CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 

SALA PLENA 

ACCIÓN DE TUTELA

REQUISITOS SUSTANCIALES

Magistrado Ponente:

Dr. Rafael Baquero Herrera

Ref.: Acción de tutela sobre cese de actividades de funcionarios de la Rama Jurisdiccional.

Santafé de Bogotá, D.C., veintitrés de enero de mil novecientos noventa y dos.

Antecedentes

1. Ante esta corporación y con fundamento en lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el Decreto 2591 de 1991, los ciudadanos José Leonidas y José Darío Bustos Martínez el día 5 de diciembre de 1991 presentaron escrito en el que manifiestan interponer acción de tutela “en contra de los funcionarios y demás empleados de la Rama Jurisdiccional que se encuentran en huelga o cese indefinido de sus labores ...”. Con este propósito manifiestan que “... la no prestación de este servicio público fundamental no solamente vulnera en sumo grado uno de los principales derechos constitucionales fundamentales que le asiste a la sociedad colombiana de la cual somos parte integrante sino que a su paso, la omisión en su prestación se erige como fundamento inexorable para la violación de todos los derechos constitucionales fundamentales protegidos perentoriamente por nuestra Carta Política”. (Las subrayas son de los accionantes).

2. Los peticionarios fundamentan el ejercicio de su acción en las consideraciones que se resumen enseguida:

a) En primer término afirman que “ la huelga, el paro o el cese indefinido de las actividades judiciales no es la vía legal, social, política o lógica para la demanda y conquista de los derechos que le son inherentes como trabajadores del Estado, pues no puede olvidarse que la justicia por constituir el principal fin del derecho en toda sociedad civilizada y el más importante y fundamental de los servicios que debe prestar el Estado, y en cuya garantía se encuentran comprometidos todos los esfuerzos sociales, como que, de su tutela emanan las demás garantías a las que puede aspirar el hombre como protagonista dinámico de la convivencia social, no puede sufrir interrupción alguna como ocurre de contera en el caso que se ofrece a la consideración de la H. Corte ...”.

b) En su opinión, el mencionado cese de actividades desconoce lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 2º de la Constitución Nacional que establece que “Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. (Subrayas de los accionantes).

Además, sostienen que la administración de justicia es una función pública que por su trascendencia no admite solución de continuidad pues en ella se halla comprometido el interés general en los términos del artículo 229 de la Carta Política.

También estiman que la prestación del servicio público de administración de justicia requiere de la mayor atención del Estado de conformidad con lo establecido por el artículo 365 de la Constitución que dispone entre otras cosas que “los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”. (Subrayas de los peticionarios).

c) Manifiestan que la omisión en la prestación del servicio de la administración de justicia origina un estado de zozobra, de alarma, de inseguridad y de perturbación en la población, la que no tiene en dichas condiciones salvaguardia de sus derechos fundamentales. En este orden de ideas manifiestan que “...surge con claridad diáfana el ejercicio de la acción de tutela para reclamar ante ese alto tribunal la prestación de una administración de justicia diligente, pronta y cumplida, puesto que de lo contrario, la sociedad colombiana quedaría a merced de la anarquía y de la delincuencia, elementos nocivos y destructores del orden social vigente”.

d) Por último, consideran que la acción ejercida en su escrito es procedente pues también está consagrada ante la omisión de los funcionarios públicos en la prestación de su servicio.

3. El mismo día cinco (5) de diciembre de mil novecientos noventa y uno (1991), el señor Presidente de la Corte Suprema de Justicia profirió dentro de estas diligencias y con base en lo dispuesto por el artículo 15 del Decreto 2591, auto de tramitación en el que solicitó a los accionantes que aclaren contra qué funcionarios interponen la acción de tutela.

4. Debidamente notificados de lo proveído por el citado auto, los peticionarios presentaron el día trece (13) de diciembre de mil novecientos noventa y uno (1991), escrito en el que advierten que “... la acción se dirigió en forma expresa contra todos los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional que se encontraban en huelga ...”.

Agregan que “... en el ejercicio de nuestra profesión de abogados nos era imperioso visitar varios despachos judiciales a los cuales se nos impidió la entrada, aduciéndose como causa del cese indefinido de actividades, la masacre de que fueron víctimas varios servidores de la justicia en cercanías de la capital de la República”.

