Sentencia STC16600-2017/2017-00239 de octubre 12 de 2017

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA DE CASACIÓN CIVIL

Rad.: 4100-22-14-000-2017-00239-01

(Aprobado en sesión de tres de octubre de dos mil diecisiete)

Magistrado Ponente:

Dr. Ariel Salazar Ramírez

STC16600-2017

Bogotá, D.C., doce de octubre de dos mil diecisiete.

La Corte decide la impugnación formulada contra el fallo proferido el dieciocho de agosto de dos mil diecisiete por la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, en la acción de tutela promovida por Jair Mañosca Minu contra la Dirección de Prestaciones Sociales de la Policía Nacional; trámite al que se ordenó vincular al Ministerio de Defensa Nacional y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

I. Antecedentes

A. La pretensión

El ciudadano solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la educación, mínimo vital, vida digna y familia, que considera vulnerados por la Dirección de Prestaciones Sociales de la Policía Nacional al abstenerse liquidar y cancelar las cesantías parciales causadas como servidor de la Institución.

Pretende, en consecuencia, la protección de las garantías constitucionales invocadas, por tanto, se ordene a la entidad accionada a cancelar a su favor la prestación social reclamada. [fls. 1-10, cdno. 1]

B. Los hechos

1. Manifestó el accionante, que sus hijas Laura Alejandra y María Camila Mañosca Abella cursan carreras universitarias en centros educativos de Bogotá y económicamente dependen de él, además, que es miembro activo de la Policía Nacional desde hace 25 años.

2. En el mes de mayo de 2017, solicitó a entidad accionada la liquidación y cancelación de las cesantías parciales causadas por la prestación de servicios, esto, con el fin de destinarlas a sufragar los costos de las matrículas universitarias de sus descendientes. [fl. 14, cdno. 1]

3. El 7 de abril siguiente, la Secretaría General de la Policía Nacional se abstuvo de reconocer la prestación social con fundamento en que “la Ley de Presupuesto General de la Nación Nº 1815 del 07 de diciembre de 2016, y el Decreto de liquidación Nº 2170 (…) no contemplan la asignación de presupuesto para el reconocimiento y pago de cesantías parciales particulares, para los funcionarios pertenecientes al régimen retroactivo de la Policía Nacional, durante la vigencia 2017”, asimismo, explicó que “los funcionarios de la Policía Nacional (…) no poseen un entidad administradora de cesantías, sino que (…) el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, aprueba el presupuesto necesario para que proceda por parte de la Institución al reconocimiento y pago de las cesantías. Por lo tanto al no contar con la apropiación presupuestal correspondiente, no es posible para la Institución de manera general, atender las solicitudes de anticipos de cesantías parciales durante el presente año” [fl. 12, cdno. 1]

4. En atención a la respuesta anterior, el señor Mañosca Minu requirió al Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el objeto de que desembolsara los dineros necesarios para el pago de las cesantías a los funcionarios de institución de seguridad.

5. El 23 de junio de 2017, la cartera ministerial contestó “que cada uno de los organismos que forman parte del presupuesto general de la Nación gozan de autonomía presupuestal, la cual supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto, facultad en cabeza del jefe del respectivo órgano, para este caso la Policía Nacional de Colombia”, por tanto, corrió traslado a la Dirección General de la Policía Nacional para que se pronunciara dentro de su ámbito de competencia. [fls. 20-22, 1]

6. El 5 de julio de 2017 el Área de Prestaciones Sociales de la Policía respondió que “las Prestaciones Sociales son derechos irrenunciables, en ningún momento se le ha negado el derecho que tiene para que le sean reconocidas, el impedimento radica en la asignación presupuestal que el Estado le otorgó a la Institución, tal como se le indicó en la respuesta con Radicado S-2017-012114 de 07 de abril de 2017, este año el Gobierno Nacional no dispuso erogación alguna para el pago de cesantías parciales, razón por la cual su derecho a las mismas no se puede hacer efectivo a falta de presupuesto. (…) situación que llevó a la Secretaría General en coordinación con la Oficina de Planeación de la Policía Nacional, adelantar todos los trámites posibles para la asignación de una adición o traslado presupuestal ante Ministerio de Hacienda y Crédito Público” [fl. 23, cdno. 1]

