Sentencia STP6440-2017 de mayo 9 de 2017

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA DE CASACIÓN PENAL

SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS Nº 3

Magistrada Ponente:

STP6440-2017

Patricia Salazar Cuéllar

Rad.: 91371

Acta 139

Bogotá, D.C., nueve (9) de mayo de dos mil diecisiete (2017).

VISTOS

Resuelve la Sala las impugnaciones instauradas por el accionante CRISTIAN OVIEDO MOGOLLÓN en calidad de presidente de la Junta Directiva Seccional Bogotá de la Unión de Trabajadores Penitenciarios, UTP, la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS, USPEC, la SECRETARÍA DISTRITAL DE SEGURIDAD, CONVIVENCIA Y JUSTICIA DE BOGOTÁ D.C., y la DIRECCIÓN DISTRITAL DE DEFENSA JUDICIAL Y PREVENCIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO DE LA SECRETARÍA JURÍDICA DISTRITAL DE BOGOTÁ, D.C., contra el fallo proferido el 13 de marzo de 2017 por la SALA PENAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTÁ, mediante el cual concedió el amparo de los derechos al trabajo en condiciones dignas, igualdad e integridad personal de los funcionarios de vigilancia y custodia, y administrativos del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario que laboran en el Complejo Carcelario y Penitenciario Metropolitano de Bogotá, COMEB.

Al trámite fueron vinculados, también, el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, el MINISTERIO DE JUSTICIA, el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO, INPEC, la COMPAÑÍA DE SEGUROS POSITIVA y la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ.

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN

Fueron resumidos por el tribunal a quo de la siguiente manera:

Expone el accionante que se desempeña como funcionario del Inpec, perteneciente al cuerpo de custodia y vigilancia nacional como dragoneante desde hace 14 años, actualmente presta sus servicios en el Complejo Penitenciario Metropolitano de Bogotá (COMEB - Picota). Desde hace 10 años ha hecho parte de la dirección sindical del Inpec, lo que le ha permitido participar activamente como interlocutor entre la Administración del Instituto y las mesas de trabajadores. 

Señala que en Bogotá existen tres establecimientos de reclusión administrados por el Inpec, esto es, el Establecimiento Carcelario La Modelo, la Reclusión de Mujeres El Buen Pastor y el COMEB, los cuales ostentan un hacinamiento superlativo respecto de la cantidad de personas privadas de la libertad y los espacios físicos para albergarlas, situación que deriva en la transgresión masiva de los derechos humanos no solo de los internos sino también de las personas que allí laboran. 

Concretamente, en cuanto a la estructura 1 del COMEB informa que presenta hacinamiento del 178,22%, toda vez que su capacidad es para 1746 internos, pero se encuentran recluidos 4841 reclusos, lo que además de las precarias condiciones de vida de los procesados genera un ambiente laboral denigrante para los empleados y funcionarios del Inpec. 

Agrega que en diferentes oportunidades la agremiación y los trabajadores en general han solicitado a la dirección general y a la dirección regional del Inpec impedir el ingreso de más internos a la estructura 1 del penal, así como el mejoramiento de la planta física que por su antigüedad se está derrumbando lentamente, hecho que amenaza constantemente la integridad física de los internos y los trabajadores; sin embargo, asegura que sus solicitudes han sido completamente desatendidas. 

Informa que en el COMEB laboran 701 miembros de custodia y vigilancia, siendo una planta de personal bastante insuficiente para atender la creciente demanda en cuanto al orden, la seguridad y demás obligaciones frente a la población privada de la libertad, lo que provoca un grave riesgo para la integridad de los guardianes, así como la extenuante sobrecarga laboral, como quiera que se ven obligados a prestar turnos de 26 o 27 horas de trabajo continuo por 21 o 22 horas de descanso, con el agravante de que no cuentan con programas eficaces de prevención en salud ocupacional que los ayuden a soportar las cargas físicas y emocionales que derivan de las extensas y exigentes jornadas laborales. 

Igual escenario se presenta para los encargados de apoyar las labores administrativas de jurídica, sanidad y atención de proyectos productivos por la escases de personal, aunado que los funcionarios delegados para las remisiones a diligencias judiciales y citas médicas se enfrentan a serios riesgos, ya que en la mayoría de ocasiones un solo funcionario debe custodiar a dos o más internos, cuando lo normado es que sean dos unidades de guardia por cada reo, teniendo en cuenta también que muchos chalecos antibalas están vencidos y el armamento defectuoso. 

Manifiesta que los alojamientos de la guardia penitenciaria no cuentan con servicio de agua en forma permanente, sino limitado unas horas cada día, generando malos olores y condiciones de insalubridad; por otra parte, en diferentes puestos la iluminación nocturna es nula, no disponen de elementos de protección adecuados tanto para repeler posibles ataques de los reclusos como para evitar contagio de enfermedades por parte de los mismos, pues muchos de los trabajadores tienen que estar en contacto directo con personas diagnosticadas con VIH y tuberculosis, sin que la ARL Positiva despliegue ninguna medida para contrarrestar el riesgo. 

A su vez, el déficit de personal empeora debido a que muchos deben trasladarse a vigilar internos recluidos en hospitales y en prisión domiciliaria, lo cual disminuye el número efectivo de quienes prestan los servicios de guardia al interior de la penitenciaría; en adición a esto, las garitas en las que se realiza la vigilancia perimetral se encuentran en pésimas condiciones de higiene y seguridad, donde los turnos oscilan entre seis y nueve horas por empleado. 

