Sentencia 2009-00311 de febrero 18 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero Ponente:

Dr. Mauricio Torres Cuervo

Radicación número: 19001-23-31-000-2009-00311-01(AC)

Actor: Luz Dary Cayapu Mendes y Otro.

Demandado: Presidencia de la República – Agencia Social para la Acción Social y la Cooperación Internacional.

Bogotá, dieciocho de febrero de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El artículo 86 de la Carta Política establece que las personas pueden interponer acción de tutela para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, o de los particulares en los eventos especificados. Se trata de un mecanismo residual y subsidiario, pues solamente opera en ausencia de otra vía de defensa judicial, salvo cuando se ejerce como mecanismo transitorio con el propósito de evitar un perjuicio irremediable.

La presente acción la ejercieron los tutelantes en procura de la protección de sus derechos fundamentales para de acceder a la indemnización solidaria prevista por el Decreto 1290 de 2008, la cual no ha sido reconocida porque la Agencia Social para la Acción Social y la Cooperación Internacional de la Presidencia de la República les exige para gestionar su solicitud una certificación expedida por el Alcalde Municipal, el Comité de Prevención y atención de Desastres o por el Personero Municipal, en la que se especifique que la muerte de su hijo Edwin Alexander Labio Cayapu se produjo “por razón de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado interno”.

Debe precisarse en primer lugar que el programa para la atención de víctimas de la violencia se encuentra fundamentado en las leyes 418 de 1997, 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006. Por otra parte, en desarrollo del principio de solidaridad, y de la obligación residual del Estado de reparar de manera anticipada a las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley(1), nuestro ordenamiento creó el programa de reparación individual por vía administrativa que se desarrolla en la Ley 975 de 2005 y en el Decreto 1290 de 22 de abril de 2008.

La Ley 418 de 1997 “Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 15 modificado por el artículo 6º de la Ley 782 de 2002, definió a las víctimas en los siguientes términos:

“Para los efectos de esta ley, se entiende por víctimas de la violencia política, aquellas personas de la población civil que sufran perjuicios en su vida, o grave deterioro en su integridad personal o en sus bienes, por razón de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado interno. Son víctimas los desplazados en los términos del artículo 1º de la Ley 387 de 1997.

Así mismo, se entiende por víctima de la violencia política toda persona menor de edad que tome parte en las hostilidades”.

La Ley 975 de 2005, considera que son víctimas las personas que hubieren sufrido daños directos de manera individual o colectiva como consecuencia de acciones que hayan transgredido la legislación penal, realizadas por grupos armados organizados al margen de la ley, el artículo 8° prevé que: El derecho de las víctimas a la reparación comprende las acciones que propendan por la restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y las garantías de no repetición de las conductas”.

El Gobierno Nacional reglamentó la reparación por vía administrativa para las víctimas con la expedición el Decreto 1290 de 22 de abril de 2008 “Por el cual se crea el programa de reparación individual por vía administrativa para las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley”, en cuya parte considerativa expuso:

“(…).

Que el presente programa no pretende agotar por completo las posibilidades de reparación por otros conceptos en beneficio de las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley.

Que el gobierno estima conveniente crear un programa para la reparación administrativa para las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley, con fundamento en el principio de solidaridad con las víctimas.

 (…)”.

Según el decreto en cita, el programa estará a cargo de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social, y tiene por objeto “conceder un conjunto de medidas de reparaciones individuales a favor de las personas que con anterioridad a la expedición del presente decreto hubieren sufrido violación en sus 'derechos fundamentales por acción de los grupos armados organizados al margen de la ley” (art. 1º).

El artículo 2º definió que de acuerdo con el principio de solidaridad se entiende por reparación individual administrativa “el conjunto de medidas de reparación que el Estado reconozca a las víctimas de violaciones de sus derechos fundamentales, por hechos atribuibles a los grupos armados organizados al margen de la ley”; lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad de los victimarios y de la responsabilidad subsidiaria o residual que le asista al Estado.

La norma en estudio prevé que “[C]cuando a la víctima se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida” son destinatarios o beneficiarios del programa “el cónyuge o compañero o compañera permanente o el familiar en primer grado de consanguinidad o primero civil de la víctima directa o aquellos que dependían económicamente de la misma”.

De igual manera, determinó que son perpetradores o victimarios: “los integrantes de los grupos armados organizados al margen dela ley de que trata la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006, con independencia de que se les identifique, aprehenda, procese o condene,y sin consideración a la relación familiar existenteentre el autor y la víctima” (negrillas y subrayas fuera del texto).

