•Sentencia S-844 de mayo 10 de 1999

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES

ADMISIÓN PARCIAL DE LA DEMANDA

EXTRACTOS: «Sea lo primero precisar el contenido y el carácter de los actos cuya nulidad se demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del CCA.

— Acuerdo 008 de 20 de marzo de 1996, “por el cual se adopta y determina la planta de personal del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA”, expedido por el consejo directivo nacional del SENA. Es un acto de carácter general, por cuanto adopta la planta de personal de servidores públicos del SENA.

— Resolución 0052 de 30 de abril de 1996, “por la cual se asignan unos cargos a las regionales”, expedida por el director general del SENA. Es un acto de carácter general, por cuanto asigna a cada una de las diferentes regionales y seccionales del SENA, determinado número de cargos, con su respectiva denominación y grado correspondiente.

— Resolución 01217 de 13 de mayo de 1996, “Por la cual se distribuyen unos cargos en la regional”, expedida por la directora del SENA, regional Bogotá — Cundinamarca. Es un acto de carácter general, por cuanto distribuye en los centros de la regional Bogotá — Cundinamarca la planta de personal correspondiente a los de jefe grado 08 y a los instructores, en sus diferentes grados de incorporación.

— Resolución 0073 de 18 de junio de 1996, “Por la cual se modifica la Resolución 0052 de 1996 y se asignan unos cargos a las regionales”, expedida por el director general del SENA. Es un acto de carácter general, por cuanto asigna unos cargos a las diferentes regionales del SENA.

— Acuerdo 015 de 27 de junio de 1996, “Por el cual se autoriza la incorporación de unos servidores públicos en la nueva planta de personal”, expedido por el consejo directivo nacional del SENA. Es un acto de carácter general, por cuanto acordó que los servidores públicos del SENA que a la fecha de expedición del Acuerdo 08 de 1996 se encontraran ejerciendo las labores de supervisión técnica pedagógica en los centros de la entidad, podrían ser incorporados en la nueva planta de personal, en el cargo de instructor grado 20.

— Resolución 01482 de 28 de junio de 1996, “por la cual se distribuyen unos cargos en la regional Bogotá — Cundinamarca”, expedida por la directora del SENA, regional Bogotá — Cundinamarca. Es un acto de carácter general, por cuanto distribuye en los diferentes centros de la regional Bogotá — Cundinamarca, los 28 cargos de instructor.

— Resolución 01488 de 28 de junio de 1996, “por la cual se incorporan unos cargos en la regional”, expedida por la directora del SENA, regional Bogotá — Cundinamarca. Es un acto de carácter particular, por cuanto incorporó, entre otros, al actor, al centro de servicios financieros de la regional Bogotá — Cundinamarca, en el cargo de instructor grado 20.

— Comunicación 211 de 2 de julio de 1996. Es un acto de trámite, por medio del cual el secretario del SENA regional Bogotá — Cundinamarca, comunica al actor que en virtud de la Resolución 01488 de 28 de junio de 1996, ha sido incorporado como instructor de tiempo completo, grado 20, en la regional Bogotá — Cundinamarca.

— Auto de 26 de agosto de 1996, “por el cual se decide el trámite de unos recursos”, expedido por la directora del SENA, regional Bogotá — Cundinamarca. Es un acto de carácter particular, por cuanto rechazó por improcedentes los recursos de reposición y apelación interpuestos, entre otros, por el actor, contra la Resolución 01488 de 28 de junio de 1996.

— Comunicación 211-72978 de 4 de septiembre de 1996. Es un acto de trámite, a través del cual la jefe de la división de recursos humanos del SENA, regional Bogotá — Cundinamarca, remite al actor el auto de 26 de agosto de 1996, que decidió rechazar por improcedentes los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la Resolución 01488 de 28 de junio de 1996.