Alega que la USPEC como encargada de la contratación y ejecución del presupuesto para esos fines, no ha atendido las peticiones sobre mejoramiento de la infraestructura indispensable para garantizar la seguridad de todo el personal recluso y trabajador al interior del COMEB. 

En consecuencia, impetra: i) se declare la persistencia de un estado de cosas inconstitucional en el mencionado establecimiento; ii) se amparen los derechos a la vida, a la igualdad, al trabajo digno, a la salud y al ambiente sano de los trabajadores del cuerpo de custodia y vigilancia; iii) se ordene al Inpec y al Ministerio de Justicia suspender temporalmente el ingreso de internos a la estructura 1 del COMEB mientras se reduce el porcentaje de hacinamiento; iv) ordenar al Inpec, al Ministerio de Justicia y al Ministerio de Hacienda que realicen las apropiaciones presupuéstales pertinentes y las gestiones necesarias para incrementar la planta de personal de empleados del COMEB; v) ordenar al Inpec y a la USPEC dotar al COMEB y sus funcionarios de elementos como armamento, chalecos antibala, vehículos, escáner, detectores de metales, tonfas, gases, equipos antimotines; mantenimiento de las garitas, los alojamientos y servicios de agua e iluminación, con el propósito de garantizar la integridad física de los servidores y permitir el óptimo cumplimiento de los objetivos misionales de custodia y vigilancia en un ambiente de trabajo digno; vi) ordenar a la ARP Positiva adelantar programas de promoción, prevención y recuperación de todo el personal uniformado y administrativo que labora en el COMEB y que padecen estrés derivado de la sobrecarga laboral. 

EL FALLO IMPUGNADO

Estudiado el caso particular de los trabajadores del Complejo Penitenciario Metropolitano de Bogotá (COMEB - Picota), la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá consideró que resultaba aplicable, en idénticos términos, el criterio jurisprudencial adoptado por la Corte Constitucional en la «Sentencia T-195 de 2015», mediante la cual se resolvió de manera favorable, una demanda de tutela incoada por el representante sindical del personal que labora en el Establecimiento Penitenciario La Paz de Itagüí (Antioquia), por similares hechos a los que motivaron la presente acción constitucional.

En tal sentido, realizó las siguientes consideraciones:

1. Empezó por precisar que en este asunto se halló acreditado el requisito de la legitimación en la causa por activa pues, el demandante probó actuar en calidad de presidente de la Junta Directiva Seccional Bogotá del Sindicato, Unión de Trabajadores Penitenciarios, UTP. Aclaró, además, que aun cuando esa condición no lo facultaba para actuar en nombre y representación de los empleados del COMEB que no hacen parte de esa organización sindical, los efectos del fallo sí cobijarían a «todo el personal de custodia y vigilancia y al personal administrativo (...) por encontrarse en las mismas circunstancias de los funcionarios pertenecientes a la asociación accionante».

2. Acto seguido, analizó los elementos de convicción aportados al expediente y concluyó que estaba demostrada la grave vulneración del derecho al trabajo en condiciones dignas de los empleados del COMEB. Ello porque:

(i) Dado el estado de hacinamiento de ese establecimiento de reclusión, el actual personal de custodia y administración resulta «insuficiente» para cumplir con todas las funciones a su cargo, tanto así que reportan sobrecarga de trabajo y jornadas laborales extenuantes.

(ii) Las condiciones de seguridad y mantenimiento del penal son inadecuadas. Señaló la Sala que éstas no cumplen con los estándares nacionales e internacionales, según los cuales, los espacios habitados por la población privada de la libertad y los funcionarios del Inpec, deben garantizar el acceso a servicios públicos básicos y estar acondicionados para que no atenten contra la vida e integridad física de aquellos.

(iii) Se evidencia escasez en la dotación de elementos de trabajo para los funcionarios del Inpec pues, el último contrato para la adquisición de insumos (léase chalecos blindados, armamento, vehículos, pistolas, radios, etc.), data del 2014.

Y (iv) las autoridades penitenciarias no han cumplido con el deber de capacitar y reentrenar a los funcionarios del Inpec. Tampoco la ARL Positiva en realizar programas de promoción de salud ocupacional, prevención de riesgos laborales y manejo del estrés.

3. Finalmente, el tribunal explicó que el fallo de tutela era extensivo únicamente a los funcionarios del Inpec que laboran en el COMEB pues, aunque en el escrito de demanda también se hizo alusión a los empleados penitenciarios vinculados a los establecimientos carcelarios La Modelo y El Buen Pastor, «los documentos que corroboran las condiciones de trabajo de los funcionarios y las pretensiones, se enfocaron exclusivamente a demostrar la afectación de los derechos de los adscritos al COMEB, y la búsqueda de su satisfacción, dejando por fuera datos estadísticos, peticiones, suministros, omisiones y demás soportes necesarios para el análisis de la situación particular los servidores de los otros dos centros de reclusión».

Además, manifestó que no era del resorte del juez constitucional, ordenar la prohibición de nuevos ingresos de personas privadas de la libertad al COMEB, ni la asignación de partidas presupuestales destinadas a superar la crisis de hacinamiento, la ampliación de cupos y nómina de empleados y la construcción de otros espacios para albergar a la población reclusa.