En el artículo 4º establece que el programa comprende las siguientes clases de medidas de reparación: i)indemnización solidaria, ii) restitución, iii) rehabilitación, iv) medidas de satisfacción, v) garantías de no repetición de las conductas delictivas.

El artículo 5º prevé que en caso de homicidio, desaparición forzada o secuestro el Estado reconocerá y pagará directamente a las víctimas o a los beneficiarios a título de indemnización solidaria la suma equivalente a cuarenta (40) salarios mínimos mensuales legales.

El procedimiento para obtener la reparación administrativa, se inicia con la solicitud de reparación (artículo 20), para lo cual el interesado, bajo la gravedad de juramento, diligencia un formato impreso y distribuido por Acción Social con destino al comité de reparaciones administrativas, el cual es el encargado de aprobar la decisión y las medidas de reparación que se recomienden para cada caso (arts. 21 y 23).

Para el estudio del caso se tienen los siguientes documentos aportados por las partes como pruebas:

Oficio SAV-15139 de 17 de abril de 2008 suscrito por la subdirectora de Atención a Víctimas de la Violencia de Acción Social, en el que se le informó a los tutelantes que para continuar con el trámite deben aportar los siguientes documentos:

1. “Certificación expedida por autoridad competentes (Alcalde Municipal, Personero Municipal, Oficina de Atención y Prevención de Desastres) de (MPIO – DPTO) en donde consta que el hecho obedeció a móviles ideológicos y políticos, en el marco del conflicto armado interno y/o informe a partir de antecedentes conocidos en relación con los hechos delictivos que causaron los daños, lascircunstancias de los mismos o de la dirección que adopte la investigación para lo cual podrá requerir la información que considere necesaria, del propio solicitante o de las autoridades competentes, e incluso revisar las diligencias preliminares que cursan ocursaron en la Fiscalia (sic) de su jurisdicción en ocasión del hecho violento. Dicho informe, dirigido a la Agencia Social y la Cooperación Internacional, además de la elaboración preliminar de los mismos en la que exponga las razones por las cuales considera que los hechos encajan o no en el ámbito de la ley 418 de 1997 (se subraya).

2. Censo de la información del hecho, expedido por autoridad competente (si existe).

3. Recorte del periódico donde se hizo referencia de los hecho (sic), donde resulto (sic) afectada la victima (sic) (si existe)” (fls. 3 y 4).

·Certificación suscrita por la Fiscal Tercera Delegada ante los Juzgados Penales del Circuito de Santander de Quilichao en el que hace constar que:

“… se adelanta una investigación radicada con el numero (sic) de caso 16986000633200780351, por el delito contra la vida y la integridad personal denominado homicidio, figurando como occiso el joven Edwin Alexander Labio Cayapu, quien se identificaba con la tarjeta de identidad numero (sic) 891105 de Caloto (c), quien fue hallado muerto el día 22 de abril de 2007, en el sitio conocido como vereda carbonero, siendo reconocido por sus padres a razón de que inicialmente se había denunciado su desaparición, se tiene información por dictamen medico (sic) que la causa de la muerte fueron lesiones en masa encefálica por heridas causadas con proyectil de arma de fuego, hasta el momento se desconoce la individualización e identificación de los autores responsables de este hecho punible.”  (fl. 6).

·Certificación suscrita por el Secretario del Comité Local para la Atención y Prevención de Desastres del Municipio de Santander de Quilichao en el que hace constar:

“Que el Señor (a): Edwin Alexander Labio Cayapú identificado (a)  con la tarjeta de identidad No. 891105 de Caloto, Cauca, falleció el día 22 de abril de 2007, en el área rural del Municipio de Santander de Quilichao, Cauca, según informe de la Fiscalia (sic) del Circuito de Santander de Quilichao radicada bajo la partida 16986000633200780351, seguida por el delito de Homicidio en donde el (a) señor (a) Labio Cayapú perdió la vida, certificado de defunción 06051398 victima (sic) de asesinado individual.” (fl.7).

Declaraciones extrajuicio rendidas por Suberney Perdomo Ramos y Carlos Diney Secue Pavi ante la Notaria Única de Santander de Qulichao, en las que los declarantes manifestaron que conocieron al menor Edwin Alexander Labio Cayapu quien era soltero, no tenía hijos y dependía de los ingresos de sus padres Luz Dary Cayapu Mendes y Aurelio Labio (fls. 7 y 8).

·Formulario de “remisión documentos a nivel nacional” en el que Acción Social remitió los siguientes documentos que recibió de los accionados: (fl. 38).

Registro civil de defunción de la víctima.

Dos declaraciones extraproceso donde consta el estado civil de la víctima.

