Sentencia SL13786-2017/54321 de agosto 29 de 2017

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA DE CASACIÓN LABORAL

SL13786-2017

Rad.: 54321

Acta 08

Magistrado Ponente:

Dr. Santander Rafael Brito Cuadrado

Bogotá D.C., veintinueve de agosto de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «IV. Recurso de casación

Interpuesto por el demandante, concedido por el tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver (fls. 4 a 11 del cuaderno de la Corte).

V. Alcance de la impugnación

Pretende el recurrente que la Corte case la sentencia del tribunal, para que en sede de instancia revoque la de primer grado, y acceda a las pretensiones de la demanda.

Con tal propósito formula un cargo que no fue oportunamente replicado.

VI. Cargo único

Acusa la sentencia por la vía directa en la modalidad de aplicación indebida de los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, lo que condujo a la falta de aplicación de los artículos 2º del CPTSS; 136 del Código Contencioso Administrativo modificado por el 44 de la Ley 444 de 1998; “461—modificado por el artículo 190 de Decreto 1818 de 1998”; 467, 470 y 471 del Código Sustantivo del Trabajo, modificados los dos últimos por el 37 y 38 del Decreto 2351 de 1965.

En la demostración del cargo, transcribe la providencia cuestionada, e indica que de ella se desprende la evidente aplicación indebida en la que incurrió el ad quem de los artículos 19 y 20 de la Ley 797 del 2003, ya que al tratarse de entidades públicas que demandan los actos de reconocimiento de prestaciones periódicas, como ocurrió en el caso en estudio, legalmente esas disposiciones resultan inaplicables.

Explica que el proceso se adelantó ante la Justicia Ordinaria Laboral por mandato expreso del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en atención a que se trata de una trabajadora oficial, y de un conflicto relacionado con el sistema de seguridad social integral, competencia que en otros procesos iguales que adelanta el Ministerio de Minas y de Energía, respecto de otros trabajadores pensionados por Minercol S.A., fue asignado directamente por el Consejo Superior de la Judicatura.

Dice que aun cuando la competencia para conocer del proceso se asignó a la jurisdicción ordinaria laboral, no apareja que se deban aplicar las normas sustantivas y procedimentales propias de los trabajadores particulares, pues existe norma expresa en el Código Contencioso Administrativo, que dispone sobre la posibilidad de demandar en cualquier tiempo los actos administrativos de reconocimiento de pensiones periódicas.

Advierte que los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, regulan situaciones fácticas diferentes, dado que en este asunto no se debate sobre la revocatoria directa del acto de reconocimiento, como tampoco de una pensión que se hubiera concedido por una sentencia, conciliación o transacción, pues lo que en realidad se cuestiona, no es la mala fe de la demandada, sino un error atribuible a la entidad, al momento de calcular la prestación, al incluir conceptos que no se devengaron en el último año de servicio, generando como consecuencia, un mayor valor, al que en verdad correspondía.

VII. Consideraciones

En esta oportunidad corresponde a la Sala determinar, si el tribunal erró cuando concluyó que el litigió suscitado entre las partes, escapaba a la jurisdicción ordinaria laboral, específicamente por el trámite del proceso ordinario que se siguió, ya que, la revisión de sumas periódicas, según dijo, corresponde a la Corte Suprema de Justicia o al Consejo de Estado, de conformidad a lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003.

Dada la senda escogida por la censura, se mantienen incólumes los siguientes supuestos de hecho: (i) La Empresa Nacional Minera Ltda. - Minercol Ltda., reconoció a la demandada, con Resolución 036 del 20 de diciembre de 2002, una pensión mensual vitalicia de jubilación, a partir del 23 del mismo mes y año, con sustento en el artículo 90 del laudo arbitral del 2 de julio de 1998, en cuantía inicial de $ 2.110.052; (ii) que esa prestación se liquidó con el salario promedio devengado en el último año de servicio, y (iii) que se pretende en este proceso, demostrar que ese derecho se calculó de manera errónea, en la medida que para determinar el ingreso base de liquidación se incluyó la doceava parte de la totalidad de las primas de servicio y de navidad, sin detenerse a examinar su causación.