4. En consecuencia, al igual que lo resuelto en el referido precedente jurisprudencial, la Sala a quo resolvió:

PRIMERO: Conceder la tutela por los derechos al trabajo al trabajo en condiciones dignas, a la igualdad e integridad personal de los funcionarios de vigilancia y custodia y administrativos del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario que laboran en el Complejo Carcelario y Penitenciario Metropolitano de Bogotá - COMEB -, de conformidad con fundamentado en precedencia. 

SEGUNDO: Ordenar al Ministerio de Justicia y del Derecho, al director general del Inpec y al director del Complejo Penitenciario y Carcelario Metropolitano de Bogotá, COMEB, que en atención a las particularidades de dicho centro de reclusión y las necesidades propias del servicio, realicen un estudio que determine la relación óptima que debe existir entre (i) el personal del cuerpo de custodia y vigilancia y la población de internos en reclusión intramural y domiciliaria, y (ii) el personal administrativo y la población de internos, descontando el porcentaje del personal que se encuentra en vacaciones, licencias, permisos e incapacidades. 

Una vez se obtenga la relación óptima funcionarios/internos en el COMEB, procedan a proveer los cargos vacantes tanto del personal de custodia y vigilancia como del personal administrativo en dicho establecimiento de reclusión, y promover la creación de los cargos necesarios para superar el déficit de personal actualmente existente. La elaboración del estudio deberá contar con la participación del personal de custodia y vigilancia y el personal administrativo del COMEB y realizarse dentro de un plazo de tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia. 

TERCERO: Exhortar al director del COMEB en su condición de jefe de gobierno interno, para que vele por el cumplimiento de la jornada laboral del cuerpo de custodia y vigilancia establecida en el reglamento interno del centro de reclusión, en coherencia con las directrices impartidas por la dirección general del Inpec y el Departamento Administrativo de la Función Pública. 

CUARTO: Exhortar al director del COMEB para que dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta providencia, realice o actualice el estudio de seguridad en ese penal y procure su implementación, en los términos anotados en la parte motiva. 

QUINTO: Ordenar al director general del Inpec, al director de la USPEC y al director del COMEB, que verifiquen las condiciones de habitabilidad, sanitarias y de funcionamiento de las instalaciones de ese establecimiento de reclusión, especialmente, en lo que atañe a las instalaciones de uso de personal del Inpec, por ser a quienes en esta oportunidad se amparan los derechos como directos afectados. 

Así mismo, que elaboren un plan de refacción, mantenimiento y adecuación que establezca una escala que priorice el cubrimiento de las necesidades más urgentes, y gestionen los recursos presupuestales requeridos para tales fines. Las actividades descritas en la presente orden deberán contar con la participación del cuerpo de custodia y vigilancia del COMEB y realizarse dentro de un plazo de tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia. 

SEXTO: Ordenar a los directores del COMEB, del Inpec y de la USPEC que determinen las necesidades en materia de bienes y servicios, incluidos los cursos y capacitaciones del personal del primero frente al cumplimiento de sus objetivos y funciones; desarrollen e implementen planes y proyectos en materia logística para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios en el centro de reclusión, y adelanten las gestiones necesarias para la ejecución de los proyectos de adquisición y suministro. Las actividades descritas en la presente orden deberán contar con la participación del cuerpo de custodia y vigilancia del COMEB y realizarse dentro de un plazo de tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia. 

SEPTIMO: Disponer que la ARL Positiva Compañía de Seguros S.A. que dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de este proveído, elabore y ponga en ejecución un plan de capacitación, concertado con el personal de custodia y vigilancia y el personal administrativo del COMEB, que incremente la frecuencia de las actividades de promoción de la salud, prevención de riesgos en el trabajo, fomento de estilos de vida y trabajo saludable y autocuidado. Estas acciones se harán extensivas al personal administrativo que labora en el mencionado sitio de reclusión. 

Y añadió:

OCTAVO: Ordenar a la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia que dentro de un plazo que no podrá exceder de tres (3) meses, contados a partir de la notificación de esta decisión, ejecute acciones efectivas encaminadas a concretar la satisfacción de las necesidades de los sindicados que se encuentran recluidos en el COMEB, en asocio con el director de éste y los directores del Inpec y la USPEC, según lo dicho en precedencia. 

NOVENO: Notificada esta determinación, si no es impugnada, remitir la actuación a la Corte Constitucional para lo de su cargo 

LAS IMPUGNACIONES

1. De la parte accionante. 

Manifestó el demandante que aun cuando comparte los argumentos constitucionales, legales y jurisprudenciales denotados por la primera instancia para conceder la tutela de los derechos fundamentales invocados a favor de los funcionarios que laboran en el Complejo Carcelario y Penitenciario Metropolitano de Bogotá, COMEB; difiere de la forma en que se dictaron las órdenes contenidas en el acápite resolutivo del fallo, pues, en su criterio, éstas carecen de fuerza y dan lugar a distintas interpretaciones que, incluso, pueden perjudicar a los beneficiarios del amparo.

Por ejemplo, en lo que respecta a la provisión de cargos de personal de custodia, vigilancia y administración del COMEB, señaló que ésta debe ser adicional a la actual planta de personal del Inpec, dado que la situación apremiante denotada en la solicitud de amparo, acredita tanto la necesidad de disponer de manera inmediata los cargos vacantes, como la urgencia de crear nuevas plazas que mitiguen las extremas condiciones laborales que afrontan los trabajadores penitenciarios. Por ende, enfatizó, la orden contenida en el numeral 2º del capítulo resolutivo del fallo impugnado, debe redactarse en el sentido de que se disponga «proveer y promover los cargos necesarios fuera de la actual planta de personal del Inpec».