7. En criterio del peticionario del amparo, la autoridad acusada desconoce sus garantías constitucionales, por cuanto se abstiene de reconocer las cesantías que requiere para pagar los estudios universitarios de sus hijas dependientes, costos que no está en condiciones de asumir con otras fuentes económicas sin afectar su mínimo vital, por tanto, se les expone a que deban suspender los periodos académicos o a endeudarse con “prestamistas locales”. [fls. 1-11, cdno. 1]

C. El trámite de la primera instancia

1. El 4 de agosto de 2017 se admitió la acción de tutela, luego, se ordenó vincular a los Ministerios de Defensa Nacional y el de Hacienda y Crédito Público a quienes se les corrió traslado para que ejercieran su derecho a la defensa. [fls. 30 y 43, cdno. 1]

2. La Dirección de Prestaciones Sociales de la Policía Nacional se opuso a la petición de protección por improcedente, manifestó que la entidad no tiene personería jurídica propia, ni autonomía presupuestal por estar adscrita al Ministerio de Defensa, de quien depende en la toma de este tipo de decisiones, agregó, que al peticionario le dio respuesta clara, de fondo y congruente a cada una de sus solicitudes, de igual forma, le explicó el procedimiento a seguir para la cancelación de sus cesantías, las que no desconoce empero no está en situación de reconocer en este momento por no tener asignada partida presupuestal. [fls. 34-37, cdno. 1]

Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó la desvinculación del trámite constitucional por falta de legitimación en la causa por pasiva, al señalar que no es responsable de la liquidación y pago de cesantías de los miembros de la Policía Nacional, habida cuenta que su injerencia se limita a la asignación de recursos de acuerdo al proyecto que presente la institución y la aprobación que reciba por parte del Congreso de la República. [fls. 49-51, cdno. 1]

3. En sentencia de 18 de agosto de 2017 el Tribunal Superior de Neiva negó la tutela, tras referir que este mecanismo excepcional no es idóneo para realizar reclamaciones de orden laboral como el pago de cesantías, las que deben solventarse por el juez natural, aunado a que no evidenció la existencia de un sujeto de especial protección constitucional o de perjuicio irremediable que permitan flexibilizar los parámetros de procedencia de la acción. [fls. 56-59, cdno. 1]

4. Inconforme con la determinación anterior, el accionante la impugnó, para lo cual enfatizó en los derechos a la educación y laborales que se ven frustrados al no recibir el pago de la prestación social, razón por la que debió acudir a un crédito ante terceros para sufragar los estudios, además, cuestionó la valoración probatoria del a-quo constitucional. [fls. 65-67, cdno. 1]

II. Consideraciones

1. Cuando a través del artículo 86 de la Carta Política se creó la acción de tutela como un procedimiento preferente y sumario para que los particulares reclamaran la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, en caso de que éstos fueran vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, se partió del supuesto de que el titular del derecho no dispusiera de “otro medio de defensa judicial”. A menos de que la acción se utilizara como “mecanismo transitorio” para evitar un perjuicio irremediable.

Así que por regla general la tutela no procede para exigir el pago de acreencias laborales o derechos prestacionales, en razón a que el ordenamiento prevé mecanismos específicos para definir tales aspectos, excepto cuando se encuentra comprometido el mínimo vital y se concluye en el caso concreto, que tales vías ordinarias no son eficaces.

En tal sentido la Corte Constitucional en Sentencia T-098 de 9 de febrero de 2004, indicó que: “existen situaciones excepcionales en las cuales la tutela se presenta como el mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para lograr el efectivo pago de acreencias de éste tipo, en especial, por cuanto a través de ella se pretende proteger derechos fundamentales violados o amenazados, que requieren una protección inmediata, que los mecanismos judiciales ordinarios no pueden ofrecer”.

Concretamente, respecto de la procedencia excepcional del amparo en los casos atinentes al retiro parcial de cesantía, refirió que “en reiterada jurisprudencia ha considerado que existen situaciones excepcionales en las cuales la tutela se presenta como el mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para lograr el efectivo pago de acreencias de éste tipo, en especial, por cuanto a través de ella se pretende proteger derechos fundamentales violados o amenazados, que requieren una protección inmediata, que los mecanismos judiciales ordinarios no pueden ofrecer”.