Pues bien, para dar respuesta al reproche que se realiza al fallo cuestionado, necesario se hace remitirse al contenido de los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, pues sobre ellos sustentó el ad quem su decisión. Preceptivas, que dicen lo siguiente:

“ART. 19.—Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente. Los representantes legales de las instituciones de seguridad social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes”.

“ART. 20.—Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.

La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además:

a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y

b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

En conformidad con lo anterior, se tiene que el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, faculta a los representantes legales de las instituciones de seguridad social, o quienes respondan por el pago, o hayan reconocido, o reconozcan pensiones, para que de oficio verifiquen los requisitos para la adquisición de ese derecho, así como la legalidad de los documentos que le dan soporte, cuando existan motivos que los lleve a suponer que esa prestación fue concedida indebidamente y, en caso de verificar que no se reunieron los requisitos legales, o que se sustentó en documentos falsos, deben proceder a la revocatoria directa del acto administrativo, aun sin el consentimiento del particular, con la correspondiente compulsa de copias a la autoridad competente.

Es así como la Corte Constitucional, al estudiar esa disposición, en sentencia CC C 835-2003, al respecto indicó:

Pues bien, en lo concerniente a la verificación oficiosa que la norma le impone como deber a los mencionados funcionarios, la Corte no encuentra reparo alguno. Antes bien, estima la corporación que con un tal deber se tiende a proteger la objetividad, transparencia, moralidad y eficacia que la función administrativa requiere en orden al correcto reconocimiento y pago de las pensiones u otras prestaciones económicas propias del régimen de seguridad social. Y es que la labor de los citados funcionarios no puede enclaustrarse en el nicho de la apariencia ritual ni del manejo mecánico de los actos administrativos que les compete expedir, considerar, atender o satisfacer, incluidos los documentos que soporten el trámite y expedición de los respectivos actos de reconocimiento y pago. Asimismo, no se trata de prohijar la instauración de instancias administrativas contrarias a los principios de economía, celeridad y eficacia que la Carta destaca a favor de la función administrativa, que en todo caso debe resolverse en la materialización de los derechos y deberes de las personas. Por el contrario, con arraigo en los principios que informan la función administrativa, al igual que en aras de la legalidad de los derechos adquiridos y de la defensa del tesoro público, la verificación oficiosa que el artículo 19 impone como deber, confluye en la esfera positiva con claro linaje constitucional. Sin embargo, es de observar que la administración no puede a cada rato estar revisando lo que ya revisó, derivando en un cuestionamiento recurrente sobre los mismos motivos y causas, que a más de no consultar el sentido y alcance del artículo 19, raya en el desconocimiento del non bis in idem. Revisado un asunto por la administración éste debe ser decidido de manera definitiva y la administración no puede volver a cuestionar el mismo asunto una segunda o tercera vez.

En lo atinente a las entidades de seguridad social conviene recordar que con arreglo al artículo 48 superior, siendo el hombre el centro de atención del Estado, le corresponde a éste en primer lugar fijar políticas de seguridad social consecuentes con la protección que merecen todas las personas, sin distingo de sexo, raza, edad, condición social, etc., en orden a contribuir a su desarrollo y bienestar, con especial énfasis hacia las personas marginadas y hacia las de los sectores más vulnerables de la población para que puedan lograr su integración social. Políticas que a su turno deben hallar cabal desarrollo en la legislación y en la ejecución práctica de los planes y programas diseñados por las autoridades públicas en pro de la seguridad social.

En este sentido le compete entonces al Congreso expedir las leyes que tiendan a concretar positivamente los postulados y propósitos de un Estado Social de Derecho. En armonía con lo cual, en el terreno de la ejecución práctica, no sólo las entidades oficiales, sino “(...) aún los particulares, en su condición de patronos públicos y privados, deben desarrollar todas las actividades necesarias e indispensables de orden económico, jurídico y material, para que los derechos prestacionales a la seguridad social no se vean afectados”.

Así, de acuerdo con los principios que gobiernan los derechos a la seguridad social y a la salud, al amparo de la amplia libertad de que goza para regular la materia, el legislador debe fijar los parámetros y lineamientos sobre seguridad social con especial sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, respetando igualmente otros derechos y principios constitucionales.