Ahora, frente al estudio de las condiciones de seguridad del COMEB, expuso el recurrente que su realización a cargo del Director de ese establecimiento de reclusión, «no tiene ningún sentido» pues, lo que va a generar es más carga laboral a los funcionarios. Además, en ninguna de las órdenes emitidas —ni siquiera en la que atañe a la gestión de los bienes y servicios inherentes al sistema penitenciario y carcelario—, se determinó con claridad y certeza «la asignación presupuestal necesaria para su cumplimiento».

Por ende, prosiguió, en este caso se deben disponer «acciones concretas y específicas», a cargo de todas las autoridades accionadas, para que la protección constitucional sea real y efectiva. Agregó que la simple verificación de condiciones y gestión de recursos «no mitiga en lo absoluto la problemática mencionada».

Por último, solicitó a la segunda instancia estudiar de fondo la pretensión relativa al «cierre de la estructura uno del COMEB».

2. De la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, USPEC. 

El jefe de la oficina asesora jurídica de la USPEC presentó recurso de apelación y solicitó, en particular, que se revoque el numeral «QUINTO» del acápite resolutivo del fallo de fecha 13 de marzo de 2017, en lo que corresponde a dicha entidad.

En tal proyección, inició su discurso indicando que, que desde su creación, heredó la problemática estructural del Inpec, materializada en el hecho de recibir una infraestructura inadecuada, antigua, en regular estado, con bajos índices de intervención, y con el agravante del enorme hacinamiento carcelario. Sin embargo, en cumplimiento de las funciones que le fueron atribuidas por ley y, de acuerdo «al presupuesto asignado», ha realizado todas las gestiones tendientes a lograr la ampliación de cupos en los establecimientos penitenciarios y carcelarios del orden nacional, así como la contratación de insumos para dotación.

Ilustró, entonces, que el Inpec reporta a la USPEC las necesidades de los establecimientos penitenciarios en cuanto a infraestructura, bienes, servicios, y generación de cupos, informe a partir del cual, esa última entidad establece prioridades conforme al presupuesto asignado a la entidad para esos efectos. Por ejemplo, refirió, para el año 2016 el presupuesto autorizado para realizar obras de mantenimiento en el COMEB fue de $ 2.611.000.000 y para el año 2017 se apropió la suma de $ 4.793.079.000.

Frente al tema de los «recursos asignados a la USPEC» aclaró el recurrente que, aun cuando dicha entidad presenta anteproyectos de presupuesto para cada vigencia anual, en los cuales incluye «todos los recursos suficientes» para el cumplimiento de los diversos fallos judiciales, obras de infraestructura y mejoramiento de elementos de dotación; es el Ministerio de Hacienda quien finalmente determina el monto de la partida presupuestal que se otorga dado que, de acuerdo a lo normado en el artículo 16 de la Ley 1709 de 2014, a dicha cartera se le atribuyó específicamente la función de «asignar los recursos a la USPEC para la creación, organización y mantenimiento de los establecimientos de reclusión».

Por ende, en algunas ocasiones el presupuesto solicitado no es el mismo aprobado (como sucedió con el anteproyecto presentado para las vigencias de 2013 a 2017), lo que significa que la USPEC sólo puede atender los gastos inherentes al sistema penitenciario, de acuerdo al presupuesto que le es asignado; y sin que éste pueda modificarse por vía judicial, so pena de contrariar lo normado en el artículo 113 de la Constitución.

Agrega que a pesar de todas esas dificultades, dados los múltiples requerimientos del sistema carcelario, durante los años 2014 y 2015, la USPEC ha desplegado, «a nivel nacional», acciones contractuales destinadas, a la adquisición de elementos de seguridad consistentes en 2794 chalecos blindados, cartuchos de gas y aspersores de gas pimienta, pistolas 9mm, municiones, kit de dispositivos electrónicos de control marca TASER-X2, 7 vehículos, radios y computadores de escritorio, entre otros.

Por lo anterior, manifestó que de ninguna manera se le puede endilgar un comportamiento omisivo y vulnerador de los derechos fundamentales de los trabajadores penitenciarios pues, de acuerdo a sus competencias y en la medida de sus posibilidades financieras ha realizado las gestiones requeridas por el Inpec.

3. De la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá D.C. 

Inconforme con lo dispuesto por el Tribunal Superior de Bogotá, en el numeral 8º de la parte resolutiva de la providencia de fecha 13 de marzo de 2017, la representante judicial de la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá D.C., solicitó la revocatoria de dicha orden.

Expresó, en ese sentido, que en lo que atañe a dicha entidad distrital, no se cumple el presupuesto de la legitimación en la causa por pasiva pues, dentro de las competencias establecidas en la Constitución Política y en la ley, no le fue atribuida la de gestión penitenciaria ni carcelaria. Por ello, agregó, «no existe fundamento para endilgarle la vulneración de los derechos fundamentales señalados por el accionante, ni ordenarle ejecutar acciones efectivas encaminadas a concretar la satisfacción de las necesidades de los sindicados que se encuentran recluidos en el COMEB».

Explicó que la función de gestionar y operar el suministro de bienes, la prestación de servicios, infraestructura y apoyo logístico y administrativo para el adecuado funcionamiento del sistema penitenciario y carcelario está a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, así como de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, USPEC, según lo normado en la Ley 65 de 1993 y los Decretos 4150 de 2011 y 1069 de 2015. Además, precisó, es al Ministerio de Justicia y del Derecho al que le corresponde formular, adoptar, dirigir y coordinar la política pública en los asuntos carcelarios y penitenciarios.

