Sentencia S-590 de abril 1º de 1997 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

TAMBIÉN PROCEDE RESPECTO DE ACTOS PARTICULARES

EXTRACTOS: «Los criterios jurisprudenciales que ha citado el recurrente, en especial sobre el límite de la excepción de inconstitucionalidad frente a los actos administrativos que reconocen un derecho particular, tuvieron como fundamento el artículo 215 de la Constitución Política de 1886, según el cual

“En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley, se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales” (Acto Legislativo Nº 3 de 1910, art. 40).

La Constitución Política de 1991 dispone en su artículo 4º

“La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”.

Puede verse con facilidad que el sistema de control constitucional por vía de excepción se amplió con el nuevo precepto y, por lo tanto, un acto administrativo, que desde luego es norma jurídica, puede ser inaplicado si viola el estatuto constitucional, aunque haya creado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría.

Definir la Constitución como “norma de normas” genera consecuencias de suma importancia. Por lo menos las que enseguida precisa la Sala:

Vincula o afecta a los miembros de la comunidad y a la totalidad del sistema jurídico político. Por esto, el juicio jurídico de razonabilidad jerárquica ha de hacerse comparando, no solamente la ley con la Constitución como sucedía antes de 1991, sino las demás normas jurídicas con ella, para decidir su aplicación preferente, si aquellas desconocen sus preceptos y principios fundamentales.

La Constitución reafirmó la jerarquización del ordenamiento jurídico, del cual se desprende, como corolario lógico, el principio de que una norma superior señala el contenido, la competencia y el procedimiento para la creación de otras normas jurídicas. Son, en otros términos, los principios de validez y eficacia de la norma.

Tal actividad puede multiplicarse en el desarrollo de las funciones inherentes a los órganos de la estructura estatal, hasta llegar a una sentencia, norma jurídica que cierra el sistema, como manifestación de la seguridad jurídica.

De modo que, cuando una norma inferior riñe con la Constitución, ésta tendrá preferencia, y, por consiguiente, la primera es inaplicable para el caso.

Este fue el axioma que orientó, ab initio, la revisión de las leyes por parte de los jueces».

(Sentencia de abril 1º de 1997. Expediente S-590. Consejero Ponente: Dr. Juan de Dios Montes Hernández).

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «Puede concluirse que la administración incumple el ordenamiento no sólo cuando revoca expresamente el acto particular creador de una situación subjetiva sin que medie la autorización de su titular (el acto jubilatorio para el caso), sino cuando, so pretexto de la ilegalidad de dicho auto, se niega de hecho a cumplirlo o a reajustarlo o modificarlo en los casos autorizados por la ley.

Las ideas precedentes son el cabal desarrollo del ordenamiento contencioso administrativo y fueron acogidas en la jurisprudencia que se cita como infringida, la cual, pese a haberse dictado durante la vigencia de la Ley 167 de 1941, conservan todo su vigor dado que la normatividad no sufrió cambio alguno a ese respecto.

De la sentencia mencionada cabe destacar el siguiente aparte, cuya claridad no deja margen a dudas. Dice el Consejo:

“El principio fundamental de que el acto administrativo que reconoce y declara un derecho particular goza de la presunción de legalidad y es imperativo y obligatorio mientras no sea inválido por los organismos jurisdiccionales competentes, domina todo el ámbito del derecho público. Esta doctrina, aceptada universalmente, fluye de los artículos 62 y siguientes del Código Contencioso Administrativo que establecen las acciones que es preciso poner en movimiento para destruir la fuerza jurídica que acompaña a esta clase de ordenamientos. La capacidad intrínseca que tienen esas decisiones para regular el derecho reconocido por ellas, se impone a los terceros, al juez y al mismo órgano que las expide. El órgano jurisdiccional también está obligado a darles la plenitud de su valor jurídico, a menos que esté conociendo precisamente de la acusación directa dirigida contra el acto.

La tendencia predominante en el derecho público moderno, y especialmente en el derecho administrativo, es la de extender, robustecer y vigorizar la fuerza reguladora del ordenamiento particular. La doctrina de la decisión ejecutoria ha pasado a constituir parte de la dogmática jurídica universal. Hoy no se discute su obligatoriedad e imperatividad, sino la tesis de si el mandamiento administrativo que reconoce una situación jurídica subjetiva participa de la fuerza de la cosa juzgada. Los autores franceses, italianos, españoles y latinoamericanos, lo mismo que la jurisprudencia de esos países, aunque no llegan a la aceptación plena de esa identidad, sí han admitido en su totalidad el concepto de que una vez que haya vencido el término de acusabilidad de esos actos, la decisión es definitiva y obligatoria. Las irregularidades que puedan afectarla, quedan convalidadas una vez que hayan precluido esos términos. Los tratadistas austríacos y algunos alemanes, en cambio, asimilan el ordenamiento administrativo creador de situaciones subjetivas al acto jurisdiccional y, en consecuencia, le dan vigor de la cosa juzgada.

La llamada impropiamente excepción de inconstitucionalidad no opera con relación a los ordenamientos administrativos que reconocen un derecho particular, como no se aplica tampoco a los actos jurisdiccionales. La Carta la limita exclusivamente a los casos de incompatibilidad entre los preceptos constitucionales y los legales. La pretensión de generalizar el sistema a las decisiones de tipo individual dictadas por la administración, implicaría la aceptación de que esa clase de providencias participan de la naturaleza jurídica de la ley, hipótesis que es sencillamente inadmisible, no sólo porque contraría la orientación eminentemente organicista adoptada en nuestros estatutos para estructurar las nociones de acto legislativo y de acto administrativo, sino porque tales ordenamientos carecen de la generalidad, impersonalidad y objetividad que ordinariamente se le atribuye a la ley.

(...).

En conclusión, el fallo suplicado viola la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, contenida en el mencionado fallo de 25 de septiembre de 1961.

(...).

La inaplicabilidad regulada en el artículo 4º de la Constitución no opera frente a los actos creadores de situaciones particulares o concretas. Frente a éstos, por razones de seguridad jurídica, la administración tendrá que acudir a la acción de lesividad, la que no colide con la Constitución. Aceptar la inaplicabilidad de estos actos sería de efectos desestabilizadores e implicaría dejar como letra muerta la normatividad vigente sobre revocatoria directa y acción de lesividad».

Carlos Betancur Jaramillo

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