Precisado el contenido y carácter de los actos demandados, procede la Sala al estudio de los cargos esgrimidos contra la providencia recurrida, así:

Frente a los cargos primero y segundo: El auto suplicado confirmó el proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se inadmitió la demanda presentada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra unos actos de carácter general y otros de carácter particular, por estimar que hubo indebida acumulación de pretensiones. Sobre el particular, la Sala, en acuerdo con la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, estima que no cabe duda alguna de que en el caso examinado se presenta la indebida acumulación de pretensiones, dado que frente a los actos de carácter general, por principio, la acción procedente es la de simple nulidad contenida en el artículo 84 del CCA, en tanto que contra los actos de contenido particular, también por regla general, la acción que debe ejercitarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 ibídem. Se dice que por principio, ya que la jurisprudencia ha aceptado que en algunos casos se demande un acto de carácter general en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre y cuando la violación del derecho subjetivo que alega haber sufrido el afectado, provenga directamente de dicho acto. Sin embargo, el poder demandarse un acto de carácter general en acción de nulidad y restablecimiento del derecho no significa que se puedan violar las normas de competencia, como se examinará más adelante. En el asunto sometido a consideración, la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, no obstante reconocer que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es competente para conocer de la legalidad de los actos de contenido particular no ordenó la admisión de la demanda respecto de los mismos y decidió rechazarla, desconociendo con ello la sentencia que se señala como contrariada en el primer cargo (Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 19 de abril de 1977, consejero ponente Dr. Miguel Lleras Pizarro, exp. núm. 10015, actor Malterías de Colombia S.A.), la cual dispone que si se tiene la convicción de que se es competente para conocer de unas acciones e incompetente para conocer de otras, dicho estudio debe hacerse al admitir la demanda, para aceptar exclusivamente las de su competencia, lo cual se traduce, necesariamente, en la aplicación del mismo principio cuando no se trata propiamente de la acumulación de acciones sino de las correspondientes pretensiones, como sucede en el caso de autos.

A este respecto, si bien en el auto suplicado se hizo el respectivo estudio, concluyéndose que el tribunal sólo es competente para conocer de la demanda presentada contra los actos de carácter particular, también lo es que no la admitió respecto de éstos, como debió hacerlo.

Esta interpretación también surge con mayor claridad de la providencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 2 de mayo de 1994, consejero ponente Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez, expediente S-313, actor Carlos Arturo Acuña Corredor, indicada como contrariada en el cargo segundo, en la cual se informó el auto suplicado que había inadmitido la demanda por indebida acumulación de pretensiones, por concluir aquélla que la demanda debía admitirse respecto de las pretensiones objeto de competencia del Consejo de Estado y adelantar el proceso en relación con ellas, es decir, que ya no sólo se refirió a la acumulación de acciones, como la providencia citada en el primer cargo, sino concretamente a la acumulación de pretensiones.

Lo anterior es suficiente para declarar la prosperidad del recurso extraordinario de súplica, sin necesidad de entrar a analizar el tercer cargo, no sin antes observar que mediante sentencia de 25 de agosto de 1998, expediente S-802, actor Luis Guillermo Páez Cardozo, consejero ponente Dr. Daniel Manrique Guzmán, esta corporación decidió en el mismo sentido un recurso extraordinario de súplica interpuesto contra los mismos actos que aquí se demandan, por encontrar que allí también se contrariaron las providencias a las que se refieren los cargos primero y segundo que aquí prosperan. En consecuencia, la Sala informará el auto suplicado y resolverá el recurso de apelación interpuesto contra el auto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que inadmitió la demanda presentada por el actor, por considerar que hubo indebida acumulación de pretensiones, a lo cual procede.

La providencia de instancia

En esencia, en su escrito de apelación el recurrente considera que no hubo indebida acumulación de pretensiones, dado que la demanda si bien fue presentada contra actos de carácter general al igual que contra actos de carácter particular, ello fue en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del CCA, razón por la cual, a su juicio, debe admitirse la demanda respecto de todos los actos por él demandados, en aplicación de la teoría de los motivos y las finalidades, según la cual es posible demandar actos de carácter general en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en el caso de que de dichos actos provenga el perjuicio irrogado al afectado y siempre y cuando haya sido promovida dentro del término de caducidad establecido para esta clase de acciones.