Finalmente, sostuvo que, en virtud de lo señalado en el artículo 17 de la Ley 65 de 1993, ha incluido dentro de su presupuesto, los recursos necesarios (consolidado de $ 5.000.000.000 –Proyecto 7573 “Justicia para Todos”) para atender los gastos de la Cárcel Distrital de Varones y Anexo de Mujeres, la cual se encuentra a su cargo.

4. De la Dirección Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de la Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá D.C. 

Bajo similares argumentos a los planteados en precedencia, la directora de la mencionada dependencia distrital, solicitó también, la revocatoria del numeral «octavo» del acápite resolutivo del fallo de primera instancia.

Al respecto, destacó que esa medida ordenada por el Tribunal de Bogotá «desconoce abiertamente las acciones y competencias de la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá» pues, esta entidad sólo tiene a su cargo la Cárcel Distrital de Varones y Anexo de Mujeres, única frente a la cual, le asiste obligación a la Alcaldía Mayor de Bogotá de cumplir con lo ordenado por el estatuto penitenciario, esto es, el deber de disponer las partidas presupuestales necesarias para atender los gastos inherentes al sistema penitenciario y carcelario.

Por ejemplo, anotó la impugnante que de conformidad con lo previsto en el plan de desarrollo para el Distrito Capital, se asignó al citado establecimiento de reclusión, un presupuesto de $ 2.911.094.794 para inversión en el primer semestre de 2016. Además, dijo, constantemente se realizan mejoras consistentes en reforzamiento de seguridad con unidades caninas, adquisición de vehículos y habilitación de nuevos pabellones para albergar en mejores condiciones a las personas privadas de la libertad.

Reseñó que el Complejo Carcelario y Penitenciario Metropolitano de Bogotá, COMEB, conocido como Penitenciaría Nacional La Picota, está a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, por ser una entidad del orden nacional. En consecuencia, prosiguió, resulta contrario a la ley que se le imponga a la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá, la carga de atender a la población sindicada recluida en la COMEB pues, «fiscalmente no le es posible a un municipio o Distrito que cuenta con su propia cárcel, disponer recursos adicionales a los que ya se destinan para el sostenimiento de la Cárcel Distrital». Además, dijo, materializar dicha orden «generaría apartarse del Plan Distrital de Desarrollo y sacrificar una política pública» consolidada para el Distrito de Bogotá, con el fin de intentar tapar el déficit fiscal que tiene el Inpec a causa del manejo inadecuado de sus recursos.

Por tanto, concluyó la recurrente, «la orden de destinar recursos para un establecimiento carcelario del orden nacional, como es la COMEB, va en contravía del ordenamiento legal que regula la legalidad presupuestal y el debido uso de los recursos públicos».

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. De conformidad con lo establecido en el artículo 2º del Decreto 1382 de 2000, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia es competente para resolver las impugnaciones interpuestas contra el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá.

2. Aclaración previa. Impugnación extemporánea de la USPEC.

El artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, establece que «dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente».

En este caso, conforme lo afirmó la USPEC, el fallo de tutela dictado por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá le fue notificado «vía correo postal el 22 de marzo» de 2017. Sin embargo, la alzada fue recibida en la secretaría de esa corporación, el 29 del mismo mes y año, es decir, por fuera del término de tres (3) días que contempla el decreto ya citado, y sin justificación alguna sobre el porqué de la dilación en interponerla.

Por lo anterior, al ser evidente que la impugnación fue instaurada de manera extemporánea, la Sala sólo abordará el estudio de los recursos interpuestos por el accionante Cristian Oviedo Mogollón, la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá D.C., y la Dirección Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de la Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá, D.C.

3. El estado de cosas inconstitucional en el sistema penitenciario y carcelario colombiano.

En múltiples pronunciamientos, la Corte Constitucional ha señalado que la crisis estructural de los establecimientos penitenciarios y carcelarios a nivel nacional es «incompatible» con el Estado social y democrático de derecho, es decir, con la vigencia y goce efectivo de los derechos constitucionales. Lo anterior, porque esa situación ha generado una violación masiva de las garantías fundamentales de un número amplio de personas que, en principio, comprendió a la población privada de la libertad, y ahora se hizo extensivo a quienes laboran al servicio de dicho sistema.

Así, ese dictamen se presentó por primera vez en el año 1998. Sin embargo, tal y como fue precisado en la Sentencia T-815 de 2013, a la fecha, aún se mantiene plenamente vigente debido a que persisten los problemas estructurales objeto de su declaración. Por tanto, el Alto Tribunal fue enfático en reiterar «el compromiso que tiene el Gobierno Nacional por conducto del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Hacienda, el Departamento de Planeación Nacional, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, USPEC, y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, de evitar la prolongada y continua vulneración de derechos fundamentales de los reclusos, sin excusarse en la carencia de recursos, ya que el Estado termina siendo el principal responsable de proporcionar las condiciones básicas para la vida digna de una persona recluida a su cargo en un establecimiento carcelario».

