Sentencia SU-429 de agosto 19 de 1998

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente T-147.946

Magistrado Ponente:

Dr. Vladimiro Naranjo Mesa

Peticionario: Miguel Ángel Pérez Suárez

Procedencia: Corte Suprema de Justicia

Temas: Vías de hecho en providencias judiciales

Santafé de Bogotá, D.C., diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y ocho.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Vladimiro Naranjo Mesa —Presidente de la Sala—, Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz, ha pronunciado la siguiente

Sentencia

En el proceso de tutela radicado bajo el número T-147.946, adelantado por el ciudadano Miguel Ángel Pérez Suárez en contra de la sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por medio de la cual la corporación desató un recurso de súplica.

I. Antecedentes

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Once de la Corte Constitucional escogió para efectos de su revisión, mediante auto del 19 de noviembre de 1997, la acción de tutela de la referencia.

El expediente fue repartido a la Sala Novena de Revisión, presidida por el magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, quien presentó ponencia ante la correspondiente Sala de Revisión. Sin embargo, los otros magistrados que en su momento la integraban, el doctor Antonio Barrera Carbonell y la doctora Carmenza Isaza de Gómez (e), solicitaron a la Sala de Revisión que la decisión fuera adoptada por la Sala Plena de esta corporación, de acuerdo con el contenido del artículo 54A del Acuerdo 1 del 31 de octubre de 1996, que adicionó el reglamento de la Corte Constitucional.

1. Solicitud.

Miguel Ángel Pérez Suárez, actuando a través de apoderado judicial en el proceso de la referencia, solicita la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad jurídica, al debido proceso y al acceso real y efectivo a la administración de justicia, de acuerdo con los hechos que se relacionan a continuación.

2. Hechos.

Por decisión de la Sección Quinta del Consejo de Estado, dicha corporación decretó en 1996 la nulidad de la elección del señor Emiro Sossa Pacheco como Gobernador del departamento del Casanare, elegido para el período 1994-1997. En consecuencia, la Registraduría Nacional del Estado Civil convocó a elecciones para nuevo gobernador por el período correspondiente de 1996 a 1999.

Como resultado de las votaciones fue elegido el señor Miguel Ángel Pérez Suárez, quien se posesionó el 2 de julio de 1996.

Por considerar que se presentó violencia generalizada en el trámite de las votaciones y por entender que la elección del gobernador para un período de tres años no era viable, pues esta debió decretarse únicamente para cubrir el tiempo restante del período del gobernador anterior, el ciudadano Jorge Prieto Riveros presentó demanda electoral con el fin de obtener la declaración de nulidad de la elección de Miguel Ángel Pérez Suárez.

Mediante sentencia del 24 de abril de 1997, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decretó la nulidad parcial del acto administrativo por medio del cual se declaró al ciudadano Miguel Ángel Pérez Suárez como Gobernador del departamento del Casanare, pero, únicamente, en cuanto al tiempo de la elección que excedió el período de tres años que venía cumpliendo el anterior mandatario seccional y que finalizaba el 31 de diciembre de 1997.

El tutelante interpuso entonces recurso de súplica contra la citada providencia, por considerarla contraria a la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, tribunales que fallaron en sentido contrario ante casos similares, como lo fue el del Fiscal General de la Nación.

Al desatar desfavorablemente el recurso de súplica, el Consejo de Estado, en providencia del 5 de agosto de 1997, aclaró que las premisas sobre las cuales se asienta la jurisprudencia, son diferentes en el caso del período del Fiscal General de la Nación y de los gobernadores. El alto tribunal señaló que: “… en ninguna norma legal se ha señalado fecha de iniciación del período del Fiscal General de la Nación; mientras que en la providencia acusada se partió de una circunstancia contraria, en el sentido de que en relación con los gobernadores, en el artículo transitorio 16, la Carta de 1991 señaló que la primera elección se celebraría el 27 de octubre de 1991 y la posesión de los elegidos sería el 2 de enero de 1992 (…) como se puede apreciar, se atendieron situaciones institucionales o normativas enteramente diferentes, o mejor, contrapuestas, que por lo mismo, en lugar de originar oposición entre las dos directrices jurisprudenciales, las hace armónicas y coherentes, en tanto evidencia una aplicación racional del criterio utilizado, cual es el de la fijación o no por el constituyente de una determinada fecha para la iniciación del período como individual, y donde se observó que si existía señalada una fecha de iniciación del período, se estimó que este era institucional. Siendo pues diferentes las situaciones bajo estudio frente a dicho criterio, diverso ha de ser también el tratamiento de cada una de ellas”.

Resultado de la decisión del Consejo de Estado, la Registraduría Nacional del Estado Civil convocó a elecciones en el departamento del Casanare en las que salió elegido el señor Jorge Prieto Riveros, para el período 1998-2000.

En consecuencia, el actor interpuso esta acción de tutela contra la providencia del 5 de agosto del Consejo de Estado que resolvió el recurso de súplica, por considerar que dicho tribunal incurrió en una vía de hecho al adoptar como sustento de su decisión el artículo 16 transitorio de la Constitución Política, pues esta norma no estaba vigente para la época de los hechos y mucho menos para la del fallo.