1.2. De igual forma, se ha indicado que la administración no puede justificar la demora del reconocimiento de las cesantías parciales por la falta de presupuesto para su efectivo pago, y que en esos casos, la acción constitucional es el mecanismo idóneo para proteger el derecho transgredido.

En este sentido se pronunció la Corte en la Sentencia T-419 de 1997, al decir:

El reconocimiento de las cesantías parciales no puede estar supeditado a la disponibilidad presupuestal, por cuanto “independientemente de que existan o no los recursos asignados para el efecto, lo cierto es que el derecho subjetivo no nace de la posibilidad o no de pago efectivo de la obligación a cargo de la administración, pues absurdo sería atar el derecho mismo, a la capacidad de pago del deudor, ya que independientemente de que éste quiera o pueda pagar, el derecho nace de la ocurrencia de otro tipo de circunstancias. (Reiterada en sentencias T-228 y T-363 de 1997).

En la misma línea, la Sentencia T-072 de 1999, sostuvo:

“No ocurre lo mismo con el reconocimiento y liquidación de las cesantías parciales, que no pueden negarse al trabajador so pretexto de no existir partida presupuestal, ni supeditarse a ella, pues son actos que apenas hacen explícita una obligación ya existente en cabeza del organismo estatal y, lo más importante, el correlativo derecho del trabajador solicitante, quien según las normas jurídicas en vigor, si se somete a esos requisitos, puede pedir que se le reconozcan y liquiden las sumas que por tal concepto le es posible retirar”.

De manera que las entidades tienen la obligación de reconocer y pagar el derecho reclamado por un trabajador cuando este acredita el cumplimiento de todos los requisitos que exclusivamente le corresponde asumir, pues las dificultades financieras de la administración, se constituyen en una carga de ésta y no pueden ser un en un obstáculo o requisito adicional para obtener por parte de los trabajadores su legítimo derecho a las cesantías.

En estos eventos la jurisprudencia ha encontrado viable el mecanismo de la tutela para proteger los derechos fundamentales alegados en los distintos casos.

2. Ahora bien el artículo 23 de la Constitución garantiza el derecho fundamental de todas las personas a dirigirse ante las autoridades y, eventualmente, ante los particulares, para obtener una respuesta de fondo a sus solicitudes, formuladas en interés general o particular. El derecho de petición, en consecuencia, tiene una doble dimensión: a) la posibilidad de acudir ante el destinatario, y b) la de obtener una respuesta pronta, congruente y sobre la cuestión planteada.

La esencia de la prerrogativa comentada comprende entonces: (i) pronta resolución, (ii) respuesta de fondo, (iii) notificación de la respuesta al interesado.

Es necesario destacar, que una verdadera respuesta, si bien no tiene que ser siempre favorable a las pretensiones del peticionario, sí debe cumplir con los requisitos de ser oportuna, resolver lo solicitado de manera clara, precisa y congruente, además de ser puesta en conocimiento del solicitante.

En relación con las solicitudes que se presentan para reclamar el reconocimiento y pago de cesantías parciales, es viable conceder el amparo para la protección del derecho fundamental de petición, si la administración ha guardado silencio o no ha dado una respuesta de fondo la inquietud del requirente, ante la violación flagrante de su núcleo esencial. Consecuente con lo anterior.

Incluso, la jurisprudencia, consecuente con que no es posible denegar la garantía con la excusa de falta de disponibilidad presupuestal para garantizar el pago de lo reclamado, ha considerado que tal respuesta no resuelve de fondo la inquietud del peticionario.

Es así que la Sala, en un juicio en el que se discutía sobre el reconocimiento de cesantías parciales de un empleado de la rama judicial cobijado por el antiguó régimen especial, cuya prestación era cancelada de manera retroactiva por el pagador, similar al de los militares vinculados en vigencia del Decreto 1213 de 1990 como el acá estudiado, señaló que: “el hecho de que no exista la apropiación de los recursos necesarios, no justifica que la administración se abstenga de resolver, mediante el correspondiente acto, las solicitudes de cesantías parciales o definitivas formuladas por los servidores públicos, toda vez que las disposiciones que condicionan la expedición de la resolución reconociendo el derecho y su pago, “...son incompatibles con claros mandatos constitucionales (art. 4º, cdno. p.), en la medida en que ignoran el artículo 53 superior, según el cual la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana, ni los derechos de los trabajadores”. (CSJ SC, fallo de 2 de abril de 1998 —exp. 4875—, reiterado en los de 8 de noviembre de 1999 —exp. 7463—, 28 de enero de 2000 —exp. 8137— y 15 de marzo de 2000 —exp. 8253—, 25 de julio de 2002, Rad. 2002-00092-01, 24 de marzo de 2009, Rad. 41156, entre otros).