Además, en reciente decisión, Sentencia T-195 de 2015, la Corte se ocupó de estudiar la específica vulneración del derecho al trabajo en condiciones dignas y justas de los funcionarios al servicio del Inpec, dadas las condiciones laborales que están obligados a soportar por la extrema situación de hacinamiento carcelario y el déficit de personal. Al respecto consideró:

(...) no existen suficientes garantías para la seguridad del cuerpo de custodia y vigilancia, del personal administrativo, de los internos y los visitantes, pues, de una parte, las propias condiciones de hacinamiento propician los conflictos entre los internos y, de otra parte, resulta fácticamente imposible para los funcionarios asegurar el control de una población carcelaria que los excede en más de un setecientos veintinueve (729%). La situación, entonces, repercute negativamente en las garantías mínimas del derecho al trabajo y, específicamente, en la extensión o en la intensidad de la jornada laboral. Preocupa, además, en la red de derechos y deberes que se tejen entre el Estado, sus funcionarios y los internos, las consecuencias que la situación descrita genere en la calidad del trabajo desempeñado por el personal de vigilancia y custodia del EPC La Paz, especialmente, en lo que respecta a su deber de prodigar un trato digno y decente a todos los internos. 

La Sala debe insistir en que los centros penitenciarios y carcelarios son instituciones fundadas en la justicia y el derecho; en ellos deben gobernar los principios y valores del orden constitucional vigente, de lo contrario podrán ser denominados de manera diferente, pero nunca establecimientos penitenciarios y carcelarios. En un Estado social y democrático de derecho un centro de reclusión que no viva de acuerdo con el derecho pierde su condición de tal. En la relación jurídica que se crea entre el Estado, los funcionarios y los internos existen derechos y deberes de obligatorio respeto y cumplimiento. Por ello, la subsistencia del estado de cosas contrario al orden constitucional, que vulnera y amenaza derechos fundamentales de las personas que habitan los centros de reclusión del país, incluidos los funcionarios del Inpec, involucra al Estado con el diseño y ejecución de políticas, planes, programas y metas orientados a su superación.  

4. Caso concreto.

4.1. CRISTIAN OVIEDO MOGOLLÓN actuando en calidad de Presidente de la Junta Directiva Seccional Bogotá de la Unión de Trabajadores Penitenciarios, UTP, interpuso acción de tutela contra el Inpec, la USPEC, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la ARL Positiva Compañía de Seguros S.A., y la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., solicitando el amparo de los derechos fundamentales a la vida, dignidad humana, igualdad, salud, trabajo digno y en condiciones de higiene y seguridad adecuadas, y a un ambiente sano, de los trabajadores del cuerpo de custodia, vigilancia y administrativo del Complejo Carcelario y Penitenciario Metropolitano de Bogotá – COMEB, conocido como Penitenciaría Nacional La Picota.

Fundamentó su solicitud en varios aspectos que pueden clasificarse de la siguiente manera:

— En primer lugar, se refirió a la escasez de funcionarios, tanto del personal de custodia y vigilancia, como del personal administrativo, en relación con las actuales condiciones de hacinamiento del COMEB.

Para demostrar tal aserto, allegó copia del oficio Nº 113-COMEB-CVIG-0045 del 1º de febrero de 2017, mediante el cual se certificó que en la actualidad laboran en dicho establecimiento de reclusión un total de 701 funcionarios de guardia, los cuales deben atender las necesidades de 8448 internos que se encuentran en condiciones de hacinamiento, toda vez que el centro tiene una capacidad real para albergar 5810 internos. Ello, aunado a que esos funcionarios también deben encargarse de la vigilancia y custodia de los condenados que se encuentran en prisión domiciliaria, bajo el mecanismo de vigilancia electrónica, en permisos de 72 horas, o en el hospital, y que suman un total de 4825.

De igual forma, presentó copia del «análisis de seguridad compañía de vigilancia cuerpo de custodia y vigilancia COMEB», adiado 24 de octubre de 2016, en el cual se indica que, en las estructuras uno y dos de dicho establecimiento, el déficit de personal es de: 2 tenientes, 2 inspectores jefes, 2 inspectores y 246 dragoneantes. Así mismo, que en la estructura tres, hacen falta 4 inspectores, 4 distinguidos y 185 dragoneantes.

Además, aportó copia de un oficio suscrito el 3 de febrero de 2017 por el responsable de Talento Humano y Bienestar Laboral del COMEB, en el cual se realizó una relación de la cantidad de funcionarios que padecen algunas restricciones para el ejercicio de sus funciones, indicando que existen 133 funcionarios con limitaciones médicas, 81 que no pueden cumplir funciones nocturnas, 12 con recomendación de no tener contacto con internos y 48 con prescripciones médicas psiquiátricas.

Ahora, derivado de la problemática anterior, agregó el demandante que la guardia penitenciaria está obligada a laborar en turnos de 26 a 27 horas continuas, lo que sin duda evidencia un incumplimiento de la jornada máxima laboral reglamentaria y repercute negativamente en las condiciones de salud de los trabajadores.

— En segundo lugar, censuró las inadecuadas condiciones de habitabilidad, seguridad y mantenimiento de las instalaciones del penal porque, los alojamientos de la guardia penitenciaria, al día, sólo cuentan con escasas 2 o 3 horas de servicio de agua; la iluminación nocturna es deficiente; las condiciones de higiene del penal son pésimas; las garitas no cumplen con las normas técnicas de seguridad; y algunas estructuras de la edificación presentan averías que generan alto riesgo de accidentalidad por derrumbes.

— En tercer lugar, describió la escasez en la dotación de elementos necesarios (vehículos, armamento, chalecos, escáner, detectores de metales, tonfas, gases y equipos antimotines) para garantizar el cumplimiento de los objetivos de custodia y vigilancia. Ello, aunado a la falta de re-entrenamiento en técnicas penitenciarias y carcelarias.

