Sentencia STL5526 de abril 27 de 2016

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA DE CASACIÓN LABORAL

STL5526-2016

Radicación 65589

Acta 14

Magistrado Ponente:

Dr. Fernando Castillo Cadena 

Bogotá, D.C., veintisiete de abril de dos mil dieciséis.

Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, dentro de la acción de tutela que instauró contra el Juzgado Primero Laboral del Circuito de la misma ciudad, trámite al cual se vinculó a Judith Cecilia Santander Rovira.

Acéptese el impedimento manifestado por los magistrados Rigoberto Echeverri Bueno, Jorge Mauricio Burgos Ruíz y Luis Gabriel Miranda Buelvas por encontrarse incursos en la causal prevista en el art. 56 de la L. 906/2004, al evidenciar un interés en el resultado de este proceso por debatirse una pensión del régimen de la Rama Judicial en los términos del Decreto 546 de 1971.

I. Antecedentes

La accionante pidió el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, presuntamente vulnerados por la autoridad judicial accionada.

Como fundamento de su solicitud sostuvo que por Resolución 758 de 23 de enero de 2001, Cajanal reconoció pensión de jubilación a Judith Cecilia Santander Rovira de conformidad con el Decreto 546 de 1971 y leyes 33 y 62 de 1985, en cuantía de $3.153.588.88 a partir del 5 de abril de 2000, condicionado al retiro del servicio; que en el Acto Administrativo 02313 de 2002, modificó la cuantía de la pensión a $3.901.590; que la pensionada promovió demanda ordinaria laboral que correspondió al Juzgado Primero Laboral de Santa Marta, el cual condeno a la demandada a incrementar el monto de la pensión a la suma de $5.908.707.74 a partir del 12 de enero de 2001, el retroactivo pensional y los intereses moratorios.

Agregó que acude a este mecanismo porque la jubilada incrementó de forma significativa su ingreso base de liquidación con incidencia pensional “pasando de salarios estables devengados en su cargo inicialmente como juez municipal y posteriormente del circuito, en propiedad, percibidos entre el 01 de mayo de 1968 al 19 de enero de 2001, interrumpidos al ostentar el cargo de magistrada de la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Santa Marta, en encargo entre el 20 de enero de 2000 y el 09 de marzo del mismo año, es decir, por escasos 50 días, lo que se traduce en 1 mes y 20 días, siendo ése el último salario ordenado tener en cuenta por el despacho demandado (…)”, lo cual generó un incremento desproporcionado de la mesada pensional, por lo que se deben “ajustar las mesadas pensionales conforme al ordenamiento jurídico imperante, en este caso, teniendo en cuenta el ingreso laboral percibido por la pensionada durante toda su vida laboral, tal como lo previó la Corte Constitucional en la referida Sentencia C-258 de 2013”.

Esgrimió que por disposición del Decreto 4269 de 2011, esa entidad asumió los procesos misionales de la liquidada Caja Nacional de Previsión Social Cajanal, funciones que fueron asumidas en su totalidad hasta el 1º de diciembre de 2012, pero que la defensa judicial de la entidad inició a partir del 12 de junio de 2013, día siguiente a la extinción jurídica de aquella; que en este caso se reúnen los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; sostuvo que «al revisar el sustento fáctico que llevó a esa decisión, es viable afirmar que la aplicación de dichas normas de orden legal, quebrantan los principios constitucionales de sostenibilidad financiera de la seguridad social integral y la progresividad del sistema pensional, así como el concepto integral del derecho fundamental al debido proceso, y es que, si bien, es el legislador quien está facultado para regular diversos procesos y procedimientos administrativos y judiciales, esta facultad al mismo tiempo está limitada por los principios y derechos fundamentales contenidos en la Constitución Nacional, de modo que en estricto sentido, es obligación de la administración por medio de sus funcionarios, servidores u operadores judiciales, velar por que sus actuaciones o decisiones no sobrepasen o superen a la Constitución misma, lo cual se le estaría confiriendo al ordenamiento superior representado en los principios y derechos de estirpe constitucional una eficacia inferior a la óptima».

Adujo que en este caso se presentó un abuso del derecho y ruptura de la correlación entre el ingreso base de cotización y el ingreso base de liquidación, pues la pensionada durante más de 18 años cotizó con la asignación correspondiente al cargo de Juez Cuarto Penal “alto Riesgo” del circuito de Santa Marta, inferior a la que recibió cuando desempeñó en encargo el de Magistrada de la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Santa Marta, que fue la que se tuvo en cuenta para determinar el valor de la mesada pensional.