En el mismo sentido, la Corte Constitucional y en un asunto de similares características, indicó en Sentencia T-206 de 1997:

“Así, en el asunto que se examina, los solicitantes tenían derecho, con base en el artículo 23 de la Constitución, a que la Administración Judicial les resolviera sin demora, es decir, dentro de los términos legales, si tenían o no derecho al pago de sus cesantías parciales. Otra cosa era la disponibilidad actual del Estado para pagarles de modo inmediato, según el Presupuesto de la vigencia respectiva. Reconocer que tenían el derecho en ese momento no equivalía al pago pero implicaba, como surge de la Constitución, que se hiciera lo necesario para atender a esas obligaciones en el período siguiente o, inclusive, dentro del mismo que se venía ejecutando, mediante procedimientos legalmente contemplados, como las adiciones presupuestales”.

“No puede supeditarse el reconocimiento de las cesantías parciales a la existencia de partidas presupuestales”.

3. En el caso que se somete a consideración de esta instancia, se encuentra que el accionante, un agente de policía vinculado en vigencia del Decreto 1213 de 1990 y por ende, cobijado por el régimen especial de cesantías contenido en dicho ordenamiento, que establece la cancelación retroactiva de la prestación por parte del pagador y no cuenta con administradoras de cesantías, ni menos consignación anual de las mimas, solicitó a su empleador el pago parcial de éstas a fin de cancelar las matrículas universitarias de sus hijas menores de 25 años y quienes dependen económicamente de él, pues no contaba con otros recurso sin perjuicio de afectar su mínimo vital, para lo cual adjunto certificados de estudios de sus descendientes y la de destino final de los dineros.

No obstante, la Secretaría General de la Policía Nacional, Jefe Grupo de Cesantías, señaló que no podía atender la petición relacionada con el adelanto de las cesantías, porque “la Ley de Presupuesto General de la Nación Nº 1815 del 07 de diciembre de 2016, y el Decreto de liquidación Nº 2170 (…) no contemplan la asignación de presupuesto para el reconocimiento y pago de cesantías parciales particulares, para los funcionarios pertenecientes al régimen retroactivo de la Policía Nacional, durante la vigencia 2017”.

Asimismo, explicó que “los funcionarios de la Policía Nacional regidos en materia de cesantías, por los decretos 1212, 1213, 1214 de 1990 y Decreto 2701 de 1988 no poseen un entidad administradora de cesantías, sino que por el contrario el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, aprueba el presupuesto necesario para que proceda por parte de la Institución al reconocimiento y pago de las cesantías. Por lo tanto al no contar con la apropiación presupuestal correspondiente, no es posible para la Institución de manera general, atender las solicitudes de anticipos de cesantías parciales durante el presente año” [fl. 12, cdno. 1]

Determinación con la que se evidencia que la respuesta otorgada por la entidad, no corresponde a una contestación congruente y de fondo con lo solicitado, en tanto que no se resuelve lo pedido (retiro parcial).

En efecto, revisado el cumplimiento o no de los requisitos legales para el reconocimiento y liquidación de las cesantías parciales, la Policía Nacional, no emitió el acto administrativo correspondiente a través del cual, negaba o reconocía el derecho al pago de la citada prestación por falta de alguno de ellos, sino que señaló que se abstenía de resolver porque no existía presupuesto para ello.

Lo que no da una respuesta suficiente a la solicitud, sino que la condiciona a que la administración cuente con recursos para su pago, carga que de ninguna manera tiene que soportar el accionante, en la medida en que es la entidad la que debe realizar los ajustes necesarios para que los derechos de sus trabajadores, incluido los del accionante, no sufran privación.