— Por último se quejó con relación a que la ARL Positiva Compañía de Seguros S.A. a la cual se encuentran vinculados los trabajadores penitenciarios en materia de riesgos laborales, no ha cumplido con la realización de programas de promoción y prevención en salud ocupacional y estudio de riesgo de los puestos de trabajo.

4.2. Ahora bien, ninguna de las anteriores irregularidades fue desmentida por las entidades accionadas. En general, la argumentación presentada para sustentar la improcedencia del amparo constitucional se basó en que, de acuerdo a sus específicas competencias y al presupuesto asignado, cada entidad ha realizado las actuaciones y gestiones pertinentes para conjurar el estado de cosas inconstitucional que se presenta en los diferentes establecimientos penitenciarios y carcelarios del país.

En particular, la directora de política criminal y penitenciaria del Ministerio de Justicia, señaló que durante el año 2015, esa cartera acompañó el trámite del estudio que se realizó para la lograr la «ampliación de la planta de personal del Inpec» pues, según el informe elaborado por la oficina de talento humano de esa última institución se corroboró que una reforma en tal sentido, estaba debidamente justificada en las necesidades del servicio. Sin embargo, pese a los anteriores esfuerzos, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no otorgó la viabilidad presupuestal para efectuar dicho cometido.

En sustento de ello, afirmó:

“Es necesario tener en cuenta la coyuntura económica del país, que como efecto del choque externo generado por la reducción en el precio internacional del petróleo, ha afrontado una reducción sustancial en la renta proveniente de la actividad petrolera”. ( ... ) 

“En este contexto, el presupuesto General de la Nación 2016, se programó en el marco de una política de austeridad, atendiendo las restricciones impuestas para el cumplimiento de la regla fiscal...”. 

“En materia de modificaciones de estructuras administrativas y de planta de personal, la Directiva Presidencial 01 del 2016, señala que solo se modificaran plantas de personal y estructuras administrativas, que sean a costo cero o generen ahorros en los gastos de la entidad”. 

En ese orden de ideas se denota que pese a haber efectuado el estudio de planta de personal el Inpec durante el año 2015, con la respuesta que da el Ministerio de Hacienda se concluye que existe inviabilidad presupuestal para que se pueda ampliar la planta de personal del Inpec”. 

Por su parte, en similares términos, la USPEC refirió que los gastos inherentes al sistema penitenciario, sólo pueden ser atendidos de acuerdo al presupuesto que le es asignado. En este caso, para el COMEB, los recursos autorizados fueron de $ 4.793.079.000.

4.3. En virtud de lo anterior, es claro para la Sala que se encuentra acreditada la vulneración del derecho al trabajo en condiciones dignas y justas de los trabajadores penitenciarios del COMEB; situación que hace parte del estado de cosas contrario al orden constitucional en que se encuentran los establecimientos penitenciarios y carcelarios del país.

En ese contexto, no se discute que le corresponde al Estado desplegar todos los esfuerzos administrativos y logísticos destinados a conjurar o mitigar la notable desproporción entre internos y funcionarios derivada del hacinamiento en los establecimientos de reclusión. También, debe gestionar la adecuación de una infraestructura que cumpla que permita su habitación por la población que se encuentra privada de la libertad y los funcionarios del Inpec, que ofrezca acceso a servicios públicos básicos, y que no atente contra la vida, la integridad física o la salud de los internos, los funcionarios y los visitantes.

Además, si se tiene en cuenta el nivel de riesgo que acarrea el cumplimiento de la función de supervisión correccional, resulta lógico que a los funcionarios se les deba proporcionar la dotación adecuada de vehículos y elementos de intendencia para la efectividad de las tareas de seguridad y vigilancia, así como capacitaciones y entrenamientos en técnicas penitenciarias y carcelarias.

Por tanto, para esta corporación resultan proporcionadas y razonables las órdenes emitidas por la primera instancia en punto de la garantía de los derechos fundamentales de los trabajadores del cuerpo de custodia, vigilancia y administrativo del COMEB, léase las correspondientes a los numerales 1º a 7º del acápite resolutivo del fallo impugnado, por cuanto éstas contribuyen efectivamente a mitigar las condiciones laborales que soportan los funcionarios de dicho establecimiento de reclusión, sin comprometer partidas presupuestales.

Además, debe precisarse, estas medidas encuentran total respaldo en lo decidido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-195 de 2015 dado que, en esa oportunidad, al estudiar las similares condiciones laborales de los funcionarios del Establecimiento Penitenciario La Paz de Itagüí (Antioquia), el Alto Tribunal halló demostrada la vulneración de sus derechos fundamentales y, entonces, para materializar su protección, adoptó las mismas órdenes que fueron contempladas para este caso particular.

Dijo la Corte Constitucional:

(...) la Corporación debe actuar de cara a la realidad que se vive en las cárceles y penitenciarias del país por parte del personal de custodia y vigilancia y el personal administrativo del Inpec, y debe adoptar medidas que, de conformidad con lo expuesto, protejan adecuadamente los derechos constitucionales fundamentales que encuentre vulnerados o amenazados. Para lograr este propósito, el remedio judicial incluirá una orden concreta para que se inicie el proceso de provisión de cargos en el EPC La Paz, y un conjunto de órdenes y exhortos destinadas a que se hagan efectivas las garantías y derechos laborales de los funcionarios del cuerpo de custodia y vigilancia y del personal administrativo que trabajan en el lugar. (Destaca la Sala).

