Sentencia de septiembre 12 de 1991 

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 

SALA DE CASACIÓN CIVIL

EDUCACIÓN PRESTADA POR PARTICULARES

NO CONSTITUYE EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

EXTRACTOS: «1. Con fundamento en la ley y en la doctrina, ha sostenido la Corte que la jurisdicción le corresponde privativamente al Estado y el régimen legal que la regula atribuye algunos asuntos a la jurisdicción contencioso administrativa y otros a la jurisdicción civil u ordinaria. Precisamente, sobre el punto tiene sentado la corporación que la “organización jurisdiccional de los países civilizados corresponde a uno de estos dos grandes sistemas: el de la unidad o el de la pluralidad de jurisdicciones. En el primero practicado especialmente por los países anglosajones, todos los procesos cualesquiera que sean, todos los litigios civiles o administrativos son juzgados por una misma y única jerarquía de tribunales: los tribunales judiciales, que tienen así, con respecto a las autoridades administrativas, el carácter de un verdadero superior jerárquico. En el segundo de los sistemas indicados— que es el adoptado por Colombia, en donde se tomó en términos generales, como modelo, la concepción francesa de separación de las autoridades administrativa y judicial— unos litigios son resueltos por los tribunales administrativos y otros por los tribunales judiciales'''' (XLIII, pág. 360).

2. Como quiera que el Estado no se encuentra en condiciones de cumplir con todas las funciones públicas o administrativas que le son propias, algunas resultan siendo realizadas por los particulares lo cual explica que, atendidas estas circunstancias, el Decreto 01 de 1984 hubiera sometido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo no solo las controversias originadas en actos o hechos administrativos emanados de las entidades públicas, sino también la actividad de las privadas cuando cumplan funciones públicas o administrativas.

En efecto, al ocuparse el Código Contencioso Administrativo del control jurisdiccional de la actividad administrativa, vigente para la época de iniciación de esta litis, disponía el artículo 82 que dicha jurisdicción “está instituida para juzgar las controversias originadas en actos y hechos administrativos de las entidades públicas y de las privadas cuando cumplan funciones públicas”. Este precepto, que fue modificado por el artículo 12 del Decreto Ley 2304 de 1989, establece lo siguiente “La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida por la Constitución para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas”.

Y al confrontar el artículo 82 original con la modificación introducida por el Decreto 2304 de 1989 en lo atinente a las personas privadas, simplemente se observa que utilizando el decreto mencionado una expresión más adecuada, cambió la locución “cuando cumplan funciones públicas”, por “que desempeñen funciones administrativas”.

3. De suerte que, en síntesis, la jurisdicción contencioso administrativa está instituida para juzgar las controversias administrativas de las entidades públicas, y además las actividades de las personas privadas cuando cumplan funciones administrativas. Lo primero es la regla general y, lo segundo, es la excepción. Esto porque lo común es que el acto administrativo tenga venero en las actuaciones de las entidades públicas y lo excepcional es que se originen en la actividad de las personas privadas. Y ciertamente es así, porque lo ordinario es que la actuación administrativa tenga origen en el proceder de las entidades públicas y lo singular o alejado de lo común es que las personas privadas cumplan funciones administrativas.

4. Ahora bien, con mucha antelación a la entrada en vigencia del actual Código Contencioso Administrativo, venía la doctrina foránea y nacional observando que en algunas circunstancias, los particulares, con sus procederes, podían originar actos administrativos cuando ciertamente actuaban desempeñando una función administrativa.

En efecto y sobre el particular, puede consultarse la obra “Curso de derecho administrativo” del profesor italiano Guido Zanobini. Sin quedarse a la zaga de la evolución del derecho administrativo en el punto, o sea, en que los actos administrativos también pueden provenir de los particulares, dijo la Corte en Sala Plena en fallo de 14 de octubre de 1970 que la Federación Nacional de Cafeteros, a pesar de ser una entidad de derecho privado sui géneris, cumple funciones administrativas.