La demanda considera que para el caso, como no existe otro medio de defensa judicial, la tutela es el mecanismo adecuado a fin de obtener la protección de los derechos vulnerados.

3. Pretensiones.

El apoderado judicial del peticionario solicita que se “invalide” la sentencia del 5 de agosto de 1997 por medio de la cual la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió el recurso de súplica interpuesto contra la sentencia proferida el 24 de abril de 1997 por la Sección Quinta de dicha corporación, dentro del proceso adelantado contra la elección de su poderdante como Gobernador del Casanare.

Como consecuencia de su petición, solicita que la Sala Plena del Consejo de Estado entre a resolver de fondo el asunto sin considerar el artículo 16 transitorio de la Constitución y decida el caso con base en las consideraciones que se tuvieron en cuenta para fallar el del Fiscal General de la Nación.

II. Actuación judicial

1. Primera instancia.

Mediante providencia del primero de septiembre de 1997, el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santafé de Bogotá decidió conceder el amparo solicitado y, en consecuencia, anuló la sentencia proferida por el Consejo de Estado a fin de que la corporación volviese a fallar sin considerar el artículo 16 de la Carta Fundamental, por estimarlo carente de vigencia.

En la sentencia, el tribunal de Bogotá consideró que la Sala Plena del Consejo de Estado incurrió en vía de hecho al darle aplicación al artículo 16 transitorio de la Carta, pues, por haberlo reconocido así la Corte Constitucional en la Sentencia C-011 de 1994, que para el tribunal es de obligatorio acatamiento por haber hecho tránsito a cosa juzgada constitucional, dicha norma, al haber agotado su finalidad, no estaba vigente al momento del fallo.

2. Impugnación.

El presidente del Consejo de Estado, doctor Juan de Dios Montes Hernández, impugnó la decisión de primera instancia por considerar que en el trámite del recurso de súplica adelantado por esa corporación no se violentó el derecho al debido proceso del tutelante. Señaló el magistrado que en la sentencia que resolvió dicho recurso, la Sala Plena se limitó a confrontar la jurisprudencia recogida por la sentencia suplicada, con las tesis expuestas en la jurisprudencia que el actor dijo haber sido contrariada, para concluir con que las situaciones reguladas en ambos casos diferían sustancialmente en la medida en que la Constitución no fijó para el fiscal de la Nación fecha de iniciación del período, pero sí lo hizo para los gobernadores en su artículo 16 transitorio. Agrega que, contrario a lo sostenido por el actor, la sola mención que hizo la sentencia del artículo 16 constitucional no implica por sí misma el reconocimiento de su vigencia.

El presidente del Consejo de Estado asegura entonces que no existe violación del derecho al debido proceso del actor, porque la sentencia proferida por la Sala Plena no incurrió en ninguna vía de hecho, ya que la interpretación que le dio a las normas constitucionales ni es caprichosa ni carece de fundamento objetivo o racional.

3. Segunda instancia.

Mediante sentencia del 1º de octubre de 1997, la Corte Suprema de Justicia decidió revocar la providencia emitida por el Tribunal Superior de Bogotá. Para la Corte, la sentencia proferida por el Consejo de Estado mediante la cual se resolvió el recurso de súplica, no incurrió en ninguna vía de hecho puesto que, sin hacer consideraciones de fondo sobre la vigencia del artículo 16 transitorio de la Carta Política, la providencia se limitó a cotejar el contenido de las sentencias proferidas por la Sección Quinta y por la Sala Plena de esa corporación para dilucidar la posible contradicción jurisprudencial, y finalmente, llegar a la conclusión de que por tratarse de circunstancias distintas —pero similares en apariencias—, no podía hablarse legítimamente de enfrentamiento entre la posición del pleno del Consejo de Estado y una de sus secciones y, en consecuencia, no podían recibir un mismo tratamiento el Fiscal General de la Nación y los gobernadores en punto a su período de ejercicio.

4. Solicitud de medidas provisionales.

El apoderado judicial del doctor Miguel Ángel Pérez Suárez solicitó el 12 de diciembre de 1997 a la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, decretar la suspensión provisional de la elección del señor Jorge Prieto Riveros como Gobernador del Departamento del Casanare para el período 1998-2000 por cuanto, en su parecer, con dicha elección se vulneran los derechos constitucionales fundamentales de su poderdante.

La Sala Plena de esta corporación mediante auto del 22 de enero del presente año, decidió negar la solicitud por considerar que en el caso particular “no puede colegirse ni un perjuicio que no pueda remediarse, ni un abrupto y arbitrario desconocimiento de la Constitución y la ley que ameriten la aplicación de las medidas provisionales de que trata el artículo 7º del Decreto 2591 de 1991”.

III. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, es competente para revisar el fallo de tutela de la referencia.

2. Debido proceso frente a decisiones judiciales.

La Constitución de 1991 consagra en el artículo 29 el derecho fundamental al debido proceso, entendido este como el conjunto de garantías que procuran la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten las formalidades propias de cada juicio y se logre la aplicación correcta de la justicia.