4.3(sic). Así las cosas, no es posible, como lo pretende el accionante, que por la vía constitucional se emitan órdenes específicas de ampliación de la planta de personal del Inpec, o de apropiación de partidas presupuestales destinadas a la satisfacción de todas las necesidades del COMEB pues, ello supone una intromisión indebida en las competencias que la Constitución y la ley le confiere a otras autoridades estatales. Es decir, una clara violación del principio de separación de funciones de los diferentes órganos del Estado que consagra el artículo 113 de la Constitución Política.

Recuérdese que la jurisprudencia constitucional ha considerado improcedente que por vía de tutela se imponga a la administración el desembolso de recursos financieros ya que, para tal operación, es necesario observar las variables de priorización del gasto público y disponibilidad presupuestal. Así, por ejemplo, en la Sentencia T-185/93 se precisó:

La acción de tutela, entendida como procedimiento preferente y sumario que, en el caso de prosperar implica el pronunciamiento de órdenes judiciales de inmediato cumplimiento, viene a ser improcedente cuando se trata de obtener que se lleve a cabo determinada obra pública por el solo hecho de estar prevista en el presupuesto una partida que la autoriza. Aceptar que el juez de tutela -sin tener certeza sobre la asistencia y disponibilidad actuales del recurso- pudiera exigir de la administración la ejecución de un rublo presupuestal en un término tan perentorio, llevaría a un cogobierno de la rama judicial en abierta violación del artículo 113 de la Carta Política, desnaturalizaría el concepto de gestión administrativa y haría irresponsable al Gobierno por la ejecución del presupuesto, en cuanto ella pasaría a depender de las determinaciones judiciales. 

De otra parte, tampoco le es dable al juez constitucional emitir órdenes que permitan la suspensión temporal del ingreso de internos al COMEB pues, se trata de una medida de carácter administrativo que escapa a la órbita de competencia del juez tutela.

Dijo la Corte Constitucional en Sentencia T-388/13: «el cierre de una cárcel, es una medida de carácter administrativo que corresponde tomar a las autoridades penitenciarias y carcelarias, no a las autoridades judiciales. Las complejidades que supone establecer, por ejemplo, si es mejor renovar un centro penitenciario y carcelario, o cerrarlo y remplazarlo, suponen procesos técnicos y de deliberación con participación, que no pueden ser suplantados por el juez de tutela».

Además, en este caso, la evidencia con que la que se cuenta, no permite advertir la existencia de un peligro real e inminente que sólo pueda ser conjurado con el cierre de ese establecimiento carcelario. Por el contrario, dado que el hacinamiento es una crisis generalizada a nivel nacional, la adopción de una medida en ese sentido podría generar un impacto inusitado en el sistema penitenciario y carcelario, al no poderse enviar a ese centro de reclusión a nadie más.

4.6. Finalmente, analizados los motivos de disenso expuestos por la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá D.C., y la Dirección Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de la Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá, D.C., encuentra la Corte que les asiste razón al solicitar la revocatoria de la orden contenida en el numeral 8º del capítulo resolutivo de la sentencia de primer grado.

Ello, porque si se tiene en cuenta que el COMEB es un establecimiento del orden nacional cuya gestión, vigilancia y control le compete al Inpec, no hay razón ni sustento legal que permita la disposición de recursos distritales para atender a las personas recluidas en ese centro de reclusión.

En efecto, explicaron las secretarías adscritas a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., que los recursos presupuestales del distrito solo están y pueden estar encaminados a atender las necesidades de la población privada de libertad en la Cárcel Distrital de Varones y Anexo de Mujeres porque es la única institución carcelaria que se encuentra a su cargo y así lo demanda el artículo 17 de la Ley 65 de 1993.

Por tanto, la orden impuesta a la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá en el sentido de ejecutar acciones efectivas encaminadas a concretar la satisfacción de las necesidades de los sindicados que se encuentran recluidos en el COMEB, corresponde a un uso indebido de los recursos asignados a dicha entidad, quebranta el principio de legalidad presupuestal y afecta el Plan Distrital de Desarrollo.

En consecuencia, resulta evidente que frente a la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá no se cumple con el presupuesto de la legitimación en la causa por pasiva pues, dentro de las competencias constitucionales y legales que le fueron otorgadas no está de la gestión penitenciaria y carcelaria de instituciones del orden nacional. Así, esta entidad no es responsable de la situación denunciada por el actor como causa del desconocimiento de los derechos fundamentales de los trabajadores penitenciarios del COMEB.

5. Conclusión.

De acuerdo a los argumentos reseñados en precedencia la Sala revocará la orden contenida en el numeral 8º del acápite resolutivo de la sentencia proferida el 13 de marzo de 2017 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá y confirmará en todo lo demás, el fallo impugnado.

En mérito de lo expuesto, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL – EN SALA DE DECISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA Nº 3, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

REVOCAR la orden contenida en el numeral 8º del acápite resolutivo de la sentencia proferida el 13 de marzo de 2017 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, por las razones anotadas en la parte motiva de la presente providencia.

CONFIRMAR en todo lo demás, el fallo impugnado.

NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez en firme.

Notifíquese y cúmplase

Magistrados: José Francisco Acuña Vizcaya—Eugenio Fernández Carlier—Patricia Salazar Cuéllar.

Nubia Yolanda Nova García, Secretaria.