Fotocopia de la cédula de ciudadanía de los beneficiarios.

Afirmación de únicos beneficiarios.

Copia de la cédula de ciudadanía de Luz Dary Cayapu Mendes. (fl.1)

Copia de la contraseña de Aurelio Labio. (fl.2)

Copia de la contraseña de Edwin Alexander Labio Cayapu. (fl.5)

Con el escrito de impugnación los tutelantes aportaron certificación expedida por el Gobernador principal del Cabildo Indígena del Resguardo Páez de López Adentro  López en el que da cuenta de que:

“El señor: Edwin Alexander Labio Cayapú identificado con tarjeta de identidad numero (sic) 891105 expedida en Caloto, Cauca, vivió en la comunidad de López Adentro del resguardo indígena de López adentro, se encontraba dentro del listado censal del cabildo y fue asesinado el día veintidós (sic) (22) de Abril (sic) del año dos mil siete (2007) en el municipio de Santander de Quilichao Cauca dentro del marco del conflicto armado y social del norte del departamento del cauca. (sic)”  (fl. 68).

Del estudio de los hechos narrados en la demanda de tutela, en su contestación, así como de los anteriores elementos probatorios se concluye que: (i) en abril de 2007 el menor Edwin Alexander Labio Cayapú fue muerto a consecuencia de disparo con arma de fuego en su cabeza; (ii)que sus padres Luz Dary Cayapu Mendes y Aurelio Labio, manifestaron que eran sus únicos beneficiarios e iniciaron ante la Agencia Social para la Acción Social y la Cooperación Internacional el trámite para el reconocimiento y pago de la indemnización solidaria prevista por el Decreto 1290 de 2008; (iii) que Acción Social no ha puesto a consideración del Comité de Reparaciones Administrativas de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación la petición de los tutelantes por considerar que se debe aportar una certificación en donde conste que la muerte del menor Edwin Alexander Labio Cayapú “obedeció a móviles ideológicos y políticos en el marco del conflicto armado interno”.

La Sala constata que La Ley 975 de 2005 no exige una formalidad determinada para probar la condición de víctima; por su parte, el artículo 24 del Decreto 1290 de 2008, fija como criterios para reconocer la aludida condición, entre otros, la presentación de denuncia o puesta en conocimiento de los hechos ante cualquier autoridad judicial, administrativa o de policía, lo que efectivamente ocurrió en el caso en estudio, toda vez que por los hechos relacionados con la muerte del menor Edwin Alexander Labio Cayapú la Fiscalía Tercera Delegada ante los Juzgados Penales del Circuito de Santander de Quilichao adelanta la investigación número 16986000633200780351.

Otro criterio que se debe tener en cuenta para acreditar la condición de víctima según la norma en cita consiste “Las modalidades y circunstancias del hecho”, y está probado que la muerte del menor Edwin Alexander Labio Cayapú se produjo por un disparo en su cabeza y su cuerpo se encontró días después de su desaparición; también debe tenerse en cuenta como criterio “la presencia de grupos armados organizados al margen de la ley en el lugar de los hechos” situación que en la zona del Departamento del Cauca donde se presentaron los hechos, debe tenerse como un hecho notorio que no requiere prueba.

Como se dijo, la certificación que echa de menos la Agencia Social para la Acción Social y la Cooperación Internacional no es un exigencia prevista en la ley ni en el decreto para acceder al programa de reparación individual por vía administrativa para las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley. respecto del tema, la Corte Constitucional determinó:

“La Red de Solidaridad Social no puede, de contera, condicionar la reparación a la expedición de una certificación sobre los “móviles ideológicos y políticos” que solo podrían haber expedido las autoridades judiciales, una vez culminado el truncado enjuiciamiento. Toda vez que la exigencia de requisitos que las víctimas no pueden cumplir y que solo el Estado en cuyo territorio ocurren las vulneraciones debe asumir, para condicionar el acceso a los programas de restitución, indemnización, rehabilitación y satisfacción, vulnera el derecho fundamental de las víctimas a la reparación y hace imperativa la intervención del juez constitucional para su restablecimiento.

(…).

Los censos y las certificaciones elaboradas por las autoridades del lugar, sobre el acaecimiento de los hechos y los móviles de los mismos, sin duda facilitan las reclamaciones y pueden ser de utilidad para asuntos que atañen a la administración, pero no tienen el alcance de otorgar a las víctimas esta calidad y no pueden ser utilizados, en consecuencia, para negar a las mismas la asistencia y el reconocimiento que su situación reclama”(2).

Por otra parte, el artículo 2º del decreto en cita prevé que debe presumirse la buena fe y que la interpretación de las disposiciones que lo regulan será la más favorable en beneficio de los destinatarios.

