Sentencia S-496 de marzo 3 de 1998 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA

JURISPRUDENCIA DE LA SALA PLENA QUE SE TOMA COMO CONTRARIADA

EXTRACTOS: «a) Conforme a lo dispuesto por el artículo 130 del Código Contencioso Administrativo, esta Sala es competente para conocer del recurso extraordinario de súplica interpuesto por el apoderado del demandante contra el auto proferido por la Sección Segunda de esta corporación el 1º de febrero de 1995. —El escrito contentivo del recurso fue presentado en la forma y dentro del término que para ese efecto fija la norma precitada en su inciso segundo.

b) Argumenta el recurrente que el auto suplicado acoge doctrina contraria a la expuesta en sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de fecha 7 de marzo de 1988, magistrado ponente doctor Antonio José de Irisarri Restrepo, en materia de cómputo del término de caducidad de la acción de restablecimiento del derecho, por cuanto sostiene que aquel comienza a contarse desde la fecha en que el interesado tiene conocimiento de la decisión de la administración o desde cuando por haber sido enterado del acto está en posibilidad de demandarlo ante la jurisdicción contenciosa administrativa, que no a partir de su publicación, notificación o ejecución como exclusivamente lo dispone la ley.

Al respecto cabe anotar que la tesis expuesta en la sentencia citada por el recurrente, como acertadamente se adujo en el informe de la relatoría de la corporación, fue rectificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia calendado a 21 de noviembre de 1991, expediente S-122, actor Hugo Posada Granados, consejera ponente doctora Dolly Pedraza de Arenas, criterio imperante al momento de proferir el auto de febrero 1º de 1995 y de interponer el recurso extraordinario que ahora se decide.

En la sentencia invocada como contrariada, de fecha 7 de marzo de 1988, expresó la Sala:

“... 1. La norma señalada por el actor dispone que la caducidad se debe contar desde: La publicación, la notificación o la ejecución. Tres supuestos que el intérprete no se puede adicionar con otros. De donde resulta que no se puede contar la caducidad desde la expedición, ni desde la comunicación, ni desde otro supuesto cualquiera, porque ello equivale a una ampliación del significado de la norma, no permitida al intérprete, porque cuando el sentido de la ley es claro, como en este caso, no se puede desatender su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu (C.C., art. 27).

2. No se puede decir que la comunicación y la notificación son lo mismo, aunque procuran parecidos pero no idénticos fines; y por lo tanto, el sentido de la norma no puede ampliarse hasta el punto de entender como sinónimos “comunicación” y “notificación”, para aplicarla, indistintamente, en uno u otro caso.

En efecto: Tan evidente es la diferencia sustancial que el legislador ha establecido entre la comunicación y la notificación que una u otra las ha establecido para eventos diversos y a esta última la ha rodeado de formalidades (CCA., arts. 44, 45 y 47) hasta el punto de que la falta de un requisito o la irregularidad en su práctica, está sancionada con la ineficacia de la misma (CCA., art. 48) al paso que la comunicación se hace por escrito, sin más solemnidades; e inclusive puede surtirse también verbalmente cuando se trata de contestar peticiones orales (CCA., art. 6º inc. final). Lo que interesa en la comunicación es que haya certeza de que el destinatario la recibió realmente; en cambio en la notificación interesan también sus formalidades (entregar copia íntegra y auténtica, indicar los recursos procedentes, etc.).

Por las razones que se han dejado expresadas, el legislador se refirió a la notificación y a la comunicación como dos fenómenos distintos, en los artículos 6º, 23, 28, 35, 40, 42, 44, 45, 47, 48, 50, 51, 60, 61, 76 ordinales 5º y 13 y 91 inciso final del Código Contencioso Administrativo; y 34 inciso primero del Decreto 222 de 1983, entre otras disposiciones.

Durante la vigencia de la Ley 167 de 1941 también existió esa diferenciación, según se deduce del examen contextual de sus artículos 4º, 19, 74, 75, 76, 78, estos últimos cuatro como quedaron después de la modificación que les hizo el Decreto 2733 de 1959; y, con mayor claridad como lo dispone el artículo 126 en los ordinales 1º y 2º en donde se ordena comunicar en un caso y notificar en el otro.

En conclusión, comunicación y notificación son dos fenómenos diferentes, aunque con ambos se pretenda informar al interesado de la existencia de una actuación o de una decisión; en un caso mediante una diligencia rodeada de formalidades y en el otro no” (Exp. R-018. —C.P.: Antonio de Irrisarri Restrepo— Actor: Luis Bernardo Uribe).

