Sentencia SL14847-2014 de octubre 29 de 2014

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 

SALA DE CASACIÓN LABORAL

Rad.: 45677

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Mauricio Burgos Ruiz

Acta 39

Bogotá, D.C., veintinueve de octubre de dos mil catorce.

EXTRACTOS. «VIII. Consideraciones

Dada la orientación jurídica de los cargos, no admiten controversia los siguientes hechos establecidos en el proceso: i) que el causante Jesús Iván Parra Correa falleció el 20 de agosto de 2003, por causas de origen no profesional; ii) que sufragó 145 semanas de cotización en los 3 años anteriores al deceso como se observa en la Resolución 1845 de 2004 (fl. 7), y en toda la vida laboral acumula 310 semanas de aportes según la misma resolución; iii) que la demandante ostenta la condición de beneficiaria como cónyuge del difunto y en esa calidad se le reconoció indemnización sustitutiva, como también a sus hijos; iv) que la pensión fue negada por el Instituto por no cumplirse el requisito de fidelidad de cotizaciones al sistema previsto en el artículo 12 de la Ley 797 de 2003.

1. Es cierto que en casos similares al presente, la corporación en el pasado, exigió en relación con la pensión de sobrevivientes, el cumplimento por parte del causante del porcentaje de fidelidad de cotizaciones al sistema durante el lapso en que tuvo vigor ese requisito, esto es entre la entrada en vigencia del artículo 12 de la Ley 797 de 2003 que modificó el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, y la sentencia que lo declaró parcialmente inexequible, la CC C-556/09, con apoyo en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996 o estatutaria de la administración de justicia, en cuanto el juez constitucional en la parte resolutiva no previó que esa decisión tuviese efectos retroactivos. Al no haber modulado la Corte Constitucional los efectos del fallo al realizar el control abstracto, se entendió que durante el periodo en que tuvo vigor la exigencia de fidelidad de cotizaciones al sistema, estuvo amparada por la presunción de constitucionalidad y su aplicación en ese interregno resultaba obligatoria.

No obstante lo anterior, la Sala, por mayoría de sus miembros, en Sentencia CSJ SL, 20 jun. 2012, rad. 42540, varió su criterio en lo referente a los efectos que debe surtir la declaratoria de inexequibilidad de una determinada disposición en materia de seguridad social, que haya impuesto un requisito que el juez de la Carta encuentra contrario a preceptos superiores por ser abiertamente regresivo.

En esos eventos y ante la existencia de una previsión legal que desconoce el principio de progresividad el cual irradia las prestaciones de la seguridad social, el juzgador para lograr la efectividad de los postulados que rigen la materia y valores caros a un estado social de derecho consagrados en nuestra Constitución Política, especialmente en los artículos 48 y 53, y que encuentran sustento también en la regulación internacional como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y los tratados sobre el tema ratificados por el Estado colombiano los cuales prevalecen sobre el orden interno, debe abstenerse de aplicar la disposición regresiva aún frente a situaciones consolidadas antes de la declaratoria de inexequibilidad, en las hipótesis en que ella se constituya en un obstáculo para la realización de la garantía pensional. Lo anterior significa que no se está disponiendo su inaplicabilidad general, pues frente a quienes la norma no resulte regresiva y consoliden el derecho durante el tiempo que tuvo vigor debe surtir plenos efectos.

Esto es, no se trata de darle efectos retroactivos a la decisión de inexequibilidad mencionada, sino de inaplicar el requisito de fidelidad por su evidente contradicción con el principio constitucional de progresividad que rige en materia de seguridad social.

Este cambio de postura va en armonía con lo dispuesto en la sentencia de 8 de mayo de 2012, Rad. 35319, en que esta Sala asentó que en aquellos casos en que el afiliado ya había cumplido los requisitos previstos en una disposición para que se le cubriera una de las contingencias a cargo de la seguridad social, la ley nueva no puede hacer más gravosa su situación en el sentido de exigirle unas condiciones superiores a las ya satisfechas, para acceder a la prestación correspondiente.

