Sentencia STC7998-2016/2016-00053 de junio 17 de 2016

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA DE CASACIÓN CIVIL

STC7998-2016

Rad.: 85001-22-08-003-2016-00053-01

(Aprobado en sesión de quince de junio de dos mil dieciséis)

Magistrado Ponente:

Dr. Álvaro Fernando García Restrepo

Bogotá D.C., diecisiete de junio de dos mil dieciséis.

Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo de 10 de marzo de 2016, proferido por la Sala única del tribunal superior del distrito judicial de Yopal, dentro de la acción de amparo promovida por Henry Cuellar Cabrera contra la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia —Corporinoquia—, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Yopal, el Servicio Geológico Colombiano, la alcaldía municipal de la ciudad referida y la sociedad Llano Pozos Ltda.

Antecedentes

1. El gestor del amparo reclama la protección constitucional de los derechos fundamentales a la salud y al ambiente sano, presuntamente conculcados por las entidades accionadas, con ocasión de la construcción del “pozo profundo Colegio Braulio González” en la ciudad de Yopal.

Solicita entonces, concretamente, que se ordene a los entes convocados, “tomar medidas técnicas para mitigar la emisión de ruido excesivo, así como el cese de actividades en el horario nocturno” (fl. 1 cdno. 1).

2. En apoyo de tal pretensión, aduce en síntesis que el Servicio Geológico Colombiano suscribió un contrato con la sociedad Llano Pozos Ltda. cuyo objeto es la construcción del “pozo SGC-Yopal 1” para la “generación de conocimiento del potencial del agua subterránea en el subsuelo de Yopal” y en beneficio de la comunidad, “quien se ha visto afectada en los últimos años por la escasez de agua”.

Sostiene que dicha obra se ejecuta desde el “mes de diciembre de 2015” en las instalaciones del Colegio Braulio González de la localidad aludida, sin embargo desde aquella época comenzó a escuchar “estruendosos sonidos” en ese sector, el cual se encuentra cerca al lugar donde reside con su núcleo familiar.

Asegura que la construcción en mención emite ruidos que sobrepasan los niveles permitidos por la legislación patria durante “las 24 horas del día, de domingo a domingo”, alterando de esa manera el sueño y la tranquilidad de la comunidad que allí habita.

Tras ese relato, señala que a pesar de varias reuniones celebradas con los representantes de las entidades accionadas, la comunidad a la que pertenece aún no ha obtenido una solución a esa problemática como la mitigación del ruido y el cese de la actividad en horarios nocturnos (fls. 1 y 2 ídem).

Respuestas del accionado y los vinculados

a. Llano Pozos Ltda. adujo que “todo proceso de perforación y construcción de pozos” emite ruido el cual “no afecta la salubridad de los vecinos” que residen en el sector, puesto que se encuentran ubicados “a más de 15 metros de la perforación del pozo”, razón por la que no ha vulnerado derecho fundamental alguno al accionante. De otro lado, refirió que existe “imposibilidad de dejar de trabajar las 24 horas”, pues la labor de “perforación debe ser continua”, ya que se incurre en “riesgos altísimos por derrumbe del pozo [y] atrapamiento de la sarta de perforación” que pueden conllevar a la pérdida de la obra (fls. 81 y 82 ibídem).

b. La Institución Educativa Braulio González expresó que cedió una porción de terreno equivalente a “900 metros cuadrados” para la construcción de la obra tantas veces señalada y si bien su ejecución ha “afectado el entorno” paisajístico de los estudiantes se está adelantando a una “buena distancia” de las aulas de clase y en esa medida el “ruido no los afecta” (fl. 93 ídem).

c. La alcaldía de Yopal señaló que tiene conocimiento de las quejas de la comunidad que habita cerca del lugar donde se ejecuta la obra en mención y las ha trasmitido al contratista para que “tome los correctivos del caso (…) por intermedio de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Yopal, que es la entidad competente del manejo de todo lo relacionado con el suministro de agua potable” (fls. 94 y 95 ibídem).

d. A su turno, Corporinoquia alegó que la Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios y el Servicio Geológico Colombiano celebraron un convenio interadministrativo con el propósito de “definir e implementar los mecanismos que permitan el intercambio de conocimiento científico, técnico y de información, relacionado con los proyectos asociados a fuentes de agua subterránea que sirvan de base para la investigación de recursos hídricos y su potencial”, motivo por el cual otorgó a favor de la primera el “permiso de protección y explotación de aguas subterráneas” para la “construcción de un pozo profundo”. De otro lado, aseveró que no evidencia la presencia de un perjuicio irremediable que se le haya irrogado al actor, por el contrario, afirma, “se está realizando una obra que pretende el bien de la comunidad y por ende se considera que en este caso debe primar el interés general sobre el particular” (fls. 101 a 103 ídem).