De otra parte, los peticionarios sostienen que no comparten el contenido de la providencia de trámite proferida por el Presidente de esta corporación en la que se ordena que se aclare contra qué funcionarios se dirige la acción, pues, según su parecer, el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 le entrega la competencia para conocer prevención de este procedimiento a los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza.

Además, estiman que “el cese indefinido de actividades fue decretado por la directiva nacional de “Asonal Judicial”, resultando por ende la Corte Suprema de Justicia o sus magistrados indistintamente como jueces con jurisdicción en todo el país competentes para conocer de la acción impetrada ...”.

5. Además, en el último de los escritos que se reseñan, los accionantes advierten que se encuentran ante la imposibilidad de aclarar su petición “... por carecer de los instrumentos adecuados para la singularización que se nos exige, a contrario sensu de los mecanismos que bien hubiera podido esgrimir oportunamente esa H. corporación con la misma finalidad“. En este sentido estiman que el citado cese “... constituye un hecho notorio exceptuándose algunos despachos, y por la misma naturaleza del hecho, a la luz de las normas rectoras del derecho probatorio no es susceptible de prueba“. Añaden que esta corporación y sus dignatarios debían estar informados de la situación que motiva su petición. Acompañan a su escrito fotocopia de la información aparecida en la página 5C del periódico El Tiempo, edición del jueves 5 de diciembre de 1991 titulada “Presidente de la Corte envía carta a Asonal Judicial. No se puede privar al país del servicio de la justicia”.

6. Por último, manifiestan que a su inicial petición se agrega la de dar aplicación al inciso segundo del artículo 24 del Decreto 2591, relacionado con la facultad de prevenir a la autoridad pública en los casos en los que el juez lo considere adecuado para evitar la repetición de la misma acción u omisión.

Consideraciones

1. La competencia

Como quiera que esta corporación en su Sala Plena desempeña determinadas funciones judiciales, también es competente para conocer de las acciones de tutela que se intenten ante ella dentro de las precisas reglas que al respecto se establecen en el Decreto 2591 de 1991, en concordancia y bajo los estrictos trámites constitucionales previstos por el nuevo ordenamiento superior según se ha definido en fallos anteriores que sobre esta materia han producido sus distintas Salas.

Al respecto, se señalan las siguientes providencias del año 1991:

Del 4 de diciembre M.P. Dídimo Páez Velandia; del 6 de diciembre M.P. Héctor Marín Naranjo; del 9 de diciembre M.P. Pedro Lafont Pianetta; del 10 de diciembre M.P. Eduardo García Sarmiento y otra del Dr. Alberto Ospina Botero; del 11 de diciembre M.P. Juan Manuel Torres Fresneda; del 12 de diciembre M.P. Jorge Carreño Luengas; del 16 de diciembre M.P. Ramón Zúñiga Valverde y otra del Dr. ErnestoJiménez Díaz; del 18 de diciembre dos providencias, M.P. Carlos Esteban Jaramillo Schloss; del 19 de diciembre tres providencias, Magistrados Ponentes Dr. Ricardo Calvete Rangel, Dr. Gustavo Gómez Velásquez, y Dr. Jorge Enrique Valencia Martínez.

No obstante que las supuestas omisiones han cesado y se ha restablecido la prestación regular del servicio público de administración de justicia, esta Sala, en consideración a que los peticionarios en últimas invocan la aplicación del artículo 24 del Decreto 2591 “Sobre prevención a la autoridad”, procede la Corte a examinar la petición de la referencia. También esta Sala se ocupa de examinar la petición formulada por cuanto ella en su presentación genérica parece involucrar inclusive a Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, respecto de los cuales esta corporación mantiene relaciones de superioridad y jerarquía.

2. La supremacía de la Constitución y las garantías a los derechos fundamentales

a) Para la ciencia del derecho en las democracias liberales de Occidente, el dogma de la supremacía de la Constitución tiene como fundamento necesario la existencia del estado de derecho; contemporáneamente, se acepta sin discusión relievante que la evolución de la idea de supremacía de la Constitución, dentro del marco del estado de derecho y de las democracias pluralistas, ha dado lugar a nuevas áreas de acción de la Constitución, de todas las personas en general y de los jueces en particular, y se conocen varios sistemas y modelos de la llamada justicia constitucional, así como distintos instrumentos que les dan desarrollo.