En ese orden de ideas, como en la zona donde se presentaron los hechos operan grupos al margen de la ley y como no hay duda que la muerte de Edwin Alexander Labio Cayapu se produjo en circunstancias violentas (disparo en la cabeza) es razonable pensar que los tutelantes podrían ser beneficiarios del Programa de Reparación Individual por vía Administrativa para las Víctimas de los Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley; por tanto, se dará aplicación a los principios de buena fe y favorabilidad, y en salvaguarda del derecho fundamental al debido proceso, se ordenará a Acción Social que, de acuerdo con el artículo 15 del Decreto 1290 de 2008, cumpla el trámite y proceda a someter al estudio del Comité de Reparaciones de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación la solicitud del otorgamiento de la reparación por vía administrativa a favor de los tutelantes, sin perjuicio de que éstos con posterioridad a esta decisión aporten otros documentos que consideren necesarios a someter para acceder a la indemnización solidaria(3).

Ahora, si bien la vulneración al derecho fundamental al debido proceso no fue invocada por los tutelantes(4), este pronunciamiento se justifica en aplicación de los principios de informalidad(5) y oficiosidad(6)que rigen la tutela y que le imponen al juez constitucional dar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal, de manera que identifique cuáles son los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades, y cuál es el mecanismo para proveer su efectiva protección(7).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo del Cauca el 29 de octubre de 2009, y en su lugar, TUTÉLASE el derecho fundamental al debido proceso de Luz Dary Cayapu Mendes y Aurelio Labio; en consecuencia, ORDÉNASE a la accionada que, de acuerdo con el artículo 15 del Decreto 1290 de 2008, someta para estudio del Comité de Reparaciones de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación la solicitud del otorgamiento de la reparación por vía administrativa que reclaman los tutelantes por la muerte de su hijo Edwin Alexander Labio Cayapu.

2. NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

Cópiese notifíquese y cúmplase

(1) Sin perjuicio de la obligación de reparar que tienen los victimarios y el derecho de repetición del Estado contra estos.

(2) Sentencia T-188 de 2007.

(3) En ese mismo sentido pueden consultarse, entre otras, sentencia de 29 de julio de 2009, Exp. 18001-23-31-000-2009-00204-01, consejero ponente doctor Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; sentencia de 22 de julio de 2009, Exp. 19001-23-31-000-2009-00061-01 consejero ponente doctor Héctor J. Romero Díaz.

(4) “(…) dada la informalidad de la acción de tutela, cuando el actor no invoca expresamente la totalidad de los derechos vulnerados, el juez de tutela no solamente tiene la facultad sino la obligación de proteger todos los derechos que de conformidad con las pruebas aportadas dentro del proceso encuentre vulnerados, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º y 14 del Decreto 2591 de 1991” (Sent. T-684/2001).

(5) “De acuerdo con el principio de informalidad, la acción de tutela no se encuentra sujeta a formulas sacramentales ni a requisitos especiales, que puedan desnaturalizar el sentido material de protección que la propia Constitución quiere brindar a los derechos fundamentales de las personas por conducto de los jueces. Con la implementación de la acción de tutela quiso el constituyente del 91 satisfacer las necesidades de justicia material mediante el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales, motivo éste que explica por qué en el caso del amparo constitucional prevalece la informalidad” (Sent. T-162/97).

(6) “El principio de oficiosidad, el cual se encuentra íntimamente relacionado con el principio de informalidad, se traduce en el papel activo que debe asumir el juez de tutela en la conducción del proceso, no sólo en lo que tiene que ver con la interpretación de la solicitud de amparo, sino también, en la búsqueda de los elementos que le permitan comprender a cabalidad cuál es la situación que se somete a su conocimiento, para con ello tomar una decisión de fondo que consulte la justicia, que abarque íntegramente la problemática planteada, y de esta forma provea una solución efectiva y adecuada, de tal manera que se protejan de manera inmediata los derechos fundamentales cuyo amparo se solicita si hay lugar a ello”  (Sent.T-162/97).

(7) Sobre el punto, esta Sección en sentencia de 11 de junio de 2009, Exp. 18001-23-31-000-2009-00156-01, determinó:

“…el juez de tutela está revestido de ciertas facultades excepcionales que no caracterizan a todos los jueces ordinarios, entre ellas, la de emitir fallos ultra o extra petita, atribución que le permite amparar derechos no invocados en la solicitud de amparo y decidir más allá de lo pedido mediante la adopción de mecanismos de protección que provean una protección efectiva y adecuada de los derechos violados“.