A estos efectos la corporación ha reiterado la trascendental importancia que ostenta la seguridad social frente al derecho de vida digna de todas las personas, y por ende, su particular conexidad para con los derechos fundamentales. Registrando a la vez su carácter de servicio público obligatorio, que puede ser prestado por entidades públicas o privadas. Al respecto ha dicho la Corte:

En nuestro ordenamiento constitucional la seguridad social tiene una doble connotación. De una parte es un derecho irrenunciable de todas las personas, que adquiere el carácter de fundamental por conexidad, “en la medida en que con su vulneración resultan comprometidos otros derechos que participan de esa naturaleza”. Y de otra, es un servicio público, de carácter obligatorio, que pueden prestar las entidades públicas o privadas, según lo establezca la ley, bajo la dirección, coordinación y control del Estado y con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.

En torno a la seguridad social en pensiones también ha expresado:

El derecho a la seguridad social en pensiones es un derecho subjetivo. Reclamable ante los funcionarios administrativos; y también ante los funcionarios judiciales porque la justicia es una función pública y los ciudadanos tienen acceso a ella. El derecho se adquiere no solo con base en la actual normatividad de la Ley 100 de 1993, sino también de acuerdo con los regímenes pensionales anteriores, siempre que se den algunas circunstancias que la ley exija, por permitirlo. El aspirante a pensionado tiene el derecho a que se le resuelva su situación dentro del marco normativo correspondiente, preferenciándose (sic) el derecho sustancial”.

Asimismo, frente al carácter fundamental del derecho a la pensión de las personas de la tercera edad, dijo la Corte en la precitada sentencia:

El reconocimiento del derecho a la pensión es un derecho fundamental para las personas de la tercera edad, porque tiene que ver con el derecho a la subsistencia en condiciones dignas. El aspirante a pensionado tiene derecho a acciones del ente gestor y no está obligado a asumir las secuelas del desdén administrativo, ni el “desorden que ha ocasionado una ostensible vulneración del derecho de petición”. No pueden existir disculpas para demorar el reconocimiento de la pensión. “Las entidades estatales que tienen la función de estudiar, analizar y conceder el derecho a la pensión de jubilación no pueden escudarse en los trámites administrativos para retardar al trabajador su goce pensional, en perjuicio de sus derechos fundamentales”

Son, pues, estos los parámetros bajo los cuales deben entenderse las tareas, compromisos y responsabilidades que obran en cabeza de los representantes legales de las instituciones de seguridad social.

Ahora bien, en cuanto a la expresión, “o quienes respondan por el pago”, la Sala observa que de acuerdo con la legislación y práctica propias del esquema de seguridad social que nos rige, existen empleadores que tienen a su cargo el pago de pensiones de sus ex empleados, razón por la cual, tales empleadores, junto con sus pagadores, tesoreros o quienes hagan sus veces, son destinatarios del artículo 19 demandado en los términos prescritos. De suerte tal que, para efectos de este artículo se pone de relieve la función pagadora de pensiones que obra tanto en cabeza de las instituciones de seguridad social, como en cabeza de los empleadores que tienen a su cargo el pago de las pensiones de sus ex empleados. Y por supuesto, se pone de relieve la función pagadora que en general se predica del Estado y de los particulares frente a las decisiones administrativas o judiciales que resuelven pedimentos o conflictos pensionales a favor de los trabajadores y ex trabajadores.

En este punto surge una pregunta: ¿cuál debe ser la entidad o importancia de los motivos que legalmente pueden promover la susodicha verificación oficiosa?

Sin lugar a dudas, debe tratarse de unos motivos reales, objetivos, trascendentes, y desde luego, verificables. Pues como cabe suponer, unos motivos originados en los planos de la subjetividad irracional, en la intuición, en el desconocimiento de los requisitos mínimos para interpretar y aplicar el derecho; en la falta de diligencia y cuidado que la función pública exige a todo servidor público y a quienes sin serlo cumplan funciones administrativas, se destaca, unos tales motivos, carecen de toda vocación para promover la verificación oficiosa que estipula la norma demandada. De suerte que los motivos que dan lugar a la verificación oficiosa no pueden contraerse al capricho, a la animadversión o a la simple arbitrariedad del funcionario competente, dada la desviación de poder que tales móviles pueden encarnar en detrimento de la efectividad de los derechos legítimamente adquiridos y de la confianza legítima que a los respectivos funcionarios les corresponde honrar.