Para que la protección del debido proceso sea efectiva, es necesario que las pautas procesales estén previamente definidas por el legislador, pues, de lo contrario, la función jurisdiccional quedaría sujeta a la voluntad y arbitrio de quienes tienen la función de solucionar los conflictos de los asociados y de resolver sobre la interdependencia de sus derechos. La previa definición legal de los procedimientos que constituyen el debido proceso ha sido llamada por la Carta Fundamental como “formas propia de cada juicio”, y constituye la garantía de referencia con que cuentan las personas para determinar en qué momentos la conducta de los jueces o de la administración, se sale ilegítimamente de los cauces de la legalidad.

Además, en procura de alcanzar un fin menos inmediato, pero de mayor trascendencia, la protección del debido proceso contribuye con la permanencia del orden justo, de la estabilidad social y del orden público, puesto que la solución de los conflictos particulares repercute favorablemente en la convivencia colectiva.

En relación con el tema, esta corporación ha sostenido:

“La doctrina define el debido proceso como todo el conjunto de garantías que protegen al ciudadano sometido a cualquier proceso, que le aseguran a lo largo del mismo una recta y cumplida administración de justicia, la seguridad jurídica y la fundamentación de las resoluciones judiciales conforme a derecho.

El debido proceso es el que en todo se ajusta al principio de juridicidad propio del Estado de derecho y excluye, por consiguiente, cualquier acción contra legem o praeter legem. Como las demás funciones del Estado, la de administrar justicia está sujeta al imperio de lo jurídico: solo puede ser ejercida dentro de los términos establecidos con antelación por normas generales y abstractas que vinculan positiva y negativamente a los servidores públicos. Estos tienen prohibida cualquier acción que no esté legalmente prevista, y únicamente pueden actuar apoyándose en una previa atribución de competencia. El derecho al debido proceso es el que tiene toda persona a la recta administración de justicia.

Es debido aquel proceso que satisface todos los requerimientos, condiciones y exigencias necesarios para garantizar la efectividad del derecho material” (Sent. T-001/93, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein).

De todo lo anterior se concluye que resulta contrario al ordenamiento jurídico el que un funcionario encargado de adelantar procedimientos judiciales o administrativos que resuelvan sobre derechos subjetivos, proceda conforme su voluntad, desconociendo las pautas que la ley le ha señalado para el ejercicio de su función. La libertad de escoger las formas de los juicios perjudicaría a los administrados, antes que agilizar y personalizar la aplicación de la justicia; traería confusión y caos en el seno de la sociedad y pondría en entredicho el pilar de la seguridad jurídica.

Por eso la Corte Constitucional, primero en la Sentencia C-543 de 1992 y después en jurisprudencia reiterada(1), ha reconocido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando apareciera evidente el desconocimiento de los componentes del debido proceso; es decir, cuando detrás de una providencia aparentemente ajustada a la legalidad, se escondiera una arbitrariedad o un capricho del juzgador. La Corte se ha referido a ello como “vía de hecho”, por oposición a las vías que sí encuentran sustento en el derecho.

Sobre el particular, la sentencia citada señaló:

“Ahora bien, de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente (C.P., art. 86 y D. 2591/91, art. 8º). En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia” (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

En este orden de ideas, las decisiones judiciales que se profieran por fuera del ordenamiento jurídico y en desconocimiento abierto y ostensible de los preceptos constitucionales, legales y reglamentarios, no pueden ser consideradas como compatibles con el debido proceso y deben ser anuladas. La tutela, entonces, es el mecanismo adecuado para enmendar el yerro del aparato judicial porque en el fondo lo que se ve afectado por la decisión es el derecho fundamental del debido proceso.

No obstante lo anterior, la Corte Constitucional ha sostenido que no toda irregularidad procesal ni toda imprecisión judicial, ni mucho menos cualquier discrepancia interpretativa conllevan, por sí mismas, el quebrantamiento del debido proceso. En cuanto a lo primero, dentro de los procesos judiciales hay mecanismos internos que permiten corregir las imprecisiones inevitables que suceden en el desarrollo de los mismos, por lo cual la alternativa de la acción de tutela solo resulta viable si ya no existen, y no se han dejado vencer por descuido, otros medios de defensa judicial para enmendarlos.

En cuanto a lo segundo, el principio de autonomía judicial, que es uno de los primeros sustentos del Estado de derecho, no admitiría que por vía de tutela se echaran abajo las decisiones judiciales con el pretexto de que el criterio escogido por el juez no coincide con el del fallador que lo revisa. Las discrepancias razonables de interpretación de las normas jurídicas han sido descartadas por la Corte Constitucional como constitutivas de vías de hecho, pues para la jurisprudencia de este tribunal, la eventual disparidad de criterios sobre un mismo asunto no implica por ella misma un desconocimiento grosero de la juridicidad, sino una consecuencia humana del ejercicio del derecho. En este sentido, la Corte ha establecido que al juez de tutela no le corresponde decidir sobre el fondo del litigio que se le plantea en virtud de una supuesta vía de hecho en la resolución, a la manera de una jurisdicción paralela, sino que se debe limitar a establecer la posible vulneración del ordenamiento jurídico en que incurrió la providencia demandada.

