Sentencia S-699 de agosto 29 de 1997

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 

Ref.: Expediente S-699.

Consejero Ponente:

Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda

Actor: Wilberto Therán Mogollón. Autoridades nacionales.

Santafé de Bogotá, D.C., agosto veintinueve de mil novecientos noventa y siete.

Procede la Sala Plena a decidir la consulta de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 28 de octubre de 1993, en el proceso promovido por Wilberto Therán Mogollón contra la Caja Nacional de Previsión Social.

Antecedentes

1. Mediante apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo el señor Wilberto Therán Mogollón acudió ante el Tribunal Administrativo de Antioquia con el fin de instaurar demanda en la que solicita la nulidad de los siguientes actos: Resolución 9067 de 26 de octubre de 1988, expedida por la subdirección de prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la cual se denegó al actor el reconocimiento y pago de la pensión consagrada en la Ley 114 de 1913; Resolución 12344 de 15 de diciembre de 1989, expedida por el mismo funcionario, por medio de la cual resolvió el recurso de reposición, y la Resolución 1270 de 13 de marzo de 1991, expedida por el director general de la Caja Nacional de Previsión, por medio de la cual, al resolver el recurso de apelación, confirmó la resolución primeramente mencionada.

Y a título de restablecimiento del derecho pretende el reconocimiento y pago de la aludida pensión a partir del 23 de agosto de 1985, con los reajustes contemplados en la Ley 4ª de 1976 y la 71 de 1988; los cuales deben efectuarse como lo autoriza el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo.

2. Refiere el demandante que prestó sus servicios así: en la antigua Normal Agrícola de Lorica (Córdoba), desde el 12 de febrero de 1962 hasta el 15 de enero de 1968, como profesor en la Escuela Normal de Varones de Corozal (Sucre) en los cargos de rector y profesor de externos, desde el 16 de enero de 1968 hasta el 30 de enero de 1970; viene laborando en la Normal Nacional de Varones de Medellín desde el 1º de febrero de 1970 hasta la actualidad.

Y agrega que cumplió 20 años de servicios, el 11 de febrero de 1982 y 50 años de edad el 23 de agosto de 1985.

Cita como transgredidas las siguientes disposiciones: Constitución Política, artículos 16, 17 y 30; Código Civil, artículos 27, 30 y 31; Ley 4ª de 1966, artículo 4º; Ley 114 de 1913, artículos 1º y 4º; Ley 116 de 1928, artículo 6º y Ley 37 de 1933, artículo 3º; Ley 39 de 1903, artículos 3º, 4º y 13; Decreto 435 de 1971; Decreto 446 de 1973; Decreto 1221 de 1975; Ley 4ª de 1976, artículos 1º y 2º; Código Sustantivo del Trabajo artículo 21; Ley 153 de 1887, artículo 2º y Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2º, literal a).

Dice el libelista que la Ley 114 de 1913 consagró una pensión de jubilación especial en favor de los maestros de escuelas, es decir, de los educadores de primaria, en cuantía, inicialmente, de la mitad del sueldo que hubiese devengado el educador en los últimos años de servicios, y, en caso de variación, tomando el promedio de los diversos sueldos. Que por mandato de la Ley 4ª de 1966 dicha pensión vino a quedar en cuantía del 75% del promedio mensual del salario obtenido en el último año de servicios. Que la Caja Nacional de Previsión Social negó el reconocimiento del derecho pensional en consideración a que el actor no laboró en el nivel de enseñanza primaria como lo exige la Ley 114 de 1913, sin tener en cuenta que la Ley 116 de 1928 la extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales e inspectores de instrucción pública.

2. En el escrito de respuesta a la demanda se formula oposición a todas y cada una de las pretensiones del actor, “...por cuanto el demandante solamente laboró en normales, pero no en escuelas primarias, y la pensión gracia es un privilegio establecido en favor de los profesores de las escuelas primarias que completen sus años de servicios con tiempo en normales o secundarias...”

La sentencia consultada

El Tribunal Administrativo de Antioquia accedió a las súplicas elevadas por el actor, con fundamento en las razones que a continuación se resumen.

La Ley 114 de 1913 creó en favor de los maestros de escuela que hubieran servido en el magisterio por más de 20 años, y que tuvieran 50 de edad, una pensión vitalicia de jubilación denominada pensión gracia.

Posteriormente la Ley 116 de 1928 extendió ese derecho a los empleados y profesores de escuelas normales e inspectores.

Consideró que si bien originalmente la ley señaló sólo como beneficiarios de la pensión gracia a los docentes que hubiesen laborado en primaria, con posterioridad el legislador extendió ese derecho a quienes, como el actor, llegaron a prestar sus servicios en escuelas normales o desarrollaron actividades como inspectores de instrucción pública. Que la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, ordinal 2º, literal a) ratifica la pensión que se discute. Que el demandante acreditó que había nacido el 23 de agosto de 1935, es decir, que cumplió los 50 años de edad el 23 de agosto de 1985. Que al proceso se allegaron las pruebas que demuestran que el demandante estuvo vinculado al Instituto Técnico Agrícola de Lorica desde el 12 de febrero de 1962 al 15 de enero de 1968, como profesor de enseñanza primaria. Del 16 de enero de 1968 al 30 de enero de 1970 como rector y profesor externo de la Escuela Normal Nacional de Varones de Corozal (Sucre) desde el 1º de febrero de 1970 al 1º de junio de 1987 como profesor de tiempo completo en la Normal Nacional de Varones de Medellín.

Lo anterior significa, al decir del a quo, que el demandante adquirió el derecho a la pensión consagrada en la Ley 114 de 1913 en armonía con la Ley 116 de 1928, el 23 de agosto de 1985, fecha en la cual cumplió los 50 años de edad y más de 20 años de servicios en escuelas normales. Que como quiera que la solicitud del actor para el reconocimiento del derecho a que se contrae su demanda fue presentada antes de que transcurrieran tres (3) años contados desde la fecha en que la obligación se hizo exigible, de conformidad con el artículo 102 del Decreto-Ley 3135 de 1968, la prescripción quedó interrumpida.

Y sobre el monto de la pensión advirtió el sentenciador de primer grado que sería el equivalente al 75% de los salarios devengados en el último año de servicios, o sea entre el 23 de agosto de 1984 y el 23 de agosto de 1985.

Ordenó también que la pensión se reajustara en los términos de las leyes 4ª y 71 de 1988 y demás normas que las aclaran o modifican.

Negó el ajuste al valor de las sumas adeudadas, con apoyo en el siguiente razonamiento:

“No hay lugar al ajuste del valor de las sumas adeudadas de conformidad con el índice de precios al consumidor o al por mayor como lo autoriza el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo y se solicita en la demanda, por cuanto como lo ha dicho el Consejo de Estado “no siendo esta una acción de reparación directa y cumplimiento no hay lugar a incidente de regulación de perjuicios ni a ajustar la condena tomando como base el índice de precios al consumidor o al por mayor”.

El Ministerio Público

La Procuradora Novena Delegada ante el Consejo de Estado en su alegato de conclusión solicita que se confirme la sentencia consultada, por considerar que el sub lite se enmarca dentro de las condiciones señaladas en la Ley 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 y por hallarse demostrados los presupuestos fácticos para acceder a dicha prestación.

Razones de la Caja Nacional de Previsión Social

El argumento fundamental que expuso la Caja Nacional de Previsión Social para negar la prestación solicitada lo hizo consistir en que el demandante no tenía derecho a la pensión gracia porque los servicios habían sido prestados en planteles de carácter nacional.

Para resolver, se

Considera

I. Apreciaciones generales.

1. La pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, comenzó siendo una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a cierto grupo de docentes del sector público: los maestros de educación primaria de carácter regional o local; grupo que luego, cuando se expidieron las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se amplió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden. Y se dice que constituye privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente hubiese trabajado para ella.

El artículo 1º de la Ley 114 mencionada es del siguiente tenor:

“Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley”.

El numeral 3º del artículo 4º Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional...”.

Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la Nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.

El artículo 6º de la Ley 116 de 1928 dispuso:

“Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”.