Asimismo se pregunta la Sala: ¿Cuál debe ser la entidad o importancia del incumplimiento de los requisitos que pueden dar lugar a la revocatoria del acto administrativo de reconocimiento prestacional, aún sin el consentimiento del titular del derecho?

En la misma perspectiva de la pregunta anterior debe observarse que no se puede tratar de cualquier incumplimiento de requisitos, toda vez que ante falencias meramente formales; o ante inconsistencias por desactualización de la información interna de las entidades correspondientes, respecto de las cuales el titular del derecho o sus causahabientes no hayan realizado conductas delictivas, le compete al respectivo funcionario tomar de oficio las medidas tendientes al saneamiento de los defectos detectados, haciendo al efecto acopio de los medios y recursos institucionales, sin perjuicio de la solicitud de información a terceros y, llegado el caso, al titular del derecho o a sus causahabientes. Por lo mismo, ni la administración ni los particulares pueden extenderle a los titulares de la pensiones o prestaciones económicas los efectos de su propia incuria; así como tampoco darle trascendencia a aquello que no la tiene, tal como ocurriría, por ejemplo, con un pensionado que habiendo cumplido satisfactoriamente con todos los requisitos legales y reglamentarios, sin embargo, se le pretende cuestionar su derecho porque en la contabilización posterior del tiempo requerido, resultan dos días más o dos días menos de tiempo laborado, que en modo alguno modifican el requisito del tiempo que él ya demostró por los medios idóneos, llegando incluso a superar el tiempo exigido. Por consiguiente, la comentada actuación, lejos de cualquier pretensión revocatoria de oficio, debe encaminarse hacia la depuración de la información que soporta la expedición y vigencia del acto administrativo de reconocimiento prestacional. En concordancia con esto, cuando de conformidad con la Constitución y la ley deba revocarse el correspondiente acto administrativo, será necesario el consentimiento expreso y escrito del titular, y en su defecto, el de sus causahabientes. De no lograrse este consentimiento, la entidad emisora del acto en cuestión deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Pues: “razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto administrativo”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-347 del 3 de agosto de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell).

Cosa distinta ocurre cuando el incumplimiento de los requisitos aludidos esté tipificado como delito y la Corte señala claramente que basta con la tipificación de la conducta como delito, para que la administración pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal, de tal manera que en el evento de que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa o se halla comprobado el incumplimiento de los requisitos, basta con que sean constitutivos de conductas tipificadas por la ley penal, hipótesis en la cual se inscribe la utilización de documentación falsa, en conexidad o no con conductas tipificadas por la ley penal tales como el cohecho, el peculado, etc. Como que se trata de una circunstancia de ostensible ilegalidad, respecto de la cual, “(...) la aplicación del principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la administración para proteger el interés público, pues en este caso la actuación fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuación de la administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias”.

Desde luego que en desarrollo del debido proceso la revocatoria establecida en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 tiene que cumplir satisfactoriamente con la ritualidad prevista en el Código Contencioso Administrativo o en los estatutos especiales que al respecto rijan. Vale decir, con referencia al artículo 19 acusado el acto administrativo por el cual se declara la revocatoria directa de una prestación económica, deberá ser la consecuencia lógica y jurídica de un procedimiento surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de las normas de carácter especial que deban privilegiarse al tenor del artículo 1º del mismo estatuto contencioso. Pero en todo caso, salvaguardando el debido proceso. Igualmente, mientras se adelanta el correspondiente procedimiento administrativo se le debe continuar pagando al titular —o a los causahabientes— de la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución de continuidad. Y como respecto del titular obra la presunción de inocencia, le corresponde a la administración allegar los medios de convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona. Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la administración.

