Sentencia SU-62 de enero 24 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sent. SU-62, ene. 24/2001. Exp.: T-341.256

M.P. Eduardo Montealegre Lynett

Acción de tutela instaurada por Pablo Ardila Sierra contra la Sala de Casación Penal de la Honorable Corte Suprema de Justicia.

En desarrollo de sus atribuciones constitucionales y legales, la Sala Plena de la Corte Constitucional, ha proferido la siguiente

Sentencia

En el proceso de revisión del fallo dictado por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca para decidir la acción de tutela instaurada por Pablo Ardila Sierra contra la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.

I. Antecedentes

El accionarte, por intermedio de apoderado, instauró acción de tutela contra la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia con base en los siguientes

1. Hechos.

En febrero de 1996, la Cámara de Representantes investigó la conducta del entonces Presidente de la República, sin hallar mérito suficiente para elevar ante el Senado de la República acusación en su contra.

Algunos ciudadanos denunciaron ante la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia a los miembros de la Cámara de Representantes que votaron afirmativamente la preclusión de la investigación a que se hace referencia en el punto anterior, y también fueron denunciados, ante la misma corporación, los integrantes de la cámara que disintieron de aquella decisión. Dicha corporación inició investigación previa contra todos los imputados, pero continuó el proceso sólo contra los que votaron afirmativamente la preclusión.

Recuerda el apoderado que una de las afectadas con la anterior decisión invocó y obtuvo la protección de su derecho fundamental al debido proceso, habida cuenta que esta Corte, mediante Sentencia SU-047 de 1999, consideró que las miembros del Congreso Nacional no pueden ser procesados por los votos y opiniones que emitan en el ejercicio de su cargo, decisión que condujo a la terminación del proceso a que se hace referencia en el párrafo anterior.

Afirma que uno de los implicados en la actuación concluida, denunció penalmente, ante la Comisión de Investigación y Acusación de la H. Cámara de Representantes, a los integrantes de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia que iniciaron la investigación, y que a su poderdante, en calidad de miembro de esa comisión, le correspondió sustanciar la instrucción.

Sostiene que el accionante dispuso abrir investigación, porque encontró mérito para hacerlo, y que, en cumplimiento de esta decisión, citó al H. magistrado sustanciador de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia a quien le correspondió el conocimiento de la denuncia a rendir indagatoria, la cual empezó pero no concluyó, porque dos de los representantes encargados de la investigación decidieron suspenderla.

Relata que, por la actuación a que se hace referencia en el párrafo precedente, el accionante fue denunciado ante la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia y que una Sala de Conjueces, ante el impedimento de los magistrados, abrió investigación en su contra por el delito de prevaricato, por acción y lo mantiene privado de la libertad.

2. Pretensiones.

El accionante invoca la protección constitucional porque opina que la accionada al investigarlo y mantenerlo privado de la libertad por el delito de prevaricato, debido a las actuaciones adelantadas en su calidad de miembro de la Comisión de Acusaciones de la H. Cámara de Representantes, ha violado su derecho fundamental al debido proceso.

Arguye que la acción de tutela es el único medio eficaz para la protección del derecho fundamental de su representado, desconocido por la accionada, porque los trámites ordinarios han demostrado su ineficacia. Dice haber i) recusado a los conjueces, ii) solicitado la preclusión de la investigación, iii) interpuesto recurso de reposición contra las medidas de aseguramiento y iii) (sic) propuesto la nulidad de lo actuado, todo lo anterior sin éxito.

3. Fundamentos de derecho.

El apoderado del accionante fundamenta su pretensión en que la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, al procesar a su cliente por el delito de prevaricato, desconoce que el artículo 185 de la Constitución Política consagra la inviolabilidad absoluta de los congresistas, por los votos emitidos y las opiniones manifestadas en el ejercicio de su cargo.

Aduce que, en la Sentencia SU-047 de 1999, esta corporación definió el sentido y alcance del mencionado artículo y que dicha decisión es de obligatoria aplicación por los jueces de la República, cuando les corresponda valorar los votos y opiniones de los miembros del Congreso Nacional.

Seguidamente hace una síntesis de los argumentos que, en aquella oportunidad, esgrimió esta Corte, concluyendo que dicha inviolabilidad es una garantía institucional perpetua, porque protege a los miembros del Congreso Nacional de futuras investigaciones por su anterior ejercicio parlamentario, consagrada no a favor de éstos, sino del Congreso de la República como institución esencial de la democracia.

Analiza los artículos 185, 186 y 235 constitucionales, y se apoya en la citada SU-047 de 1999, para concluir que entre estas disposiciones no se presenta contradicción, sino que debe entenderse que los hechos que no estén inescindiblemente ligados a votos y opiniones no están comprendidos en la inviolabilidad parlamentaria. Empero, conceptúa que, cuando ejercen funciones judiciales, los congresistas están amparados por ella, razón por la cual sostiene que la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia no puede procesar a su representado, por carecer de competencia para hacerlo.

Recuerda cómo esta corporación realizó un llamado a prevención a la Corte Suprema de Justicia, en la parte resolutiva de aquella sentencia, para que se abstuviera de investigar a los miembros del Congreso por hechos íntimamente ligados a los votos y opiniones emitidos en ejercicio de sus funciones.

Controvierte el argumento sostenido por la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, en la providencia que dispuso la medida de aseguramiento del actor, conforme con el cual “opinar significa conceptuar, es un modo de apreciar las cosas ante los demás” y “votar significa dar uno su voto en un cuerpo deliberante”, porque lo encuentra insuficiente, desconocedor del espíritu de la ley y emitido con el fin de crear excepciones a una regla que no las admite, por ser absoluta.

Al respecto trae la definición de “opinión, voto, discurrir, opinar”, que dice se encuentra en el diccionario de la Real Academia Española, para concluir que la conducta del accionante coincide con ella, ya que “lo que hizo fue formarse o tener una opinión sobre los hechos denunciados y las pruebas de los mismos, y que esa opinión la expresó por escrito. Además discurrió sobre fas razones, probabilidades o conjeturas referentes a la verdad o certeza de los hechos denunciados”.

El apoderado del actor asegura que, en todas las diligencias adelantadas por el accionante como representante investigador en el proceso contra los magistrados de la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, que dieron lugar a la investigación que se controvierte, aquel plasmó sus “opiniones y votos”.

4. Pruebas.

4.1. Documentos anexos a la demanda de tutela.

Debe aclararse que el apoderado del actor ha remitido a esta corporación, durante el trámite de revisión, múltiples escritos y documentos que no procede considerar porque, durante esta etapa, en virtud de la estricta competencia asignada por la Constitución Política a esta corporación —artículo 86— únicamente puede revisar las decisiones de instancia, y no es procedente tal intervención.

a) En 131 folios copias del expediente 15.076 que adelanta la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, expedidas por la secretaría de la misma —anexo uno—.

b) En 55 folios copias de la acción de tutela instaurada por la senadora Viviane Morales Hoyos contra la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, que culminó con la SU-047 de 1999 —anexos dos y tres—.

4.2. Pruebas ordenadas en trámite de revisión.

Mediante providencia de 13 de octubre del año en curso, la Sala Novena de Revisión ordenó a la Secretaría de la Comisión de Acusaciones de la la Cámara de Representantes remitir, con destino a este proceso, copia de las actuaciones adelantadas por el actor como representante investigador, dentro del proceso radicado en dicha corporación con el número 850. La Secretaría General de la Honorable Cámara de Representantes, por encontrarse el asunto a consideración de la plenaria, remitió varias piezas procesales.

5. La actuación en trámite de tutela.

La demanda ya reseñada fue presentada ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, despacho que avocó el conocimiento y dispuso comunicar su iniciación a la accionada, para que se pronunciara respecto de las pretensiones y hechos fundamento de la demanda.

5.1. Intervención de la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia.

El H. magistrado Mario Mantilla Nougues dio contestación a la demanda instaurada en su contra.

Expuso que i) al accionante se le han respetado todas las garantías constitucionales y legales, ii) fue denunciado por prevaricato debido a que en su condición de representante investigador abrió instrucción y llamó a rendir indagatoria a los magistrados de la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, con la finalidad de enervar procesos adelantados por dicha Sala contra otros congresistas, iii) Se incurre en el error de asimilar votos y opiniones a decisiones judiciales, sin reparar en que éstas son de estricto cumplimiento, en tanto aquellos pueden ser desacatados sin consecuencias judiciales, y iv) la inviolabilidad no se extiende a las providencias, resoluciones o decisiones que adopta un representante cuando actúa como “instructor”, porque está haciendo uso de las mismas facultades que los agentes de la Fiscalía General de la Nación.

