de ese año, profirió la Resolución 68-307-0043-92 que canceló la inscripción catastral ordenada el 20 de abril, retornando el área segregada al predio de la demandante.

Al impugnarse por los señores Uribe Márquez la última resolución y obtener la suspensión provisional decretada por la Sección Primera, cuya notificación a la señora Villate se llevó a cabo el 16 de junio de 1993, procedió esta a solicitar la nulidad de la primera resolución, que recobró vigor jurídico como consecuencia de la referida suspensión, mediante demanda que presentó el 3 de septiembre siguiente.

2. Del estudio del relato anterior y de las acusaciones que se formulan en el recurso extraordinario, concluye la Sala que efectivamente la jurisprudencia contenida en el fallo recurrido contraría la del 7 de diciembre de 1988 de esta Sala Plena.

En efecto, la jurisprudencia de la Sala Plena plasmada en la providencia del 7 de diciembre de 1998, Expediente A-060, había establecido que la notificación por conducta concluyente de un acto administrativo que no fue notificado o cuya notificación fue defectuosa, le permite al administrado, a su opción, interponer los recursos gubernativos de ley a partir de su conocimiento, o acudir directamente a esta jurisdicción; en el presente caso la demandante utilizó la primera opción el 15 de junio de 1992, como quedó relatado, lo cual dio como resultado que obtuviera éxito, pues la administración el 7 de julio siguiente canceló la inscripción catastral que la afectaba, situación esta que determinó que, en tales condiciones, aquélla no tuviera por qué demandar, una inscripción cancelada.

En cambio, la jurisprudencia de la Sección Primera que se cuestiona, respecto de la misma notificación por conducta concluyente, omitió la posibilidad de que el administrado interpusiera los recursos gubernativos y se circunscribió a la hipótesis de acudir directamente a esta jurisdicción, que no fue lo que ocurrió, y como consecuencia necesaria de tal omisión, computó el término de caducidad a partir del 15 de junio de 1992 en que operó aquella notificación.

Es evidente, entonces, que si la Sección Primera hubiera tenido en cuenta que la jurisprudencia de la Sala Plena permite que en aquellas condiciones el administrado también puede optar por recurrir en la vía gubernativa, como sucedió, otras habrían sido sus conclusiones, pues habría advertido que la fecha para iniciar el cómputo del término de caducidad no podía ser sino una posterior, como se verá más adelante.

No hay duda, entonces, que la sentencia impugnada debe ser invalidada, como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En su lugar, procede decidir la acción promovida por la recurrente, que pretende la nulidad y el restablecimiento del derecho, respecto de la Resolución 68-307-0024-92 ya mencionada.

La decisión sustitutiva:

1. Lo primero que debe abordarse es el estudio de la caducidad de la acción, propuesta por los señores Uribe Márquez (fls. 105-106), quienes actúan como litisconsortes necesarios pasivos.

Aunque es cierto, conforme al hecho 22 transcrito, que la demandante se dio por notificada por conducta concluyente de la Resolución 68-307-0024-92 del 20 de abril de 1992 (fls. 2-3), el 15 de junio de ese año, no es posible computar el término de caducidad a partir de entonces, por dos razones:

a) Porque su intervención ante la autoridad que la profirió condujo a la expedición de la Resolución 68-307-0043-92 del 7 de julio del mismo año (fls. 364-365), según lo relata el instituto demandado en la contestación de la demanda, acto que regresó el predio segregado a su anterior número de inscripción predial a nombre de la demandante.

b) Porque la actora no podía impugnar la resolución expedida el 20 de abril por haber sido revocada por la que se profirió el 7 de julio, debido a que la ley (CCA, art. 138, inc. 3º in fine) en caso de ser revocado el acto definitivo obliga a demandar solamente la última decisión, fuera de que tampoco tenía interés jurídico en razón de la misma revocatoria.

A quienes asistía dicho interés era a los señores Uribe Márquez, pero para impugnar la resolución que les había revocado su inscripción, o sea la número 68-307-0043-92 del 7 de julio de aquel año.

Además, teniendo en cuenta que la resolución del mencionado 20 de abril recobró vigencia como consecuencia de la suspensión provisional de la que la revocó el 7 de julio siguiente, decretada por la Sección Primera, en el proceso promovido por aquellos (fls. 42-46), la cual le fue notificada a la actora el 16 de junio de 1993 (fl. 50), debe concluirse que solo desde esta fecha puede contarse el término de los 4 meses de caducidad, ya que a partir de ese momento le asistió interés jurídico a la demandante para ejercer la correspondiente acción.

Y como la demanda se presentó el 3 de septiembre de 1993 (fl. 72), forzoso es deducir que la caducidad de la acción no se configuró y así será declarado en la parte resolutiva.

2. En torno de las causales de nulidad, la Sala verifica que para la expedición del acto acusado, no obstante que habría de segregarse una porción del predio de la demandante, esta no fue citada como tercero interesado en orden a que se hiciera parte y defendiera sus derechos, como perentoriamente lo ordena el artículo 14 del Código Contencioso Administrativo.

De otro lado, también advierte la Sala que dicho acto tampoco está motivado, pues, como lo indicó la Sección Primera cuando decretó la suspensión provisional (fls. 84 y 85) “se limita a relacionar una serie de predios con sus correspondientes números de identificación predial, dirección, número de hectáreas y metros cuadrados, avalúo y vigencia del avalúo (...) sin que en el contexto de la misma se haga mención siquiera sucinta de los motivos por los cuales se adoptó tal determinación”, lo cual, evidentemente, transgrede el artículo 35 ibídem.

3. Lo anterior es suficiente para que prospere la acción, no siendo necesario el estudio de las demás causales de nulidad planteadas en la demanda.

En mérito de lo dicho, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

INVALÍDASE la sentencia proferida por la Sección Primera el 2 de diciembre de 1994, en el proceso promovido por Elvira Villate Viuda de Cornejo y, en su lugar, se dispone:

1. Declárase no probada la excepción de caducidad propuesta por los litisconsortes Ramón y Roberto Uribe Márquez.

2. DECLÁRASE que es nula la Resolución 68-307-0024-92 del 20 de abril de 1992, proferida por el jefe de conservación del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, seccional Santander, en lo referente al predio 000000010404000 de Ramón y Roberto Uribe Márquez del catastro del municipio de Girón.

3. A título de restablecimiento del derecho se ordena al mencionado instituto cancelar la inscripción del predio que en extensión de 32 hectáreas y 2.500 metros, con número predial 000000010404000 de los señores Ramón y Roberto Uribe Márquez y pasarlo bajo el número predial 000000010020000 de Elvira Villate Viuda de Cornejo del mismo catastro.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese, devuélvase a la Sección de origen y archívese.

Aprobado en la Sala del día veinticuatro (24) de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999).

Magistrados: Javier Díaz Bueno, Vicepresidente—Mario Rafael Alario Méndez, ausente—Alberto Arango Mantilla—German Ayala Mantilla—Julio E. Correa Restrepo—Jesús María Carrillo Ballesteros—Humberto Cárdenas Gómez—Reynaldo Chavarro Buritica—Silvio Escudero Castro—Delio Gómez Lyeva—Ricardo Hoyos Duque, ausente—Daniel Manrique Guzmán—Roberto Medina López—Juan de Dios Montes Hernández—Carlos A. Orjuela Góngora—Nicolás Pájaro Peñaranda—Darío Quiñones Pinilla—Daniel Suarez Hernández, ausente—German Rodríguez Villamizar.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.