Por lo tanto, los motivos que dan lugar a la hipótesis revocatoria del artículo 19 no pueden entenderse de manera indeterminada, aislada, ni al margen del debido proceso. Antes bien, la manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas reprochadas como de los medios utilizados para acceder a la prestación económica que se cuestione, debe probarse plenamente en el procedimiento administrativo que contemplan las prenotadas disposiciones, para lo cual el titular del derecho prestacional o sus causahabientes deberán contar con todas las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental. Así, la decisión revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá sustentarse en una ritualidad sin vicios y en una fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en la cual confluyan de manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron al convencimiento del funcionario competente para resolver. En conclusión, entre la parte motiva y la parte resolutiva del acto de revocatoria directa deben mediar relaciones de consonancia que estén acordes con los respectivos mandatos constitucionales y legales, particularmente, con el debido proceso, la legalidad de los derechos adquiridos y la defensa del tesoro público. Recordando además que, en materia de supresión de actos administrativos, no es lo mismo cuando interviene un funcionario administrativo que cuando interviene el juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse cuando ha mediado un delito.

Mientras que el artículo 20 del mismo ordenamiento, dispone sobre la acción de revisión, pero cuando tengan como fuente una sentencia, una transacción, o una conciliación judicial o extrajudicial, caso en el cual y no obstante los efectos de cosa juzgada, por vía judicial puede ordenarse la nulidad de cualquiera de esos actos de reconocimiento, pues lo que se busca es una revisión de una suma periódica o pensión de cualquier naturaleza que cubre el Estado, con cargo al tesoro público o de un fondo de naturaleza público, por las causales allí descritas.

Con sustento en lo anterior, se observa que en este asunto no se busca por parte de la recurrente la revocatoria de la pensión que reconoció a la demandante, como tampoco que esa prestación hubiera sido reconocida por sentencia, transacción, o conciliación, dado que lo que emana de la Resolución 036 del 20 de diciembre de 2002 (fls. 12 a 16 del cuaderno principal), es que la Empresa Nacional Minera Limitada - Minercol Ltda., reconoció a la accionada una pensión de jubilación, con sustento en el artículo 90 del laudo arbitral del 2 de julio de 1998 (convención colectiva de trabajo única - Sintraminercol).

Por manera que el tribunal se equivocó cuando concluyó que el proceso suscitado entre las partes debía seguirse por los procedimientos especiales de los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, pues no se está frente a ninguno de los supuestos que esas preceptivas consagran, ya que lo que se pretende es determinar si para calcular la pensión se tuvieron en cuenta factores que en la realidad no correspondían, situación que no es ajena a la justicia ordinaria, pues no debe pasarse por alto que los actos que reconozcan prestaciones periódicas pueden demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los particulares, tal como se dijo en la sentencia de casación CSJ SL 2136-2014, así como en la CSJ SL 9455-2014, que reiteró la CSJ SL 34414-2009, la CSJ SL 37186-2010, y la CSJ SL 37864-2012.

Y es que además, si un pensionado está facultado para demandar la inclusión de nuevos factores salariales en la liquidación de su pensión, no existe impedimento alguno para que una entidad solicite la exclusión de un elemento que no debía tenerse en cuenta a efectos de calcular la prestación económica, tal como se dijo en la sentencia de casación CSJ SL15594-2016.

Debe resaltar la Sala que el conflicto no es de la seguridad social, sino laboral, que por virtud a lo previsto en el numeral 1º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, corresponde a esta jurisdicción.

De lo que se sigue, el cargo prospera.

Sin costas ya que si bien salió avante el recurso extraordinario, no hubo réplica.

En sede de instancia y para mejor proveer, se ordena de oficio incorporar los documentos de folios 96 a 186 del cuaderno principal, de los que deberá corrérsele traslado a la accionada por el término de 5 días.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2011 por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, en el proceso que La Nación - Ministerio de Minas y Energía le promovió a la señora Mercedes Paredes Quintero. En sede de instancia, se ordena de oficio incorporar los documentos de folios 96 a 186 del cuaderno principal, de los que deberá corrérsele traslado a la accionada por el término de 5 días.

Costas como se dijo en la motiva.

Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen».