Sentencia STC16119-2017 de octubre 4 de 2017

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA DE CASACIÓN CIVIL

Magistrado Ponente:

Álvaro Fernando García Restrepo

STC16119-2017

Rad.: 13001-22-13-000-2017-00273-01

(Aprobado en sesión de tres de octubre de dos mil diecisiete)

Bogotá, D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil diecisiete (2017).

Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo de 22 de agosto de 2017, proferido por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, dentro de la acción de tutela promovida por Claudia Patricia García Almeida contra la Armada Nacional – Departamento de Personal de la citada ciudad, y la AFP Protección S.A., trámite al cual fue vinculada la dirección de sanidad General Militar de dicha fuerza, el Hospital Naval de la aludida capital, y, el Hospital Central Militar.

ANTECEDENTES

1. La promotora del amparo reclama de manera transitoria, la protección constitucional de sus derechos fundamentales a la salud, a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social, presuntamente vulnerados por las entidades convocadas, al negarse a cancelarle el auxilio de incapacidad médica por enfermedad común y las prestaciones derivadas de su relación laboral.

Exige entonces, para la protección de sus prerrogativas, que se ordene a la AFP Protección S.A., «el pago de las incapacidades médicas laborales dejadas de cancelar (...) y las demás que se sigan percibiendo hasta la culminación del proceso de pensión»; que «emita de manera inmediata el dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral»; y, por último, que se ordene a la Armada Nacional, «el pago de cada una de las acreencias laborales dejadas de pagar; auxilio de transporte; prima de actividad-civiles; subsidio de alimentación; subsidio familiar; prima de antigüedad y (...) la prima legal de servicios» (fl. 14, cdno. 1).

2.En apoyo de su reparo aduce en lo esencial, que desde el 3 de julio de 1998 se vinculó a la citada institución castrense en el cargo de secretaria, como personal civil, siendo afiliada al subsistema de salud de las Fuerzas Militares, y en materia pensional, al fondo de pensiones Protección S.A.; que en el mes de julio de 2011 fue diagnosticada con “cáncer de mama”, enfermedad que le causó «el surgimiento de otras patologías que afectaron [sus] órganos funcionales como la pérdida del bazo, parte (...) del páncreas y los ganglios auxiliares del brazo izquierdo, además el padecimiento de (...) hipertensión arterial crónica y grave, Urticarias recurrentes y progresivas, pitiriasis rosada y puntiforme, alergias, trastornos depresivos recurrentes, diabetes [y] disminución del sistema inmune», por lo que a partir de esa fecha ha estado incapacitada por más de «DOS MIL (2.000) días)», sin que hasta el momento haya sido calificada su pérdida de la capacidad laboral.

Asevera que desde diciembre de 2016, su empleadora le comunicó que suspendía el pago de las incapacidades médicas por haber superado los 180 días, sin haberse adelantado, dice, el tratamiento de rehabilitación, situación que pudo corregir momentáneamente a través de una acción de tutela que instauró a comienzos del presente año, en la que se ordenó a aquélla que emitiera el correspondiente concepto de rehabilitación y siguiera cancelando sus salarios, ya que dejó de pagar éstos desde el mes de junio de esa anualidad, así como las demás prestaciones de ley, por haber expedido el susodicho dictamen, el cual remitió a la AFP acusada, quien tampoco «[l]e ha reconocido el auxilio de incapacidad a que tiene derecho», lo cual, afirma, ha puesto «en riego [su] subsistencia y la de su familia», dado que «no cuent[a] con otros ingresos», razón por la que considera que su reclamo merece ser atendido a través de este mecanismo de protección excepcional (fls. 1 a 16, Cit.).

RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS

a. Tanto la jefe de oficina asesora jurídica del Ministerio de Defensa Nacional, asumiendo la vocería del Hospital Central Militar, como el Director de Sanidad de la Armada Nacional, aunque en escritos separados, luego de hacer unas breves apreciaciones acerca de la naturaleza y objeto de dichas entidades, pidieron ser desvinculados del presente trámite constitucional, con fundamento en que no son las instituciones «llamada[s] a brindar una respuesta satisfactoria frente [a] los inconvenientes administrativos que señala la accionante» (fls. 57, 58 y 60 a 62, cdno. 1).

b. El representante legal judicial de la AFP Protección S.A., se opuso al éxito del resguardo implorado, tras señalar que conforme al Decreto 049 de 2012 y la jurisprudencia constitucional vigente respecto de la temática en discusión, «la entidad encargada de pagar el subsidio [reclamado] a partir del día 540 es la EPS y hasta que la afiliada se recupere» (fls. 66 a 73, ejusdem).

c. La jefe división nómina de la referida fuerza, solicitó denegar el auxilio invocado respecto de esa dependencia, por cuanto que la misma ha cumplido su deber de reconocer y cancelar el auxilio de incapacidad a la accionante hasta donde la ley la obliga, esto es, hasta cuando se emitió el concepto de rehabilitación en forma desfavorable, momento a partir del cual la AFP acusada debe responder por dicho subsidio (fls. 94 a 97, idem).

d. El director general de sanidad militar también pidió ser apartado de esta actuación, aduciendo que la responsabilidad de los servicios instados es de competencia exclusiva de la dirección de sanidad de la Armada Nacional (fls. 123 a 124).

e. El Hospital Naval de Cartagena, guardó silencio.

LA SENTENCIA IMPUGNADA

El juez constitucional de primera instancia, luego de memorar la jurisprudencia alusiva al pago de incapacidades médicas, y de transcribir apartes del Decreto Legislativo 0019 de 2012, concedió la protección suplicada, tras considerar lo siguiente:

«Realizando una interpretación al antecedente jurisprudencial y a la norma transcrita, es posible concluir que solo cuando exista concepto favorable de rehabilitación del afiliado los pagos de incapacidades de origen común que superen los 180 días deberán ser asumidas por la AFP hasta por un período de 360 días adicionales. Ello, por cuanto, en caso de que el concepto de rehabilitación resulte desfavorable corresponde a este último remitir el caso a la junta de calificación de invalidez, para que califique la PCL del usuario, y consecuentemente en el evento en que tenga más del 50% de PCL y cumpla con los demás requisitos estipulados en la ley, se le reconozca pensión de invalidez. 

No obstante, tal escenario no tuvo lugar en el presente caso, pues después de emitido el concepto desfavorable por el comité de calificación de origen del subsistema de salud de las Fuerzas Militares y remitido a Protección S.A., quien por su parte, debía pagar las incapacidades generadas y remitir el caso a la junta de calificación de invalidez a la mayor brevedad posible, con el fin de iniciar el proceso para lograr el reconocimiento de la pensión de invalidez o la prestación que corresponda teniendo en cuenta el porcentaje de PCL dictaminada, hasta la fecha no ha efectuado tal procedimiento, por lo que es palmaria la vulneración de los derechos fundamentales de la actora. 

(...) 

En este sentido, corresponde a esta Sala, en calidad de juez constitucional, y en razón de que la accionante se encuentra en una situación de alta vulnerabilidad y que además no tiene la obligación de soportar la demora en los trámites administrativos realizados por las entidades que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social, ubicar, en cabeza de la AFP Protección S.A., la obligación de pagar las incapacidades reclamadas por la accionante y generadas desde el día 181 hasta cumplirse el día 540. Y a partir del día 540, esto es, las ya generadas así como las que se sigan generando hasta tanto se resuelva y reconozca la prestación que corresponda de conformidad con la PCL dictaminada, a cargo del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares – Establecimiento de Sanidad Militar (Hospital Naval de Cartagena) como EPS, tal y como lo establece el artículo 67 de la Ley 1753 de 2015».

En consecuencia, ordenó a la AFP Protección S.A., pagar a la tutelante «las incapacidades generadas a partir del día 181, y hasta completar los 540 días de incapacidades generadas», y al Hospital Naval de Cartagena, que cancele «las incapacidades que le fueron expedidas a partir del día 540, así como las que se sigan generando en lo sucesivo, y hasta tanto se defina si la accionante tiene derecho o no a la pensión de invalidez, o en su defecto se resuelva la prestación económica que corresponda de acuerdo con la pérdida de capacidad dictaminada» (fls. 138 a 147, cdno. 1).

LA IMPUGNACIÓN

El director de sanidad de la Armada Nacional se mostró inconforme con el fallo anterior, reiterando los argumentos expuestos en el informe presentado, a más de solicitar que en caso de no prosperar este mecanismo de impugnación, se ordene a la AFP Protección remitir el caso de la accionante ante la junta de calificación de invalidez, ya que desde el 1º de abril del año en curso le fue enviado el concepto desfavorable de rehabilitación y no ha adelantado los trámites de su competencia; que se autorice el respectivo cruce de cuentas con ésta, por cuanto que esa institución ya canceló las incapacidades del día 181 al 540; y, que se le dé un término perentorio a la actora para que adelante los trámites ante su fondo de pensiones a efectos de ser calificada (fls. 158 a 160, Cit.).

CONSIDERACIONES

1. Como reiteradamente se ha dicho, la existencia de mecanismos judiciales específicamente diseñados por el legislador para resolver las controversias relativas al pago de las acreencias laborales y a la cobertura de las contingencias amparadas por el Sistema General de Seguridad Social Integral (SGSSI), impide, en principio, que las discusiones sobre el reconocimiento y pago de derechos pensionales, salarios, indemnizaciones o incapacidades sean sometidos a consideración del juez de tutela.

Por tanto, la posibilidad de discutir esos asuntos en sede constitucional ha sido admitida en situaciones excepcionales, en las que exigirle al peticionario el agotamiento de los medios ordinarios de defensa puede resultar excesivo, bien sea porque se trata de un sujeto de especial protección constitucional, o porque por distintas razones tal trámite lo expone a un perjuicio irremediable; de ahí que, la necesidad de asegurar la materialización efectiva de las garantías fundamentales de quienes se ven enfrentados a situaciones que los hacen especialmente vulnerables y la imposibilidad de lograr ese objetivo en las instancias judiciales ordinarias es lo que, en últimas, hace procedente el recurso de amparo.

2. En el presente caso, la señora Claudia Patricia García Almeida, quien padece entre otras patologías(1), de “cáncer de mama”, el que le ha generado incapacidades superiores a los 540 días(2) (fl. 33, cdno. 1), acude al presente mecanismo excepcional de protección, por cuanto que desde el mes de mayo de la presente anualidad, la Armada Nacional – Hospital Naval de Cartagena, se ha negado a cancelarle el auxilio de incapacidad médica por enfermedad común y las prestaciones derivadas de su relación laboral(3), la cual se encuentra vigente, situación que la pone en una circunstancia de vulnerabilidad que agrava su estado de salud física y mental, circunstancia que en criterio de la Sala torna procedente el resguardo ante la falta de eficacia del medio judicial ordinario, máxime cuando de lo anterior también se deriva que existe una amenaza inminente y grave sobre su mínimo vital y el de su familia(4), quienes dependen de sus ingresos.

3. Frente a la anterior situación, y luego de hallar demostrada la vulneración alegada de las garantías superiores invocadas, el a quo constitucional concedió la protección suplicada, ordenando en consecuencia el pago de las aludidas incapacidades a la AFP Protección S.A. y a la citado centro hospitalario, por fungir como la EPS que le presta los servicios médico asistenciales a la tutelante, decisión que replicó la dirección de sanidad de dicha fuerza, alegando que no la llamada a cancelar el mentado auxilio, sino el susodicho fondo de pensiones, por no haber agotado el trámite para calificar la pérdida de la capacidad laboral de ésta, razón por la que solicita la revocatoria del fallo confutado en ese sentido, o en subsidio, que se le ordene: i) practicar el dictamen dentro de un término perentorio; ii) que le sean canceladas las incapacidades que ya pagó a la actora desde el día 181 al 540; y, iii) que se requiera a ésta para que adelante los trámites necesarios para acceder a la pensión de invalidez, de ser el caso.

4. Para resolver lo anterior, conviene aclarar, en primer lugar, que de acuerdo con las disposiciones legales que regulan la materia, dependiendo del tiempo de duración de la incapacidad, si se trata de los primeros 180 días contados a partir del hecho generador de la misma, la remuneración recibida durante ese lapso se denomina “auxilio económico”(5), o si se trata del día 181 en adelante, “subsidio de incapacidad”(6).

Ahora, cuando un trabajador es incapacitado por una afectación a su salud de origen común, son distintos los sujetos de derecho que están llamados a hacerse cargo de la situación, obligación que ha sido distribuida por el legislador de la siguiente manera(7):

a) Entre el día 1 y 2, está a cargo del empleador, de conformidad con lo establecido en el artículo 1º del Decreto 2493 de 2013(8).

b) Entre el día 3 al 180, deben ser canceladas por la EPS de acuerdo con lo previsto por el canon 206 de la Ley 100 de 1993(9), trámite que debe ser adelantado por el empleador (art. 121 del D. 19/2012(10)); no obstante, tratándose del personal civil afiliado en salud al Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares, el pago corre por cuenta de la respectiva fuerza para la cual labore el trabajador, tal y como lo dispone la Circular Nº 418192 de 2016(11), y se pueden presentar las siguientes situaciones:

— Se debe tener en cuenta que durante dicho lapso la EPS debe examinar al paciente y emitir, antes de que se cumpla el día 120, el concepto de rehabilitación y remitirlo a la Administradora de Fondo de Pensión (AFP) antes del día 150 de incapacidad (art. 142 D. 19/2012).

— Una vez recibido por la AFP el concepto de rehabilitación favorable, ésta deberá postergar el trámite de calificación de la invalidez hasta por 360 días adicionales (art. 52, L. 962/2005(12)), cancelando las incapacidades causadas desde el día 181 en adelante, hasta que el afiliado restablezca su salud o se dictamine la pérdida de su capacidad laboral (art. 23 del D. 2463/2001(13)).

— Si el aludido concepto de rehabilitación no es expedido oportunamente, a la EPS le corresponderá pagar las incapacidades que se causen a partir del día 181, y dicha obligación subsistirá hasta la fecha en que éste sea emitido.

— Si el susodicho concepto médico no es favorable, la AFP deberá remitir el caso a la junta de calificación de invalidez, para que ésta verifique si se agotó el proceso de rehabilitación respectivo, y en ese caso, califique la pérdida de la capacidad laboral del afiliado. Si ésta es superior al 50% y el trabajador cumple los demás requisitos del caso, la AFP deberá reconocer la pensión de invalidez respectiva; pero si es menor del 50%, el trabajador deberá ser reintegrado a su cargo, o reubicado en uno acorde con su situación de incapacidad.

c) Después de los 540 días de incapacidad, se debe dar aplicación al artículo 67 de la Ley 1753 de 2015(14), según el cual le corresponde a la EPS cancelar las incapacidades, quien a la vez, podrá perseguir el reconocimiento y pago de las sumas canceladas por dicho concepto ante la entidad administradora de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Sin embargo, aunque aquí debe entenderse el empleador para el caso del personal civil afiliado en salud al subsistema de salud de las Fuerzas Militares, éste no puede hacer recobro al Fosyga, ya que no hace ningún tipo de aporte a dicho sistema.

5. Bajo los anteriores lineamientos y de acuerdo a la prueba documental que obra en el expediente, se advierte, entonces, que la dirección de sanidad de la Armada Nacional incumplió su obligación de emitir antes del día 120 de estar incapacitada la tutelante(15), el correspondiente concepto de rehabilitación, y por ende, tampoco envió el mismo a la AFP Protección S.A. antes del día 150 de incapacidad, pues apenas ello vino a ocurrir, y por virtud de una acción de tutela, hasta el 30 de marzo hogaño, esto es, al día 1685 de incapacidad, cuando el comité interdisciplinario de calificación de origen del subsistema de salud de las Fuerzas Militares expidió concepto «DESFAVORABLE PARA REHABILITACION», en el cual indicó que «las patologías evaluadas son de origen común» (fls. 26 y 27, cdno. 1), el cual fue comunicado a la paciente y a la citada AFP el 1º de abril de 2017 (fl. 24, ídem), circunstancia que, indudablemente, contrario a lo dilucidado por el Juez constitucional de instancia, hace deudora a la aludida autoridad de sanidad de las incapacidades generadas desde el día 181 hasta la fecha señala con antelación, por haber omitido emitir en tiempo, se reitera, el demarcado concepto de rehabilitación.

6. Ahora, si bien es cierto que el día 540 se cumplió el 12 de mayo de 2014(16), momento a partir del cual, conforme al artículo 67 de la Ley 1753 de 2015, como antes se explicó, la EPS, entiéndase empleador en el caso del personal civil de las Fuerzas Militares, entra nuevamente a cubrir el costo de las incapacidades que se expidan en adelante hasta que haya reconocimiento de la pensión de invalidez, reintegro o reubicación laboral(17), según el caso, producto de la calificación de la pérdida de la capacidad laboral del trabajador, sea superior, igual o menor al 50%, para el presente asunto la citada norma no debe entenderse de manera literal, en tanto que el legislador con su establecimiento no buscó exonerar de su obligación a las AFP, sino llenar el vacío legal que existía frente al «déficit de protección legal para asegurados con incapacidades prolongadas por más de 540 días que no tienen derecho a una pensión de invalidez»(18); así, en criterio de la Sala, subsiste para éstas a partir de que reciban el concepto de rehabilitación, sea favorable o desfavorable(19), la obligación prevista en el inciso 5º del canon 23 del Decreto 2463 de 2001, sin importar que ya se haya superado el día 540, claro está, hasta los 360 días a los que éste alude, pues de ahí en adelante aplica el precepto referido líneas atrás.

7. Por consiguiente, le asiste razón a la dirección de sanidad de la Armada Nacional cuando señala que le corresponde a la AFP Protección S.A. cubrir las incapacidades que se generen desde el 1º de abril hogaño hasta el 26 de marzo de 2018, fecha en que se cumplen los aludidos 360 días, o hasta que se dictamine la pérdida de la capacidad laboral de la tutelante, si esto ocurre antes, instante a partir del cual, entonces, a aquélla le corresponderá pagar las que se sigan causando, sin derecho a recobrar los gastos en que incurra por este aspecto, por cuanto que, como se anunció, tratándose de la atención en salud de la actora, la misma no hace aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, motivo por el cual el recaudo se torna improcedente; no obstante, sí tiene derecho a recuperar frente a la aludida AFP lo que haya cancelado desde el pasado 1º de abril, por no estar obligada a hacerlo.

8. De este modo, se modificará el fallo controvertido, en la forma previamente indicada.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, MODIFICA los ordinales segundo y tercero de la sentencia objeto de impugnación, los cuales quedan de la siguiente manera:

SEGUNDO: ORDENAR a PROTECCIÓN S.A. PENSIONES Y CESANTÍAS, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo, pague a favor de la señora CLAUDIA PATRICIA GARCÍA ALMEIDA, las incapacidades generadas a partir del 1º de abril de 2017 hasta el 26 de marzo de 2018, o hasta que se dictamine la pérdida de la capacidad laboral de la tutelante, si esto ocurre antes. Así mismo, deberá devolver a la DIRECCIÓN DE SANIDAD DE LA ARMADA NACIONAL dentro del mismo término, contado desde el momento en que ésta le presente la información pertinente, lo que haya pagado por concepto de las incapacidades que se hayan causado a partir del 1º de abril de 2017.

TERCERO: ORDENAR a la DIRECCIÓN DE SANIDAD DE LA ARMADA NACIONAL, que a partir del 26 de marzo de 2018, o desde que se dictamine la pérdida de la capacidad laboral de la señora CLAUDIA PATRICIA GARCÍA ALMEIDA, si esto ocurre antes, pague a favor de ésta las incapacidades que le sean expedidas y se sigan generando hasta tanto se defina si la misma tiene derecho o no a la pensión de invalidez, o en su defecto, se disponga su reintegro o reubicación laboral, conforme a lo indicado en la parte motiva de esta providencia”.

Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Magistrados: Luis Alonso Rico Puerta, Presidente de Sala—Margarita Cabello Blanco—Álvaro Fernando García Restrepo—Aroldo Wilson Quiroz Monsalvo—Ariel Salazar Ramírez—Luis Armando Tolosa Villabona.

1 Hipertensión Arterial y cuadros depresivos severos (fls. 28 y 29, Cit.).

2 La última de ellas desde el 21 de julio hasta 19 de agosto del año en curso (fl. 32, idem).

3 Sobre estas últimas no se referirá la Corte, por cuanto el juez constitucional de instancia negó su procedencia, punto que a más que no fue cuestionado por la tutelante, no sería procedente su concesión por contar con otra vía para reclamarlas sin que se afecte su mínimo vital.

4 De acuerdo a la jurisprudencia constitucional, esta prerrogativa tiene relación directa con el pago de dichas incapacidades, pues las mismas sustituyen el salario del trabajador (Ver entre otras, T-684 de 2010 y T-490 de 2015).

5 Artículo 227 del Código Sustantivo del Trabajo.

6 Artículo 23 del Decreto 2463 de 2001.

7 Ver entre otras C.C. T-199/17 y T-200/17.

8 “Por el cual se modifica el parágrafo 1º del artículo 40 del Decreto 1406 de 1999”, por medio del cual “se adoptan unas disposiciones reglamentarias de la Ley 100 de 1993, se reglamenta parcialmente el artículo 91 de la Ley 488 de diciembre 24 de 1998, se dictan disposiciones para la puesta en operación del registro único de aportantes al Sistema de Seguridad Social Integral, se establece el régimen de recaudación de aportes que financian dicho Sistema y se dictan otras disposiciones”.

9 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.

10 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública”.

11 Expedido por el director general de sanidad militar, conforme a los decretos 1406 de 1999, 019 de 2012 y 2943 de 2013, así como la Circular Externa 11 de 1995 de la Superintendencia de Salud.

12 “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”.

13 “Por el cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez”.

14 “Por la cual se expide el plan nacional de desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país””.

15 Fue incapacitada a partir del 15 de agosto de 2012 (fl. 33, cdno. 1).

16 Fl. 33, cdno. 1.

17 Se advierte aquí, que de no darse estos dos eventos, deberá la EPS o empleador, según el caso, seguir pagando las incapacidades que se generen hasta que la trabajadora reúna los requisitos para acceder a una pensión.

18 C.C. T-144/2016.

19 Sobre este punto de la responsabilidad de las AFP cuando el susodicho concepto es favorable o desfavorable, ver CSJ STL16504-2016 y STP8372-2017.