5.2. La decisión que se revisa.

La acción impetrada fue negada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca. Consideró el a quo que, en la actuación adelantada por la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, no se configura la vía de hecho que el actor controvierte por falta de competencia, debido a que las actuaciones del accionante, que dieron lugar al proceso por prevaricato, no están amparadas por la inviolabilidad parlamentaria.

Agregó que la autonomía funcional del juez ordinario no puede ser desconocida por el juez de tutela y que el accionante puede hacer uso de mecanismos diferentes a dicha acción en demanda de la protección de sus derechos constitucionales —cita las Sentencias C-543/92, T-492/96, T-123/95, T-094/97 y T-345/97 de esta corporación—.

III. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Corte es competente para revisar la sentencia proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del H. Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en armonía con los artículos 33, 35 y 42 del Decreto 2591 de 1991. Además, esta tutela fue seleccionada para revisión por la sala correspondiente y la Sala Plena decidió resolver directamente el asunto, atendiendo la calidad de las partes en contienda.

2. Problema jurídico planteado.

Debe la Corte decidir si corresponde al juez constitucional, por vía de tutela, pronunciarse respecto de la competencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia para procesar al accionante por el delito de prevaricato, habida cuenta de sus actuaciones como representante investigador dentro de la causa penal contra los integrantes de la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, toda vez que su apoderado sostiene que aquellas se encuentran amparadas por la inviolabilidad parlamentaria.

Para el efecto, la Corte habrá de reiterar la procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones judiciales y analizará la doctrina constitucional relativa a la inviolabilidad parlamentaria, debido a que el apoderado del actor insiste en que su representado no puede ser procesado por sus actuaciones, al existir un llamado a prevención de esta corporación en tal sentido —del que deriva la falta de competencia de la accionada para investigar y privar de la libertad a su cliente y el derecho de aquel a obtener la protección fundamental al debido proceso—.

3. Reiteración de jurisprudencia: la acción de tutela, salvo circunstancias excepcionales, no procede contra decisiones judiciales.

La Corte ha sostenido, en forma por demás reiterada, que la acción de tutela no procede contra providencias y actuaciones judiciales, salvo que resulte necesaria la intervención transitoria del juez constitucional, con miras a mitigar o evitar la realización de un perjuicio grave, ocasionado por una ostensible e inocultable arbitrariedad de la autoridad judicial, que los recursos establecidos por las leyes procesales no puedan remediar.

Sabido es que la acción de tutela es un mecanismo de procedencia subsidiaria y residual, porque si el ordenamiento ha previsto otra vía para la protección constitucional, es ésta la que debe ser utilizada para demandar el amparo, salvo casos de comprobada ineficacia, en los que, sin perjuicio de la actuación ordinaria, la acción de tutela procede en forma transitoria, con miras a lograr la efectiva y real protección de los derechos fundamentales conculcados.

Empero, tratándose de providencias y actuaciones judiciales, la acción de tutela no solamente es subsidiaria y residual, sino excepcional, toda vez que no se puede acudir a ella sino cuando el juez haya incurrido en ostensible vía de hecho (1) , de tal suerte que solo se puede demandar la protección del juez constitucional ante decisiones arbitrarias, siempre y cuando el afectado no tenga otra vía o —como quedó dicho— cuando la prevista no le brinde la protección requerida.

(1) Sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

En el caso cuya atención ocupa a la Corte, el actor fundamenta su demanda en que la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, carece de competencia para investigar y privar de la libertad a su cliente. Aduce que ha utilizado los recursos de ley para que se respete su inviolabilidad parlamentaria, pero sus pedidos han resultado infructuosos.

Ahora bien, se encuentra probado que dos ciudadanos, en forma separada, denunciaron al accionante ante la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia por el delito de prevaricato por acción, por cuanto, a juicio de éstos, sin mérito legal distinto a una denuncia, abrió investigación penal y llamó a rendir indagatoria a los integrantes de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. Ha de señalarse que la Sala coadyuvó la imputación.

4. Obligatoriedad de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

El artículo 36 del Decreto 2591 de 1191 dispone que “las sentencias en que se revise una decisión de tutela solo surtirá efectos en el caso concreto”. Ello ha dado pie para que algunas autoridades judiciales consideren que las sentencias proferidas por la Corte en ejercicio de su función constitucional, no vincula sino a las partes en el proceso.

La jurisprudencia se ha ocupado de este asunto en innumerables ocasiones y ha señalado que la función de la Corte, en materia de derechos constitucionales, consiste en lograr “la unidad interpretativa de la Constitución” (2) , razón por la cual se ha entendido que la doctrina constitucional en la materia es obligatoria (3) , en especial, la ratio decidendi (4) , que construye el precedente judicial (5) . De ahí que la Corte haya considerado que existe vía de hecho cuando el juez se aparta, sin justificar debidamente su posición, de las decisiones de la Corte Constitucional (6) .

(2) Sentencia SU-640 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(3) Sentencia C-600 de 1998.

(4) Sentencia SU-047 de 1999.

(5) Sentencia T-1625 de 2000.

(6) Ibídem. En la Sentencia SU-640 de 1998, la Corte señaló: “En segundo término, la revisión eventual de las sentencias de tutela contribuye a homogeneizar la interpretación constitucional de los derechos fundamentales. En este campo, la revocación de las sentencias o actos de los jueces lesivos de los derechos fundamentales, como puede ocurrir en aplicación de la doctrina sobre las vías de hecho, se revela como un instrumento eficaz y necesario para preservar la unidad interpretativa de la Constitución”.

Ello obliga a la Corte a considerar la Decisión SU-047 de 1999, con el fin de establecer el precedente en la materia.

5. Sentencia SU-047 de 1999.

En la Sentencia SU-047 de 1999, la Corte interpretó el alcance de la inviolabilidad parlamentaria, contenida en el artículo 185 de la Constitución. A fin de centrar la discusión, presentó el problema jurídico en los siguientes términos:

“6. El anterior análisis parecería mostrar que en principio es legítimo que la Sala de Casación Penal investigue a la peticionaria por los hechos punibles en que pudo incurrir durante el juicio contra el Presidente Samper. En efecto, no sólo la peticionaria es actualmente Senadora sino que, además, se trataría de delitos cometidos en relación con las funciones que desempeñó como representante a la Cámara, por lo cual la Corte Suprema es competente para conocer de ellos. Sin embargo, esa conclusión no es totalmente válida ya que, según los propios argumentos de la peticionaria, la investigación de la Corte Suprema podría estar desconociendo la inviolabilidad de los parlamentarios. Es más, según una versión radical de esta tesis, que es sugerida en algunos apartes de la demanda de tutela, los congresistas no pueden nunca cometer delitos en ejercicio de sus funciones, por cuanto son inviolables en sus votos y opiniones (C.P., art. 185). Es pues necesario que la Corte examine el alcance de la inviolabilidad parlamentaria, con el fin de determinar si la Sala de Casación Penal puede o no investigar todos los aspectos del comportamiento de los parlamentarios en el juicio al Presidente Samper, y en especial el sentido del voto emitido por la peticionaria” (negrillas fuera del texto).

Resulta claro que para la Corte Constitucional, el problema jurídico no se limitaba a si el voto emitido por la demandante en la Plenaria de la Cámara de Representantes estaba protegido por la inviolabilidad, sino que era menester establecer si “la Sala de Casación Penal puede o no investigar todos los aspectos del comportamiento de los parlamentarios en el juicio al presidente”. Es decir, su análisis no se limitó a una conducta específica durante el juicio que se le adelantó al expresidente, sino a toda la actuación judicial desplegada por la Cámara de Representantes durante dicha actividad judicial.

La Corte precisó que la figura de la inviolabilidad parlamentaria tiene por función “asegurar la libertad de opinión del congresista” (7) . Sin embargo, lejos de constituir un privilegio para el congresista, constituye una garantía institucional del Congreso:

“Esta prerrogativa es primariamente una garantía institucional a favor del Congreso y de la democracia, en vez de ser un privilegio personal del senador o del representante como tal” (8) .

(7) Sentencia SU-047 de 1999, fundamento jurídico 9.

(8) Ibídem.

Teniendo ello presente, la Corte en dicha oportunidad precisó de manera general, que:

“Esto significa que una actuación de un senador o representante se encuentra cubierta por la inviolabilidad sólo si cumple con las siguientes dos condiciones: de un lado, que se trate de una opinión o de un voto, por lo cual no quedan amparadas las otras actuaciones de los senadores y representantes, incluso si las desarrollan dentro del propio recinto parlamentario. De otro lado, la opinión debe ser emitida en el ejercicio de sus funciones como congresista, por lo cual no son inviolables aquellas opiniones que un senador o representante formule por fuera de los debates parlamentarios, cuando actúe como un simple ciudadano” (9) .