e. La Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal EICE-ESP argumentó que frente a la construcción del “pozo profundo exploratorio” no tiene “ningún vínculo contractual, legal o reglamentario”, empero ha mostrado su interés en ayudar a mitigar los ruidos que genera dicha obra, es más, ha respondido “todos los requerimientos” que al respecto ha hecho la contraloría departamental y la comunidad (fls. 106 y 107 ídem).

f. Por su parte, el Servicio Geológico Colombiano manifestó que “el pozo SGC-Yopal 1 se construye con una máquina de perforación de marca SCRHAMM 2000 ubicado hacia la parte trasera del Colegio Braulio González el cual limita con una construcción correspondiente al auditorio municipal que minimiza los ruidos ocasionados durante la perforación exploratoria. El predio está delimitado por una pared con una altura de 2 metros y una malla metálica que no permite el acceso de personas ajenas a las actividades inherentes al contrato de perforación” (fls. 119 a 123 ídem).

g. Finalmente, Sandra Sandoval, Efrén Alfonso Paredes Garcés, Nelly Hernández, Camilo Andrés Barrera, Daniel Barrera, Aristóbulo Barrera, Mery Rojas, Hugo Fernández, Zulma Cala Perilla, Mariela Galvis G., Reinando Cuevas Camargo, Rony Andrés Cuevas, Rafael Quintero Garzón, Hilda Isabel Avella Ariza, Ingrid Daniela Quintero Avella, Argenis Riveros Pérez, Sebastián Hernández Riveros, María del Pilar Bolaños, Silvia E. Torres y Carlos Andrés Criollo Fonseca coadyuvaron la petición de amparo.

La sentencia impugnada

La Sala única del tribunal superior del distrito judicial de Yopal negó el amparo, tras considerar que:

“[T]anto el accionante como las demás personas que manifiestan ser afectadas por los niveles excesivos de ruido (…) pueden recurrir a la acción popular como mecanismo de defensa del derecho de gozar de un ambiente sano, instancia en la cual el juez competente tiene la facultad de tomar las medidas cautelares necesarias para impedir perjuicios irremediables” (fls. 201 a 207 ídem).

La impugnación

El accionante impugnó el fallo anterior sin manifestar las razones de su inconformidad (fl. 216 ibídem).

Consideraciones

1. Como es sabido, la acción de tutela es un instrumento procesal de trámite preferente y sumario, establecido por la Carta de 1991 con el objeto de que cada persona por sí misma o a través de apoderado o agente oficioso, pueda reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados de violación por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o de los particulares en los casos taxativamente señalados por el legislador, según la facultad otorgada para ese fin por el artículo 86 de la Constitución Política.

2. En el presente asunto, el accionante pretende que se ordene a las entidades accionadas que tomen las medidas “técnicas” para mitigar el ruido “excesivo” que genera la construcción del “pozo SGC-Yopal 1”, cuyo proyecto se desarrolla en la Institución Educativa Braulio González de la ciudad de Yopal.

3. Bajo esa perspectiva, contrario a lo considerado por el Tribunal constitucional, para la Corte la solicitud de protección debe prosperar, pues la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia —Corporinoquia— vulneró la garantía al debido proceso administrativo del actor.

En efecto, la Resolución 627 de 2006(1) del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible establece los horarios, las unidades de medida, los parámetros y los estándares máximos permisibles para la emisión del ruido en los distintos sectores de la comunidad. En ese sentido, el artículo 2.2.5.1.2.13 del Decreto 1076 de 2015 clasificó y distinguió en total cuatro sectores para determinar la restricción del ruido ambiental, a saber:

1. Sectores A. (Tranquilidad y Silencio), áreas urbanas donde estén situados hospitales, guarderías, bibliotecas, sanatorios y hogares geriátricos.

2. Sectores B. (Tranquilidad y Ruido Moderado), zonas residenciales o exclusivamente destinadas para desarrollo habitacional, parques en zonas urbanas, escuelas, universidades y colegios.

3. Sectores C. (Ruido Intermedio Restringido), zonas con usos permitidos industriales y comerciales, oficinas, uso institucional y otros usos relacionados.

4. Sectores D. (Zona Suburbana o Rural de Tranquilidad y Ruido Moderado), áreas rurales habitadas destinadas a la explotación agropecuaria, o zonas residenciales suburbanas y zonas de recreación y descanso”.

A su turno, el canon 2.2.5.1.5.6 prohibió la emisión de ruido por máquinas industriales en los sectores clasificados como A y B, valga decir, en las áreas urbanas donde estén ubicados “hospitales, guarderías, bibliotecas, sanatorios y hogares geriátricos” y en “zonas residenciales o exclusivamente destinadas para desarrollo habitacional, parques en zonas urbanas, escuelas, universidades y colegios”.