Al respecto, ha dicho la Corte:

“En efecto, los jueces dentro de la órbita de sus competencias, son autónomos e independientes y en sus providencias “solo están sometidos al imperio de la ley (C.P., art. 230)”; la valoración probatoria y la aplicación del derecho frente al caso concreto, son circunstancias reservadas al juez de la causa que las ejerce dentro de la libertad de interpretación que le otorgan la Constitución y la ley y, además, acorde con las reglas de la sana crítica” (Sent. T-073/97, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

Pero, en cambio, no está dentro de las atribuciones del juez de tutela la de inmiscuirse en el trámite de un proceso judicial en curso, adoptando decisiones paralelas a las que cumple, en ejercicio de su función, quien lo conduce, ya que tal posibilidad está excluida de plano en los conceptos de autonomía e independencia funcionales (C.P., arts. 228 y 230), a los cuales ya se ha hecho referencia.

De ningún modo es admisible, entonces, que quien resuelve sobre la tutela extienda su poder de decisión hasta el extremo de resolver sobre la cuestión litigiosa que se debate en un proceso, o en relación con el derecho que allí se controvierte” (Sent. C-543/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo) (resaltados fuera de texto).

En los términos precedentes, bajo el entendido de que las decisiones judiciales de cualquier orden pueden ser objeto de acción de tutela, cuando en las mismas el fallador incurre en una vía de hecho, la Corte Constitucional procede al análisis del caso concreto.

3. El caso concreto.

Tal como se anotó en el acápite correspondiente a los antecedentes de la demanda, el peticionario solicita que se le amparen los derechos fundamentales a la igualdad jurídica, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política, presuntamente desconocidos en la sentencia del 5 de agosto de 1997, pronunciada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la cual negó el recurso extraordinario de súplica presentado contra la sentencia de única instancia del 24 de abril de 1997, dictada por la Sección Quinta de esa corporación, dentro del proceso electoral adelantado por Jorge Prieto Riveros contra Miguel Ángel Pérez.

Según el demandante, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, al desatar el recurso de súplica, incurrió en una vía de hecho “... haciendo regir una disposición constitucional que no tiene actualmente vigencia, vale decir, el artículo 16 ‘transitorio’ de la Carta Política, al cual se le dio el carácter de norma ‘permanente’...”. Sostiene que la posición asumida por la corporación demandada, va en contravía de la pauta de interpretación constitucional trazada por la Corte Constitucional en las sentencias C-011/94, C-586/95 y C-178/97.

Previo al análisis de fondo debe aclararse que el accionante, no obstante centrar la discusión en el recorte de su período como Gobernador del departamento del Casanare, decisión que fue adoptada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dirigió la acción de tutela solo contra la providencia dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, la Corte limitará el estudio de la posible vía de hecho a la sentencia acusada en esta sede.

Así, una vez examinados los documentos allegados al expediente, incluida la decisión objeto del presente debate, encuentra la Corte que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no incurrió en una vía de hecho y, en consecuencia, no violó ninguno de los derechos fundamentales alegados por el demandante.

En efecto, tomando en consideración la naturaleza jurídica del recurso extraordinario de súplica, observa la Sala que en la decisión materia del presente debate, el Consejo de Estado no adelantó un análisis jurídico de la situación planteada y juzgada en la providencia suplicada y, en consecuencia, no se pronunció sobre la vigencia o no del artículo 16 transitorio. Y no lo hizo, porque en los términos del artículo 130 del Código Contencioso Administrativo, el recurso extraordinario de súplica tiene como única finalidad conservar la unidad y la continuidad de la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sin que le esté permitido a esta emitir pronunciamiento alguno en relación con los fundamentos de hecho y de derecho de la sentencia suplicada. Al respecto, señala la norma citada:

“ART. 130.—Subrogado. D.E. 2304/89, art. 21. Recursos extraordinarios y asuntos remitidos por las secciones. Habrá recurso de súplica, ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, excluidos los consejeros de la Sala que profirió la decisión, contra los autos interlocutorios o las sentencias proferidas por las secciones cuando sin la aprobación de la Sala Plena, se acoja doctrina contraria a la jurisprudencia de la corporación.

En el escrito que se interponga el recurso se indicará, en forma precisa, la providencia en donde conste la jurisprudencia que se repute contrariada. El recurso podrá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes al de la notificación del auto o de la sentencia”.

Obsérvese entonces, que la labor de la Sala se restringe a la confrontación de la doctrina sentada en los autos interlocutorios o en las sentencias dictadas por las diferentes secciones, con la jurisprudencia anterior que dicha Sala ha venido aplicando, con el único propósito de decidir un eventual cambio de jurisprudencia. Pero, compartiendo el criterio expuesto por el ad quem, el recurso no constituye una instancia adicional para discutir el fondo del asunto planteado en la sentencia impugnada. Esto, porque la violación alegada en sede del recurso extraordinario de súplica, no hace referencia inmediata al desconocimiento de normas jurídicas sino al desconocimiento del criterio sentado en una o varias jurisprudencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que en el mismo sentido y frente a casos análogos, constituyen el punto de referencia obligatorio para las distintas secciones al emitir sus fallos. Solo en el evento de prosperar el recurso, la Sala Plena asume competencia como juez de instancia para emitir una nueva decisión respecto de lo planteado y juzgado en la sentencia recurrida. Ello, bajo el supuesto de que la Sala no esté de acuerdo en modificar su propia jurisprudencia.