Resaltó que si bien en este caso no se acudió al recurso de revisión «ello no se debió a negligencia de la UGPP sino que derivó, en gran medida, por el estado de inconstitucionalidad de las cosas reinante al interior de Cajanal (...) circunstancia que no le puede ser imputable a la Unidad y en contra de los intereses del Estado»; tampoco es susceptible en este caso invocar el requisito de inmediatez porque la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de esa entidad se prolonga en el tiempo y permanece por tratarse de un pago de prestaciones periódicas; que solo asumió la defensa judicial de Cajanal el 11 de junio de 2013 y la grave afectación de los ingresos con los que se financia el sistema pensional.

Finalmente sostuvo que el despacho judicial accionado incurrió en defecto fáctico “debido a que el fallo proferido en contra de la extinta Cajanal EICE en su momento el 30 de noviembre de 2005, no fue remitido al superior, de acuerdo con lo normado en el artículo 69 del Decreto Ley 2158 de 1948, el cual fue modificado por el artículo 14 de la Ley 1149 de 2007 (...)”.

Con base en lo anterior solicitó “dejar sin efectos el fallo proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Santa Marta, dentro del expediente 2004-00516, en razón a que contraría los postulados constitucionales y los precedentes jurisprudenciales “preferentes”, al tener en cuenta el nombramiento precario obtenido por la señora Judith Cecilia Santander Rovira, que dio lugar a un “incremento significativo” en el ingreso base de liquidación pensional, que en realidad no corresponde a su vida laboral (...) generando un absoluto detrimento patrimonial al erario público por la evidente irregularidad sustancial en las órdenes impartidas (...). Se sirva ordenar al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Santa Marta dictar una nueva sentencia ajustada a derecho, con apego a lo dispuesto en la Constitución Nacional, norma superior de aplicación directa, de conformidad con los argumentos esbozados en el presente escrito, ordenando aplicar el régimen ordenado en el artículo 6º del Decreto 546 de 1971, pero desestimando los factores salariales devengados durante la vinculación precaria”. De manera subsidiaria solicitó ordenar la remisión del expediente al superior jerárquico para que se surta el grado jurisdiccional de consulta.

II. Trámite y decisión de instancia

Por auto de 4 de diciembre de 2015, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santa Marta admitió la acción de tutela, vinculó a Judith Cecilia Santander Rovira y dispuso su notificación para el ejercicio del derecho de defensa y contradicción.

Dentro del término del traslado, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Santa Marta informó que por auto de 23 de noviembre de 2004 admitió la demanda ordinaria de Judith Santander Rovira contra la Nación Ministerio de Protección Social y Cajanal; que el 23 de mayo de 2005 admitió el desistimiento de la misma en contra de la cartera ministerial; que el 30 de noviembre de 2005 condenó al reconocimiento y pago de la pensión de vejez en cuantía de $5.908.707 a partir del 12 de enero de 2001, el retroactivo y los intereses moratorios; que el 31 de enero de 2006 libró orden de pago con base en la sentencia; que en su concepto no incurrió en ninguno de los defectos por los que procede la acción de tutela contra providencias judiciales por lo que solicita desestimar las pretensiones.

Por sentencia de 16 de diciembre de 2015, el Tribunal Superior de Santa Marta negó el amparo pretendido por considerar que la decisión judicial atacada fue proferida hace más de 10 años sin que se hubieran interpuesto los recursos previstos en el ordenamiento jurídico; que en la providencia “no se vislumbra que el Juzgado Primero Laboral, hubiera incurrido en alguna clase de vicio o defecto de carácter general o específico señalado en la jurisprudencia, para lograr determinar que por medio de esta acción constitucional pueda ser revocada”; y que no se configura ninguna de las causales formales, vicios o defectos para que proceda la tutela contra providencia judicial; con respecto a la solicitud para que se ordene que se surta el grado jurisdiccional de consulta, señaló que no procedía la consulta de las decisiones contra Cajanal, la cual está prevista para las sentencias adversas a la Nación, el departamento o el municipio.

III. Impugnación

La accionante impugnó sin sustentar porque «no cuenta con el fallo de tutela completo y desconocen las razones por las cuales se negaron las pretensiones solicitadas en la acción de tutela».

