Sentencia STC11392-2017/2017-00218 de agosto 3 de 2017

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA DE CASACIÓN CIVIL

Rad.: 54001-22-13-000-2017-00218-01

(Aprobado en sesión de dos de agosto de dos mil diecisiete)

Magistrado Ponente:

Dr. Luis Armando Tolosa Villabona

Bogotá, D.C., tres de agosto de dos mil diecisiete.

Decide la Corte la impugnación formulada respecto de la sentencia proferida el 23 de junio de 2017 por la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, en la salvaguarda promovida por Carlos Pablo, Fátima, Briana Simar y Yury Selene Cárdenas González y Carlos Julio Cárdenas Ospina, en su nombre y en el de sus hijos menores Maryury Nataly y Deimar Eduardo Cárdenas González contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, trámite al cual se vinculó a las Registradurías Delegada de Norte de Santander y Especial de Cúcuta, a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres —UNGRD—, la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia —UAEMC—, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Centro Facilitador de Servicios Migratorios de dicha ciudad.

1. Antecedentes

1. Los promotores reclaman la protección de las garantías a la nacionalidad, nombre, personalidad jurídica e igualdad, entre otras, presuntamente conculcadas por la autoridad acusada.

2. Como fundamento de su reparo, sostienen que Carlos Julio Cárdenas Ospina, nacional colombiano, es el progenitor de los demás accionantes, todos nacidos en Venezuela.

Relatan que tras ser “(…) amenazados y perseguidos políticamente (…)” por el gobierno de ese último país, se trasladaron a Cúcuta, lugar donde viven actualmente “(…) en un rancho de tablas y piso de cemento, con dos habitaciones (…)”.

Indican que si bien en múltiples ocasiones han intentado conseguir una cita a través de internet en la página de la Registraduría Nacional del Estado Civil para inscribirse en Colombia y obtener sus documentos de identificación, necesarios para trabajar, vincularse al sistema de salud y estudiar, esa herramienta “(…) nunca arroja fechas disponibles (…)”.

Destacan que en la Registraduría de Cúcuta les han informado que sólo es posible lograr la cita enunciada por el medio referido.

Añaden que a pesar de la inoperancia del sistema, existen “(…) tramitadores que ofrecen el servicio de citas por un valor de 20 a 50 mil pesos por cada niño (…) que se quiera registrar (…)”.

En la circular 064 de 18 de mayo de 2017 la entidad accionada estableció “(…) las medidas excepcionales para la inscripción extemporánea en el Registro Civil de los hijos colombianos nacidos en Venezuela (…)”, precisando que en caso de no contarse con la apostilla en el registro civil de nacimiento venezolano, podría obtenerse la inscripción “(…) mediante dos testigos hábiles (…)”; sin embargo, como es imposible agendar una data para su registro, no han cumplido con dicho trámite (fls. 1 al 5, cdno. 1).

3. Pretenden, en concreto, se les permita “(…) acceder al registro como nacionales colombianos, teniendo en cuenta (…) el nivel de vulnerabilidad en el cual [se] encuentra[n] (…)” (fl. 3, ídem).

1.1. Respuesta de la accionada y vinculados.

a) El Ministerio de Relaciones Exteriores alegó su falta de legitimación por pasiva, por cuanto corresponde a la Registraduría Nacional del Estado Civil atender “(…) los casos de nacionalidad por nacimiento (…)”, según lo establece el Decreto 1260 de 1970 y la jurisprudencia concordante. Añadió que la inscripción del nacimiento debe realizarse ante el funcionario encargado del registro civil y destacó que, en la actualidad, según la circular 064 de 2017, para agotar ese trámite es suficiente la “(…) declaración de testigos a falta de documentos debidamente apostillados (…)” (fls. 48 al 52, cdno. 1).

b) La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia —UAEMC— expresó su ausencia de competencia para atender lo peticionado por los solicitantes. Adicionalmente, informó que según su regional de oriente

“(…) los ciudadanos venezolanos [aquí actores] se encuentran en permanencia irregular en la República de Colombia, toda vez que no existen registros migratorios de los mismos, por lo que se infiere que no ingresaron al país por el correspondiente puesto de control, incumpliendo la normatividad migratoria en cuanto al ingreso y permanencia (…)”.

“Ahora bien, (…) a pesar de estar en [esa] (…) condición, cuentan con el pre-registro de tarjeta fronteriza. Cabe resaltar que este documento concede al extranjero la posibilidad de realizar el tránsito circunstancial dentro de las zonas de frontera establecidas, dentro de una permanencia no mayor a siete días continuos (sic) (…)” (fls. 54 al 56, ídem).

c) Los demás guardaron silencio.

1.2. La sentencia impugnada.

El Tribunal denegó la salvaguarda incoada por incumplir el presupuesto de subsidiariedad, pues los tutelantes no acreditaron el inicio de la actuación administrativa prevista para lograr su inscripción en el registro civil. Afirmó que ante la presunta imposibilidad de lograr las citas por internet, debieron informar de ello a la entidad denunciada

“(…) ya sea a través de un derecho de petición, o presentando la queja formal frente a las irregularidades planteadas, pues las solas afirmaciones no son suficientes para determinar que la autoridad accionada se encuentra operando de manera negligente o esté incumpliendo sus deberes legales (…)” (fls. 71 al 74, cdno. 1).

1.3. La impugnación.

Los querellantes impugnaron aduciendo que la vulneración de sus garantías se presenta porque no han conseguido la cita para agotar el procedimiento de su registro.

Insistieron en haber acudido varias veces al ente acusado para lograr la citación de manera personal, sin embargo siempre les han comunicado: “(…) las citas debe[n] solicitarlas por internet a través de la página (…)”. Acotaron que ese mecanismo es ineficaz y resaltaron no contar con recursos económicos para pagarles a los “tramitadores”.

Anotaron que cuando se enteraron del fallo recurrido concurrieron a un “café internet” y el sistema, igualmente, arrojó: “(…) Trámite no disponible, diríjase sin cita a la registraduría para recibir atención (…)” y aunque se presentaron a esta última, de nuevo les indicaron que el proceso se adelantaba a través de la página web.

Finalmente, expresaron que los menores aquí representados no están estudiando y tampoco se les ha brindado atención médica al enfermarse, todo ello porque no cuentan con documentos de identificación en este territorio (fls. 108 al 114, cdno. 1).

2. Consideraciones.

1. Los accionantes, ciudadanos venezolanos, estiman conculcados sus derechos, por cuanto no han logrado surtir el trámite para inscribirse en el registro civil colombiano a causa de las supuestas deficiencias de la página web de la entidad accionada.

2. Es preciso indicar que el ordenamiento interno no diferencia entre personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras para incoar este mecanismo extraordinario; en consecuencia, cualquier titular de una prerrogativa supralegal amenazada o transgredida puede activarlo.

En efecto, el artículo 86 de la Constitución Política contempla la posibilidad de reclamar la protección de dichas prerrogativas a través de la acción de tutela, sin distinción a “toda persona”. A su turno, el canon 10º del Decreto 2591 de 1991 le permite a “cualquier persona” el ejercicio de este auxilio.

La Corte Constitucional ha señalado en varias ocasiones que los extranjeros tienen los mismos derechos de los nacionales(1) y, particularmente, en la Sentencia T-314 de 2016 acotó:

“(…) El amparo constitucional no está sujeto al vínculo político que exista con el Estado Colombiano, sino que se deriva del hecho de ser persona, con independencia de las condiciones de nacionalidad, o ciudadanía (…)”.

3. La nacionalidad, conforme al artículo 96 de la Constitución Política(2) y a las sentencias C-893 de 2009, C-622 de 2013 y C-451 de 2015, constituye una garantía fundamental.

Así, la jurisprudencia constitucional la definió como

“(…) el vínculo legal, o político-jurídico, que une al Estado con un individuo y se erige como un verdadero derecho fundamental (…) en tres dimensiones: i) el derecho a adquirir una nacionalidad; ii) el derecho a no ser privado de ella; y iii) el derecho a cambiarla (…)”.

En el fallo SU-696 de 2015 se concluyó:

“(…) [E]l hecho de ser reconocido como nacional permite, además, que el individuo adquiera y ejerza los derechos y responsabilidades inherentes a la pertenencia a una comunidad política (…)”.

Posteriormente, en la Sentencia T-421 de 2017 la Corte Constitucional destacó:

“(…) [L]os Estados desarrollan unas obligaciones con sus nacionales que van más allá de su territorio y fronteras, por ello deben brindar las garantías para el ejercicio de sus derechos en el territorio del Estado; defender sus nacionales, de acuerdo con el derecho internacional, frente a terceros estados; prestarles la asistencia consular de acuerdo con la costumbre internacional, los tratados bilaterales y, a nivel multilateral, en aplicación de las funciones consulares definidas en el artículo 5º, literales e), g), h) e i) de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares; asistir y velar por los intereses de sus connacionales de acuerdo con las normas del Estado receptor; representarlos en ciertos casos y actuar, si fuese preciso, para que se les garantice el debido proceso ante los tribunales; etc. (…) A su vez, la persona tiene el deber de respetar a la autoridades y el ordenamiento jurídico vigente del Estado al cual pertenecen, sin perjuicio de observar tal conducta en el lugar de su residencia, coadyuvar a la defensa de la soberanía del Estado al cual pertenece y ser leales con el mismo’(3) (…)”.

En relación con la enunciada garantía, la Corte Interamericana de DDHH en la Opinión Consultiva OC-4 del 19 de enero de 1984, señaló:

“(…) [L]a nacionalidad, conforme se acepta mayoritariamente, debe ser considerada como un estado natural del ser humano. Tal estado es no sólo el fundamento mismo de su capacidad política sino también de parte de su capacidad civil (…). [E]n la reglamentación de la nacionalidad no sólo concurren competencias de los Estados sino también las exigencias de la protección integral de los derechos humanos (…)”.

Luego, con fundamento en el numeral 1º del precepto 15 de la Declaración Universal de Derechos Humanos(4) y la regla 20 de la Convención Americana(5), ese Alto Tribunal determinó que la nacionalidad es una prerrogativa necesaria para el ejercicio y disfrute de los demás derechos humanos, por ello, condenó a la República Dominicana, en un caso particular, a causa de

“(…) la situación de extrema vulnerabilidad en que (…) colocó a las niñas Yean y Bosico, en razón de la denegación de su derecho a la nacionalidad por razones discriminatorias, así como la imposibilidad de recibir protección del Estado y de acceder a los beneficios de que eran titulares (…)”(6).

Asimismo, sostuvo que la citada garantía tiene como funciones:

“(…) [D]otar al individuo de un mínimo de amparo jurídico en las relaciones internacionales, al establecer a través de su nacionalidad su vinculación con un Estado determinado; y el de protegerlo contra la privación de su nacionalidad en forma arbitraria, porque de ese modo se le estaría privando de la totalidad de sus derechos políticos y de aquellos derechos civiles que se sustentan en la nacionalidad del individuo (…)”(7).

4. Según los artículos 1°(8) y 47(9) del Decreto 1260 de 1970, los extranjeros hijos de padres colombianos pueden obtener la nacionalidad de éstos últimos luego de ser reconocidos por Colombia, lo cual se logra a través de la inscripción en el registro civil de nacimiento.

Ese acto, conforme al criterio del Alto Tribunal Constitucional,

“(…) tiene una especial importancia (…), ya que es indispensable para que opere el reconocimiento estatal a la personalidad jurídica de todo ser humano y es, adicionalmente, la forma idónea para asegurar el ejercicio continuo y libre de muchos otros derechos. Por ello, la Sentencia T-106 de 1996 concluyó sobre este instrumento que es “la noticia que el Estado debe tener acerca de su existencia física, pues si la persona nace y el hecho de su nacimiento se desconoce, es imposible que pueda tenérsela en la práctica como sujeto del derecho. La forma idónea de asegurar que en efecto la persona sea alguien ante el Estado y de garantizar que pueda ejercer efectivamente sus derechos consiste en el registro civil de su nacimiento (…)”.

“(…)”.

“Dicho registro adquiere también una connotación de fundamental puesto que implica la posibilidad de ejercer otros derechos del individuo dirigidos a adquirir y ejercer garantías y responsabilidades inherentes a la pertenencia a una comunidad política, debido a que en el caso colombiano los derechos políticos se reservan a los nacionales, aun cuando se faculta al legislador para conceder de forma restringida el derecho al voto a los extranjeros. Asimismo, el Congreso tiene la potestad de regular otros beneficios exclusivamente reservados a los nacionales en favor de los extranjeros, como el acceso a ciertos cargos públicos, subsidios y prestaciones en temas de derechos económicos, sociales y culturales (…)”(10).

Por tanto, para que los hijos de colombianos nacidos en el exterior adquieran ese atributo de la personalidad en este Estado, es indispensable su inscripción.

5. A la luz de los anteriores derroteros se evidencia el quebranto de las prerrogativas invocadas, pues como lo indicaron los promotores la imposibilidad de lograr la cita a través de la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil no sólo les ha impedido conseguir la nacionalidad colombiana a la cual aspiran, sino el ejercicio de sus demás derechos fundamentales.

Contrario a lo sostenido por el Tribunal, las manifestaciones de los querellantes se hallan acreditadas ante la pasividad de la accionada en estas diligencias, pues ni ella ni las regionales vinculadas contestaron este resguardo, lo cual permite aplicar la presunción de veracidad consignada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.

Esta Corte, sobre la figura contemplada en el aducido canon, expresó:

“(…) Tal silencio permite dar aplicación a lo establecido en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, que prevé “Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa” (…)”.

“Frente a un caso similar, la Sala expuso (…) La Dirección de Sanidad (…) pese haber sido notificada de la admisión de esta acción de tutela, no se pronunció sobre la queja constitucional y, por tanto no controvirtió las aseveraciones de la actora (…) luego, se tendrán por cierto los hechos aducidos de conformidad con la presunción de veracidad que establece el artículo 20 del decreto 2591 de 1991 (STC-2011, sep. 1º/2011, rad. 00242-00 reiterada en STC-2012, mar. 29/2012, rad. 00041-01) (…)”(11).

Además, se observa que junto con la impugnación los censores aportaron una impresión de lo arrojado por el sistema de la accionada el 23 de junio de 2017, donde se indica: “(…) Trámite no disponible, diríjase sin cita a la Registraduría para recibir atención (…)”.

Estas circunstancias son precisamente fuente y caldo de cultivos para los listos y oportunistas ávidos de sacar provecho de las necesidades y afugias de quienes demanden la prestación de servicios públicos según denuncian los accionantes.

Todo lo anterior permite otorgar certeza a la insuficiencia endilgada al mecanismo establecido para fijar las citas en el registro civil, cuestión que no debe generarle a los actores las consecuencias negativas actualmente padecidas, pues “(…) no puede[n] (…) asumir el desdén administrativo que presentan las entidades (…)”(12), ni la negligencia o ineptitud en la prestación de las funciones públicas por parte de las entidades del Estado.

Ha de resaltarse, igualmente, que la condición de vulnerabilidad de los gestores refuerza la procedencia del amparo, no solo porque algunos son menores de edad, sino además, por cuanto la ausencia de su inscripción tiene “(…) repercusiones de mayor trascendencia que justifican un ‘tratamiento diferencial positivo, y que amplía a su vez el ámbito de los derechos fundamentales susceptibles de protección por vía de tutela (…)”(13), tal como la Corte Constitucional lo ha considerado en casos asimilables.

El derecho sustancial debe prevalecer sobre las formas o procedimientos y como en este asunto son los trámites los que les han restringido a los accionantes el disfrute de sus garantías fundamentales, es imprescindible la intervención de esta jurisdicción para que la acusada fije sin demora la fecha necesaria para agotar la inscripción demandada respecto de cada uno de los ciudadanos venezolanos aquí reclamantes.

6. Por tanto, se revocará el fallo impugnado para conceder el auxilio rogado.

3. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia recurrida para, en su lugar, CONCEDER la protección reclamada.