Esta corporación, al declarar exequible el artículo 130 del Código Contencioso Administrativo dijo lo siguiente en relación con el recurso extraordinario de súplica:

“... en relación con el funcionamiento del Consejo de Estado, la Corte Constitucional se pregunta ¿cómo lograr la uniformidad de la jurisprudencia de la jurisdicción contencioso administrativa? La respuesta no es otra que mediante el recurso de súplica. Es por ello, de nuevo, que para esta corporación el artículo 21 incisos primero y segundo del Decreto 2304 de 1989 se aviene a la Constitución. Además el juez plural, en este caso el Consejo de Estado, es uno solo. La división en salas y secciones obedece a una distribución del trabajo. De ahí la existencia de procedimientos que pretendan unificar la jurisprudencia y evitar decisiones diferentes frente a casos similares. En otras palabras, el objetivo último del recurso de súplica consiste en la garantía de que sin la aprobación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no es posible acoger doctrina contraria a la jurisprudencia de la corporación” (Sent. C-104/93, M.P. Alejandro Martínez Caballero) (resaltados y subrayas fuera de texto).

De ahí que en la decisión objeto del presente debate, el Consejo de Estado se haya limitado a cotejar los criterios expuestos en la sentencia suplicada con los fijados por la jurisprudencia presuntamente violada, sin entrar a cuestionar los fundamentos que sustentan ambas posiciones. Basta citar algunos apartes de la decisión para comprender que su alcance se circunscribe a los fines del recurso extraordinario de súplica y, por tanto, no ahonda en el análisis juicioso de los argumentos que sustentan la decisión suplicada:

“La confrontación de la doctrina que se acaba de transcribir con la que el fallador de única instancia acogió como fundamento de su decisión, permite apreciar que en efecto existe similitud en el tema tratado, en cuanto amabas se ocupan del período de un funcionario cuya duración está fijado por la Constitución Política, pero ocurre que las premisas sobre las cuales se sustenta el respectivo análisis son distintas, toda vez que como se puede leer en la doctrina de la Sala Plena, en la sentencia se partió de la circunstancia de que ni en el artículo 249 de la Constitución ni en el artículo 27 transitorio ibídem, ni en ninguna norma legal se ha señalado fecha de iniciación del período del Fiscal General de la Nación; mientras que en la providencia acusada se partió de una circunstancia contraria, en el sentido de que en relación con los gobernadores, en el artículo transitorio 16, la Carta de 1991 señaló que la primera elección se celebraría el 27 de octubre de 1991 y la posesión de los elegidos sería el 2 de enero de 1992”.

“Como se puede apreciar, se atendieron situaciones institucionales o normativas enteramente diferentes, o mejor, contrapuestas, que por lo mismo, en lugar de originar oposición entre las dos directrices jurisprudenciales, las hace armónicas y coherentes, en tanto evidencia una aplicación racional del criterio utilizado, cual es el de la fijación o no por el constituyente de una determinada fecha para la iniciación del período en cuestión, en cuanto que en donde se halló que no había tal fijación se asumió el período como individual, y donde se observó que si existía señalada una fecha de iniciación del período, se estimó que este era institucional. Siendo pues diferentes las situaciones bajo estudio frente a dicho criterio, diverso ha de ser también de cada una de ellas”.

Así las cosas, no puede afirmarse, como lo sostiene el demandante, que en la citada sentencia se haya controvertido la vigencia del artículo 16 transitorio de la Constitución Política y, a su vez, se haya ignorado o desconocido la jurisprudencia que, en ejercicio del control de constitucionalidad, ha proferido la Corte Constitucional sobre leyes relacionadas con la materia del debate —período de los gobernadores—; sentencias que, no sobra recordar, tienen el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares, según lo prescriben los artículos 243 de la Constitución Política y 21 del Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional”.

Por otro lado, no puede desconocer esta corporación que la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, materia del presente debate, no se limitó a confrontar la jurisprudencia con la sentencia recurrida, por el solo aspecto de la vigencia o no del artículo 16 transitorio de la Constitución; a la hora de desatar el recurso, la Sala tuvo en cuenta otras circunstancias que contribuyeron decididamente en su negativa. Es así como fundamentó su fallo en consideraciones referidas a la manera como se accede a los cargos de fiscal y gobernador, y a la circunstancia de pertenecer a distintas ramas del poder público. Al respecto, se dijo en la mencionada sentencia:

“A lo anterior se agrega que las diferencias en las situaciones de los funcionarios en mención, se extiende a otros aspectos, como que la designación de uno es por elección popular y la del otro es por elección corporativa; el cargo del primero es múltiple, en tanto que el del segundo es único; y pertenecen a ramas distintas del poder público, todo lo cual se compagina con el hecho de que tengan regulaciones constitucional y legal diferentes” (resaltados fuera de texto).

De todo lo expuesto resulta claro que los argumentos esgrimidos en la providencia acusada, son el resultado de una interpretación sistemática, tanto de las normas que prevén el recurso extraordinario de súplica —técnica y finalidad— como de la propia jurisprudencia del Consejo de Estado cuyos alcances, por demás, no pueden ser fijados sino por la propia autoridad que la produce —la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado—.