Consideró la corporación que cuando,

“el esfuerzo económico de un afiliado ha alcanzado el mínimo de contribuciones que la ley vigente señala como necesarios para que se le reconozca una determinada pensión, un cambio legislativo no puede aniquilar la eficacia de tales cotizaciones so pretexto de que falta por cumplirse la condición señalada en la ley para hacerlo exigible”.

Más adelante precisó:

“Los aludidos preceptos deontológicos surgen de las disposiciones del orden jurídico vigente, tanto de rango legal como supralegal, en la específica materia de la seguridad social. En efecto, la Constitución consagra el derecho fundamental de la seguridad social en su artículo 48; la Declaración Universal de los Derechos Humanos, proclamada el 10 de diciembre de 1948 establece en su artículo 22 que toda ‘persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social’.

De esta garantía de orden prestacional y, por lo mismo, sujeta a las condiciones económicas y legales de cada Nación, fluyen derechos que, una vez consolidados, no pueden ser desconocidos ni aún en estados de excepción (art. 93, C.P.), al igual que las reglas y principios contenidos en los tratados que sobre la materia ratifique el Estado colombiano, las cuales prevalecen en el orden interno y sirven de pauta interpretativa de la normatividad nacional. En este sentido, cabe citar la decisión de la Sala, del 8 de julio de 2008 (Rad. 30581) en la que se sostuvo:

‘Es más, remitiéndose esta corporación a las fuentes y acuerdos vinculantes de índole internacional del derecho al trabajo, incorporados a nuestro ordenamiento interno como Estado miembro a través de la ratificación de los respectivos convenios o tratados internacionales en los términos de los artículos 53, 93 y 94 de la Carta Política, y que pasan a integrar el bloque de constitucionalidad, es dable destacar que los mandatos de la Organización Internacional del Trabajo OIT no se oponen a la aplicación de la condición más beneficiosa y por el contrario son compatibles con la orientación que a esta precisa temática le viene dando la Sala, al señalar en el artículo 19-8 de la Constitución de la OIT que ‘En ningún caso podrá considerarse que la adopción de un convenio o de una recomendación por la conferencia, o la ratificación de un convenio por cualquier miembro, menoscabará cualquier ley, sentencia, costumbre o acuerdo que garantice a los trabajadores condiciones más favorables que las que figuren en el convenio o en la recomendación’’.

Como se ve, la Constitución de la OIT plantea el tema en el plano de la sustitución de normas, y no necesariamente alude a derechos consolidados, sino también a garantías o condiciones establecidas en la ley modificada.

Incluso debe indicarse que el Pacto de San José que contempla el compromiso de los Estados de lograr progresivamente la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales, impone una estructura programática en torno al citado derecho, y la Convención americana sobre derechos humanos que en su artículo 26 contempla el compromiso ‘para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales’.

De otro lado, el artículo 272 de la Ley 100 de 1993 estableció que los principios mínimos señalados en el 53 de la Constitución tienen ‘plena validez y eficacia’ en materia de seguridad social. Esa alusión expresa de los principios constitucionales allí señalados, es la fuente donde se sustenta los principios laborales, y así no puede estimarse que sea un postulado exclusivo del ‘derecho del trabajo’, sino lógicamente aplicable a la seguridad social.

El reconocimiento de aquellos no se opone al mandato constitucional del imperio de la ley, entendida esta lato sensu. Del mismo modo, corresponde reconocer que no pueden erigirse en una regla absoluta, porque en un Estado constitucional no hay lugar a mandatos de ese género, máxime cuando su desarrollo no se opone a la posibilidad de que una situación social sobreviniente conlleve, para conservar una prestación en términos reales, es decir efectivamente adjudicable, que se modifiquen los requisitos para su reconocimiento, haciéndolos más rigurosos. Pero la situación de quien ya cumplió la prestación económica, derivada del ‘contrato intergeneracional’, o de ‘ayuda mutua’ amerita un reconocimiento por haber hecho el esfuerzo que en su momento se le exigió, todo al aplicar la función interpretativa e integradora de los principios.