También, en nuestro país este presupuesto encuentra sus antecedentes en el constitucionalismo del siglo XIX, pues, la Constitución como norma fundamental y como orden jurídico supremo ha sido su preocupación desde sus orígenes revolucionarios y republicanos, hasta alcanzar en su evolución grandes desarrollos, y aportar a la ciencia jurídica occidental instrumentos e instituciones de importante eficacia en la defensa de la libertad y del derecho, como la acción pública de inexequibilidad, las objeciones presidenciales resueltas por la Corte Suprema de Justicia y la jurisdicción paralela y complementaria de lo contencioso administrativo. No obstante lo anterior, cabe precisar que la idea según la cual la Constitución es la norma que prevalece y que en todo momento debe prevalecer sobre toda otra norma inferior o sobre cualquier actuación estatal, encuentra sus raíces en el primer proceso de afirmación del constitucionalismo norteamericano, y su desarrollo ha dado lugar al establecimiento en distintas latitudes de los varios sistemas e instituciones específicas de protección de la Constitución que exigen la participación de los jueces.

En este sentido, es evidente que en la evolución del constitucionalismo se afirma cada vez con mayor nitidez el principio según el cual si la Constitución es la manifestación de la voluntad democrática, nada está por encima del derecho del pueblo y de todas las personas a la Constitución, a su respeto y a su supremacía política y jurídica; como tal, dicho derecho hace que todas las personas puedan exigir por distintas vías el respete a la voluntad jurídicamente elevada a norma básica de convivencia, en especial sobre los derechos y libertades constitucionales, también dentro del marco del estado de derecho.

b) En Colombia, como se advierte desde los albores de la República constitucionalizada, se han sembrado instituciones que afirman dicha evolución, e inclusive, la acción que se examina en esta providencia es expresión de dicha idea al ser ahora consagrada junto a otros mecanismos existentes ya en el orden anterior; empero, dada su reciente incorporación instrumental, la Corte se ocupa de examinar algunos aspectos preliminares de la misma con el fin de asegurar la más cabal expresión del derecho a la Constitución y del respeto a la libertad y a las garantías fundamentales.

c) Advierte la Sala que la acción de tutela está prevista en el artículo 86 de nuestra Carta Fundamental como un mecanismo procesal específico y directo que tiene por objeto la protección concreta e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales en una determinada situación jurídica, cuando éstos sean violados o se presente amenaza de su violación sin que se pueda plantear en esos estrados discusión jurídica sobre el derecho mismo.

Es un medio específico porque se contrae a la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales afectados de modo actual e inminente y no a otros, y conduce, previa la solicitud, a la expedición de una declaración judicial que contenga una o varias órdenes de efectivo e inmediato cumplimiento.

Es directo porque siempre presupone una actuación preferente y sumaria a la que el afectado puede acudir sólo en ausencia de cualquier otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice apenas y excepcionalmente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y, en todo caso, procura la restitución al sujeto peticionario en el goce del derecho de rango constitucional que se demuestra lesionado.

En este sentido es necesario destacar que tanto en la norma constitucional, como en su desarrollo legislativo, el ejercicio de la citada acción está condicionada entre otras razones por la presentación ante el juez de una situación concreta y específica de violación o amenaza de violación de aquellos derechos, cuya autoría debe ser siempre atribuida a cualquier autoridad pública o, en ciertos eventos a sujetos particulares y respecto de la cual el peticionario demuestre interés jurídico de aquel rango y pida su protección también específica, siempre en ausencia de otro medio judicial de protección o excepcionalmente, como medio provisional para evitar un perjuicio irreparable.

d) No se trata pues, de una vía de defensa de la Constitución en abstracto y con fines generales que pueda dirigirse contra todos los integrantes o agentes de una rama del poder público en su conjunto, como ocurre con la petición que se examina, o contra un acto con vocación general y abstracta para lo cual la Carta y la ley establecen otras vías; ni sobre derechos subjetivos controvertibles judicialmente por las vías ordinarias o especializadas.

Como se ha visto, su consagración constitucional se endereza a establecer un procedimiento o eventualmente un conjunto de procedimientos autónomos, específicos y directos de garantía inmediata de ciertos derechos y libertades establecidos en la Constitución y considerados como fundamentales, cuando quiera que, se repite, sean agraviados por la concreta acción o la omisión de una autoridad pública o por un organismo del Estado siempre identificable específicamente a través de una autoridad responsable de la misma.