Que además, es incompatible, con claros mandatos constitucionales (art. 4º, cdno. p.), porque ignoran el artículo 53 superior, según el cual la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana, ni los derechos de los trabajadores, en especial, cuando también dicha actuación puso en riesgo los derechos de educación de las hijas de éste, tal como lo ha señalado la jurisprudencia.

3.1. De otra parte, ni siquiera es posible encontrar diferencias entre los agentes de policía dependiendo del régimen de cesantías a los cuales se encuentran adscritos, pues el hecho de que el tutelante haya sido vinculado en vigencia del Decreto 1214 de 1990 y que pertenezca al régimen de cesantías retroactivas, cuyo reconocimiento y pago están a cargo directamente de la Policía Nacional, no puede significar que deba esperar a recibir el reconocimiento de su prestación, en un tiempo considerado “prudencial”, mientras que otros, que se encuentran afiliados a un régimen diferente, las obtengan sin demora.

En ese sentido, la Corte Suprema de Justicia, en un caso de similares características al acá estudiado, en el que una docente reclamó el pago parcial y no se lo otorgaron por falta de presupuesto al estar vinculada en el régimen especial de cesantía retroactiva, señaló que:

“En este orden de ideas, resulta necesario poner de presente que carece de justificación el hecho de que hasta el momento, la accionante no haya recibido el pago de sus cesantía por haberse mantenido en el sistema tradicional de cesantías retroactivas y es por ello que tampoco resulta admisible la respuesta brindada por las autoridades accionadas acerca de la insolvencia o la crisis económica del estado…”

“Así las cosas, tal como lo ha sostenido la sala en asuntos de similares presupuestos fácticos y jurídicos, la falta de recursos no puede ser alegada indiscriminadamente a fin de desconocer las garantías de los administrados, pues lo contrario ocasiona el rompimiento del principio de igualdad reconocido por la Corte Política…”

Como consecuencia de ello, nada justifica un trato diferente ni discriminatorio para los docentes nacionalizados afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. (CSJ STP, 28 de febrero de 2006 Rad. 24344).

4. En ese orden de ideas, se impone la prosperidad de la protección invocada, por lo que se revocará la decisión del Tribunal y en consecuencia, para proteger las prerrogativas constitucionales deprecadas, se ordenará a la Dirección de Prestaciones Sociales de la Policía, para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, proceda, si aún no lo hubiere hecho, a resolver en uno u otro sentido, es decir, reconociendo o negando la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales tramitadas por el señor Jair Manosca Minu.

En el evento en que la autoridad arriba señalada profiera resolución el reconocimiento y ordenando el pago de cesantías parciales, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a más tardar, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, deberá, si ya no lo hubiere hecho, situar los fondos indispensables para el pago de las cesantías parciales solicitadas por el accionante, siempre que hubiere apropiación presupuestal suficiente.

Si no hubiere apropiación presupuestal, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá iniciar los trámites indispensables a fin de efectuar las pertinentes adiciones presupuestales, que en el mismo lapso y en un período que no podrá exceder de treinta días.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Resuelve:

1. Revocar la sentencia impugnada, y en su lugar, conceder el amparo invocado.

2. Se ordena a la Dirección de Prestaciones Sociales de la Policía, para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, proceda, si aún no lo hubiere hecho, a resolver en uno u otro sentido, es decir, reconociendo o negando la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales tramitadas por el señor Jair Manosca Minu.

3. En el evento en que la autoridad arriba señalada profiera resolución concediendo la petición, se ordena al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a más tardar, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, deberá, si ya no lo hubiere hecho, situar los fondos indispensables para el pago de las cesantías parciales solicitadas por el accionante, siempre que hubiere apropiación presupuestal suficiente.

Si no hubiere apropiación presupuestal, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá iniciar los trámites indispensables a fin de efectuar las pertinentes adiciones presupuestales, que en el mismo lapso y en un período que no podrá exceder de treinta días.

Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes; y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión

Magistrados: Luis Alonso Rico Puerta, presidente de Sala—Margarita Cabello Blanco—Álvaro Fernando García Restrepo—Aroldo Wilson Quiroz Monsalvo—Ariel Salazar Ramírez—Luis Armando Tolosa Villabona.