Ahora bien, el artículo 28 de la Resolución 627 de 2006 estableció en cabeza de las corporaciones autónomas regionales las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental y el canon 29 ibídem la competencia para imponer “las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar” en caso de violación a las disposiciones ambientales.

A ese respecto, la Ley 99 de 1993(2) estableció un procedimiento administrativo especial, en virtud del cual “[c]ualquier persona natural o jurídica o privada, sin necesidad de demostrar interés jurídico alguno, podrá intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente o para la imposición o revocación de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales” (art. 69) y que la entidad administrativa competente, en este caso, la Corporación Autónoma Regional “al recibir una petición para iniciar una actuación administrativa ambiental o al comenzarla de oficio dictará un acto de iniciación de trámite que notificará y publicará en los términos de los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo y tendrá como interesado a cualquier persona que así lo manifieste con su correspondiente identificación y dirección domiciliaria” (art. 70).

Aunado a lo anterior, el canon 83 el mandato legal referido confirió a las corporaciones autónomas regionales atribuciones de policía para la imposición y ejecución de medidas, multas y sanciones establecidas por la ley, que sean aplicables según el caso y seguidamente el artículo 85 ídem enumera un elenco de sanciones y de medidas preventivas en contra del infractor ambiental, a saber,

“Según la gravedad de la infracción, los siguientes tipos de sanciones y medidas preventivas:

1) Sanciones:

a. Multas diarias hasta por una suma equivalente a 300 salarios mínimos mensuales, liquidados al momento de dictarse la respectiva resolución;

b. Suspensión del registro o de la licencia, la concesión, permiso o autorización;

c. Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio respectivo y revocatoria o caducidad del permiso o concesión;

d. Demolición de obra, a costa del infractor, cuando habiéndose adelantado sin permiso o licencia, y no habiendo sido suspendida, cause daño evidente al medio ambiente o a los recursos naturales renovables;

e. Decomiso definitivo de individuos o especímenes de fauna o flora o de productos o implementos utilizados para cometer la infracción.

2) Medidas preventivas:

a. Amonestación verbal o escrita;

b. Decomiso preventivo de individuos o especímenes de fauna o flora de productos e implementos utilizados para cometer la infracción;

c. Suspensión de obra o actividad, cuando de su prosecución pueda derivarse daño o peligro para los recursos naturales renovables o la salud humana, o cuando la obra o actividad se haya iniciado sin el respectivo permiso, concesión, licencia o autorización;

d. Realización dentro de un término perentorio, los estudios y evaluaciones requeridas para establecer la naturaleza y características de los daños, efectos e impactos causados por la infracción, así como las medidas necesarias para mitigarlas o compensarlas”.

Como se observa, el legislador estableció un procedimiento especial, iterase, para que las corporaciones autónomas regionales investiguen, impongan medidas preventivas y sancionen las infracciones contra el medio ambiente.

4. En el presente caso, como se anticipó de entrada, la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia —Corporinoquia— vulneró la garantía al debido proceso del accionante, toda vez que no existe prueba en el expediente de tutela que indique que ya inició de oficio el trámite administrativo en aras de mitigar los efectos del ruido generado con la construcción del “pozo SGC-Yopal 1”, cuyo proyecto se desarrolla en la Institución Educativa Braulio González de la ciudad de Yopal, a pesar de que ha tenido conocimiento de esa problemática desde el 17 de febrero de la presente anualidad, como se aprecia en la comunicación obrante a folio 57.

En tal sentido, la Corte echa menos las acciones preventivas que desde el umbral de la obra en mención ha debido tomar la entidad aludida, por el contrario, en el informe que rindió con ocasión del presente amparo se limita a asegurar, sin ningún soporte técnico, que al actor y a la comunidad vecina del plantel educativo referido no se le ha irrogado un perjuicio irremediable.

Si bien el interés general prevalece sobre el interés particular, ello no puede ser pretexto para vulnerar las garantías fundamentales de los individuos, pues resulta que la tarea del Estado en esa órbita es la de encontrar un punto de equilibrio en el que el desarrollo y el bienestar de la comunidad no implique la afectación de un derecho fundamental como el ambiente sano.

La Corte entiende que el proyecto denominado “pozo SGC-Yopal 1” es beneficioso para la ciudadanía de Yopal, en especial, si con esa obra se busca aliviar los problemas de abastecimiento de agua que padece esa comunidad, pero también comprende que la ejecución de esa construcción viene generando problemas de salubridad a las personas que allí residen, por lo que es imperiosa la intervención del juez constitucional para ordenarle a la autoridad administrativa correspondiente - Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia —Corporinoquia— que en uso de sus facultades legales y reglamentarias agote el procedimiento administrativo correspondiente para determinar si realmente se está causando un daño ambiental por el ruido que genera la maquinaria utilizada para realizar la perforación del pozo y tome las medidas pertinentes para mitigar sus efectos sin sacrificar la ejecución de la obra.