Dijo en esa ocasión:

“Aunque la federación no se amolde a los tipos corrientes de las entidades descentralizadas de la administración —que acaban de enumerarse— sí cabe decir que es un organismo sui generis, de origen particular, relacionado con la administración por ministerio de la ley, para efectos de cumplimiento de ciertas funciones de interés colectivo, cuyo ejercicio se ha pactado con el Gobierno, y que a causa de ese ejercicio administra el empleo de algunos impuestos. En razón de estas características, la federación depende en variados respectos del control ministerial, esto es, no es extraña a la administración. Y en cuanto de ésta depende, reviste obviamente, índole administrativa”.

El criterio doctrinal precedente fue reiterado por la Corte en sentencia de Sala Plena de 20 de octubre de 1977 y por el Consejo de Estado en sentencia de 10 de febrero de 1978.

5. Empero, como ya se advirtió, actualmente en Colombia, y así sea de manera excepcional, por disponerlo la legislación contencioso administrativa, los actos de las personas privadas quedan sometidos al control jurisdiccional de lo contencioso administrativo, cuando desempeñan funciones públicas o administrativas (arts. 82 y 12 del Decreto 2304 de 1989). Y así lo confirma el Consejo de Estado al expresar en sentencia de 23 de mayo de 1989 que:

“Es una realidad que el Estado, en la actualidad cuenta con la colaboración de los particulares, para el cumplimiento de las funciones que le son propias, cuando para tal efecto se encuentran debidamente habilitados, y esto ha sido reconocido en nuestra legislación positiva, y concretamente en el artículo 82 del Decreto 01 de 1984, cuando al definir el objeto de la jurisdicción contencioso administrativa prescribe que “...está instituida para juzgar las controversias originadas en actos y hechos administrativos de las entidades públicas, y de las privadas cuando cumplan funciones públicas(...)””.

A esto se suma que el artículo 82 del Decreto 01 de 1984, que fue demandado de inexequibilidad ante la Corte, salió ileso de la impugnación de inconstitucionalidad, en la parte que interesa para decidir el cargo (sentencias de Sala Plena de 16 y 23 de agosto de 1984). Y posteriormente la Corte, al decidir sobre la acusación de inexequibilidad contra los artículos 1º a 10 del Decreto 2304 de 1989, afirmó sobre el punto que se viene analizando lo siguiente:

“Como se indicó atrás, la función administrativa no solo la realiza cualquier tipo de autoridad investida de tales atribuciones, lo que explica que la producción de actos administrativos no esté reservada a la rama administrativa, sino que ellos pueden provenir de las otras ramas del poder público y aun de particulares que cumplan funciones administrativas” (sentencia de Sala Plena de 20 de junio de 1990).

6. A manera de síntesis puede hoy afirmarse que la función administrativa ya no es patrimonio exclusivo del Estado, puesto que puede ser ejercida por los particulares en algunas ocasiones y, en uno y otro evento, sus actos tienen el control ante la jurisdicción contencioso administrativa, tal como lo pone de presente la legislación vigente cuando acontecieron los hechos (arts. 1º, 82 y 128 num. 1º del Decreto 01 de 1984) y la actual (arts. 12 y 13 del Decreto 2304 de 1989).

7. Sin embargo, la conclusión que se sienta en el párrafo precedente no es absoluta, pues, si bien de conformidad con el Decreto 080 de 1980, vigente para cuando ocurrieron los hechos precursores del presente litigio, “la educación superior tiene el carácter de servicio público y cumple una función social. . . '' y su prestación estará a cargo del Estado y de los particulares que reciban autorización de éste (art. 2º), no por ello puede afirmarse incontrovertiblemente que cuando los particulares prestan el aludido servicio público cumplen funciones administrativas, y por ende, sus hechos, actos y omisiones se someten al imperio de la jurisdicción contencioso administrativa, pues debe recordarse que en virtud de la reforma contenida en el Acto Legislativo Nº 1 de 1936 (art. 41 de la Constitución Nacional) se consagró como principio esencial el de la libertad de enseñanza, que entre otros derechos reconoce el de los particulares a establecer institutos de enseñanza, que implica para la persona la facultad de desenvolver y enriquecer la personalidad mediante el aprendizaje, y el del Estado a tomar medidas para que la enseñanza sea dada en condiciones satisfactorias desde el punto de vista moral, intelectual y material (hoy arts. 27, 67 y 68 de la Constitución Nacional de 1991).