3. La acción de tutela y sus requisitos sustanciales

Se observa en primer término que los accionantes insisten en dirigir su petición contra todos los funcionarios de la Rama Jurisdiccional que se encontraban en cese de actividades por los días en que presentaron su escrito, sin señalar en ninguna parte qué o cuáles autoridades específicamente son causantes del agravio que dicen haber sufrido, lo que en verdad impide determinar a esta Sala cuál es el acto o los actos concretos que dicen impugnar y cuál es el superior jerárquico al que eventualmente podría dirigirse la acción como se verá enseguida:

A. Como quiera que el artículo 86 de la Constitución Política de 1991, según se ha visto precedentemente, establece el derecho específico de todas las personas para reclamar ante los jueces en todo momento y lugar la protección de sus derechos constitucionales fundamentales cuando éstos resulten vulnerados o amenazados, entre otros eventos, con motivo o por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y en atención a que los accionantes en esta oportunidad dicen fundamentar su petición en aquella disposición constitucional, en concordancia con lo dispuesto por el Decreto 2591 de 1991, debe esta Sala proceder a examinar si en verdad cabe o no acceder a lo reclamado, mucho más cuando la última de las previsiones citadas no admite pronunciamientos inhibitorios.

B. Ahora bien, no obstante que el citado artículo 86 de la Constitución prevea que la acción de tutela se establece para la protección de los derechos fundamentales que resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, lo cierto es que ella exige siempre que el peticionario interesado atribuya la autoría de la acción o de la omisión concretas a una o a varias autoridades públicas identificándolas de modo específico y preciso si le es posible o atribuya o permita atribuir dicha autoría al específico superior jerárquico del funcionario causante del agravio o amenaza.

Además, dicha protección, tal y como está regulada jurídicamente, supone siempre la existencia concreta y específica de una acción u omisión que afecte como causa inmediata dichos derechos constitucionales y el interés específico de la persona que reclama su protección.

C. En otros términos, se estima con fines de sistematización que el ejercicio de la acción de tutela presupone en líneas generales los siguientes requisitos sustanciales:

— La identificación del responsable del agravio o del autor del acto estimado como generador de la violación.

— La especificación del acto, acción u omisión que es presunta causa de la violación.

— La especificación de la violación al derecho constitucional fundamental alegado.

— La demostración del interés jurídico de rango constitucional que se pretende restablecer o proteger con el ejercicio de la acción.

— La ausencia o falta de cualquiera otra vía o medio de defensa judicial prevista para la solución la situación de agravio o amenaza, salvo excepcionalmente los casos de perjuicio irremediable que se pretenda evitar.

Así se desprende además de lo señalado por las siguientes disposiciones del Decreto 2591 de 1991, reglamentarias de la disposición constitucional citada.

a) Del artículo 7º sobre medidas provisionales para proteger un derecho, las partes que dicen: “Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere”, “La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquel contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible”.

b) Del artículo 8º sobre “la tutela como mecanismo transitorio”, la parte que dice:

“Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y de las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso”.

c) Del artículo 13 en las partes que dicen “La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental ...”, “De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior” .

d) Del artículo 14, sobre el contenido de la solicitud, la parte que establece que:

“En la solicitud de tutela se expresará, con la mayor claridad posible, la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado, el nombre de la autoridad pública, si fuere posible o del órgano autor de la amenaza o del agravio y la descripción de las demás circunstancias relevantes para decidir la solicitud”.

e) Del artículo 19, sobre los informes que puede requerir el juez, la parte que dice:

“El juez podrá requerir informes al órgano o a la autoridad contra la que se hubiere hecho la solicitud ...”.

f) Del artículo 21, sobre informaciones adicionales, la parte que dice: “... Si fuere necesario, se oirá en forma verbal al solicitante y a aquel contra quien hubiere hecho la solicitud ...”.

g) Del artículo 23, sobre protección del derecho tutelado la parte que establece: “Cuando la solicitud se dirija contra una acción de la autoridad ...” .

h) Del artículo 27, sobre el cumplimiento del fallo, en las partes que establecen: “Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora”, ”''El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia” .

i) Del artículo 28 sobre los alcances del fallo, en la parte que establece:

“El cumplimiento del fallo no impedirá que se proceda contra la autoridad pública, si las acciones u omisiones en que incurrió generaren responsabilidad.