(9) Sentencia SU-047 de 1999, fundamento jurídico 10.

Esta afirmación podría dar pie para considerar que únicamente ciertas actuaciones —votos y opiniones— del congresista están amparados por la inviolabilidad. La Corte, señala casos en los cuales dicha inviolabilidad no opera, los cuales consisten, en términos generales, en conductas que impidan a los representantes y senadores consultar la justicia y el bien común, pues la inviolabilidad “busca proteger la independencia e integridad de la formación de la voluntad colectiva del Congreso” (10) . De ahí que concluya:

(10) Ibídem.

“11. Finalmente, si bien la inviolabilidad es específica, pues sólo cubre los votos y opiniones en ejercicio del caigo, también es absoluta, ya que sin excepción todos los votos y opiniones emitidos en el proceso de formación de la voluntad colectiva del Congreso quedan excluidos de responsabilidad jurídica.

Este carácter absoluto se explica tanto por razones literales como históricas y finalísticas. Así, de un lado, el artículo 185 de la Carta no establece ninguna excepción, pues protege las opiniones y votos emitidos por los congresistas en ejercicio de sus cargos, sin distinguir qué tipo de función se encuentra cumpliendo el senador o representante en cuestión.

(...).

Finalmente, desde el punto de vista conceptual, esta figura pretende proteger de manera general la libertad e independencia del Congreso, por lo cual es natural que se proyecte a todas las funciones constitucionales que desarrollar los senadores y representantes, tal y como lo reconoce uniformemente la doctrina comparada” (11) (negrillas fuera del texto).

(11) Sentencia SU-047 de 1999, fundamento jurídico 11.

A partir de lo anterior, la Corte entró a analizar si dicha inviolabilidad abarca las actuaciones producidas en ejercicio de las funciones judiciales de las cámaras. Al inicio del acápite dedicado a esta materia (12) , la Corte precisa:

(12) Fundamentos jurídicos 18 y siguientes.

“Como se señaló anteriormente, existen dos razones poderosas que justifican el carácter absoluto de la inviolabilidad de los congresistas. De un lado, el tenor literal del artículo 185, que no establece ninguna distinción en cuanto a las funciones de los congresistas, y que corresponde a la voluntad histórica de la Asamblea Constituyente; y, de otro lado, la finalidad misma de la inviolabilidad, la cual busca proteger la independencia general del Congreso, por lo cual es natural que esta prerrogativa, se proyecte a todas las funciones desarrolladas por los miembros de las cámaras, sin que sea posible establecer diferencias entre ellas. Nada en el texto de la Carta sugiere entonces que la inviolabilidad no opera cuando el Congreso ejerce funciones judiciales e investiga a algunos altos dignatarios, como el presidente, los magistrados de las altas corporaciones judiciales y el Fiscal General de la Nación” (13) .

(13) Sentencia SU-047 de 1999, fundamento jurídico 18.

Luego de analizar, uno a uno los distintos argumentos en contra de la extensión de la inviolabilidad parlamentaria a las actuaciones judiciales de las cámaras, la corporación sintetizó sus argumentos en los siguientes términos:

“El anterior examen ha mostrado que la interpretación según la cual la inviolabilidad no cubre las funciones judiciales del Congreso resulta inadmisible, ya que comporta conclusiones inaceptables frente a la regulación prevista por la Carta para el procesamiento de los altos dignatarios. Por ende, conforme a un clásico argumento ad absurdum, es necesario concluir que los congresistas siguen gozando de inviolabilidad cuando ejercen funciones judiciales. En efecto, esta interpretación no sólo no conduce a los resultados contradictorios de la hermenéutica contraria sino que, además, es coherente con los otros argumentos relevantes en esta discusión, pues respeta el tenor literal del artículo 185 de la Carta y armoniza con la finalidad de la inviolabilidad y la naturaleza de los juicios adelantados por el Congreso.

En síntesis, existen entonces razones literales (el texto perentorio del artículo 185 superior), conceptuales (el alcance absoluto de la inviolabilidad parlamentaria), teleológicas (la finalidad y pertinencia de esa figura en los juicios contra los altos dignatarios), sistemáticas (la regulación constitucional de los juicios contra los altos dignatarios) y, finalmente, lógicas (los absurdos a los que conduce la interpretación contraria) que permiten inequívocamente concluir que la única tesis razonable es la siguiente: los senadores y representantes conservan la inviolabilidad en sus votos y opiniones incluso cuando ejercen funciones judiciales en los procesos adelantados por el Congreso contra los altos dignatarios. Y la razón es tan simple como contundente: los juicios ante el Congreso por delitos de los altos dignatarios, si bien son ejercicio de una función judicial, por cuanto imponen sanciones y configuran un requisito de procedibilidad de la acción propiamente penal ante la Corte Suprema, conservan una inevitable dimensión política, por lo cual, en ellos, los congresistas emiten votos y opiniones que son inviolables”.

Ahora bien, cabe señalar que la Corte dejó en claro que esta inviolabilidad no abarca toda actuación de los miembros del Congreso. Quedan excluidas aquellas actuaciones que “no se encuentren inescindiblemente ligados a la manifestación de un voto o de una opinión” (14) y que, por lo mismo, no concurra a la formación de la voluntad del Congreso (15) .

(14) Sentencia SU-047 de 1999, fundamento jurídico 33.

(15) Sentencia SU-047 de 1999, fundamento jurídico 11.

6. La inviolabilidad comprende todos los actos jurisdiccionales.

1. La inviolabilidad parlamentaria, es una garantía institucional que busca preservar la independencia del Congreso en el ejercicio de sus funciones constitucionales. Comprende el control político y la función jurisdiccional que le asigna la Carta para la investigación y acusación de los altos funcionarios del Estado. Procesos que se caracterizan por su naturaleza mixta, pues se trata no sólo de establecer un juicio provisional que le permita a la Corte Suprema de Justicia iniciar el juzgamiento de los delitos íntimamente vinculados con el cargo, sino también de formular responsabilidades de naturaleza estrictamente política. Se unen en ellos dos actividades que se orientan por principios diversos, por cuanto el ejercicio de la actividad jurisdiccional está estructurada básicamente por el principio de legalidad, mientras el control político por criterios de oportunidad. Esta conjugación de factores justifica la inviolabilidad, por cuanto es posible que el Congreso se abstenga de formular acusación por razones de conveniencia, en aquellos casos en que la ponderación de bienes jurídicos constitucionales le permita concluir que resulta más benéfico para la estabilidad institucional una exoneración de responsabilidad, que un juicio de consecuencias imprevisibles.

La interpretación sobre el alcance de la inviolabilidad, debe estar orientada a hacer efectiva la garantía institucional. En consecuencia, deben eliminarse todos aquellos argumentos que frustren la finalidad de la misma y la hagan inoperante. Se haría ineficaz, por ejemplo, si se excluyeran caprichosa y arbitrariamente sectores de la actividad jurisdiccional, vinculados estrechamente con la función de acusación encomendada al Congreso.

2. Con base en el principio de la unidad de la Constitución, la interpretación debe buscar la coherencia interna del sistema y la conexión intrínseca de sus diversas disposiciones, evitando la contradicción entre los valores, principios, derechos y garantías institucionales que la integran, Esto significa que el “bloque normativo y axiológico de la Constitución”, sirve para desentrañar la naturaleza de instituciones similares. Sobre este postulado, podemos concluir que el Congreso asume la función de acusación, erigida como una de las estructuras básicas del debido proceso. En efecto, si bien la Constitución deja un amplio margen de libertad para la configuración, de las formas instrumentales, en materia penal consagró una estructura procesal unitaria, en el sentido de que todo proceso debe tener tres elementos fundamentales: la investigación, la acusación y el juzgamiento (C.P., arts. 29, 235-4, 250, 251 y 252).

La función de acusación es de naturaleza jurisdiccional y se ejerce progresivamente. Comienza con el conocimiento de unos hechos y culmina con una valoración provisional de responsabilidad que formula el Senado ante la Corte Suprema de Justicia. Se trata de una actividad única, conformada por una serie de actos individuales concatenados, orientados a fijar y concretar un hecho histórico, que servirá de parámetro al momento del juicio definitivo sobre la comisión de un hecho punible. Si materialmente se trata de la misma actividad —ejercicio de la función de acusación— no tiene sentido sostener que es jurisdiccional cuando la realizan otras instituciones, pero pierden esta naturaleza si se trata de la comisión de acusaciones de la Cámara de Representantes.