También, considera la Sala necesario transcribir el criterio fijado en la sentencia calendado a veintiuno (21) de noviembre de 1991, expediente S-122, con ponencia de la doctora Dolly Pedraza de Arenas, contenido en el informe de relatoría, así:

“Para que se dé el fenómeno jurídico de la caducidad, sólo bastan dos supuestos: el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción. Iniciado el término con la publicación, notificación o comunicación (hoy no se habla de comunicación) lo que ocurra de ahí en adelante no tiene virtualidad alguna para modificar el plazo perentorio y de orden público señalado por la ley. El término se cumple inexorablemente.

“Por ello la firmeza del acto que es una circunstancia diferente y posterior a su conocimiento, no incide en el cómputo del plazo. Tampoco tiene incidencia la ejecución, a menos que se tome ésta como figura sustitutiva a falta de publicación, comunicación o notificación. Legalmente informado el acto, empieza a contarse el término para que el afectado pueda accionar independientemente de su firmeza o de que se ejecute o no sin que pueda entenderse prorrogado por el término que debe correr para que quede en firme ni, interrumpido por su ejecución”.

Se tiene entonces, que el argumento esgrimido en el proveído suplicado como fundamento para confirmar el auto inadmisorio de la demanda instaurada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es acorde con el antes transcrito, imperante para cuando se profirió dicho auto y se interpuso el recurso extraordinario de súplica, razón por la cual deberá declararse la no prosperidad del mismo.

Es pertinente señalar que la tesis expuesta en la providencia de fecha 7 de marzo de 1988, magistrado ponente doctor Antonio José de Irrisarri Restrepo, nuevamente fue acogida por la Sala Plena en auto de fecha 3 de septiembre de 1996(*), expediente S-636, actor Hernán Vega Vargas, consejero ponente doctor Carlos Betancur Jaramillo, criterio que no obstante encontrarse actualmente vigente no puede ser tenido en cuenta en el presente caso.

(*) Véase J. y D., Nº 300, pág. 1446 (N. del D.).

Para dilucidar la cuestión se hace necesario analizar el alcance del artículo 130 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 21 del Decreto 2304 de 1989, que respecto al recurso extraordinario de súplica dispone:

“ART. 130.—Recursos extraordinarios y asuntos remitidos por las secciones. Habrá recurso de súplica, ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, excluidos los consejeros de la sala que profirió la decisión, contra los autos interlocutorios o las sentencias proferidas por las secciones cuando sin la aprobación de la Sala Plena, se acoja doctrina contraria a la jurisprudencia de la corporación.

En el escrito en que se interponga el recurso se indicará, en forma precisa, la providencia en donde conste la jurisprudencia que se repute contrariada. El recurso podrá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes al de la notificación del auto o de la sentencia”.

De lo anterior puede inferirse que por ser la súplica un recurso extraordinario eminentemente técnico, no es posible que la confrontación de la providencia suplicada se realice con jurisprudencia que no haya sido citada como contrariada. Por tanto, el análisis debe efectuarse teniendo en consideración la época en que la sección profirió la decisión, pues si como ocurrió en este caso la tesis aprobada por la Sala en marzo de 1988 había sido recogida en otra providencia de noviembre de 1991, vigente para febrero de 1995 fecha en la cual la Sección Segunda profirió el auto suplicado, sin que pueda deducirse contradicción entre ellas, y en septiembre de 1996 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptó nuevamente el criterio de 1988, actualmente vigente, según lo previsto en la norma citada sólo puede realizarse la comparación con la tesis imperante para cuando la Sección adoptó la decisión recurrida, y en ningún caso es posible aducir de oficio jurisprudencia de la corporación, y menos aún cuando no se haya hecho referencia a ella en el informe de la relatoría por haber sido proferida con posterioridad a la fecha en que fue rendido.

c) En el asunto sub exámine la Sección Segunda de la corporación confirmó el auto proferido por el a quo, que, mediante el cual inadmitió la demanda por considerar que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho había caducado. Advierte que el artículo 136, inciso 2º del Código Contencioso Administrativo prescribe que dicha acción caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso, situación asimilada a la de que la caducidad comienza a contarse desde la fecha en que el interesado tenga conocimiento de la decisión de la administración o desde cuando por haber sido enterado del acto está en posibilidad de demandarlo ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Por ello concluye que en el caso en examen la demanda debió presentarse dentro de los cuatro meses contados a partir del 11 de junio de 1993, fecha de la comunicación de la resolución mediante la cual se dio por terminado el vínculo legal y reglamentario del demandante con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por cuanto dicho acto no es de aquellos que deban publicarse o notificarse, y que sólo podría tenerse en cuenta la fecha de su ejecución en el evento de que aquél no hubiera sido enterado previamente por cualquiera de los otros medios señalados en la ley.