5. Sobre la garantía al debido proceso el artículo 29 de la Constitución Nacional establece que “se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas” contemplando un elenco de garantías que hacen parte del núcleo esencial de ese derecho fundamental tales como:

“Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.

Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso” (subraya la Sala).

Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha definido la anterior prerrogativa,

“como el conjunto de etapas, exigencias o condiciones establecidas por la ley, que deben concatenarse al adelantar todo proceso judicial o administrativo. Entre estas se cuentan el principio de legalidad, el derecho al acceso a la jurisdicción y a la tutela judicial efectiva de los derechos humanos, el principio del juez natural, la garantía de los derechos de defensa y contradicción, el principio de doble instancia, el derecho de la persona a ser escuchada y la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos” (destaca la Sala, C.C. SC-034 de 2014).

De igual manera, el artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos prevé un listado de garantías judiciales tales como:

“1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:

a) derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal;

b) comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada;

c) concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa;

d) derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor;

e) derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley;

f) derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos;

g) derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable, y

h) derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior.

3. La confesión del inculpado solamente es válida si es hecha sin coacción de ninguna naturaleza.

4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos.

5. El proceso penal debe ser público, salvo en lo que sea necesario para preservar los intereses de la justicia” (subraya la Sala).

Con relación a dicha salvaguarda, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de antaño ha considerado que:

“[C]ualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal.

La Corte observa que el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del artículo 8º de la Convención se aplica a los órdenes mencionados en el numeral 1 del mismo artículo, o sea, la determinación de derechos y obligaciones de orden “civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”. Esto revela el amplio alcance del debido proceso; el individuo tiene el derecho al debido proceso entendido en los términos del artículo 8.1 y 8.2, tanto en materia penal como en todos estos otros órdenes.

En cualquier materia la discrecionalidad de la administración tiene límites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos humanos. Es importante que la actuación de la administración se encuentre regulada. Por ejemplo, no puede la administración invocar el orden público para reducir discrecionalmente las garantías de los administrados. Por ejemplo, no puede la administración dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garantía del debido proceso.

Es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas.

La justicia, realizada a través del debido proceso legal, como verdadero valor jurídicamente protegido, se debe garantizar en todo proceso (…), y los Estados no pueden sustraerse de esta obligación argumentando que no se aplican las debidas garantías del artículo 8º de la Convención Americana en el caso de sanciones disciplinarias y no penales. Permitirle a los Estados dicha interpretación equivaldría a dejar a su libre voluntad la aplicación o no del derecho de toda persona a un debido proceso” (destaca la Sala, Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá (Fondo), Sentencia de 2 de febrero de 2001, párrs. 124 a126 y 128).

De modo que, hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo, entre otros, los derechos a

“(i) ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso” (C.C. SC-980 de 2010).

6. En ese orden de ideas, para la Sala existe una omisión atribuible a la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia —Corporinoquia— pues no ha iniciado de oficio el procedimiento administrativo previsto en la Ley 99 de 1993 en aras de investigar los efectos del ruido generado con la construcción del “pozo SGC-Yopal 1” y tomar las medidas preventivas a que haya lugar, a pesar de tener conocimiento de esa situación desde el 17 de febrero de la presente anualidad, por lo que se revocará el fallo de tutela de primera instancia y se concederá el amparo del derecho al debido proceso administrativo y en consecuencia se ordenará a esa entidad iniciar el trámite aludido.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de casación civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, REVOCA la sentencia objeto de impugnación.

En su lugar, CONCEDE la protección del derecho fundamental al debido proceso de Henry Cuellar Cabrera, en consecuencia, se ordena a la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia —Corporinoquia— que en el término de cuarenta y ocho (48) horas a partir de la notificación de la presente providencia, proceda a iniciar el trámite administrativo previsto en la Ley 99 de 1993 en aras de investigar los efectos del ruido generado con la construcción del “pozo SGC-Yopal 1” y tomar las medidas preventivas a que haya lugar para mitigar sus consecuencias.

Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes, al a quo y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Magistrados: Álvaro Fernando García Restrepo—Margarita Cabello Blanco—Fernando Giraldo Gutiérrez—Aroldo Wilson Quiroz Monsalvo—Luis Alonso Rico Puerta—Ariel Salazar Ramírez—Luis Armando Tolosa Villabona. 

(1) Por la cual se establece la norma nacional de emisión de ruido y ruido ambiental

(2) Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.