3. Los textos deben interpretarse armónicamente, buscando equilibrar los diferentes valores, principios, derechos y garantías institucionales consagrados en la Constitución. Por esta razón, la interpretación no debe poner en peligro otros bienes y debe evitar la colisión entre los mismos. En consecuencia, no es de recibo una argumentación que conduzca a negar la inviolabilidad por los actos de investigación previos a una decisión colegiada, porque ello conduciría a sostener que un mismo comportamiento (integrado por varios actos), puede ser objeto de un doble tratamiento: sanción para unas conductas e irresponsabilidad para otras, en tratándose del mismo hecho (hay una implícita violación al principio del non bis in idem).

En efecto, si lo que pretende la inviolabilidad, es excluir la responsabilidad de los actos contrarios a la Constitución o la ley, cuando son producto del ejercicio de la función parlamentaria, plasmada en los votos y opiniones propios de la actividad jurisdiccional y de control político, no puede existir una escisión arbitraria del comportamiento humano. Los varios actos que integran la función de acusación, estrechamente vinculados en el tiempo y en el espacio, orientados a la formulación de una decisión de fondo sobre la responsabilidad, deben entenderse como una unidad de acción, que genera un solo comportamiento humano.

4. No hay ninguna duda acerca de la inviolabilidad parlamentaria, cuando el voto o la opinión se expresan en decisiones de fondo, verbi gratia, en la acusación o preclusión de una investigación. Si ello es así, con mayor razón debe extenderse a los presupuestos para adoptar tal determinación (argumento a fortiori). Si la Constitución extiende la inviolabilidad para los graves atentados contra el ordenamiento jurídico, plasmados en actos jurisdiccionales con potencialidad de ocasionar serios traumatismos en la continuidad en el servicio público (por ejemplo, la formulación de una acusación ilegal), debe abarcar también actuaciones con menos potencialidad de daño, como la apertura de la investigación o la citación a indagatoria, expresión clásica de la defensa material (argumento amaiori ad minus).

5. Con base en lo anteriormente expuesto, la Corte concluye que la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, carece absolutamente de competencia para investigar y juzgar al parlamentario que en cumplimiento de la función de acusación, abre formal investigación contra dignatarios del Estado con fuero integral y los vincula mediante indagatoria, porque se trata de una actividad estrechamente ligada con los votos y opiniones amparados con la inviolabilidad parlamentaria.

Si la garantía institucional, busca fundamentalmente preservar la independencia del Congreso, y el ejercicio libre de la actividad jurisdiccional y de control político, es claro que no deben quedar abarcados por la inviolabilidad, hechos punibles que desbordan totalmente esta función, como el de recibir dádivas o promesas para el cumplimiento de la actividad parlamentaria, o ilícitos relacionados con el cumplimiento de tareas administrativas, como la apropiación de bienes que les han sido encomendados en ejercicio del cargo.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia proferida en el asunto de la referencia por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, el 22 de junio de 2000, mediante la cual negó la tutela instaurada por Pablo Ardila Sierra, por violación de su derecho fundamental al debido proceso.

2. TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso (C.P., art. 29) del demandante, por cuanto la garantía institucional de la inviolabilidad (C.P., art. 185) priva, de manera absoluta, a la Corte Suprema de competencia para investigar como delitos los hechos inescindiblemente ligados a las opiniones y votos emitidos por el demandante en las actuaciones realizadas como representante investigador, en los asuntos mencionados en esta sentencia.

3. DEJAR SIN EFECTOS el proceso que se surte ante la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, cuya radicación es 15.076, dentro del cual se adelanta investigación en contra del actor. Por lo tanto, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia deberá ordenar la cesación de procedimiento o la preclusión de la investigación según el caso, a favor de Pablo Ardila Sierra.

4. Ordenar que por secretaría se dé cumplimiento al artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Fabio Morón Díaz, Presidente—Alfredo Beltrán Sierra—Carlos Gaviria Díaz—José Gregorio Hernández Galindo, con salvamento de voto—Alejandro Martínez Caballero—Eduardo Montealegre Lynett—Cristina Pardo Schlesinger, con salvamento de voto—Martha Victoria Sáchica Méndez, con salvamento de voto—Álvaro Tafur Galvis, con salvamento de voto.

Iván H. Escrucería Mayolo, Secretario General.

SALVAMENTO DE VOTO

Acción de tutela instaurada por Pablo Ardila Sierra contra la Sala de Casación Penal de la Honorable Corte Suprema de Justicia.

Con el habitual respeto manifestamos las razones de nuestro desacuerdo con la decisión mayoritaria de la Corte que revocó la sentencia proferida el 22 de junio de 2000, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, mediante la que se negó la protección invocada por Pablo Ardila Sierra contra la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, por violación de su derecho fundamental al debido proceso.

1. La acción fue instaurada porque, al decir del apoderado del actor, planteamiento que fue acogido por el fallo del que nos apartamos, la Corte Suprema de Justicia no tiene competencia para investigar a su representado por cuanto “(...), [E]stos últimos —se refiere a los magistrados de ese alto tribunal— si pueden incurrir en prevaricato, caso en el cual corresponderá a la Cámara de Representantes investigarlos. Por el contrario, los congresistas en el ejercicio regular, legal, de sus funciones judiciales, no pueden cometer prevaricato y, por lo mismo, la Corte Suprema carece de competencia para investigar el sentido o la razón de sus votos y opiniones en ejercicio de su función judicial”.

Tal como lo destacaba la ponencia inicial, el apoderado del demandante afirmó que, en todas las diligencias adelantadas por su representado, como representante investigador en el proceso contra los magistrados de la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, que dieron lugar a la investigación que motivó la acción de cuya decisión disentimos, aquel plasmó sus “opiniones y votos”. El proyecto sintetizaba así el relato del apoderado:

“4.1. “La denuncia y su reparto”.

Sostiene, y trae los apartes que respaldan su dicho, que el denunciante fundamentó su imputación en la falta de competencia de los magistrados de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia para procesar por prevaricato a los miembros del Congreso de la República.

Relata que dicha denuncia le fue repartida al accionante, siguiendo el trámite previsto por el artículo 331 de la Ley 5ª de 1992.

Agrega que el denunciante anexó a su escrito copia de la demanda que dio origen a la Sentencia SU-047 y copia del escrito de nulidad presentado por algunos de los investigados, en el asunto que adelantara la accionada contra aquellos que votaron afirmativamente la preclusión del proceso contra el entonces Presidente de la República.

Conceptúa que por esta primera actuación nada se puede argüir en contra de su cliente, porque el expediente radicado bajo el número 850 le fue asignado en su calidad de miembro de dicha comisión y estaba obligado a asumir su trámite.

4.2. “Apertura de la investigación”.

Califica como “prudencial” el tiempo tomado por su cliente para “estudiar” la denuncia y sus anexos, y sostiene que, cumplida la diligencia de ratificación, “se tomó su tiempo para continuar el trámite”, y “dictó el auto de apertura de la investigación”.

Conceptúa que no procedía adelantar una investigación previa “pues no existía duda sobre la procedencia de la apertura de la instrucción”. Por cuanto: i) “el hecho era público y notorio”, ii) resulta evidente que quien “adelanta una investigación penal sin tener competencia y pasando por encima de una expresa prohibición constitucional (la contenida en el art. 185), quebranta el debido proceso e incurre en un delito”, iii) la procedibilidad de la acción “existía sin lugar a dudas”. y iv) “se sabía a ciencia cierta cuál era la identidad del funcionario que adelantaba el proceso prohibido por la Constitución”.

Justifica la actuación de su representado con sendos argumentos relativos a la improcedencia de la actuación de la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, para investigar a los congresistas, de los cuales se destaca:

“Sí había, pues, hechos anómalos que justificaban la apertura de la instrucción. Además, naturalmente, del manifiesto quebranto del artículo 185 de la Constitución, que por sí solo justificaba la apertura de la instrucción”.

4.3. “La indagatoria del señor magistrado Gómez Gallego”.