Se colige entonces, sin lugar a dudas, que no se configura una vía de hecho en la sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y que la presunta vía de hecho alegada por el actor, de haber ocurrido —cosa que no examinará la Corte en esta oportunidad—, se presentaría en la providencia suplicada, es decir, la dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado sobre la cual, ha de aclarar la Corte, no puede haber pronunciamiento alguno pues, como se ha señalado, la misma no fue demandada en sede de tutela. En efecto, el actor, desconociendo el alcance del recurso de súplica, cuyo único propósito es el de verificar que las decisiones adoptadas en las diferentes secciones no acojan doctrina contraria a la jurisprudencia de la corporación (CCA, art. 130), dirigió la acción de amparo contra la sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo cuando en realidad debió encausarla contra la dictada por la Sección Quinta, si su interés era controvertir la decisión referida al período institucional de los gobernadores y, en particular, al del Gobernador del Casanare.

Así las cosas, esta corporación, por encontrar que en la decisión acusada la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado no incurrió en una vía de hecho, procederá a confirmar el fallo de segunda instancia, el cual, a su vez, revocó la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Superior de Santafé de Bogotá.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la sentencia del 1º de octubre de 1997, proferida por la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia, que a su vez revocó la sentencia proferida por la Sala Civil de Decisión del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

2. ORDENAR que por la secretaría general de esta corporación, se comunique esta providencia a la Sala Civil de Decisión del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, en la forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Vladimiro Naranjo Mesa—Antonio Barrera Carbonell—Alfredo Beltrán Sierra—Eduardo Cifuentes Muñoz—Carlos Gaviria Díaz—José Gregorio Hernández Galindo—Hernando Herrera Vergara—Alejandro Martínez Caballero—Fabio Morón Díaz.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

(1) Sentencias T-327/94, T-435/94, T-285/95 y T-329/96, entre otras.

SALVAMENTO DE VOTO

Estimo que la Corte ha debido verificar si, sustancialmente, el Consejo de Estado, en la providencia suplicada o al resolver sobre la súplica, desacató la cosa juzgada constitucional. De haber acontecido así, habría sido patente la vía de hecho y, entonces, la acción de tutela debía prosperar.

La circunstancia de que la acción se hubiera incoado contra la providencia que resolvió sobre el recurso de súplica no relevaba a la Corte de considerar, desde el punto de vista material, si el contenido de la decisión objeto de dicho recurso, y no demandada en tutela, podía ser constitutiva de una vía de hecho, que afectaba en su conjunto toda la actuación judicial.

Como el análisis de la Sala Plena resultó ser tan formal y se quedó apenas en la superficie, no pudo efectuar ese examen —que era, en mi sentir, el motivo básico de la selección del caso para su revisión— y la sentencia perdió toda su importancia.

Bajo esa perspectiva, es lamentable que el actor haya visto frustradas las posibilidades de obtener efectiva protección para sus derechos fundamentales.

Afortunadamente, por el aspecto doctrinal, en el texto de la providencia se dejó constancia en el sentido de que las sentencias en las cuales esta Corte se ha referido al tema del período de los gobernadores “tienen el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares...”.

José Gregorio Hernández Galindo. 

Fecha, ut supra.

SALVAMENTO DE VOTO

Con el respeto debido por la decisión mayoritaria, adoptada por la Sala Plena de la corporación en el asunto de la referencia, procedemos a exponer las razones de nuestro salvamento de voto a dicha decisión, en los siguientes términos:

1. Los antecedentes que dieron origen al proceso de tutela se resumen de la siguiente manera:

1.1. Según sentencia del 24 de abril de 1997, originaria de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, se decretó la nulidad parcial del acto administrativo por medio del cual se declaró elegido al ciudadano Miguel Ángel Pérez Suárez como Gobernador del departamento del Casanare. Dicha nulidad se contrae exclusivamente al tiempo de su elección, en cuanto excedió el período de tres años que venía cumpliendo el anterior mandatario seccional y que finalizaba el 31 de diciembre de 1997.

1.2. Contra esta sentencia Miguel Ángel Pérez Suárez interpuso el recurso extraordinario de súplica ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el cual fue desatado desfavorablemente en providencia del 5 de agosto de 1997.

1.3. Con respecto a esta última decisión Miguel Ángel Pérez Suárez promovió acción de tutela, por considerar que se le habían violado sus derechos fundamentales a la igualdad jurídica, al debido proceso y al acceso real y efectivo a la administración de justicia, al haber incurrido dicha corporación en una vía de hecho.

En efecto, en esencia, el actor de la tutela considera que conforme a la doctrina de la Corte Constitucional el periodo de los gobernadores es subjetivo y no objetivo o institucional; por lo tanto, el tiempo de su duración es de tres años, contados a partir de la declaración de elección, y en tales circunstancias estima que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado incurrió en una vía de hecho al invocar, como sustento de su decisión, el artículo 16 transitorio de la Constitución, que se refiere a la primera elección popular de gobernadores y a la fecha de su posesión (ene. 2/92), norma que no estaba vigente para la época de los hechos y mucho menos para la del fallo.

2. La providencia de cuya decisión nos apartamos resolvió confirmar la sentencia del 1º de octubre de 1997 proferida por la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia, que revocó la expedida por la Sala Civil de Decisión del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, la cual había concedido la tutela impetrada.