De consiguiente, con dicho texto superior, en concordancia con el numeral 12 del artículo 120 ibídem, se garantiza no solo la iniciativa de los particulares para crear entidades que puedan obtener reconocimiento como personas jurídicas y para donaciones con fines de interés social, sino también la libertad de enseñanza, y, que la inspección y vigilancia que corresponde al Estado en relación con las personas jurídicas privadas que desarrollan actividades educativas debe encaminarse a garantizar el cumplimiento de los altos fines sociales de la cultura representados en la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos, sin ir más allá, es decir, sin “...excluir a priori esta o aquella categoría de ciudadanos ni reservarse el monopolio de la enseñanza. El Estado puede, por consiguiente, señalar un mínimo de requisitos técnicos para abrir establecimientos de educación, fijar el plan de estudios y los programas mínimos de las asignaturas, determinar algunos métodos de enseñanza, etc., pero sin contrariar los principios que realizan o hace efectiva la libertad de enseñanza” (Derecho constitucional colombiano, Jacobo Pérez Escobar, págs. 21 y 218) (hoy numeral 21 del art. 189 de la Constitución de 1991).

El anotado principio de la libertad de enseñanza lo recogió el artículo 138 del Decreto 080 de 1980, cuando al tratar de los principios generales de las instituciones no oficiales de educación superior prescribió que “...las personas naturales y las jurídicas de derecho privado pueden, en los términos de este decreto, crear instituciones de educación superior que desarrollen el principio constitucional de la libertad de enseñanza que conlleva la libertad de credo”, y que tales instituciones “...deben ser personas jurídicas de utilidad común, sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones o como fundaciones” (art. 139 ibídem), “...sometidas a la permanente inspección y vigilancia del Estado y podrán ser sancionadas cuando incumplan las normas legales o sus propios estatutos” (art. 142).

8. Así las cosas, es obligado reconocer que, si bien hay casos en que los particulares, directamente o a través de personas jurídicas privadas, cumplen funciones administrativas en desarrollo de actividades que por su origen y por su esencia le corresponden al Estado, en virtud de habilitación de éste, a través de un acto unilateral mediante el cual el Estado decide atribuir el ejercicio de la función, administrativa con los deberes y potestades inherentes, o un acto convencional en que la persona acepta dicha atribución, y se establecen las condiciones conforme a las cuales se ha de cumplir el ejercicio de la función o funciones administrativas atribuidas, hay otros casos en los cuales tales personas no cumplen funciones de dicho linaje aunque desarrollen actividades de interés social, que pueden traducirse en servicios públicos, en forma paralela a las que en el mismo sentido pueda desarrollar el Estado, como quiera que cuando así proceden no lo hacen en virtud de habilitación estatal sino con fundamento o apoyo en el mismo orden constitucional, que les reconoce el derecho de ejercerlas.

Tal cosa ocurre con la educación en general pues no hay duda de que, a pesar de ser un servicio público y una actividad de interés social, los particulares la pueden prestar sin habilitación estatal alguna en desarrollo del principio de la libertad de enseñanza que así lo permite, desde luego bajo la suprema y permanente vigilancia del Estado, sin que por ello pueda afirmarse categóricamente que en tal supuesto los particulares cumplen una función administrativa, pues se repite, no se trata de una actividad exclusiva del Estado, para cuyo desarrollo éste haya habilitado a las personas naturales o a las personas jurídicas de derecho privado; en síntesis, se trata del mismo servicio público prestado por la administración y los particulares, pero no unidos entre sí, sino en forma independiente.