Esas, entre otras razones, obligan a que el juzgador asuma una visión amplia, en la que la aplicación mecánica de la norma dé paso a la realización de los principios mínimos fundamentales, que se encuentran plasmados en la Constitución Política, que garantizan la seguridad social y la imposibilidad de su menoscabo, lo que respalda la Ley 100 de 1993, que en su artículo 3º, no solo dispone su ampliación, sino su progresividad, de modo que esas preceptivas deben irradiar, a no dudarlo, una prestación como la de la invalidez”.

2. Es con fundamento en los criterios precedentes, que en el sub lite, no puede exigirse a los demandantes para efectos de la pensión de sobrevivientes, el cumplimiento por parte del causante del requisito de fidelidad de cotizaciones al sistema del 20% del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha de la muerte, no obstante que esta ocurrió estando en vigor tal exigencia, por cuanto dicha previsión fue a todas luces regresiva como lo determinó la Corte Constitucional en la Sentencia CC C-556 de 2009.

Asentó la alta corporación:

“(...) la exigencia de fidelidad de cotización, que no estaba prevista en la Ley 100 de 1993, es una medida regresiva en materia de seguridad social, puesto que la modificación establece un requisito más riguroso para acceder a la pensión de sobrevivientes, desconociendo la naturaleza de esta prestación, la cual no debe estar cimentada en la acumulación de un capital, sino que por el contrario, encuentra su fundamento en el cubrimiento que del riesgo de fallecimiento del afiliado se está haciendo a sus beneficiarios”.

Como el causante registra contribuciones por 145 semanas dentro de los 3 años anteriores a la muerte, cumple la exigencia prevista en el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, para que sus beneficiarios puedan acceder a la prestación periódica por muerte, de haber “cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento”, única exigible en lo tocante a número mínimo de aportes para esos efectos.

Por las razones anteriores, no prosperan los cargos.

IX. Cargo tercero

Acusa la sentencia por ser violatoria de la ley sustancial:

“por interpretación errónea del artículo 6º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad, en concordancia artículo 151 de ese mismo código; lo que su vez (sic) dio lugar a la aplicación indebida de los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003”.

En la demostración esgrime el censor:

“Lo anterior quiere decir que para ese juzgador, así no cite expresamente el artículo 6º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, mientras no haya respuesta a la reclamación administrativa y ella esté en firma, está interrumpido el término de prescripción.

Para demostrar que el precitado planteamiento jurídico es violatorio de la ley, empiezo por advertir, en primer lugar, que de la literalidad de artículo 6º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, norma que tácitamente interpretó el tribunal, se deduce que este dejó de aplicar aquella parte que estable (sic) cuándo se entiende agotada la reclamación administrativa, y que dice: ‘cuando se haya decidido o cuando trascurrido un mes desde su presentación no ha sido resuelta’; y en segundo término, que aunque el tribunal no lo haya puntualizado expresamente, debió hacerlo, es indiscutible que esa omisión, es consecuencia que dicho juzgador acoge la modulación que la Corte Constitucional le introdujo a ese artículo 6º al declararlo exequible a través de la Sentencia C-792 del 20 de septiembre de 2006, en el sentido que si el trabajador decide esperar la respuesta de la entidad oficial, el término de prescripción solo comienza a correr y, por ende, a contabilizarse, desde que esta se haga efectiva.

Precisamente esta última circunstancia, es la razón por la cual, con relación a dicho precepto procesal, se denuncia es la interpretación errónea, y no como formalmente parecería ser lo acertado, su indebida aplicación. Esto porque dicha modulación constituye un alcance que se le fija a la norma, o sea, una interpretación de la misma. Modulación que, además, de no ser obligatoria para los jueces, es equivocada.