La denegación de la tutela no puede invocarse para excusar la responsabilidad en que haya podido incurrir el autor del agravio”.

j) Del artículo 29, sobre el contenido del fallo, los numerales 2º y 4º que dicen que aquel debe señalar “la identificación del sujeto o sujetos de quien provenga la amenaza o vulneración” y “La orden y la definición precisa de la conducta a cumplir con el fin de hacer efectiva la tutela”.

k) Del inciso segundo del artículo 31, sobre la impugnación del fallo, la parte que establece:

“Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el defensor de pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato“.

l) Por último, del artículo 36, sobre los efectos de la revisión: “las sentencias en que se revise una decisión de tutela sólo surtirán efectos er el caso concreto y ...”.

D. Se trata en nuestro ordenamiento de un sistema de protección directa de los derechos libertades fundamentales previstos en la Constitución frente a específicos sujetos o autoridades que aparezcan como agraviantes de los mismos en una situación jurídica también concreta; en dichas condiciones, el interesado debe atribuir la violación alegada de manera directa y específica a una o varias autoridades, so pena de incurrir en un defecto sustancial en su petición, lo que obliga a denegarla.

De conformidad con los elementos que se desprenden del anterior examen sistemático, no queda duda a esta corporación que debe denegar la petición formulada, mucho más si se tiene en cuenta que los solicitantes no identificaron específicamente, aun después del auto de trámite reseñado, ninguna autoridad que haya incurrido en la omisión genérica que motivó el supuesto agravio a sus derechos constitucionales.

E. Aunque sea evidente que en algunos despachos judiciales del país se produjo un irregular cese de actividades en los días señalados por los peticionarios, éstos, para poder ejercer la acción de tutela y obtener el amparo judicial de los derechos constitucionales que puedan resultarles violados por dicha situación, deben identificar específicamente a la autoridad a la que le atribuyen la omisión que supuestamente motiva el agravio, obviamente también deben señalar de manera concreta y específica dicha situación para no incurrir en el mismo defecto sustancial.

En resumen, los interesados en la protección de sus derechos constitucionales fundamentales por vía de la acción de tutela en este asunto debieron señalar la acción o la omisión concreta que se dice generadora de la violación o amenaza; el nombre o la identificación específica de la autoridad o persona responsable de dicho hecho o ante la imposibilidad de hacerlo, la identificación del superior jerárquico correspondiente; el derecho o los derechos constitucionales lesionados o amenazados y su interés jurídico concreto y específico.

En el asunto que se atiende, los accionantes señalan como causa de su petición un conjunto indiscriminado y genérico de conductas imposibles de determinar específicamente en este estrado y por esta vía, ya que el hecho notorio a que hace referencia el escrito, lo es de una situación irregular en la prestación de un servicio público fundamental, pero no de concretas y específicas acciones u omisiones atribuibles a uno o a varios funcionarios o a un determinado superior jerárquico, que sea responsable de aquella.

Como los interesados debieron poner en conocimiento del juez un hecho específico y concreto atribuible a la acción o a la omisión de una autoridad pública también específica y, en este asunto no lo hicieron, la acción de la referencia debe desestimarse.

A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

No se accede a la petición de tutela formulada por los señores José Leonidas y José Darío Bustos Martínez con fundamento en la parte motiva de este fallo.

Cópiese, notifíquese y remítase a la Corte Constitucional.

Pablo Cáceres Corrales, Presidente—Rafael Baquero Herrera—Ricardo Calvere Rangel—Jorge Carreño Luengas—Manuel Enrique Daza Álvarez—Guillermo Duque Ruiz—Gustavo Gómez Velásquez—Eduardo García Sarmiento—Pedro Augusto Escobar Trujillo—Carlos Esteban Jaramillo—ErnestoJiménez Díaz—Pedro Lafont Pianetta—Héctor Marín Naranjo—Alberto Ospina Botero—Dídimo Páez Velandia—Jorge Iván Palacio Palacio—Rafael Romero Sierra—Edgar Saavedra Rojas—Hugo Suescún Pújols— Juan Manuel Torres Fresneda—Julio César Ortiz—María Cristina Rozo de Chaín—Rafael Méndez Arango— Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuan, Secretaria.

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