9. Empero, en este preciso punto también es pertinente distinguir si el aludido servicio público es prestado por el Estado a través de instituciones de educación superior de carácter oficial o sea, a través de “ establecimientos públicos del orden nacional, departamental o municipal, o unidades administrativas especiales o unidades docentes dependientes del Ministerio de Educación Nacional...” (art. 50, Decreto 080 de 1980) o por personas naturales o jurídicas de derecho privado, pues en el primer caso, el régimen aplicable es el de derecho público y el juez competente para conocer de sus conflictos es el contencioso administrativo; y en el segundo, el aplicable es el de derecho privado relacionado con el carácter de la entidad, que es de utilidad común, y en consecuencia, el juez competente para desatar las controversias que en la prestación de dicho servicio se presenten, es el juez ordinario.

10. Desde luego que, en la prestación del servicio de educación superior o possecundaria, las entidades no oficiales deben someterse a la estrecha vigilancia del Estado, y a cumplir con determinadas formalidades legales, como la referida a la expedición de títulos, pues en el punto el artículo 174 del mismo Decreto 080 de 1980 dispone que “los títulos que reglamentariamente puedan otorgar las instituciones de educación superior serán expedidos en nombre de la República de Colombia —Ministerio de Educación Nacional— y “los diplomas correspondientes serán suscritos por las autoridades académicas de la institución, pero su validez queda sujeta al examen y registro que se efectuará de conformidad con lo que disponga el reglamento ejecutivo” (subrayado de la Sala), mandato que el Decreto 2725 de 1980 reglamentó diciendo que “las instituciones de educación superior legalmente autorizadas para ello, expedirán los títulos en nombre de la República de Colombia y por autorización del Ministerio de Educación Nacional, a quienes hayan cumplido con los requisitos de un programa de formación aprobado por el Estado y con las exigencias establecidas en los reglamentos internos de la institución y las demás normas legales” (art. 2º).

11. En el presente caso, la corporación Universidad Libre adquirió su reconocimiento como institución de educación superior mediante Decreto 1297 de 30 de mayo de 1964 y, ciertamente, por este estatuto el Gobierno reglamentó por ese entonces, la educación superior de las universidades y señaló, entre otras, como institución educativa de cultura superior a la Universidad Libre de Colombia, definiéndose allí qué se entendía por universidad y qué grados y títulos académicos podían conferir (arts. 8º a 10); de consiguiente, dicho centro universitario es a la luz del artículo 139 del Decreto 080 de 1980 una institución de educación superior no oficial, bajo la forma de persona jurídica de utilidad común, sin ánimo de lucro, organizada como corporación; y al tenor del artículo 142 ibídem sometida permanentemente a la inspección y vigilancia del Estado; además, como tal, dispone, dentro de los límites que le marca la Constitución y la ley, de autonomía “...para desarrollar sus programas académicos y de extensión o de servicios; para designar su personal, admitir a sus alumnos, disponer de sus recursos y darse su organización y gobierno. Es de su propia naturaleza el ejercicio libre y responsable de la crítica, de la cátedra, del aprendizaje, de la investigación y de la controversia ideológica y política”, según reza el artículo 18 de dicho decreto.

Así las cosas, el asunto planteado en la demanda que originó el presente proceso no es de conocimiento de la jurisdicción especial contencioso administrativa, pues no se trata de decidir acerca de una controversia originada en la prestación del servicio público de educación superior por una entidad administrativa, como lo son las instituciones oficiales de educación possecundaria, sino de una surgida en el seno de una entidad de derecho privado, en desarrollo de la prestación de ese mismo servicio público.