La jurisprudencia citada por el recurrente como contrariada, precisa que si la ley dispone que la caducidad debe contarse desde la publicación, la notificación o la ejecución del acto ese fenómeno no puede computarse a partir de otro supuesto, como el de la expedición del acto o su comunicación, porque ello implica ampliación del significado de la norma no permitida al intérprete, es decir, que se contradice por parte de la Sección Segunda lo allí afirmado. Sin embargo, es preciso reiterar que la Sección profirió dicha decisión en consonancia con la tesis imperante para la época, es decir, la adoptada en providencia de 21 de noviembre de 1991, motivo por el cual no es posible declararse la prosperidad del recurso extraordinario de súplica. No obstante, se insiste, que el criterio vigente actualmente en lo que hace referencia al cómputo del término de cuatro meses de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el inciso 2º del artículo 136 del CCA., es el acogido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en auto fechado a tres (3) de septiembre de 1996, expediente 636, consejero ponente doctor Carlos Betancur Jaramillo, inaplicable en el presente caso por las razones antes señaladas».

(Sentencia de marzo 3 de 1998. Expediente S-496. Consejero Ponente: Dr. Joaquín J. Jarava del Castillo).

SALVAMENTO DE VOTO

Con absoluto respeto por la decisión mayoritaria debo, sin embargo, expresar mi disentimiento con ella, por las siguientes razones:

1. De conformidad con el artículo 130 del CCA. el recurso extraordinario de súplica tiene por objeto mantener la unidad de criterio del Consejo de Estado, de modo que las decisiones proferidas por las Secciones se amolden a la jurisprudencia adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Se trata de una garantía de certeza jurídica tanto para la Administración como para los particulares. De suerte que cuando la propia corporación, vale decir, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado no mantiene inalterable su propia jurisprudencia, no puede hacer recaer en los usuarios de la justicia las consecuencias de los cambios que adopte en sus decisiones.

En el caso concreto, si bien equivocadamente, el suplicante invocó como desconocida una jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que en el momento de interponer el recurso había sido revaluada, lo cierto es que esa misma jurisprudencia, merced a cierta inestabilidad jurisprudencial, había vuelto por el cauce de la que el recurrente estimó transgredida.

2. Si lo que se busca es la unidad de criterio del Consejo de Estado, y el criterio vigente hoy —que concuerda con el invocado por el accionante— es el acogido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en auto del 3 de septiembre de 1996, con ponencia del doctor Carlos Betancur Jaramillo, donde se sostiene la tesis de que el término de caducidad respecto de los actos de desvinculación de personas designadas en empleos de libre nombramiento y remoción debe contarse a partir de su ejecución, mal puede decirse ahora, el 3 de marzo de 1998, que esa tesis no puede aplicarse porque la decisión contra la cual se recurre no contrariaba otra vigente al momento de proferirse el fallo recurrido, pero que ya ella también está recogida.

3. Pienso que eso es un exceso de formalismo frente a un recurso que es de creación legal y cuya técnica ha sido construida a base de jurisprudencia, porque ello contraria principios constitucionales que otorgan primacía al derecho sustancial y al de libre acceso a la justicia, que en el presente caso se está denegando al no admitir una demanda con razones que se sustentan en una jurisprudencia que esta corporación ha mandado a recoger.

Se patentiza más lo anterior, si se considera que, dada la poca utilidad del recurso extraordinaria de súplica, se encuentra ad portas de su aprobación por el Congreso de la República un proyecto de ley por el cual se dictan normas sobre eficiencia y descongestión de la justicia y se promueve el acceso a la misma, donde, con decidida participación del Consejo de Estado, se da un vuelco en la concepción del recurso extraordinario de súplica, enrutándolo por causales que tienen que ver con la violación directa de normas sustanciales, por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas.

Atentamente,

Juan Alberto Polo Figueroa(*). 

(*) A este salvamento adhirieron, posteriormente, los consejeros Daniel Suárez Hernández, Jesús María Carrillo Ballesteros, Julio E. Correa Restrepo y Juan de Dios Montes Hernández (N. del D.).

SALVAMENTO DE VOTO

Por compartir en su integridad las razones expresadas en el salvamento de voto presentado por el consejero Juan Alberto Polo Figueroa, adhiero al mismo.

Adicionalmente, como lo planteé en la discusión del proyecto afirmar como se hace en la ponencia de la cual me separo, que no puede hacerse la confrontación con una doctrina jurisprudencial de la Sala Plena Contencioso Administrativa del Consejo de Estado porque no aparece referenciada en el informe de relatoría que reglamentariamente debe pedirse para la tramitación del recurso (Ac. 2/71, art. 13, inc. 2º), equivale a decir que es la relatoría la que define si hay cambio de jurisprudencia y por lo tanto, si el recurso debe o no prosperar.

Ricardo Hoyos Duque 

Bogotá, mayo 13 de 1998.

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