Afirma que su poderdante citó al doctor Jorge Aníbal Gómez Gallego, magistrado de la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, a rendir indagatoria y justifica su decisión así: “es evidente que no solamente había un indicio grave sino varios”. Para fundamentar su afirmación transcribe el siguiente aparte del escrito de quien dice es el defensor de su representado, en el proceso penal que controvierte:

“No había una, sino varias irregularidades graves en el actuar del doctor Jorge Aníbal Gómez Gallego que obligaban a escucharlo en indagatoria, para conocer sus descargos y determinar, con base en las pruebas que se practicaran, si en realidad había cometido o no algún delito. Esto es tan claro, que inclusive su propio defensor al exponer en un alegato los argumentos en favor de su representado, reconoce “la imprecisión terminológica” en que supuestamente incurrió el doctor Jorge Aníbal Gómez Gallego al expedir certificaciones (valga decir, documentos públicos) en los que se hace referencia a una “investigación previa” que en realidad no existía. No deja de ser preocupante que un magistrado de la Corte Suprema de Justicia pueda incurrir en “imprecisiones terminológicas” tan graves; pero lo cierto es que si se trababa de un error justificado o no, era algo que sólo podía determinarse tras escucharlo en indagatoria y practicar las pruebas del caso”.

Para concluir sostiene que “determinar si había indicio grave, suficiente para llamar a indagatoria, dependía de la opinión del representante investigador: si opinaba que sí existía estaba obligado a llamarlo; si no, debía abstenerse de hacerlo”. Porque a su juicio “siendo los indicios presunciones de hombre, la apreciación de ellos es subjetiva: no obedece a una tarifa legal. Un juez puede opinar que un hecho constituye indicio grave; otro, que no.

4. 4. “La citación a los otros magistrados para que rindieran indagatoria”.

Sostiene que i) “todos los miembros de la Sala desconocieron el artículo 185 de la Constitución y participaron en una investigación que no era posible jurídicamente, no sólo porque no estaba prevista en la ley, sino porque la prohíbe la Constitución”; ii) “todos (menos Lombana Trujillo) habían quebrantado el debido proceso”.

Justifica la citación así: “a los demás magistrados para efectos de la indagatoria a la misma hora del mismo día, que en el auto del 15 de mayo se califica de “arbitraria y caprichosa” y de “ofensa a la administración pública”; debo decir que ella obedeció, sencillamente, a la necesidad de reunirse con los llamados a rendirla, para acordar la oportunidad de cada una de tales diligencias”. Sostiene que, nadie puede racionalmente pensar que a la misma hora fueran a declarar ocho personas en el mismo proceso y se refiere al rechazo de esta explicación, como una muestra de que la accionada no presume la buena fe del actor.

Para concluir el anterior análisis afirma que “el representante Ardila Sierra, éste plasmó sus opiniones y sus votos en relación con un asunto: la denuncia presentada contra el magistrado Gómez Gallego. Ardila Sierra actuó en su calidad de congresista, ejerciendo regularmente, vale decir, de conformidad con la Constitución y la ley, las funciones de su cargo, que, en el caso concreto, eran las de representante investigador. Estaba cumpliendo una función judicial, amparada por la inviolabilidad (o de control político, según el numeral 3º del artículo 6º de la Ley 5ª de 1992, caso en el cual era igualmente inviolable)””.

2. Como se dijo, la sentencia acogió los planteamientos del accionante, puesto que consideró que la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, “carece absolutamente de competencia para investigar y juzgar al parlamentario que en cumplimiento de la función de acusación, abre formalmente investigación contra dignatarios del Estado con fuero integral y los vincula mediante indagatoria, porque se trata de una actividad estrechamente ligada con los votos y opiniones amparados con la inviolabilidad parlamentaria (1) .

(1) Sentencia 062/01. Consideraciones, numeral 5º, punto 6.

Los fundamentos de la decisión se pueden sintetizar como sigue: i) aunque la sentencia que revisa una acción de tutela, solo surtirá efectos en el caso concreto, “la función de la Corte, en materia de derechos constitucionales, consiste en lograr “unidad interpretativa de la Constitución, razón por la cual se ha entendido que la doctrina constitucional en la materia es obligatoria, en especial la “ratio decidenci”, que construye el precedente judicial.(...) (2) ”, ii) en la Sentencia SU-047 de 1999 se fijó el alcance de la inviolabilidad parlamentaria sin limitarlo a una conducta específica, “sino a toda la actuación judicial desplegada por la Cámara de Representantes durante dicha actividad judicial” “(...) quedan excluidas aquellas actuaciones que “no se encuentren inescindiblemente ligados a la manifestación de un voto o de una opinión” y que por lo mismo, no concurra a la formación de la voluntad del Congreso” (3) , iii) “la inviolabilidad parlamentaria, es una garantía institucional que busca preservar la independencia del Congreso en el ejercicio de sus funciones constitucionales. Comprende el control político y la función jurisdiccional que le asigna la Carta para la investigación y acusación de los altos funcionarios del Estado. Procesos que se caracterizan por su naturaleza mixta, pues se trata no solo de establecer un juicio provisional que le permita a la Corte Suprema de Justicia iniciar el juzgamiento de los delitos íntimamente vinculados con el cargo, sino también de formular responsabilidades de naturaleza estrictamente política. Se unen de ellos dos actividades que se orientan por principios diversos, por cuanto el ejercicio de la actividad jurisdiccional está estructurada básicamente por el principio de legalidad, mientras el control político por criterios de oportunidad. Esta conjugación de factores justifica la inviolabilidad, por cuanto es posible que el Congreso se abstenga de formular acusación por razones de convivencia, en aquellos casos en que la ponderación de bienes jurídicos constitucionales le permita concluir que resulta más benéfico para la estabilidad institucional una exoneración de responsabilidad, que un juicio de consecuencias imprevisibles. La interpretación sobre el alcance de la inviolabilidad, debe estar orientada a hacer efectiva la garantía institucional. En consecuencia, deben eliminarse todos aquellos argumentos que frustren la finalidad de la misma y la hagan inoperante. Se haría ineficaz, por ejemplo, si se excluyeran caprichosa y arbitrariamente sectores de la actividad jurisdiccional, vinculados estrechamente con la función de acusación encomendada al Congreso” (4) , iv) la función de acusación debe “(...) entenderse como una unidad de acción, que genera un solo comportamiento humano (5) ”, v) “no hay ninguna duda acerca de la inviolabilidad parlamentaria, cuando el voto o la opinión se expresa en decisiones de fondo verbi gratia, en la acusación o preclusión de la investigación. (...) Si la Constitución Política extiende la inviolabilidad para los grandes atentados contra el ordenamiento jurídico (...) debe abarcar también actuaciones con menos potencialidad de daño, como la apertura de investigación o la citación a indagatoria (...)” (6) .

(2) Ibídem, punto 4.

(3) Ibídem, punto 5.

(4) Ibídem, numeral 1º, punto 6.

(5) Ibídem, numeral 3º, punto 6.

(6) Ibídem, numeral 4º. punto 6.

3. Cabe destacar, que la ponencia, que no fue acogida, proponía confirmar la sentencia proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo de la Judicatura de Cundinamarca, para el efecto se dijo que:

“(...) la actuación de la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, en el caso de autos, al igual que en aquella ocasión —se hacía referencia a la adelantada en el asunto decidido mediante la Sentencia SU-047 de 1999—, no se encuentra afectada por defecto alguno que denote posición arbitraria o caprichosa —condición requerida para que proceda el desconocimiento de tales decisiones o actuaciones por el juez constitucional en vía de tutela (7) —, habida cuenta que el accionante se circunscribe a controvertir la decisión de abrirle investigación y haberlo privado de la libertad —relatando que su poderdante, por intermedio de apoderado ha hecho uso de los recursos y contradicho las pruebas, siendo atendido en forma debida, aunque las decisiones no le hayan favorecido—, porque se estaría desconociendo el derecho fundamental de su cliente a la inviolabilidad parlamentaria. Empero, ninguna de las actuaciones cuestionadas tiene tales alcances, antes, por el contrario, se encuentran protegidas por la presunción de legalidad que acompaña a todas las decisiones emitidas por el juez competente, con el lleno de los requisitos legales, mientras no sea desvirtuada.

(7) Cf. Sentencias T-079 y 336 de 1993, T-231 y 572 de 1994.

Lo anterior porque si bien es cierto que el día 25 de marzo de 1999, la Corte Suprema de Justicia en Sala de conjueces, designada para el efecto, declaró abierta la investigación penal en contra del actor, también lo es que esta decisión se motivó en que: “(...) en desarrollo de los acontecimientos de que da cuenta la indagación preliminar, el congresista Pablo Ardila Sierra pudo haber incurrido en infracciones penales que no se encuentran inescindiblemente ligadas a votos u opiniones (recalca la Corte), (...)” (8) (negrilla).

(8) Radicado 15.076 Sala de Casación Penal, Corte Suprema de Justicia, folios 280 a 282.

De otra parte, mediante providencia de 13 de septiembre de 1999, la Sala de conjueces, resolvió decretar la detención preventiva del actor, por el delito de prevaricato por acción y sustituir dicha medida por detención domiciliaria. Esta decisión se motivó en que, al parecer de esa alta corporación, i) “(...) cuando los congresistas no votan u opinan existe la posibilidad de que cometan delitos sobre los cuales pueden ser investigados”, ii) de conformidad con lo dispuesto por el artículo 179 de la Ley 270 de 1996 la comisión de investigación y acusación de la Cámara de Representantes desempeña funciones judiciales de investigación y acusación y al tenor del artículo 333 de la Ley 5ª de 1992 el representante investigador, en el ejercicio de su función, tiene las mismas facultades asignadas a la Fiscalía General de la Nación, iii) cuando los funcionarios judiciales adoptan las decisiones que les competen por “capricho, incurren en el delito de prevaricato, porque en ese supuesto extravían el querer de la ley que es de suyo conocido para imponer deliberadamente su propio criterio, adecuando así su comportamiento al artículo 149 del C. P.”, iv) “(...) el ex representante Pablo Ardila Sierra infringió el referido precepto reiteradamente (sic) en el proceso 850 que abrió contra los magistrados de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, por cuanto en las plurales determinaciones adoptadas obró de manera contraria a derecho, como se establece, ante todo, mediante prueba documental e indiciaria, y v) “(...) se advierte que el verdadero designio que animó al actor, no fue distinto que apartar a los magistrados del conocimiento del proceso adelantado contra Carlos Alonso Lucio dando lugar a causal de impedimento, en procura de obtener la prescripción de la acción penal, cuyo advenimiento era inminente(9) (negrilla).

(9) Ibídem, folios 199 a 234.

En otro aparte de la ponencia, que no fue acogida, se destacaba que los denunciantes y sus coadyuvantes no le imputaron al actor conducta delictiva alguna por haber votado o manifestado su opinión contra los H. magistrados que integran la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, sino por haber utilizado su competencia constitucional para entorpecer la labor de dicha corporación con el propósito de forzar una causal de impedimento y propiciar la inminente prescripción de una acción penal” (10) .

(10) Consideraciones numeral 3.

Visto el contenido de las denuncias y ante la afirmación, del apoderado del actor, de que a la Corte Suprema de Justicia no le competía adelantar tal investigación, la ponencia en cita interrogaba, si no esta corporación, cuál funcionario judicial tenía asignada tal competencia y encontró la respuesta en el siguiente aparte de la Sentencia SU-047 de 1999, en que la decisión mayoritaria se funda para negar a la accionada tal facultad:

“12. (...) Sin embargo, el hecho de que la inviolabilidad impida la configuración de conductas delictivas cuando un congresista emite un voto o una opinión en ejercicio de sus funciones no significa que los senadores y los representantes no puedan cometer otros delitos o incurrir en otras responsabilidades en el desempeño de su cargo. En efecto, como ya se señaló, si la actuación del congresista es en ejercicio del cargo pero no consiste en la emisión de un voto o de una opinión, entonces su conducta cae bajo la órbita del derecho común. La peticionaria se equivoca entonces cuando sostiene que la inviolabilidad implica que los congresistas no pueden cometer nunca delitos en ejercicio de sus funciones. Es obvio que pueden hacerlo, ya que la Constitución no ha consagrado una irresponsabilidad total del parlamentario sino una inviolabilidad absoluta pero específica. Es absoluta pues protege todos los votos y opiniones del congresista en ejercicio de sus funciones, pero es específica, ya que no impide el establecimiento de responsabilidades, incluso penales, por las otras actuaciones de los parlamentarios en desarrollo de sus funciones.

33. (sic) Conforme a lo anterior, para la Corte Constitucional es claro que un congresista no puede ser encausado por —presuntamente— haber prevaricado debido a la manera como votó en el proceso contra el Presidente Samper, por cuanto sus opiniones y manifestaciones de voluntad en ese proceso son inviolables, y no pueden por ende generar ninguna responsabilidad judicial. Como es obvio, la situación es muy diferente en caso de que algunos representantes hayan podido incurrir, durante ese juicio, en otros delitos, que no se encuentren inescindiblemente ligados a la manifestación de un voto o de una opinión, por cuanto es claro que esos hechos punibles no estarían amparados por la inviolabilidad parlamentaria, tal y como ya se explicó en el fundamento jurídico 9 de esta sentencia. Tal sería el caso, por ejemplo, y sin que esta lista sea taxativa sino meramente ilustrativa, de aquellos representantes que hubieran recibido dádivas o pagos indebidos por sus actuaciones, o cedido a presiones, pues esas conductas son extrañas a la función parlamentaria y no constituyen la expresión de un voto o de una opinión. Por ende, esos hechos siguen siendo punibles, y la Corte Suprema conserva plena competencia para investigarlos, juzgarlos y sancionarlos. Pero lo que resulta contrario a la Carta es que la investigación de esa alta corporación judicial recaiga sobre el sentido mismo del voto, así se le juzgue contrario a derecho, tal y como lo ha hecho la Sala de Casación Penal, al vincular exclusivamente a quienes se pronunciaron en favor de la preclusión del juicio contra el Presidente” (11) (negrilla fuera del texto).

(11) Sentencia SU-047 de 1999 M.P. (S) Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero.

Al respecto, cabe señalar, como se hacía en la ponencia originaria, que esta corporación había considerado, en un asunto similar —un miembro de la comisión de acusación de la Cámara de Representantes, procesado por el delito de prevaricato por acción, porque abrió investigación, practicó pruebas y llamó a indagatoria algunos Consejeros de Estado—, que por el hecho de investigar y sancionar penalmente la conducta de un congresista, la Corte Suprema de Justicia no incurre en vía de hecho. Dice así la mentada providencia:

“En ese orden de ideas, no excede el campo de sus atribuciones la Corte Suprema cuando inicia el trámite correspondiente a denuncias formuladas contra congresistas cuando ellas recaen sobre actuaciones que, en sí mismas, no son constitutivas de votos emitidos o de opiniones manifestadas en ejercicio de sus funciones.

Así, proferir una providencia y proseguir una actuación (en la comisión de acusaciones de la Cámara de Representantes), como la que dio lugar en el presente asunto a la investigación y posterior condena proferida contra el excongresista N.N., en cuanto no correspondía ni a una opinión ni a un voto suyo en ejercicio de su cargo sino a un mero acto de impulsión de un proceso en sus etapas iniciales, no era algo que pudiese ser tratado bajo la perspectiva y la protección constitucional de la inviolabilidad. Algo muy distinto de lo que esta Corte examinó en el caso resuelto mediante Sentencia SU-047 del 29 de enero de 1999, en el que, sin duda, el proceso iniciado se refería al voto de una representante a la cámara en ejercicio de sus atribuciones.

Por tanto, en el presente asunto, investigar y sancionar penalmente la conducta del congresista, en cuanto fuera constitutiva de delito, como lo hizo la Corte Suprema de Justicia, no comportaba una vía de hecho, hallándose tal corporación facultada, como lo está, por el artículo 235, numeral 3º, de la Constitución para “investigar y juzgar a los miembros del Congreso” —se entiende que por conductas no cobijadas por la inviolabilidad—. En consecuencia, con arreglo a consolidada doctrina constitucional, contra las actuaciones judiciales correspondientes ni contra la sentencia proferida por ese alto tribunal cabía la acción de tutela (12) .

(12) Sentencia SU-786/99 M.P. José Gregorio Hernández G.

4. ¿Por qué se afirma ahora que esta Corte había interpretado con autoridad el artículo 185 de la Constitución Política con el alcance de que la inviolabilidad parlamentaria se hacía extensiva a toda la actuación judicial desplegada por la Cámara de Representantes y que tal protección se hizo extensiva a actuaciones como la apertura de investigación o la citación a indagatoria, i) si quedaron excluidos de la inviolabilidad aquellos delitos cometidos durante el juicio al entonces Presidente de la República que no se encuentren ligados a la manifestación de un voto o de una opinión —a vía de ejemplo recibir dádivas a aceptar presiones—, y en general aquellas actuaciones que no concurren a conformar la voluntad parlamentaria (13) , y si también se había dicho que, ii) “(...) no excede el campo de sus atribuciones la Corte Suprema cuando inicia el trámite correspondiente a denuncias formuladas contra congresistas cuando ellas recaen sobre actuaciones que, en sí mismas, no son constitutivas de votos emitidos o de opiniones manifestadas en ejercicio de sus funciones. Así proferir una providencia y proseguir una actuación en la comisión de acusaciones de la Cámara de Representantes como la que dio lugar en el presente asunto a la investigación y posterior condena proferida contra el excongresista (...), en cuanto no correspondía ni a una opinión ni a un voto suyo en ejercicio de su cargo sino a un mero acto de impulsión de un proceso en sus etapas iniciales, no era algo que pudiese ser tratado bajo la perspectiva y la protección constitucional de la inviolabilidad(14) ? (se destaca).

(13) Cita 11.

(14) Cita12.

Por tanto si el entendimiento de que la Corte Suprema de Justicia conserva su competencia para sancionar a aquellos representantes incursos en conductas extrañas a la función parlamentaria, que no constituyen la expresión de la voluntad del Congreso, concurre a configurar la “ratio decidendi” de la Sentencia SU-047 de 1999, que la sentencia de la cual nos apartamos dice acoger íntegramente, ésta resulta contradictoria, habida cuenta que le reconoce a la Corte Suprema de Justicia la faculta de sancionar pero pone en entredicho su competencia para investigar las mismas conductas.

5. Ahora bien, es sabido que no procede revocar una decisión judicial por vía de tutela, sino cuando está demostrado por el juzgador accionado, al proferir la decisión cuestionada, quebrantó en forma ostensible el orden institucional, —principio que reitera la sentencia en estos términos: “(...) con miras a mitigar o evitar la realización de un perjuicio grave, ocasionado por una ostensible e inocultable arbitrariedad (...) tratándose de providencias y actuaciones judiciales, la acción de tutela no solamente es subsidiaria, y residual, sino excepcional, toda vez que no se pueda acudir a ella sino cuando el juez haya incurrido en ostensible vía de hecho” (15) .

(15) Cita 1, consideraciones punto 3.

Sin embargo la sentencia no censura las actuaciones cuya decisión revoca, en los términos requeridos para que la protección prospere (16) . Muy seguramente porque no sería razonable calificar de arbitrarias u ostensiblemente ilegales las actuaciones de un investigador dirigidas a establecer la veracidad de la conducta delictiva que se le imputa a una persona sometida a su jurisdicción.

(16) Sentencia C-543 de 1992.

Es más, para reconocerle al actor, como a cualquier otro parlamentario implicado en una investigación penal, su derecho a la inviolabilidad se requería investigar y calificar su conducta, en especial por cuanto, a diferencia de lo acontecido en los hechos que dieron lugar a la Sentencia SU-047 de 1999, los denunciantes le hicieron imputaciones que no involucraron el sentido de sus votos y opiniones.

Lo anterior, porque, por muy elástico que parezca el privilegio concedido en el artículo 185 superior, jamás puede dársele el entendimiento de que sustrajo a los parlamentarios de toda investigación penal, porque de ser así sobraría el sometimiento de estos servidores públicos a la jurisdicción de la accionada —C.P., art. 235, num. 3º—. Además, resulta extraño que, en la sentencia en comento, se le reconozca a la Corte Suprema de Justicia competencia para investigar ilícitos imputados a congresistas en ejercicio de actuaciones administrativas —a manera de ejemplo recibir dádivas o promesas para el cumplimiento de su actividad parlamentaria (17) , empero se le niegue competencia para investigar los mismos hechos, si se relacionan con el ejercicio de su deber de administrar justicia.

(17) “Si la garantía institucional, busca fundamentalmente preservar la independencia del Congreso y el ejercicio libre de la actividad jurisdiccional y de control político, es claro que no deben quedar abarcados por la inviolabilidad, hechos punibles que desbordan totalmente esa función, como el de recibir dádivas o promesas para el cumplimiento de la actividad parlamentarias o ilícitos relacionados con el cumplimiento de tareas administrativas” —se destaca—. Cita en 1, numeral 5º punto 6.

En consecuencia, en esta ocasión, como en aquella oportunidad —SU-047 de 1999—, la actuación de la Corte Suprema de Justicia no puede ser censurada, porque estuvo en todo conforme a derecho, de tal suerte que, si la anterior protección se concedió sobre la proyección de la actuación, cabe preguntarse —por qué la providencia no lo dice— ¿Qué vía de hecho prospectiva, a juicio de la mayoría, justifica ahora la revocatoria de otra actuación de ese alto tribunal “razonablemente fundada en derecho”? (18) .

(18) Cita 11. Nº 33.

6. Para concluir, cabe destacar que resulta inadmisible pretender unicidad entre un control que la misma providencia reconoce estructurado sobre criterios de oportunidad y la función jurisdiccional, porque a quien la Constitución Política le confía la administración de la justicia lo libera, sin excepción, de objetivos y propósitos diversos a la realización misma de la justicia —C.P. art. 230—, y si el juzgador persiste en ellos, aunque con loables propósitos, debe responder por haber actuado o dejado de actuar, en contra de la ley —C.P., arts. 149, 150 y 151—, sin que interese, para el efecto, a que órgano del poder público pertenezca el servidor.

Prueba de ello se encuentra en que la Constitución Política diferencia el juicio político, que se le sigue a los altos dignatarios del Estado, del criminal contra estos mismos servidores y si en algunos casos se asigna al Senado de la República el conocimiento de ambos, no es porque se unifiquen sino porque el reo no puede juzgarse así mismo —C.P., arts. 174, 175 y 235—.

Además, la decisión mayoría quebranta el ordenamiento superior que se le ha confiado guardar cuando, en aras de proteger la inviolabilidad parlamentaria del actor —C.P., art. 185— se pretende otorgar a los congresistas la facultad de administrar justicia ponderando “(...) bienes jurídicos constitucionales que le permitan concluir que resulta más benéfico para la estabilidad institucional una exoneración de responsabilidad, que un juicio de consecuencias imprevisibles”, pues so pretexto de la defensa de la “estabilidad institucional” la Constitución Política no permite sacrificar la vigencia de un orden justo —C.P., preámbulo, art. 2º—.

De tal suerte que, aunque en gracia de discusión se admitiere que cuando los parlamentarios administran justicia no pueden despojarse del “control político” que les es propio, a la luz de la Carta tal unicidad no puede conducir a la impunidad de los hechos delictivos de los integrantes del Congreso de la República, en especial cuando éstos son revestidos con la magnificencia de la justicia, habida cuenta que un control estructurado con criterios de oportunidad —C.P., art. 185—, en el Estado social de derecho, solo puede ser admitido como instrumento para hacer realidad el postulado de la justicia que lo cimienta —C.P., preámbulo, arts. 1º y 2º —.

Magistrados: Cristina Pardo Schlesinger—Martha V. Sáchica de Moncaleano, Álvaro Tafur Galvis.

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO

Sent. SU-062/2001, Ref.: Expediente T-341256

Presento salvamento de voto en este caso por cuanto, en mi criterio, la Corte, sin mayor fundamento, ha cambiado la jurisprudencia sentada en Sentencia SU-786 del 13 de octubre de 1999, de la cual tuve el honor de ser ponente, relativa al caso del excongresista Jairo José Ruiz Medina.

En esa oportunidad, a mi juicio, muy similar a ésta, la Corte señaló:

“Es indispensable subrayar, entonces, que el campo objeto de la inviolabilidad está nítidamente definido en la propia Constitución, de modo que no comprende las actuaciones, decisiones o actos de los congresistas cuando no se trate de opiniones o votos, o cuando no se hayan pronunciado las unas o emitidos los otros por fuera del ejercicio de su cargo.

Es evidente, entonces, que no todo lo que hace un miembro del Congreso, aun dentro del ámbito propio de su función, está amparado por la inviolabilidad, y, que, en esa medida, la actividad que desarrolla puede ser materia de indagación y proceso penal, aunque dentro del fuero constitucional que radica la competencia respectiva en la Corte Suprema de Justicia.

En ese orden de ideas, no excede el campo de sus atribuciones la Corte Suprema cuando inicia el trámite correspondiente a denuncias formuladas contra congresistas cuando ellas recaen sobre actuaciones que, en sí mismas, no son constitutivas de votos emitidos o de opiniones manifestadas en ejercicio de sus funciones.

Así, proferir una providencia y proseguir una actuación (en la comisión de acusaciones de la Cámara de Representantes), como la que dio lugar en el presente asunto a la investigación y posterior condena proferida contra el excongresista Jairo José Ruiz Medina, en cuanto no correspondía ni a una opinión ni a un voto suyo en ejercicio de su cargo sino a un mero acto de impulsión de un proceso en sus etapas iniciales, no era algo que pudiese ser tratado bajo la perspectiva y la protección constitucional de la inviolabilidad. Algo muy distinto de lo que esta Corte examinó en el caso resuelto mediante Sentencia SU-047 del 29 de enero de 1999, en el que, sin duda, el proceso iniciado se refería al voto de una representante a la cámara en ejercicio de sus atribuciones.

Por tanto, en el presente asunto, investigar y sancionar penalmente la conducta del congresista, en cuanto fuera constitutiva de delito, como lo hizo la Corte Suprema de Justicia, no comportaba una vía de hecho, hallándose tal corporación facultada, como lo está, por el artículo 235, numeral 3º, de la Constitución para “investigar y juzgar a los miembros del Congreso” —se entiende que por conductas no cobijadas por la inviolabilidad—. En consecuencia, con arreglo a consolidada doctrina constitucional, contra las actuaciones judiciales correspondientes ni contra la sentencia proferida por ese alto tribunal cabía la acción de tutela”.

Siempre sostuve el carácter político, y no propiamente penal, de los procesos que se siguen ante el Senado en relación con conductas del Presidente de la República, los magistrados de las altas corporaciones de justicia y el Fiscal General de la Nación, como puede verse en la aclaración de voto que, junto con otros magistrados, presenté al momento de la revisión previa del proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia, en la cual se manifestó:

“Los suscritos magistrados nos permitimos manifestar que aunque compartimos la decisión de declaratoria de exequibilidad condicionada del artículo 64 del proyecto de ley “estatutaria de la administración de justicia, hemos formulado la correspondiente aclaración de voto, con base en las siguientes precisiones:

Estamos en un todo de acuerdo con la afirmación consignada en la parte motiva de la sentencia según la cual en lo que se refiere a los procesos que se adelanten en el Congreso de la República contra los funcionarios que gozan de fuero constitucional especial, en los términos de los artículos 174, 175 y 178 de la Carta, salvo que exista reserva legal expresa, la disposición materia de revisión constitucional no es aplicable, habida cuenta de la naturaleza pública que caracteriza esta clase de juicios.

Pero adicionalmente, debe quedar claramente definido que los juicios que se siguen ante el Congreso, de que tratan los preceptos constitucionales mencionados no solamente son públicos sino que igualmente, son de carácter eminentemente político, no criminal.

En efecto, la investigación que realiza la Cámara de Representantes como atribución especial para colocarse en situación de acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus veces y a los altos funcionarios que ostentan fuero constitucional especial, incluyendo el Fiscal General de la Nación, no es la que conforme a sus funciones realiza el funcionario de instrucción en un proceso penal. Así mismo, las penas que el Senado impone para esta clase de procesos —destitución del empleo o la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos—, tampoco son las del Código Penal que aplica la justicia ordinaria.

Lo anterior nos indica que si el juicio que se sigue en el Congreso para esta clase de procesos requiere de una investigación por parte de la Cámara de Representantes, para que se ponga ella en situación de acusar o no acusar a los funcionarios indicados en el artículo 178 de la Constitución Política de Colombia, debe hacerse una instrucción especial y proporcionada al fiel encargo que el constituyente le dio a aquella corporación. Así pues, como la Cámara no instruye propiamente un proceso penal reservado a la Corte Suprema de Justicia cuando los hechos constituyen una responsabilidad de infracción que merezca una pena de ese carácter, no puede pretenderse que la Cámara tenga atribuciones comunes de los funcionarios de instrucción, sino más bien las facultades que le resultan de su propio cometido, dentro del respectivo juicio de carácter público y político.

Solamente así puede entenderse la procedencia de una investigación sólida y trasparente por parte de la Cámara de Representantes, previa la instrucción de la respectiva comisión correspondiente para poder determinar si es del caso, el mérito de la acusación ante el Senado como resultado de las denuncias y quejas presentadas por el Fiscal General de la Nación o por los particulares con respecto a las causas y al ámbito constitucional. Todo ello encaminado a establecer la “causa justa” de la investigación por parte de esa célula legislativa, procurándose los documentos que le sea posible allegar a la misma, así como los testimonios que considere conducentes y demás elementos probatorios pertinentes que consulten la técnica requerida, acorde con la naturaleza del proceso que puedan servir para regular el ejercicio de las facultades que constitucionalmente tienen en estos casos la Cámara de Representantes para lo referente a la investigación y la comisión de acusaciones en lo que hace a la instrucción respectiva.

Lo dicho anteriormente pone de manifiesto, que las facultades acusatorias de la Cámara de Representantes para estos casos surgen de la misma Constitución, adecuadas a su objeto y limitadas en razón de la índole de los juicios ante el Congreso y del papel natural que desempeña.

De ahí que corresponde a la Cámara decidir si según su criterio, se han violado la Constitución y las leyes, frente a las denuncias mencionadas, si prestan mérito y fundar en ellas la correspondiente acusación ante el Senado. Por ello el juicio es político y no penal, pues la conducta del funcionario la juzga el Senado de la República que sin subordinación al Código Penal declara si a su entender el inculpado es responsable de haber infringido los preceptos constitucionales o las disposiciones legales, por haber ejecutado los hechos o incurrido en la omisión respectiva, y no por haber cometido el delito. Declarada la responsabilidad, el Senado impone las penas de carácter político que la Constitución señala (art. 175 num. 2º). Pero si los hechos lo constituyen responsable de infracción que merezca otra pena distinta, deberá seguirse juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, según el claro mandato contenido en el mismo precepto constitucional, para los efectos de que esta corporación de justicia adelante la correspondiente investigación penal, por cuanto “si la acusación se refiere a delitos comunes, el Senado se limitará a declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa, y en caso afirmativo, pondrá al acusado a disposición de la Corte Suprema de Justicia” ( C.P.,art. 175 num. 3º).

Empero, como la doctrina de la Corte fue otra, y con base en ella se adelantó el proceso que dio lugar a las posteriores actuaciones de la Corte Suprema de Justicia en relación con los representantes a la Cámara que participaron en dicho asunto, y, por consecuencia, al trámite procesal que ha provocado la presente demanda de tutela, creo que lo más lógico —en el caso— es partir de ese enfoque de la Corte, que concibe tales procesos ante el Senado bajo una perspectiva puramente penal, para definir si los actos de los miembros de las cámaras en tales procesos corresponden o no a decisiones judiciales (desde el punto de vista material) o siempre a votos amparados por la inviolabilidad prevista en el artículo 185 de la Constitución.

Así las cosas, si partimos del supuesto de que los miembros del Congreso actúan en tales casos como fiscales y jueces, respectivamente (como lo había dicho la Corte Constitucional inicialmente), es natural que de ellos pueda predicarse lo señalado en la Sentencia C-222 del 16 de mayo de 1996 (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz):

“Para la Corte es indudable que tanto la actuación que se cumpla ante la comisión de investigación y acusación de la Cámara, ante la comisión de instrucción del Senado, y ante las plenarias de las dos corporaciones, tiene la categoría de función judicial, sólo para los efectos de acusar, no acusar y declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa. Por esta razón el inciso 2º del artículo 341 de la Ley 5ª de 1992, refiriéndose a la comisión de investigación y acusación dispone: “los requisitos sustanciales y formales de estas dos formas de calificación, serán los exigidos por el Código de Procedimiento Penal”. Y el artículo 333 de la misma ley, en su inciso final, dispone que el representante investigador, “en la investigación de delitos comunes tendrá las mismas atribuciones, facultades y deberes que los agentes de la Fiscalía General de la Nación”.

De lo anterior se infiere que para estos efectos los representantes y senadores tienen las mismas facultades y deberes de los jueces o fiscales de instrucción, y, consiguientemente, las mismas responsabilidades.

La naturaleza de la función encomendada al Congreso supone exigencias a la actuación de los congresistas que, con su voto, colegiadamente concurren a la configuración del presupuesto procesal previo consistente en la decisión sobre acusación y seguimiento de causa o no acusación y no seguimiento de causa. Además de las limitaciones inherentes a su condición de congresistas, la índole judicial de la función analizada, impone hacer extensivos a éstos el régimen aplicable a los jueces, como quiera que lo que se demanda es una decisión objetiva e imparcial en atención a los efectos jurídicos que ha de tener.

Sin perjuicio de que las decisiones que se adopten sean colegiadas, los miembros de las cámaras, en su condición de jueces, asumen una responsabilidad personal, que incluso podría tener implicaciones penales”.

Por lo cual, la inviolabilidad no impediría que se los investigara y juzgara como se investigaría y juzgaría a un juez o fiscal por conductas positivas o negativas correspondientes a hechos punibles, en esa y exclusiva condición.

Pero, además, creo que la Corte, en la sentencia de unificación SU-786 del 13 de octubre de 1999, acertó en la distinción arriba resaltada, al asegurar —como estoy persuadido de que ocurre— que no todo acto de un congresista se enmarca dentro del ámbito del voto o la opinión inviolable, a la luz del artículo 185 de la Carta Política.

José Gregorio Hernández Galindo.

Magistrado

Fecha ut supra.

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