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14. Es indudable que en los aspectos académicos universitarios impera el principio de la autonomía de las instituciones de educación superior, oficiales y no oficiales, principio consagrado constitucionalmente en la actual Carta Política, pues dentro del cuerpo legal que organiza el sistema de educación possecundaria (D. 080/80) se establece que “...las instituciones de educación superior son autónomas para desarrollar sus programas académicos y de extensión o de servicios; para designar su personal, admitir a sus alumnos, disponer de sus recursos y darse su organización y gobierno. Es de su propia naturaleza el ejercicio libre y responsable de la crítica, de la cátedra, del aprendizaje, de la investigación y de la controversia ideológica y política” (art. 18); sin embargo, el mismo artículo 18, proclama que la mencionada autonomía no es absoluta, pues ella debe ejercerse dentro del marco de la Constitución y de la ley, por cuanto de un lado, el Estado tiene “...la suprema inspección y vigilancia de los institutos docentes, públicos y privados, en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos” (art. 41 Constitución Nacional, artículo 6º, de la Constitución Política de 1991), y de otro lado, debe someterse a disposiciones legales que regulan la materia concerniente al reglamento estudiantil (art. 171, Decreto 080 de 1980); a lo requisitos para la matrícula (art. 169); a los caso en que se pierde la calidad de estudiante (art. 170); y, a las que indican las pautas para los procedimientos que deben seguirse en casos de violación del reglamento académico estudiantil (art. 171) (hoy artículo 69 de la Constitución de 1991).

15. De conformidad con el artículo 171 del Decreto 080 de 1980 “todas las instituciones de educación superior deberán expedir un reglamento estudiantil en el que se atiendan las normas del presente decreto y se desarrollen como mínimo los siguientes aspectos: requisitos de inscripción, admisión y matrícula, derechos y deberes, distinciones e incentivos, régimen disciplinario y los aspectos académicos relativos a los estudiantes”; además, “el estudiante tiene derecho a acogerse, en caso de sanción, a un reglamento estudiantil previamente expedido y a ser oído en descargos”; y “en todo caso tendrá derecho a interponer el recurso de reposición. Cuando se trate de la sanción de expulsión procederá el recurso de apelación”.

16. En el reglamento orgánico de la facultad de derecho, la Universidad Libre consagra el régimen disciplinario de los estudiantes, disponiendo que

”...para el efecto del cumplimiento del presente reglamento y conservación del orden universitario, se consagran las siguientes sanciones:

a) Retiro de la hora de clases por el profesor;

b) Amonestación privada;

c) Amonestación pública, por medio de resolución fijada en lugar público;

d) Cancelación de la matrícula por el año lectivo;

e) Expulsión de la universidad. Esta sanción inhabilita al estudiante para volver a ingresar a la institución en cualquiera de sus dependencias'' '' (art. 59).

Dicho reglamento prescribe en el parágrafo del artículo 60 que “...para imponer cualquier sanción, excepto la del literal a) del artículo anterior (retiro de la hora de clases por el profesor) deberá previamente dársele al estudiante la oportunidad de ser oído”. Desde luego, como lo preceptúa el artículo 59 del aludido reglamento dicho régimen disciplinario opera respecto de las personas que ostentan la calidad de estudiante la que, según el artículo 15 del mismo estatuto se adquiere por el acto de la matrícula para el año lectivo correspondiente, “mediante la firma del respectivo documento, comprometiéndose a aceptar los estatutos, reglamentos y demás disposiciones de la misma”; calidad que así mismo se pierde, según reza el artículo 170 del Decreto 080 de 1980, entre otros casos, “cuando se haya completado el programa de formación previsto”.

17. Así definido el ámbito de la autonomía universitaria en torno al régimen disciplinario, que se concreta y agota en las disposiciones que integran los capítulos VII y IX del aludido reglamento de la facultad de derecho, a la Sala no le queda duda alguna que tal postulado no puede tutelarse cuando se utiliza para sancionar a personas que no pertenecen a la esfera estudiantil por procedimiento y con penas no establecidos previamente.

En efecto: no es atendible, desde ningún punto de vista, que para justificar la imposición de una sanción no prevista en los reglamentos a una persona que ciertamente ya no era estudiante de la universidad para cuando ocurrieron los hechos materia de la investigación, por haber completado el programa de formación previsto, por un procedimiento no preestablecido, y sin ni siquiera haber sido oído en descargos, se acuda al expediente de una autonomía universitaria que incuestionablemente desborda los límites de la Constitución y la ley, como se establece de las pruebas recaudadas para acreditar los hechos de la demanda; y con fundamento en aquel postulado se pretenda absoluta ausencia de control de los hechos, actos y omisiones que la excedan, pues es obvio que cuando así suceda, la persona perjudicada disponga de los instrumentos judiciales pertinentes para la reparación del daño.