En la referida providencia se exponen como fundamentos de la decisión los siguientes:

a) El demandante considera que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo incurrió en una vía de hecho al desatar el recurso de súplica que interpuso, porque le dio aplicación a una disposición constitucional que no se encuentra vigente, el artículo 16 transitorio, en contravía de la pauta de interpretación constitucional señalada por la Corte Constitucional en las sentencias C-011/94, C-586/95 y C-178/97.

b) El accionante, no obstante haber planteado la controversia en torno al recorte de su período como Gobernador del departamento del Casanare, en virtud de la decisión adoptada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dirigió la acción de tutela exclusivamente contra la providencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que desató el recurso de súplica.

En razón de lo anterior, se limita el estudio de la posible vía de hecho únicamente en relación con la sentencia que resolvió dicho recurso.

c) Del examen de los documentos incorporados al expediente, encuentra la Corte que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no incurrió en una vía de hecho y, por consiguiente, no violó ninguno de los derechos fundamentales cuya protección invocó el demandante.

“En efecto, tomando en consideración la naturaleza jurídica del recurso extraordinario de súplica, observa la Sala que en la decisión materia del presente debate, el Consejo de Estado no adelantó un análisis jurídico de la situación planteada y juzgada en la providencia suplicada y, en consecuencia, no se pronunció sobre la vigencia o no del artículo 16 transitorio. Y no lo hizo, porque en los términos del artículo 130 del Código Contencioso Administrativo, el recurso extraordinario de súplica tiene como única finalidad conservar la unidad y la continuidad de la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sin que le esté permitido a esta emitir pronunciamiento alguno en relación con los fundamentos de hecho y de derecho de la sentencia suplicada”.

(...).

“Obsérvese entonces, que la labor de la Sala se restringe a la confrontación de la doctrina sentada en los autos interlocutorios o en las sentencias dictadas por las diferentes secciones, con la jurisprudencia anterior que dicha Sala ha venido aplicando, con el único propósito de decidir un eventual cambio de jurisprudencia. Pero, compartiendo el criterio expuesto por el ad quem, el recurso no constituye una instancia adicional para discutir el fondo del asunto planteado en la sentencia impugnada. Esto, porque la violación alegada en sede del recurso extraordinario de súplica, no hace referencia inmediata al desconocimiento de normas jurídicas sino al desconocimiento del criterio sentado en una o varias jurisprudencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que en el mismo sentido y frente a casos análogos, constituyen el punto de referencia obligatorio para las distintas secciones al emitir sus fallos. Solo en el evento de prosperar el recurso, la Sala Plena asume competencia como juez de instancia para emitir una nueva decisión respecto de lo planteado y juzgado en la sentencia recurrida. Ello, bajo el supuesto de que la Sala no esté de acuerdo en modificar su propia jurisprudencia”.

(...).

“Así las cosas, no puede afirmarse, como lo sostiene el demandante, que en la citada sentencia se haya controvertido la vigencia del artículo 16 transitorio de la Constitución Política y, a su vez, se haya ignorado o desconocido la jurisprudencia que, en ejercicio del control de constitucionalidad, ha proferido la Corte Constitucional sobre leyes relacionadas con la materia del debate —período de los gobernadores—; sentencias que, no sobra recordar, tienen el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares, según lo prescriben los artículos 243 de la Constitución Política y 21 del Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional”.

3. Consideramos equivocada la decisión de la mayoría, en cuanto decidió que el problema debía centrarse en la alegada vía de hecho contra la providencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que resolvió el recurso de súplica. En efecto:

— Es indudable que el actor dirigió su tutela contra la providencia de la Sala Plena de la corporación que desató el recurso de súplica. Pero ello no podía ser obstáculo para que la Corte pudiera haber interpretado la demanda, en el sentido de establecer que la presunta violación de los derechos fundamentales invocados no provenía propiamente de aquella, sino realmente de la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado que declaró la nulidad de su elección.

— Establecido que la posible violación de los derechos se originaba en esta última decisión la mayoría no ha debido proceder, como lo hizo, acudiendo a formalismos extremos y arcaicos que han sido abandonados en nuestro derecho procesal, especialmente a partir de la vigencia de la Constitución de 1991 que consagra los principios de la primacía del derecho sustancial sobre los requisitos de procedimiento y del acceso a la justicia, entendido este bajo la idea de asegurar a todas las personas, como derecho público abstracto, la posibilidad de poner en movimiento la Rama Judicial, sin más requisitos que aquellos que en forma racional y razonable y acorde con las finalidades perseguidas establezca el legislador, de modo que se atienda al objetivo esencial de obtener la realización y efectivización del derecho material.

Si se analiza desde el punto de vista material la pretensión del demandante se deduce fácilmente que esta iba dirigida esencialmente contra la decisión de la Sección Quinta del Consejo de Estado, porque en este proveído es donde aparece nítidamente el alegado desconocimiento de los derechos fundamentales que invoca, en razón de que lo que aquel buscaba era precisamente que se le respetara el periodo para el cual fue elegido, con fundamento en la doctrina constitucional de la Corte.

Si el demandante, equivocadamente, dirigió su tutela contra la decisión de la Sala Plena, ello se debió presumiblemente a que se trataba del último acto procesal que ponía fin a la controversia electoral y creyó, por ello, que bastaba con dirigir la pretensión de tutela exclusivamente contra este. Sin embargo, esto no debió ser obstáculo para que la Corte se ocupara de analizar la validez constitucional del acto procesal de la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las siguientes razones:

— La acción de tutela da lugar a un procedimiento preferente y sumario, en el cual rigen los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad, eficacia y del informalismo procesal, encaminado a obtener la efectiva protección de los derechos constitucionales fundamentales.

La naturaleza propia de la acción y la finalidad que persigue justifican plenamente la agilidad, informalidad y simplicidad de los trámites procesales, de modo que todas las personas puedan utilizar, sin mayores requisitos o tecnicismos procesales, esta particular forma de acceso a la justicia.

Lo anterior, impone al juez de tutela la necesidad de desplegar sus poderes en forma activa con el fin de que pueda deducir de los hechos y de las pretensiones la verdadera fuente de la vulneración de los derechos fundamentales, pese a los defectos de técnica o de claridad de la demanda. Lo que interesa es si objetivamente en la situación que se le plantea al juez en la demanda, puede deducirse si existió o no la violación del derecho fundamental alegado por el actor; el juez no está ligado formalmente por la pretensión de este y puede fallar ultra o extra petita, si con ello atiende al objetivo esencial de la acción de tutela que es la de lograr la efectiva protección de los derechos fundamentales.

Sobre el particular la Corte dijo:

“La Corte se ha referido a la informalidad que caracteriza a la acción de tutela. Su trámite y actuación procesal no son iguales o similares a los que cumplen y desarrollan los distintos procesos establecidos en los regímenes civil, penal, laboral, administrativo, etc., por cuanto constituye un instrumento puesto en manos de cualquier persona, con o sin conocimientos en derecho, sin distingos de edad, raza, origen, sexo, nacionalidad, nivel económico, social o profesional, pudiendo ejercerla los menores de edad, los presos, los indígenas, los analfabetas, el desamparado, e incluso el colombiano residente en el exterior, bajo las circunstancias del artículo 51 del Decreto 2591 de 1991. Lo anterior encuentra su respaldo en garantizar la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales, con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia”(1).

Y en una providencia anterior había expresado:

“Sin embargo, observa la Corte Constitucional que, por su misma índole, la acción de tutela no exige técnicas procesales ni requisitos formales propios de especialistas, ya que su función no puede asimilarse a la que cumplen las acciones privadas dentro de los esquemas ordinarios previstos por el sistema jurídico, sino que corresponde a la defensa inmediata de los derechos fundamentales. Su papel es ante todo el de materializar las garantías constitucionales y, por tanto, es de su esencia el carácter sustancial de su fundamento jurídico”.

“La instauración de las acciones de tutela no puede dar lugar al rigor formalista de los procesos ordinarios ni se puede convertir su admisibilidad y trámite en ocasión para definir si se cumplen o no presupuestos procesales o fórmulas sacramentales, ya que con ella no se busca establecer una “litis” sino acudir a la protección oportuna de la autoridad judicial cuando un derecho fundamental es lesionado u objeto de amenaza”.

“Así se consideró desde el comienzo en la Asamblea Nacional Constituyente, según puede verse en el informe-ponencia presentada a la Plenaria para primer debate, en el cual los delegatarios Jaime Arias López y Juan Carlos Esguerra Portocarrero recalcaron: “Estamos frente a un mecanismo excepcional y sumario para una protección inmediata de los derechos...(2)(3).

Por lo demás, no debe olvidarse que entre la decisión suplicada existe indudablemente un nexo que el juez de tutela no puede ignorar, porque la cuestión de fondo planteada por el actor no solo cuando se opuso a las pretensiones del actor en el proceso electoral, sino cuando presentó la demanda de tutela, no era otra que hacer prevalecer la doctrina de la Corte Constitucional sobre el periodo subjetivo de los gobernadores y, por ende, que se controlara la validez constitucional del pronunciamiento de la Sección Quinta del Consejo de Estado. En tal virtud, debía considerarse como una unidad, tanto la providencia de esta como la de la Sala Plena de dicha corporación, para efectos de verificar la alegada violación de los derechos fundamentales del demandante.

4. En conclusión, estimamos que la mayoría no debió haber adoptado su decisión, apegada al formalismo de considerar que la tutela estaba dirigida contra la providencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado sino que ha debido interpretar la pretensión del demandante en el sentido de considerar que ella cobijaba igualmente la providencia de la Sección Quinta de dicha corporación. Es obvio que si así hubiera procedido la mayoría, el resultado del proceso hubiera sido muy diferente al que aparece plasmado en la decisión de la cual disentimos.

Fecha ut supra,

Antonio Barrera Carbonell—Eduardo Cifuentes Muñoz—Carlos Gaviria Díaz.

(1) Auto 25/94, M.P. Jorge Arango Mejía.

(2) Asamblea Nacional Constituyente. Informe-Ponencia “Mecanismos de protección de los derechos fundamentales y del orden jurídico”. Delegatarios Jaime Arias López y Juan Carlos Esguerra Portocarrero. Gaceta Constitucional. Número 77. Mayo 20 de 1991. Pág. 9.

(3) Sentencia T-501/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.