En consecuencia, se le ordena a la Registraduría Nacional del Estado Civil que en coordinación con sus regionales en Norte de Santander y Cúcuta, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, les otorguen a Carlos Pablo, Fátima, Briana Simar y Yury Selene Cárdenas González y Carlos Julio Cárdenas Ospina y a los menores Maryury Nataly y Deimar Eduardo Cárdenas González, representados por Carlos Julio Cárdenas Ospina, las citas necesarias para surtir su proceso de inscripción en el registro civil.

Por Secretaría, remítasele a la accionada copia de esta decisión y de los documentos obrantes a folios 7 a 28 del cuaderno 1.

2. Notifíquese lo así decidido, mediante comunicación telegráfica, a todos los interesados y remítase oportunamente el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Luis Alonso Rico Puerta, presidente de Sala.—Margarita Cabello Blanco.—Alvaro Fernando García Restrepo.—Aroldo Wilson Quiroz Monsalvo.—Ariel Salazar Ramírez.—Luis Armando Tolosa Villabona.

(1) Corte Constitucional, sentencias T-380 de 1998, T-269 de 2008, T-1088 de 2012 y T-421 de 2017, entre otras.

(2) “ART. 96.—Son nacionales colombianos:
“1. Por nacimiento:
“a) Los naturales de Colombia, que con una de dos condiciones: que el padre o la madre hayan sido naturales o nacionales colombianos o que, siendo hijos de extranjeros, alguno de sus padres estuviere domiciliado en la República en el momento del nacimiento y;
“b) Los hijos de padre o madre colombianos que hubieren nacido en tierra extranjera y fuego (sic) se domiciliaren en territorio colombiano o registraren en una oficina consular de la República (…)”.

(3) Ramírez Bulla, German. Lecciones de Derecho Constitucional - tomo I. Ed. Universidad Externado de Colombia, 2017, p. 197.

(4) “(…) ART. 15.— (1) Toda persona tiene derecho a una nacionalidad (…)”.

(5) “(…) ART. 20.—Derecho a la nacionalidad. 1. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad. 2. Toda persona tiene derecho a la nacionalidad del Estado en cuyo territorio nació si no tiene derecho a otra. 3. A nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiarla. (…)”.

(6) Corte IDH. Caso Yean y Bosico vs. Republica Dominicana, sentencia del 8 de septiembre de 2005.

(7) Corte IDH. Caso Castillo Petruzzi vs Costa Rica, reiterado en la Sentencia del 6 de febrero de 2001, Caso Ivcher Bronstein vs Perú.

(8) “ART. 1º—El estado civil de una persona es su situación jurídica en la familia y la sociedad, determinada su capacidad para ejercer ciertos derechos y contraer ciertas obligaciones, es indivisible, indisponible e imprescriptible, y su asignación corresponde a la ley. (…)”.

(9) “ART. 47.—Los nacimientos ocurridos en el extranjero o durante viaje cuyo término sea lugar extranjero, se inscribirán en el competente consulado colombiano, y en defecto de éste, en la forma y del modo prescrito por la legislación del respectivo país.
“El cónsul remitirá sendas copias de la inscripción; una destinada al archivo de la oficina central y otra al funcionario encargado del registro civil en la capital de la república, quien, previa autenticación del documento, reproducirá la inscripción, para lo cual abrirá el folio correspondiente.
“Caso de que la inscripción no se haya efectuado ante cónsul nacional, el funcionario encargado del registro del estado civil en la primera oficina de la capital de la república procederá a abrir el folio, una vez establecida la autenticidad de los documentos que acrediten el nacimiento (…)”.

(10) Corte Constitucional, sentencias T-380 de 1998, T-269 de 2008, T-1088 de 2012 y T-421 de 2017, entre otras.

(11) CSJ. STC de 16 de marzo de 2016, exp. 11001-02-03-000-2016-00591-00.

(12) Corte Constitucional, Sentencia T-487 de 11 de mayo de 2001; reiterada en T-796 de 31 de julio 2001; T-487 de 11 de mayo de 2001.

(13) Corte Constitucional, Sentencia T-421 de 2017, entre otras.