Sobre el particular, la Sala observa que no le asiste razón al recurrente al afirmar que contra los acuerdos 08 de 20 de marzo y 015 de 27 de junio de 1996 y las resoluciones 0052, 01217, 0073 y 01482 de 30 de abril, 13 de mayo, 18 de junio y 28 de junio de 1996, respectivamente, procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que se trata de actos de carácter general que fueron objeto de aplicación individual al actor y por otros actos que son, en consecuencia, los que podrían violar directamente los derechos subjetivos del mismo y, por tal razón, ser el objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. De otra parte, la Sala hace notar que de conformidad con el artículo 128, numeral 1º, del CCA, la competencia para conocer de la legalidad de los actos generales aquí demandados corresponde en única instancia al Consejo de Estado y no a los tribunales administrativos, por haber sido expedidos por una autoridad del orden nacional, sin que sea por lo tanto de recibo lo argumentado por el recurrente en el sentido de que dicha norma no es aplicable al caso en estudio porque en la demanda se señaló que contra los mismos se está impetrando la acción de nulidad y restablecimiento, ya que la competencia no se determina por la simple denominación que le dé el demandante a la acción, sino por el contenido y carácter de los actos demandados y por su relación con los derechos que se estiman violados.

Así las cosas, la Sala declarará la prosperidad del recurso extraordinario de súplica e infirmará el auto recurrido, disponiendo para el efecto que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admita la demanda respecto de los actos de contenido particular, esto es, respecto de la Resolución 01488 de 28 de junio de 1996, en cuanto incorporó al actor en el cargo de instructor grado 20 de la planta de personal del SENA regional Bogotá — Cundinamarca, y del auto de 26 de agosto de 1996, que rechazó los recursos interpuestos contra la resolución anteriormente identificada, ambos proferidos por la directora del SENA regional Bogotá — Cundinamarca, siempre y cuando que respecto de ellos la demanda reúna los demás requisitos legales, por ser dicha corporación competente, de acuerdo con lo previsto en el artículo 132, numeral 6º, inciso 1º, del CCA.

Frente a las comunicaciones 211 de 2 de julio de 1996 y 211-72978 de 4 de septiembre del mismo año, esta corporación observa que si bien son actos de contenido particular, también lo es que son simplemente de trámite, pues no ponen fin a actuación administrativa alguna, ya que su objeto es simplemente poner en conocimiento del actor las decisiones adoptadas mediante la Resolución 01488 de 28 de junio y el auto de 26 de agosto, ambos de 1996, razón por la cual no son demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa, como se desprende del artículo 135 del CCA.

En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,

RESUELVE

PROSPERA el recurso, extraordinario de súplica. En consecuencia,

INFÍRMASE la providencia recurrida, proferida el 7 de mayo de 1998 por la Sección Segunda, Subsección A, de esta corporación, mediante la cual confirmó la providencia proferida el 18 de septiembre de 1997 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En su lugar, ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que provea sobre la admisión de la demanda, si reúne los requisitos legales, previa aplicación del inciso 2º del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, para que el demandante precise la acción y pretensiones que pretende hacer valer, observando al efecto las reglas que señalan las respectivas normas procesales.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen».

(Sentencia de marzo 16 de 1999. Expediente S-844. Consejero Ponente: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez).

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «En el derecho administrativo se encuentran bien definidas, con indicación clara y precisa de los elementos y características propios las acciones de nulidad, contencioso objetivo y de la de nulidad y restablecimiento del derecho, contencioso subjetivo, ya que lo que determina la naturaleza de la acción no depende exclusivamente de la denominación que le dé el accionante, ni de la norma que invoque como sustento, como tampoco de la generalidad o particularidad del acto, sino que su procedencia principalmente está dada por los motivos determinantes de la acción y las finalidades que le asigna la ley, punto en el que ha sido reiterativa la jurisprudencia de la corporación.

En efecto, la acción objetiva (art. 84) debe ejercerse contra actos impersonales y abstractos (de carácter general) y si la acción se dirige contra actos de contenido particular y concreto, debe establecerse si la simple declaratoria de nulidad genera un restablecimiento automático del derecho particular, caso en el cual la acción simple de nulidad no será admisible, salvo que se reúnan los requisitos exigidos para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85).