IV. Consideraciones 

La jurisprudencia de esta Corte ha considerado de tiempo atrás que la acción constitucional se instituyó en la Carta Política de 1991, para la salvaguarda de derechos fundamentales y al desarrollarse tal prerrogativa en el Decreto 2591 de 1991, dispuso, en su artículo 6º, las causales por las cuales sería improcedente, entre ellas, que exista recurso o medio de defensa judicial, salvo cuando se utilice para evitar un perjuicio irremediable.

La teleología de dicho compendio normativo no fue otra que la de equilibrar la discusión constitucional entre la viabilidad de la acción de tutela y la existencia de mecanismos idóneos, puesto que los procedimientos, en cada una de las disciplinas del derecho, tienen como finalidad otorgar la salvaguarda a los interesados para exponer sus argumentos, y definirlos con arreglo a las leyes y a la Constitución.

De manera que, en principio, y así lo ha decantado esta Sala en innumerables oportunidades, se hace necesario que previo a interponer la acción de tutela, las partes agoten las herramientas jurídicas ordinarias con las que cuentan para obtener la protección de sus derechos, y luego de ello, si estiman que persiste la vulneración, expongan la controversia ante el juez constitucional para que la decida.

En el presente asunto se pretende dejar sin efecto la sentencia proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Santa Marta el 30 de noviembre de 2005, y en su lugar se acojan sus planteamientos, esto es, que en la liquidación del ingreso base de liquidación no se tengan en cuenta los factores salariales devengados durante la vinculación precaria de Judith Cecilia Santander Rovira como magistrada del Consejo Seccional de la Judicatura de Santa Marta por un periodo inferior a dos meses.

Observa la Sala que en este asunto Cajanal EICE debió acudir al recurso de apelación para formular allí sus inconformidades respecto de la decisión del Juzgado, a efectos de que fuera el juez natural quien definiera sobre tal discrepancia; además la accionante también contaba con el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2002, como mecanismo eficaz para la salvaguarda de los derechos invocados, pues tal litigio no puede resolverse en sede constitucional, como lo pretende ahora la promotora sin que pueda admitirse que acuda a este escenario excepcional, luego de soslayar el contexto procesal idóneo como ya se indicó.

Ahora bien, tratándose de tutelas contra providencias judiciales, esta Sala ha mantenido el criterio de que la acción es improcedente, salvo que con las actuaciones u omisiones de los jueces, resulten violados, en forma evidente, derechos de estirpe constitucional.

De ahí que sea primordial, para su procedencia, que la acción se interponga de manera oportuna en relación al hecho que presuntamente conculca derechos fundamentales, tal como lo ha precisado la Sala en punto de definir el denominado requisito de inmediatez; por ejemplo, en providencia del 29 de enero de 2014, radicado 35166, esta corporación consideró:

«De otra parte, y aunado a lo anterior la Sala ha reiterado que el principio de la inmediatez es una condición de procedencia de la acción de tutela, en orden a garantizar la protección de los derechos que se consideran vulnerados. Por ello, es indispensable estudiar cada caso en particular, toda vez que es necesario que exista una proporcionalidad entre el medio y el fin perseguido, que se promueva dentro de un término razonable y prudencial, en razón de la misma finalidad de la tutela.

El requisito de inmediatez exige que la acción constitucional sea presentada en un lapso de tiempo cercano a la ocurrencia de los hechos que se considera vulneran los derechos fundamentales, con el objeto de evitar que el paso del tiempo desvirtúe la amenaza o violación».

En efecto, observa la Sala que la providencia que según la actora conculcó sus derechos fundamentales, fue proferida el 30 de noviembre de 2005; como quiera que el amparo constitucional se presentó el 2 de diciembre de 2015, cuando habían transcurrido más de 9 años respecto de la decisión, no existe proporcionalidad con el fin de la tutela, esto es, la protección inmediata de los derechos fundamentales, por lo que no se cumple con el requisito de inmediatez.

Se resalta que si bien la entidad aduce que solo asumió la defensa judicial de la liquidada Caja Nacional de Previsión Cajanal EICE el 11 de junio de 2013, no se encuentra fundamento alguno para que solamente después de transcurridos más de dos años haya acudido a este mecanismo extraordinario, lo cual también trasgrediría principios como el de cosa juzgada, seguridad jurídica y el de confianza legítima de quien desde hace más de una década recibe la prestación que hoy se pretende cuestionar.

Por otra parte, en la Sentencia C-258 de 2013 invocada por la accionante como fundamento de su acción, en la que el Tribunal Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 con respecto a las pensiones de los miembros del congreso de la República, se dijo expresamente que «en este fallo no se abordará la constitucionalidad de otros regímenes pensionales especiales o exceptuados, creados y regulados en otras normas, como por ejemplo, los regímenes del magisterio, de la Rama Ejecutiva, de la Rama Judicial y Ministerio Público, de la defensoría del Pueblo, del Departamento Administrativo de Seguridad, de las profesiones de alto riesgo, de los aviadores civiles, de los trabajadores oficiales, del Banco de la República, de los servidores de las universidades públicas, de Ecopetrol, del Instituto Nacional Penitenciario, o los dispuestos por convenciones colectivas, entre otros».

Sobre este asunto esta corporación en la sentencia STL10911-2015, 31 jul. 2015, rad. 40130, expresó:

«Por último, no sobra precisar que la Sentencia C-258/2013 que trae a colación la entidad accionante como fundamento de su acción de tutela, recae sobre el régimen pensional especial que se ramifica a partir del art. 17 de la L. 4/1992, mas no sobre otros regímenes especiales o exceptuados, como lo es el de la Rama Judicial previsto en el Decreto 546 de 1971. Así lo precisó la Corte Constitucional en la providencia prenombrada:

La Constitución confirió a la Corte Constitucional muy amplios poderes en orden a preservar la supremacía y la integridad del ordenamiento superior. Sin embargo, como elemento de garantía del sistema y de preservación del principio de separación de poderes, cuando la corporación conoce de una demanda ordinaria de inconstitucionalidad, no puede ejercer un control oficioso sobre la constitucionalidad de todo el precepto u otras disposiciones, sino que su análisis debe circunscribirse a la norma acusada y a los cargos propuestos por el demandante.

En este caso, los demandantes solicitan a la Corte declarar que el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 es contrario al derecho a la igualdad y al Acto Legislativo 01 de 2005. La disposición acusada, prevista inicialmente para los Congresistas, es aplicable igualmente a otros servidores públicos en virtud de distintas normas; entre ellos se encuentran los magistrados de altas cortes —artículo 28 del Decreto 104 de 1994— y ciertos funcionarios de la Rama Judicial, el Ministerio Público y órganos de control, como el Procurador General de la Nación —artículo 25 del Decreto 65 de 1998—, el Fiscal General de la Nación, el Registrador Nacional del Estado Civil, el Contralor General de la República, el Defensor del Pueblo, y los Delegados ante la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado —artículo 25 del Decreto 682 del 10 de abril de 2002—.

En este orden de ideas, el análisis de constitucionalidad que se llevará a cabo en esta providencia se circunscribe al régimen pensional especial previsto en el precepto censurado, el cual es aplicable a los congresistas y los demás servidores ya señalados. Por tanto, en este fallo no se abordará la constitucionalidad de otros regímenes pensionales especiales o exceptuados, creados y regulados en otras normas, como por ejemplo, los regímenes del magisterio, de la Rama Ejecutiva, de la Rama Judicial y Ministerio Público, de la Defensoría del Pueblo, del Departamento Administrativo de Seguridad, de las profesiones de alto riesgo, de los aviadores civiles, de los trabajadores oficiales, del Banco de la República, de los servidores de las universidades públicas, de Ecopetrol, del Instituto Nacional Penitenciario, o los dispuestos por convenciones colectivas, entre otros(1). En consecuencia, lo que esta Corporación señale en esta decisión no podrá ser trasladado en forma automática a otros regímenes especiales o exceptuados.

La anterior aclaración se soporta en varias razones: En primer lugar y como indicó la Sala, la acción pública tiene un carácter rogado, por tanto, sería contrario a la configuración constitucional de la acción que este tribunal extendiera su análisis a otros regímenes dispuestos por disposiciones distintas al artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. En segundo lugar, cada régimen especial cuenta con una filosofía, naturaleza y características específicas, sin que sea posible extender de forma general lo aquí analizado en relación con el régimen especial de congresistas. En efecto, todos los regímenes especiales, precisamente al ser especiales, son distintos entre sí y por tanto, ameritan cada uno un análisis diverso.

Por estas mismas razones, no es procedente la integración normativa con disposiciones legales que establecen o regulan otros regímenes especiales, ni con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que consagra el régimen de transición. Cabe señalar frente a este último, que la demanda de inconstitucionalidad propuesta por los ciudadanos no tiene por objeto atacar la existencia misma del régimen de transición, sino del régimen especial dispuesto por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. (Negrillas por fuera del texto original).

En todo caso, tampoco habría lugar a revisar la pensión en sede de tutela, pues para los eventos en los que eventualmente exista «abuso del derecho» como lo manifiesta la tutelante en este asunto, la Corte Constitucional dio unas precisas directrices acerca de qué deben hacer las entidades para combatir tales situaciones, lineamientos dentro de los cuales no se encuentra la interposición de acciones de tutela, como al parecer lo entiende la entidad promotora del amparo. Al respecto, esta corporación en Sentencia CSJ STL5637-2015, refiriéndose a la Sentencia C-258/2013 del Tribunal Constitucional, señaló:

b) Efectos de la sentencia en cuanto a las pensiones adquiridas por medios ilegales, con fraude a la ley o con abuso del derecho

En primer lugar, estima la Corte Constitucional que no constituyen derechos pensionales adquiridos aquellos que hayan sido causados a través de conductas como la alteración de documentos, la falsedad, entre otras.

En segundo lugar, puntualiza que en aquellos eventos en que se configure un fraude a la ley y abuso del derecho, producto de un «aprovechamiento de la interpretación judicial o administrativa de las normas o reglas, para fines o resultados incompatibles con el ordenamiento jurídico y aquél que invoca las normas de una forma claramente excesiva y desproporcionada que desvirtúa el objetivo jurídico que persigue», la Administración debe revocar y reliquidar unilateralmente la pensión, respetando el debido proceso, es decir, se debe gestionar un procedimiento administrativo que garantice el derecho de defensa y la oportunidad de interponer recursos, dentro del cual el administrado va a tener la posibilidad de acudir a las acciones contenciosas. De igual modo, mientras se surte el trámite, no es posible suspender el pago de las mesadas pensionales.

Dentro de la hipótesis del abuso del derecho y el fraude a la ley, la Corte entiende que ello se da en casos como cuando el servidor público beneficiario del régimen especial obtiene en el último año un incremento significativo de sus ingresos, que en realidad no corresponde con su vida laboral y, por el contrario, representa un salto abrupto y desproporcionado en los salarios recibidos en toda su historia productiva, lo que, además, suele estar acompañado de «vinculaciones precarias al cargo en virtud del cual se produce el aumento del ingreso base de liquidación, a través de figuras como las suplencias en el caso de los Congresistas, el encargo en el caso de Magistrados, y la provisionalidad, en los demás casos en que el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, es aplicable». También cuando el servidor durante la mayor parte de su vida laboral cotiza de acuerdo con las reglas que definen topes de las cotizaciones, y, luego, en el último año de servicios cotiza al sistema sin tope con el fin de obtener una pensión sin límites cuantitativos, amparado por la doctrina de la integralidad de los regímenes pensionales.

En estos eventos de fraude a la ley y abuso del derecho es que la Corte exige el adelantamiento de un procedimiento administrativo orientado a garantizar el debido proceso, en el que, adicionalmente, se les debe dar la opción a los afectados de escoger otro régimen pensional, siempre que les aplique.

Finalmente, con respecto a la petición subsidiaria para que se ordene a la autoridad judicial accionada remitir el proceso al superior para que se surta el grado jurisdiccional de consulta, se advierte que para la fecha en que se profirió la sentencia cuestionada, el 30 de noviembre de 2005, se encontraba vigente el artículo 69 del Decreto 2158 de 1948 que ordenaba su trámite cuando se proferían condenas contra la Nación, el departamento o el municipio, que no era el caso de Cajanal EICE, sin que pueda ser aplicable la reforma introducida por la Ley 1149 de 2007 por ser posterior a la providencia mencionada.

Las razones anotadas son suficientes para confirmar la decisión impugnada.

V. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

Primero. CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia.

Segundo: NOTIFICAR a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

Magistrados: Jorge Luis Quiroz AlemánGerardo Botero Zuluaga, impedido—Jorge Mauricio Burgos RuizFernando Castillo CadenaClara Cecilia Dueñas, Impedido—Rigoberto Echeverri Bueno, Impedido—Luis Gabriel Miranda Buelvas.

1 Estos se encuentran, entre otras disposiciones, en la Ley 32 de 1961, el Decreto 69 de 1973, los decretos 1282 y 1302 de 1994, la Ley 33 de 1985, el Decreto 1045 de 1975, el Decreto-Ley 2661 de 1960, la Ley 6ª de 1945, la Ley 22 de 1942, el Decreto 902 de 1969, el Decreto 546 de 1971 y el Decreto 1660 de 1978.