18. En los cargos primero y tercero quedó claramente establecido que los hechos, actos y omisiones de las instituciones no oficiales, realizados en desarrollo de la prestación del servicio público de educación possecundaria caen bajo el ámbito de la jurisdicción ordinaria, y ahora se reafirma tal aseveración, máxime si se tiene en cuenta que se trata de actos que, sobrepasando los límites de la Constitución y la ley, no pueden aparecer exentos de control amparados en el postulado de la autonomía universitaria».

(Sentencia de septiembre 12 de 1991. Magistrado Ponente: Rafael Romero Sierra).

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «Para la época en que acontecieron los hechos que se controvierten, ya estaba en vigencia el Decreto 80 de 1980, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la Ley 8ª de 1979, “por el cual se organiza el sistema de educación possecundaria” y en el que se dispone que “la educación superior tiene el carácter de servicio público y cumple una función social. Su prestación está a cargo del Estado y de los particulares que reciban autorización de éste”. Por su parte, el artículo 46 del citado decreto establece que son “instituciones universitarias las autorizadas legalmente para adelantar programas en la modalidad de formación universitaria definida en el artículo 30 del presente decreto”. Y el artículo 174 dispone que “Los títulos que reglamentariamente pueden otorgar las instituciones de educación superior serán expedidos en nombre de la República de Colombia-Ministerio de Educación Nacional” (se resalta). Por el mismo año del mencionado estatuto se expidió el Decreto 2725, por el cual se reglamentó el otorgamiento de títulos por parte de las instituciones de educación superior y, en este preciso punto, establece el artículo 2º que “las instituciones de educación superior legalmente autorizadas para ello, expedirán los títulos en nombre de la República de Colombia y por autorización del Ministerio de Educación Nacional, a quienes hayan cumplido con los requisitos de un programa de formación aprobado por el Estado y con las exigencias establecidas en los reglamentos internos de la institución y las demás normas legales”. Por su parte, la corporación Universidad Libre demandada en este litigio adquirió su reconocimiento como institución de educación superior mediante Decreto 1297 de 30 de mayo de 1964 y, ciertamente por este estatuto el Gobierno reglamentó, en ese entonces, la educación superior de las universidades y señaló, entre otras, como institución educativa de cultura superior a la Universidad Libre de Colombia, definiéndose allí qué se entendía por universidad y qué grados y títulos académicos podía conferir (arts. 1º a 8º).

8. No ofrece hesitación que las universidades privadas al otorgar el título a quien ha cumplido con la disciplina académica correspondiente, título que se confiere “en nombre de la República de Colombia'''' y “por autorización del Ministerio de Educación Nacional”, desempeñan una función pública o administrativa. Lo mismo acontece cuando la universidad decide paralizar o suspenderle a la persona el otorgamiento del título académico.

9. Al examinar los hechos y pretensiones controvertidas en el litigio, se advierte que la parte demandante solicita que se declare la nulidad absoluta de dos actas emanadas del consejo directivo de la facultad de derecho de la Universidad Libre y de la comisión académica de la conciliatura la misma universidad en donde la mencionada institución docente le suspende el derecho al grado hasta por dos años y, por ende, se condene a la universidad a pagar el valor de los perjuicios ocasionados.

Empero, consideramos con respaldo en las consideraciones sentadas atrás, que la institución universitaria demandada, al actuar como lo hizo, suspendiéndole al demandante el otorgamiento del título de abogado por el lapso de dos años, cumplió una función administrativa y, por tanto, la pretensión del demandante cae bajo el control de la jurisdicción contencioso administrativa y de la justicia ordinaria, lo cual se traduce en que el proceso es nulo en su integridad, y así del de decretarse, por tratarse de un vicio insaneable.

De suerte que el cargo primero, a nuestro juicio, prosperaba».

Carlos Esteban Jaramillo Schloss—Alberto Ospina Botero. 

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