No es obligatoria por lo que dispone el artículo 230 de la Carta, y también porque de acuerdo al artículo 241 de la misma, la Corte Constitucional debe cumplir la función que se le asigna, ‘en los estrictos y precisos términos de este artículo', el que no prevé esos fallos condicionados o modulados; es por esto que, respetuosamente, le solicito a la Sala reiterar lo que se expresó en su sentencia del 11 de mayo de 2000, radicación 13561, a saber:

‘10. Se traen estas reflexiones porque el tribunal parece considerar viable acoger el entendimiento que le propone la parte demandante, pero como se vio, ello no es posible. La realidad es, como ya se dijo, que si una norma se declarara exequible, ella continúa intacta y con su texto original, el cual podrá ser aplicado o interpretado según el criterio del juez quien solo está sometido al imperio de la ley, como claramente lo determina el artículo 230 de la Carta Política. La jurisprudencia y doctrina, según esa misma norma, solo ‘son criterios auxiliares de la actividad judicial’, por lo que no se le pueden imponer como obligatorios al fallador. En rigor, si una norma brinda diferentes posibilidades de entendimiento o de aplicación, la definición en uno u otro sentido corresponde precisamente a la actividad judicial y el señalamiento de la orientación jurisprudencial para efectos el efecto (sic) es la función de la Corte Suprema en la jurisdicción ordinaria, por la vía del recurso de casación, cuya finalidad es precisamente la unificación de la jurisprudencia nacional como medio, a su vez, de procurar la seguridad jurídica. Por vía general el intérprete de la ley es el Congreso de la República y por vía particular, el intérprete de la misma es el juez’.

Y es errónea la interpretación del artículo 6º del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, en los términos fijados por la Corte Constitucional y acogida por el tribunal, porque la regulación de esa norma de cuándo se entiende agotada la reclamación administración (sic), lo que está íntimamente relacionado con el inciso 2º de la misma, en ningún momento vulnera el derecho de los trabajadores, en este caso, de los beneficiarios del sistema de seguridad social, como tampoco lo no (sic) hace la figura de la prescripción, sino que, por el contrario, la reclamación administrativa en los términos que la regula la Ley 712 de 2001 al modificar ese artículo 6º, garantiza efectivamente y con prontitud el acceso a la administración de la justicia, y busca darle certidumbre y seguridad jurídica a los derechos sustanciales, que es uno de los objetos de la prescripción”.

X. Consideraciones

Referente al tema propuesto por el censor relativo a que el tribunal incurrió en un yerro de hermenéutica respecto del artículo 6º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad, no le asiste razón por lo siguiente:

1. La expresión de la norma acusada “o cuando transcurrido un mes desde su presentación no ha sido resuelta”, fue declarada por la Corte Constitucional exequible pero condicionada mediante Sentencia CC C-792/06, en el sentido de que si el interesado agota la reclamación administrativa, si la administración no responde, él tiene la opción de aguardar la respuesta caso en el cual el término prescriptivo no se contabiliza y su reanudación solo se dará a partir de que la autoridad administrativa responda efectivamente, o también tiene abierta la posibilidad de acudir a la jurisdicción. En la primera de las situaciones, esto es, si decide esperar el pronunciamiento de la administración, precisó la Corte Constitucional que esa circunstancia no podía tener efectos adversos frente al interesado, por lo que el término de prescripción se suspende porque en todo caso es obligación de las autoridades dar respuesta a las peticiones respetuosas que les formulen las personas por ser una manifestación del derecho constitucional de petición previsto en el artículo 23 superior.

En esa misma línea se ubicó la jurisprudencia de esta corporación, pues en Sentencia CSJ SL, 7 feb. 2012, rad. 37251, asentó:

“El artículo 6º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, con la modificación introducida por el artículo 4º de la Ley 712 de 2001, señala como requisito de procedibilidad para las acciones contenciosas contra la Nación, las entidades territoriales y cualquiera otra entidad de la administración pública, la previa reclamación administrativa consistente en el simple reclamo escrito del pretendiente sobre el derecho, la cual se entiende agotada cuando se haya decidido o cuando transcurrido un mes desde su presentación no haya sido resuelta. Como se observa, para que se entienda la eficacia de la reclamación, la ley procesal laboral ha dispuesto dos momentos claramente diferenciables, el primero, cuando se haya decidido, es decir cuando la administración responde la reclamación, evento que supone, si el pronunciamiento contempla la posibilidad de impugnarlo a través de los recursos de la llamada vía gubernativa, que esa decisión quede en suspenso hasta cuando tales recursos sean decididos definitivamente, instante desde el cual puede afirmarse que se ha agotado la reclamación. El segundo, que se materializa cuando transcurrido un mes desde la presentación, la reclamación no ha sido resuelta. Naturalmente, como dicha figura tiene como actor a quien pretenda el derecho, debe ser el mismo quien tenga la opción de escoger uno de los dos eventos reseñados, es decir, que puede esperar a que la administración se pronuncie, recurrir esa decisión cuando ello sea posible y esperar que los recursos sean resueltos definitivamente, o bien esperar que transcurra el mes.

Ahora, en los términos del inciso 2º del precepto instrumental reseñado, mientras esté pendiente la reclamación administrativa, el término de prescripción de la acción queda suspendido. Por tanto, si el interesado, en caso de pronunciamiento, opta por recurrirlo, no puede afirmarse que la prescripción, como uno de los modos de extinguir las obligaciones, ha seguido su curso normal, pues de acuerdo con el mandato legal, el efecto no es otro que el de su suspensión, ya que mientras estén pendientes de resolverse los medios impugnativos, no puede decirse que la reclamación administrativa está agotada. Y no puede verse afectado el interesado en esta hipótesis, por la demora o tardanza de la administración para resolver las inconformidades interpuestas, pues obviamente no puede responder por la culpa de la entidad pública, quien debe obrar diligentemente y dentro de los términos de ley. Naturalmente, si el interesado, una vez transcurre el mes de presentada la reclamación sin que haya habido pronunciamiento, inicia la acción judicial, debe entenderse que dio por agotado su reclamo y desde ese momento cesa la suspensión del término prescriptivo, así la administración se pronuncie con posterioridad”.

2. Por otra parte, no puede olvidar el censor que en el sub lite están en discusión derechos de menores de edad, y tiene establecido la Corte el criterio de que frente a ellos, por su condición de personas especialmente protegidas, no corre el término extintivo de la prescripción, es decir, que en su caso opera la figura de la suspensión de la prescripción mientras estén en imposibilidad de hacer valer sus derechos, esto es, hasta cuando alcancen la mayoría de edad, o su representante ejerza en su nombre el derecho de acción y en virtud del mismo presente la respectiva demanda.

En Sentencia SL10641-2014, donde se reiteró la CSJ SL 11 dic. 1998, rad. 11349, dijo la Sala sobre la suspensión de la prescripción frente a los menores de edad:

“La suspensión y la interrupción de la prescripción son dos fenómenos jurídicos distintos, pero como la ley laboral no regula la figura de la suspensión, cabe aplicar, por remisión, las normas del Código Civil sobre el particular, como se indicó en sentencia del 6 de septiembre de 1996, Expediente 7565, que se adoptó por mayoría.

La ley laboral establece una prescripción que frente a la prevista en otras legislaciones, puede considerarse de corto tiempo, que procura la reclamación rápida, consecuente con la necesidad de definir ágilmente las controversias surgidas de una relación de trabajo. Sin embargo, esta proyección cede en ciertas situaciones especiales en las que el Estado debe especial protección a determinadas personas, entre las cuales están los menores de edad, para quienes no corre el término extintivo de la prescripción, mientras estén en imposibilidad de actuar. Vale decir, que deja de operar en el momento en que alcanzan la mayoría de edad, o cuando su representante ejerce en su nombre el derecho de acción y en desarrollo del mismo presenta la demanda que corresponda.

En el derecho común, aplicable por remisión a los créditos laborales, el artículo 2541 del Código Civil contempla la suspensión de la prescripción extintiva de las obligaciones y remite al artículo 2530 ibídem para identificar las personas en cuyo favor opera tal figura, dentro de las cuales el artículo 68 del Decreto 2820 de 1974, que modificó parcialmente aquella disposición, incluye a ‘Los menores, los dementes, los sordomudos y quienes estén bajo patria potestad, tutela o curaduría’.