Ahora bien, es cierto que tanto la acción pública de nulidad, consagrada en el artículo 84 del CCA, como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85 lb.), se tramitan por el procedimiento ordinario consagrado en el título XXIV artículos 206 a 211, puesto que no existe trámite especial para ninguna de ellas.

De manera que si bien el trámite es igual, no sucede lo mismo con los requisitos y condiciones de la demanda que en cada una de las citadas acciones debe corresponder a su naturaleza y características que la doctrina y la jurisprudencia de la corporación han diferenciado de tiempo atrás, así: La de simple nulidad (art. 84) por ser pública y enderezada a restablecer el orden jurídico abstracto puede ser intentada por cualquier persona en todo tiempo, y sin necesidad de discusión previa puesto que los actos de carácter general (que son los comúnmente acusados a través de esta acción) carecen de recursos en la vía gubernativa, en tanto que la de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85) por cuanto concierne a un interés particular de un administrado afectado por el acto que se refuta ilegal, está sometida a un término de caducidad (4 meses), a comprobar el interés jurídico del actor, defensable en estrados sólo por intermedio de abogado, a demostrar que se agotó la vía gubernativa previamente, y si se trata de demanda de impuestos puede ser necesario prestar caución para garantizar el pago en cuanto fuere desfavorable lo resuelto. También ha sostenido la jurisprudencia de esta corporación que no puede utilizarse la acción de simple nulidad, con el fin de proteger un derecho individual y concreto, soslayando o dejando de cumplir las condiciones y requisitos de la demanda que se imponen para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, en especial los relativos a la caducidad y el agotamiento de la vía gubernativa. Adicionalmente los actos generales se publican y los particulares se notifican.

De lo anterior se desprende nítidamente que no se da la violación de la jurisprudencia de la Sala Plena y por ello no ha debido darse prosperidad al recurso extraordinario de súplica, por cuanto los actos acusados unos son de contenido general demandables ante el honorable Consejo de Estado por cuanto son proferidos por autoridades del orden nacional mientras que los de contenido particular están sujetos a dos instancias, por lo cual considero que las actuaciones del tribunal a quo y de la Sección Segunda, Subsección A, de esta corporación estuvieron ajustadas a derecho».

Julio E. Correa Restrepo 

SALVAMENTO DE VOTO

Con el respeto acostumbrado, me permito señalar que me separo de lo resuelto por la mayoría en este asunto, por las razones que sintetizo así:

La demanda está dirigida contra actos de contenido general y a su vez contra actos de contenido particular, situaciones que riñen desde todo punto de vista procesal según lo vertido en los artículos 84 y 85 del CCA, pues en tanto que la primera de las normas citadas establece como titulares de la acción a cualquier persona, la segunda radica ese derecho única y exclusivamente en la persona que se sienta lesionada con la medida tomada por la administración, pues obsérvese que se acumulan en una misma demanda pretensiones de dos acciones diferentes entre sí, tanto desde el punto de vista de la competencia como de los efectos que puedan producirse. Ahora bien, es verdad que el inciso segundo del artículo 143 del CCA, en presencia de defectos simplemente formales permite al ponente establecer un plazo de cinco días con la finalidad de que ellos se corrijan, sin embargo, se advierte que tratándose de situaciones como la presente, no se está en presencia de defectos simplemente formales, sino de fondo como es la conjugación de dos acciones diferentes en una misma demanda, actuación que no le permite al juzgador tomar la determinación de que da cuenta la providencia, razón por la cual, con el debido respeto por las mayorías me aparto de la decisión tomada.

Silvio Escudero Castro 

Abril 5 de 1999

SALVAMENTO DE VOTO

Al existir la alegada violación jurisprudencial y por lo tanto haber prosperado el recurso extraordinario de súplica, estimo que debió la Sala admitir la demanda y no deferir en el tiempo esa decisión para que fuera el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el que se pronunciara al respecto. Tal proceder no se compadece con el principio de eficiencia y celeridad que debe guiar las actuaciones de las autoridades públicas y en particular de las judiciales, frente a una demanda que fue presentada hace ya más de 10 meses, máxime cuando en nuestra legislación no se ha consagrado el sistema de reenvío en materia de recursos extraordinarios.

Con todo respeto,

Ricardo Hoyos Duque 

Abril 27 de 1999.

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «El estatuto contencioso administrativo consagra varias formas de accionar, es decir varias maneras de poner en movimiento el aparato judicial: acción de simple nulidad a través de la cual se impugnan actos de contenido general. Al ejercitar esta acción, la pretensión la constituye la anulación de determinado acto que se afirma contrario al ordenamiento superior. Acción de restablecimiento a través de la cual por lo general se acusan actos que afecten intereses individuales y la pretensión es el derecho específico que se afirma transgredido.

El legislador no consagró varias acciones para que indistintamente se ejerciten o invoquen, en la misma demanda, sino que de ellas debe hacerse uso en los precisos términos que el respectivo código señala, previo el cumplimiento de unas mínimas exigencias. En materia contencioso administrativa, la ley no contempla la posibilidad de que en una misma demanda se ejerciten varias acciones, o que se puedan acumular pretensiones que por su naturaleza se excluyen entre sí. Resulta extraño a la técnica que debe observar toda demanda ante esta jurisdicción, que en caso de indebida acumulación de pretensiones por falta de competencia o jurisdicción de alguna de ellas deba admitirse la demanda en relación con las que sea competente el juez para adelantar el proceso.

Atentamente,

Javier Díaz Bueno 

Mayo 3 de 1999.

SALVAMENTO DE VOTO

Con el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de la Sala, me permito sintetizar las razones por las cuales me aparté de lo resuelto, así:

Las providencias que contienen la jurisprudencia que se dice contrariada, esto es, las del 19 de abril de 1977, con ponencia del consejero Miguel Lleras Pizarro, y 2 de mayo de 1994, con ponencia del consejero Libardo Rodríguez Rodríguez, si se observa el contexto dentro del cual fueron dictadas, se refieren preferentemente al tema de la acumulación de pretensiones y no de acciones. En cambio el problema planteado en el auto de la Subsección “A” de la Sección Segunda, que aquí se cuestiona, es básicamente de indebida acumulación de acciones, como que simultáneamente se demandan actos de carácter general y actos de carácter particular, susceptibles los primeros de la acción de nulidad ante el Consejo de Estado, y de la de nulidad y restablecimiento del derecho los segundos ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia por razón de la cuantía.

Así las cosas, no puedo compartir la afirmación que se hace en la providencia de la cual me aparto, en el sentido de que existe contrariedad de la jurisprudencia invocada, porque se trata de hipótesis diferentes.

Es cierto que la Constitución Política de 1991 consagró el principio de prevalencia del derecho sustancial; empero, ello no significa que se hayan enterrado o derogado las normas procedimentales, instrumento por excelencia de quienes ocurren ante las distintas jurisdicciones, que vedan el ejercicio simultáneo de acciones tan disimiles.

Por eso mismo no comparto la alegre conclusión de que hoy existe confusión en la doctrina en cuanto a los dos conceptos —acciones y pretensiones—, y menos la de que coexistan “forzosamente”, o que puedan tenerse como “sinónimas”. No; una cosa es una cosa y otra es otra. Pero, de otro lado, se ordena al a quo dar aplicación al artículo 143 del CCA, como si el escogimiento de la acción correspondiente fuese un problema de naturaleza formal y no un aspecto “de fondo”. La acción adecuada es un elemento sustancial de la litis; un presupuesto de la demanda. Y por eso mismo no puede quedar al arbitrio y capricho del demandante.

Y el sistema que se entroniza con esta decisión es el de que el demandante puede irresponsablemente involucrar en el mismo escrito acciones excluyentes y quedarse a la espera de que el juez resuelva y cumpla lo que es obligación suya, es decir, precisar cuál es la acción incoada y cuáles los actos objeto de la misma.

En ese orden de ideas no me cabe duda de que la tesis, que pretende ser de avanzada y de protección de los derechos sustanciales, en la práctica resulta lesionando la seguridad jurídica y contribuyendo a la ambigüedad y ligereza en el ejercicio del derecho.

Por consiguiente, considero que el recurso impetrado no debió prosperar.

Con todo comedimiento,

Carlos Arturo Orjuela Góngora 

Mayo 10 de 1999

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