Destaca la Sala que, al sujetarse la regla transcrita a las exigencias de la Ley 114 de 1913 para que pudiera tenerse derecho a la pensión gracia, dejó vigente lo que este ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se otorgaba a docentes que recibieran pensión o recompensa nacional.

Y la Ley 37 de 1933 (inc. 2º, art. 3º) lo que hizo simplemente fue extender la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos, a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria.

No es de recibo el argumento que en ocasiones de ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así:

a) Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos.

b) No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto, que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”. Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: “La educación primaria y secundaria serán un servicio público de cargo de la Nación”.

2. Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados (L. 114/13: L. 116/28, y L. 28/33); proceso que culminó en 1980.

3. El artículo 15, Nº 2 literal a), de la Ley 91 de 1989 establece:

“A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme el Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “...con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “...otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal b) del mismo precepto, o sea la “...pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (lit. b), Nº 2, art. 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia ... siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal a), numeral 2º, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.

En aras de la claridad se transcribe en su integridad el precepto aludido de la Ley 91 de 1989:

“ART. 15.—A partir de la vigencia de la presente ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990, será regido por las siguientes disposiciones: (...).

2. Pensiones:

A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.

B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional”.

II. Apreciaciones respecto del caso concreto.

De la prueba documental incorporada al proceso, se desprende que el señor Wilberto Therán Mogollón prestó sus servicios así:

En el Instituto Pedagógico Agrícola de Lorica:

“Profesor de enseñanza secundaria dese el día 12 de febrero de mil novecientos sesenta y dos (1962) hasta el día quince (15) de enero de mil novecientos sesenta y ocho (1968) por nombramiento que le hizo el Ministerio de Educación Nacional en la Resolución 309 de febrero 15 de 1962.

Profesor externo de geografía económica —desde el día dieciocho (18) de febrero de mil novecientos sesenta y tres (1963) hasta el día quince de enero de mil novecientos sesenta y ocho (1968) nombrado mediante Resolución 1334 de fecha 20 de mayo de mil novecientos sesenta y tres (1963).

Profesor externo de geografía económica desde el día 1º de marzo de mil novecientos sesenta y cuatro (1964) hasta el día (15) de enero de mil novecientos sesenta y ocho por nombramiento que le hizo el Ministerio de Educación Nacional en Resolución 1237 de abril veintitrés (23) de mil novecientos sesenta y cuatro (1964)” (fl. 59).

En la Escuela Normal Nacional de Corozal (Sucre):

“Rector: Desde el día 16 de enero de 1968 por nombramiento que le hizo el Ministerio de Educación Nacional conforme Resolución 31 de enero 8 de 1968 hasta el día 30 de enero de 1970.

Profesor externo: Desde el día 16 de enero de 1968 por nombramiento que le hizo el Ministerio de Educación Nacional conforme Resolución 525 de 11 de marzo de 1968 hasta el 30 de enero de 1970” (fl. 80).

En la Normal Nacional de Varones de Medellín:

“... presta sus servicios a esta institución como profesor de tiempo completo desde el 1º de febrero de 1970 y aún continúa desempeñando el mismo cargo”.

La transcripción de las anteriores certificaciones de tiempo de servicios prestados por el demandante, muestra con claridad que los cargos docentes por él desempeñados han sido mediante designación del Gobierno Nacional, lo que permite concluir que a la luz del inciso primero del artículo 1º de la Ley 91 de 1989, tiene el alcance de personal nacional. En efecto dicha disposición señala:

“ART. 1º—Para los efectos de la presente ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos:

Personal nacional. Son los docentes vinculados por el Gobierno Nacional”.

Debe advertir la Sala que dado el carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia, para su reconocimiento y pago es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, como que el interesado haya prestado los servicios en planteles departamentales o municipales.

Como antes se hizo precisión, el demandante demostró haber servido en normales nacionales y en calidad de docente nacional, como quiera que siempre fue designado por el Ministerio de Educación Nacional. En esas condiciones, no tiene derecho a la pensión gracia.

Por las razones que anteceden, se revocará la sentencia consultada y en su lugar se deniegan las súplicas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia consultada de octubre veintiocho (28) de mil novecientos noventa y tres (1993) proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el proceso promovido por Wilberto Therán Mogollón. En su lugar, DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Notifíquese, cúmplase.

Una vez ejecutoriada la presente providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala Plena en sesión celebrada el día 26 de agosto de 1997.

Ernesto Rafael Ariza M.—Vicepresidente—Mario Rafael Alario M.—Germán Ayala Mantilla—Carlos Betancur Jaramillo—Jesús María Carrillo B., salva el voto—Julio Enrique Correa R.—Javier Díaz Bueno, salva el voto—Silvio Escudero Castro, salva el voto—Miren de la Lombana de M.—Clara Forero de Castro—Delio Gómez Leyva—Amado Gutiérrez Velásquez—Luis Eduardo Jaramillo M.—Carlos A. Orjuela G., salva el voto—Nicolás Pájaro Peñaranda—Dolly Pedraza de Arenas—Juan Alberto Polo F.—Consuelo Sarria Olcos—Daniel Suárez Hernández, salva el voto—Manuel Santiago Urueta, salva el voto.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

SALVAMENTO DE VOTO

Con el respeto de siempre nos permitimos manifestar las razones de nuestro disentimiento, así:

La controversia se centra en lo que reza el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, cuando señala que el peticionario debe comprobar Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.

Es sabido, como se dijo en el resumen de los antecedentes del proceso, que la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció al actor una pensión mensual vitalicia de jubilación, y que por esta circunstancia le negó el reconocimiento de la pensión gracia.

Sobre el particular, compartimos lo expuesto por la colaboradora fiscal en un asunto similar, a saber:

Para definir el punto, este despacho considera que la restricción que consagra el numeral 3º (sic) del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, no se dispuso en las leyes 116 de 1928 ni en la 37 de 1933, que hicieron extensivo el beneficio a los profesores y empleados de las normales y de la educación secundaria. Para la fecha de la vigencia de la Ley 37 de 1933, la instrucción secundaria estaba a cargo de la Nación, por mandato del inciso 1º del artículo 4º de la Ley 39 de 1903 sobre “Instrucción pública”. El artículo 13 de la misma ley, consideraba como Instrucción secundaria, la normalista al disponer que:

”...En cada una de las ciudades capitales de los departamentos existirá una Escuela Normal para varones y otra para mujeres, costeadas por la Nación é (sic) invigiladas por el respectivo gobierno departamental...” (resaltado fuera de texto)”.

”Dentro del marco legal que se deja descrito, entiende esta Agencia del Ministerio Público que las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 permitieron la compatibilidad entre la pensión ordinaria y la pensión gracia, al extender el beneficio a docentes ”...costeados por la Nación”. Y no existe la recalcada violación del artículo 64 de la Constitución Nacional, porque ésta (sic) norma, que prohíbe recibir más de una asignación del tesoro público trae la excepción de ”...lo que para casos especiales determinen las leyes”” (fls. 109 y 110).

El concepto parcialmente transcrito menciona también tres antecedentes doctrinarios que resulta oportuno citar, y que son:

a) Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, del 27 de noviembre de 1984, con radicación 1347 y ponencia del Consejero Dr. Humberto Mora Osejo, en el que se dice:

”... Pero la misma disposición (se refiere a C.N., art. 64) exceptúa ”lo que para casos especiales determinen las leyes”, como son, en relación con el tema que ocupa la atención de la Sala, las leyes 114 de 1913 y 64 de 1947 que permiten percibir pensiones especiales en concurrencia con las ordinarias prescritas también por la ley (L. 6/45, L. 64/46 y L. 65/46, L. 72/47, L. 4/66 y D.L. 3135/68)...”. (Anales, 1er. semestre de 1984, 481 y 482, pág. 9).

b) Sentencia del 24 de febrero de 1989, expediente 614

(12495); actor: Guillermo Rodríguez Ramírez; Consejero Ponente: Dr. Alvaro Lecompte Luna; en la que se lee:

”...la no recepción de pensión o recompensa del tesoro nacional que lo han de acreditar los que sólo han llevado a cabo su labor como maestros de primaria” (se resalta).

c) Concepto del 1º de agosto de 1990; Sala de Consulta y Servicio Civil; radicación 361; Consejero Ponente: Dr. Jaime Paredes Tamayo; en el que se dijo:

”3. Como en el caso anterior la Caja Nacional de Previsión debe reconocer al docente, pensionado de conformidad con la Ley 114 de 1913, la pensión ordinaria de jubilación sobre la base de haber reunido los requisitos para tener derecho a la misma con anterioridad a la Ley 91 de 1989, conforme a lo prescrito por el artículo 2º de la Ley 91 de 1989” (se resalta).

De igual manera, es conveniente precisar que el artículo 15, numeral 2º, de la Ley 91 de 1989, dispone:

”A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la Nación” (se resalta).

Esto significa, en opinión nuestra, que cualquier duda que existiera sobre la materia, quedó despejada o saneada por lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, razón por la cual se imponía la confirmación de lo dispuesto por el a quo.

Con todo comedimiento,

Silvio Escudero Castro 

Carlos A. Orjuela Góngora 

SALVAMENTO DE VOTO

Me aparté del fallo de la referencia por considerar que conforme a la normatividad invocada por el actor y la prueba obrante en autos debía habérsele reconocido el derecho a la pensión pretendida por el demandante, tal como lo hizo con acierto el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante proveído de 28 de octubre de 1993.

La Ley 91 de 1989 era la llamada a regular el caso litigado y por consiguiente por cumplirse, a cabalidad, las exigencias del numeral segundo del artículo 15 de la referida norma, el demandante adquirió el derecho al reconocimiento y pago de la pensión regulada por dicho ordenamiento legal.

No acertó el fallo de esta corporación al exigir como requisito indispensable para el reconocimiento de esta “pensión gracia” que los cargos desempeñados lo hubieren sido en planteles departamentales o municipales, excluyendo aquellos que hubieren sido prestados como consecuencia de la designación hecha por el Ministerio de Educación Nacional. Esta distinción para aplicar la consecuencia en lo desfavorable al trabajador de la actividad docente no es el criterio adecuado que debe regir el derecho laboral.

En síntesis, el fallo del cual me aparto debió ser confirmatorio del proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 28 de octubre de 1993.

Daniel Suárez Hernández. 

SALVAMENTO DE VOTO

Respetuosamente manifiesto que disiento de la decisión mayoritaria porque ella debió inspirarse en los principios que tradicionalmente gobiernan el derecho laboral administrativo, entre ellos el de dar aplicación a la ley más favorable a los intereses del trabajador. Y, en el caso presente el actor probó haberse vinculado antes de la fecha establecida legalmente para que cumplidos los requisitos tuviese derecho a la pensión gracia. En suma es la Ley 91 de 1989 la normatividad que se ajusta al caso.

Jesús María Carrillo B. 

SALVAMENTO DE VOTO

Se deniega el reconocimiento y pago de la pensión gracia, en síntesis porque el demandante no demostró haber prestado sus servicios en establecimientos departamentales o municipales, pues según las pruebas, sirvió en planteles nacionales y en calidad de docente nacional designado por el Ministerio de Educación Nacional. En esas condiciones, se considera que no cumple con el requisito señalado en el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, en cuanto exige que para el reconocimiento y pago de la pensión el interesado debe comprobar que “… no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

Estimo que para resolver el problema jurídico era necesario tener en cuenta la entidad a cuyo cargo se hallaba la educación primaria, secundaria y normalista, para la época en que se instituyó la pensión gracia, pues si se realizaba el examen aislado de la Ley 114 de 1913, conduciría a una interpretación aislada.

1. En el numeral 1º, página 6, se dice que la pensión gracia comenzó siendo una prerrogativa gratuita, porque la Nación hace el pago sin que el beneficiario haya trabajado para ella.

Creo que no puede dársele dicho calificativo porque gratuito es algo sin fundamento y a la pensión gracia acceden los maestros que hayan prestado sus servicios en la enseñanza primaria, empleados o profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública y maestros de educación secundaria, previo cumplimiento de determinados requisitos. No es pues reconocida de manera gratuita.

2. Se afirma que los únicos beneficiarios de la pensión gracia son los educadores locales o regionales. La anterior apreciación obedece a que, el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, exige que el interesado debe comprobar que “… no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

Tal planteamiento no ofrecería duda siempre y cuando el examen se hiciera exclusivamente frente a la Ley 114 de 1913, la cual señala como únicos beneficiarios de la pensión gracia a los maestros de enseñanza primaria oficial, interpretación que resultaba perfectamente armónica con la Ley 39 de 1903, o ley de instrucción pública, en cuanto prescribía que la enseñanza primaria costeada con fondos públicos estaba a cargo y bajo la inmediata dirección de los departamentos (art. 3º).

Estos entes gozaban de facultad para establecer inspecciones provinciales de instrucción pública, nombrar a los respectivos empleados y las erogaciones que demandara el servicio estaban a cargo del tesoro departamental (art. 7º).

3. Sin embargo, al hacerse extensiva la pensión gracia a los empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública mediante la Ley 116 de 1928, necesariamente se produjo una modificación al numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, pues por aquella época la citada Ley 39 de 1903, señalaba que habría una escuela normal para varones y otra para mujeres en cada departamento, costeada por la Nación (L. 39/03, art. 13).

Al hacerse extensiva la pensión gracia a empleados y profesores de escuelas normales, permitió la ley que tales servidores pudieran percibir simultáneamente dos pensiones de carácter nacional. La Ley 116 de 1928 no hizo ninguna distinción y la enseñanza en esa época se hallaba costeada por la Nación, por ello, repito, se modificó el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913.

4. La Ley 37 de 1933 en el inciso 2º del artículo 1º, dispuso:

“Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”.

Al extenderse por virtud de esta ley, la pensión gracia a los maestros que hayan completado los años de servicio en establecimientos de enseñanza secundaria, igualmente cobijó a estos servidores la posibilidad de percibir dos pensiones de carácter nacional, toda vez que por mandato de la Ley 39 de 1903, la instrucción secundaria se hallaba a cargo de la Nación, sin perjuicio de que los departamentos y municipios que dispusieran de recursos suficientes, sostuvieran establecimientos de enseñanza secundaria (art. 4º), es decir que tenían derecho a la pensión gracia los maestros de enseñanza secundaria, ya fueran nacionales, departamentales o municipales.

Con base en lo antes expuesto, se puede afirmar que la pensión gracia es compatible con otra pensión nacional y que, contrario a lo sostenido en el proyecto, la Ley 114 de 1913 sí sufrió modificaciones.

5. La posibilidad que tienen los docentes de percibir simultáneamente pensión gracia con otra pensión nacional, se ha mantenido y reiterado en la legislación posterior como enseguida se demuestra:

5.1. Con la expedición de la Ley 43 de 1975, la situación que se examina no sufrió ningún cambio, simplemente dispuso que la educación primaria y secundaria oficiales sería un servicio público a cargo de la Nación. Señaló las entidades responsables de las prestaciones del personal docente de los establecimientos nacionalizados o que se nacionalizaron, y como consecuencia de ello, los gastos que ocasionara tal servicio y que sufragaban los departamentos, intendencias, comisarías, Distrito Especial de Bogotá y los municipios serían a cargo de la Nación. En nada se modificó la pensión gracia.

5.2. Con la expedición de la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, señaló las entidades a cuyo cargo se hallan las prestaciones sociales del magisterio, en orden a preservar las prestaciones del personal nacionalizado, dispuso que tales prestaciones se seguirían reconociendo y pagando de conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial en el momento de entrar a regir la Ley 43 de 1975.

5.3. En materia de derechos pensionales, el numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, dispuso:

(…).

2. Pensiones:

A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación.

B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquéllos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente a 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional”.

Se dice que las previsiones consagradas en el literal a) antes transcrito, se refieren de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización y más adelante se afirma que dicha norma regula una situación transitoria. Considero que tales planteamientos no son exactos en primer lugar, porque no exponen ninguna razón que le sirva de sustento ni la ley le atribuye ninguna situación de transitoriedad, en segundo lugar, porque como antes se hizo precisión las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, permitieron la percepción simultánea de la pensión gracia y otra pensión de carácter nacional, prestaciones que se han mantenido.

Esta afirmación encuentra respaldo no sólo en las normas que se han venido citando, sino que se refuerza en la exposición de motivos del Proyecto de Ley 49 de 1989, que culminó en la Ley 91 de 1989, de la cual me permito transcribir los siguientes apartes:

Igualmente las prestaciones sociales del personal adscrito a los establecimientos nacionalizados, que se hubieren causado hasta el momento, y que venían perteneciendo a las respectivas cajas de previsión social, pasarán a cargo de la Nación.

(…).

Jurídica y doctrinariamente se deberán mantener los regímenes que han sido reconocidos y legitimados en cada entidad territorial para aquellos docentes que fueron contratados bajo las circunstancias laborales enunciadas. Lo anterior conlleva a dejar en claro que a partir del 1º de enero de 1990, quienes se vinculen en calidad de docentes al sector educativo nacional, estarán cobijados por el régimen establecido para los empleados nacionales.

Las siguientes normas, han reiterado la compatibilidad de las pensiones de los docentes con cualquier otra clase de prestaciones:

La Ley 60 de 1993, o ley de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales en educación y salud, inciso tercero, dispuso:

“El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones. El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial”.

La Ley 100 de 1993, artículo 279, al señalar las excepciones al sistema integral de seguridad social, dispuso:

“(…).

Así mismo se exceptúan a los afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración”.

La Ley 115 de 1994 o Ley General de la Educación dispuso:

“Régimen especial de los educadores estatales. El ejercicio de la profesión docente estatal se regirá por las normas del régimen especial del estatuto docente y por la presente ley. El régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en la Ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la presente ley”.

Se destaca finalmente el Decreto 1440 de 1992, en cuanto dispuso:

“Aquellos docentes oficiales que al entrar en vigencia la Ley 4ª de 1992 se encontraban en las situaciones previstas en el Decreto-Ley 2277 de 1979 y la Ley 91 de 1989, conservarán los derechos adquiridos a esa fecha consagrados en tales normas”.

Por las razones que anteceden, considero que al demandante le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia.

En los anteriores términos dejo consignada mi salvedad de voto, no obstante por tratarse de un asunto remitido por esta Sección por importancia jurídica en el cual la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo asumió la competencia y lo resolvió, el suscrito acogerá la decisión mayoritaria en asuntos similares que se presenten en la Sección.

Javier Díaz Bueno 

SALVAMENTO DE VOTO

Con el acostumbrado respeto por la decisión mayoritaria de la Sala, disiento de la parte resolutiva de la sentencia en cuanto que ha debido confirmarse la providencia consultada del Tribunal Administrativo de Antioquia, que resolvió sobre el reconocimiento y pago de la llamada “pensión gracia” consagrada en la Ley 114 de 1913, pues dicha pensión inicialmente concebida para los docentes que hubiesen laborado en las escuelas primarias fue extendida a los empleados y profesores de escuelas normales, a quienes desarrollaran actividades como inspectores de instrucción pública (L. 116/28, art. 6º) y a los maestros de enseñanza secundaria (L. 37/33, art. 3º), lo cual fue ratificado por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Quiso el conjunto de normas que se acaban de citar que la prestación social a que se alude cobijara a los empleados referenciados, sin consideración de la procedencia de su nombramiento.

En el caso examinado, el demandante se ajustó a los requisitos exigidos por la ley, ya que su vinculación al servicio tuvo lugar antes del 31 de diciembre de 1980, fecha para la cual, quienes “... tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”, según los términos del literal a) numeral 2º, del artículo 15, ya citado.

De otra parte, ha debido tenerse presente en la providencia el criterio de favorabilidad que informa todo el derecho del trabajo, incluido allí el derecho laboral administrativo.

Manuel S. Urueta.