Si la norma transcrita extiende el beneficio de la suspensión de la prescripción a los menores, los dementes y los sordomudos, y expresamente se refiere a quienes cuentan con representación legal (patria potestad y guarda), es claro que la suspensión opera sin consideración a que exista o no tal representación, por lo que debe entenderse que el modificado artículo 2530 del Código Civil contiene un beneficio para determinadas personas a quienes la ley protege sin importar que el sujeto cuente o no con un representante legal eficiente o ineficiente, por lo que el error en que aquel incurra, no puede afectar la situación jurídica del representado.

El anterior precedente a su vez fue reiterado en la providencia CSJ SL 30 de octubre de 2012 Rad. 39631, como sigue:

Precisamente, y al acudir la Corte Suprema de Justicia a la normativa civil que consagra la figura de la suspensión de la prescripción, artículos 2541 y 2530, se evidencia que el tribunal no advirtió la insoslayable circunstancia de que la acción fue promovida, entre otros, por los hijos menores de edad del señor Carlos Arturo Cajar Rivera y, por tanto, la prescripción no puede correr para ellos, mientras no se haya llegado a la mayoría de edad, porque tanto procesal como sustancialmente el eventual derecho discutido en el juicio no hace parte del haber patrimonial del representante legal de los incapaces, sino de sus representados.

Ilustra la cuestión en precedencia, la doctrina recibida por esta Sala en sentencia del 15 de febrero de 2011, Rad. 34817:

‘Sobre el tema de la suspensión de la prescripción que afecte derechos de los menores, esta Sala de tiempo atrás, por mayoría, definió que los artículos 488 del CST y 151 del CPT y S.S., no gobiernan lo referente a dicho punto, por lo que se debe acudir a las normas de aplicación supletoria, esto es, a los artículos 2541 y 2543 del C.C.

En sentencia del 7 de abril de 2005 Rad. 24369 se reiteró lo expuesto en la del 18 de octubre de 2000 Rad. 12890 referida por la censura; allí se dijo en lo pertinente:

‘La prescripción en el sub lite no puede correr mientras no se haya llegado a la mayoría de edad, porque tanto procesal como sustancialmente el eventual derecho discutido en el juicio no hace parte del haber patrimonial del representante legal del incapaz, sino de su representado.

Lo reflexionado corresponde a la doctrina sentada por la mayoría de esta Sala, entre cuyos pronunciamientos se citan el del 6 de septiembre de 1996 radicación 7565 y el del 11 de diciembre de 1998, Rad. 11349, en el que se puntualizó:

´La suspensión y la interrupción de la prescripción son (...)’”. (negrilla de la sentencia citada).

En el sub lite la demandante presentó reclamación administrativa el 19 de septiembre de 2003, y se le dio respuesta el 24 de febrero de 2004, decisión notificada el 10 de mayo de ese año; agotó en tiempo la vía gubernativa habiendo sido resuelto el recurso de apelación mediante Resolución 487 de 27 de diciembre de 2006 notificada el 23 de abril de 2007; y como se presentó la demanda el 2 de abril de 2008, es claro que no operó el fenómeno de la prescripción de las mesadas causadas y no pagadas. De la misma manera cuando se formuló el libelo inicial, el menor Juan Camilo Parra Avendaño era todavía menor de edad, y Jorge Iván Parra Avendaño llegó a la mayoría de edad el 7 de julio de 2007, por lo que no incurrió el tribunal en los yerros jurídicos que se le endilgan.

Por las razones anteriores, no prospera el cargo.

Sin costas en el recurso extraordinario por no haber sido causadas.

XI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia dictada el doce (12) de febrero de dos mil diez (2010) por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, dentro del proceso ordinario laboral seguido por Beatriz Elena del Socorro Avendaño Arango, quien actúa en nombre propio y en representación de sus menores hijos Jorge Iván y Juan Camilo Parra Avendaño contra el Instituto de Seguros Sociales en liquidación, hoy sustituido procesalmente por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.

Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen».