Sentencia SU-747 de diciembre 2 de 1998

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Exp. T-152455

Magistrado Ponente:

Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz

Actores: Jorge Eliecer Raza y Otros

Aprobada por acta 50

Santa Fe de Bogotá, D.C., diciembre dos de mil novecientos noventa y ocho.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su presidente Vladimiro Naranjo Mesa, y por los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz, ha proferido

En nombre del pueblo y por mandato de la Constitución

la siguiente

Sentencia

En el proceso de tutela T-152455, instaurado por Jorge Eliecer Raza y otros, contra el Registrador del Estado Civil de Santiago, en el departamento de Putumayo.

Antecedentes

1. Los ciudadanos Jorge Eliécer Raza, Jhony Alvarado Ojeda, Alberto Caicedo H., Nidia del Socorro Enríquez, Luz Clemencia Morán, Gloria del Carmen Mejía de Ramos, Ligia Esperanza Mejía Pinchao, Margarita Osejo, Arelys David Solarte, Clara Elisa Jaramillo Guerrero, Nubia del Carmen Chamorro Puerchambud, Carlos Enrique Guaquez, Blanca Stella Alvarez Bolaños, Rosa Trejo de Guaquez, Miguel Aceves Mejía Pinchao, Leoncio Ortega David, Janeth del Pilar Montero Trejo, Ana Julia Puerchambud Morán, Lidia Marleny Bravo López, Silvio Edmundo López Arteaga, Alba Miriam Jaramillo Chabuesa, Lidia Ortega Rosero, Edgar Castro Revelo, Elizabeth del Rosario Aros Revelo, Edgar Rolando Delgado Delgado, Javier Fernando David Andrade, Libardo Chamorro, Nancy Liliana Cabrera Chavez, Pastora Chasoy Jajoy, Maura Jesús Jacanamijoy Jansajoy, Angela Yanira Montero Osejo, María Luz Alquedan de Muñoz, Edmundo Imbajoa Mujanajinsoy, Luz Clemencia Delgado, Blanca Esperanza Chindoy, Luz Dary Castro Revelo, Doris Armanda Rosas Molina, Rita F. Arcos Delgado, Aura Ligia Mejía P, Ligia Marlen Yaguapaz Inauan, Javier Martínez, Onorio Efrén Rosas, Luis Eduardo Quemaq B., Ever Gerardo Suarez Delgado, Jesús Revelo Córdoba, Mireya del Carmen Revelo Córdoba, Ruth Cecilia Muñoz Córdoba, Wilson Montero, Luis Oracio Puerchambud Morán, Jhon Zamudio Revelo, Blanca Nubia Enríquez, Rubiela Nastul Arteaga, Blanca Elisa Criollo Revelo, Franklin Benavides Revelo, José Luis Herrera, Luis Delgado Cuatindioy María Ofelia Jossa, Gerardo Calvache y Jesús Ignacio Barrera fueron nombrados jurados de votación por el Registrador del Estado Civil Municipal de Santiago, Putumayo, para las elecciones del día 26 de octubre de 1997.

2. Semanas antes de las elecciones, apareció en la localidad un volante, fechado el 15 de septiembre de 1997, supuestamente originado en el estado mayor del bloque sur de las FARC-EP, en el que se amenaza a los jurados de votación, en los siguientes términos:

“El Bloque Sur de las FARC-EP le exige la renuncia a los jurados de las próximas elecciones.

Quienes no lo hagan y se presenten a las mesas de votaciones, deberán responder ante la justicia popular.

Esto es válido para los jurados del Sur del Huila, Caquetá y Putumayo.

Estado Mayor del Bloque Sur, Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FARC-EP

Montañas del Caquetá, septiembre 15 de 1997”.

3. En virtud de la amenaza contenida en el citado escrito, un gran número de personas que habían sido designadas como jurados de votación —de acuerdo con distintos documentos que obran en el expediente, la mayoría de ellos docentes y empleados municipales—, presentaron su renuncia ante el Registrador del Estado Civil de Santiago. Las personas designadas manifiestan que “en la actualidad no hay garantías para nuestras vidas, ya que conocemos que en el Municipio de Santiago, renunciaron los candidatos a la alcaldía y al concejo municipal, por ello vemos seriamente amenazada nuestra integridad”. Aseguran que su participación como jurados de votación en los comicios constituye una amenaza para sus derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal, además de representar una vulneración de la disposición del derecho internacional humanitario que prohibe involucrar en los conflictos armados a la población civil.

Sin embargo, su renuncia les fue rechazada con base en un concepto general emitido por los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil en Putumayo, el día 21 de octubre de 1997, destinado a todos los registradores municipales. En el concepto se expresaba:

“Ante las renuncias o no aceptaciones presentadas por los jurados de votación, sírvanse contestarles que es de forzosa aceptación y solo se exonera de acuerdo con los artículos 108 y 151 del Código Electoral”.

4. El día 24 de octubre de 1997, los demandantes presentaron acciones de tutela contra el Registrador del Estado Civil de Santiago. Consideran que el rechazo de su renuncia al cargo de jurados de votación —en atención a las amenazas proferidas por el bloque sur de las FARC-EP—, vulnera sus derechos fundamentales a la vida y a la libertad de conciencia. Así mismo, aseveran que esa decisión desconoce el mandato del derecho internacional humanitario que indica que “A los civiles se les debe marginar del conflicto”. Solicitan que se acepte su renuncia al cargo de jurados de votación.

5. El juez decidió acumular las distintas acciones y ofició a distintas autoridades municipales, a fin de que le informaran sobre las condiciones de seguridad para la época de elecciones.

5.1. El alcalde de Santiago hizo llegar al expediente copia de las actas de las reuniones del “Comité de seguimiento al proceso electoral”, conformado el día 22 de septiembre de 1997.

En el Acta 2 del día 24 de septiembre se expresa que se habían presentado renuncias masivas de los candidatos a la alcaldía y al concejo municipal, en razón de las amenazas de la guerrilla, y que distintos funcionarios públicos habían solicitado información acerca del procedimiento a seguir para ser exonerados del nombramiento como jurados de votación. Al final se expone que no se cuenta con la garantías necesarias para la realización de las elecciones y que ello afecta “no solo a los candidatos y funcionarios que tienen relación con el proceso electoral, sino también a la ciudadanía en general, quienes han recibido comunicados de parte de la guerrilla, atentando contra el normal desarrollo de las votaciones y la integridad personal de cada uno de los habitantes de la población”. Por eso, se concluye de la siguiente forma: “Recomendamos a las autoridades competentes tomar las medidas correspondientes para la suspensión y aplazamiento de las elecciones del 26 de octubre en el municipio de Santiago”.

En el acta correspondiente a la reunión sostenida en las horas de la mañana del día 22 de octubre, consta la información suministrada por el alcalde acerca del rechazo del Presidente de la República a la solicitud presentada por todos los alcaldes del Putumayo, en el sentido de estudiar la posibilidad de aplazar las elecciones. En relación con las renuncias de los jurados de votación, se indica que “no serán aceptadas y que se tomarán medidas. Puesto que la democracia tiene que salir adelante (sic)”. Algunos exponen su preocupación por la vida de los jurados y, luego, el registrador expresa que los miembros de la Policía “no pueden ser jurados de votación, puesto que se estaría violando la Constitución”. Respecto a las garantías de seguridad y de mantenimiento del orden público que podía prestar la fuerza pública, el comandante de policía indica que cuenta con un número aproximado de 25 agentes para que atiendan y controlen el normal desarrollo de las elecciones.

La reunión del día 22 de octubre continuó en las horas de la tarde. En el documento se lee que el Ejército y la Policía “manifiestan que las condiciones para que la comunidad asista y participe en los comicios electorales están dadas estratégicamente e invitan a los candidatos a que inviten a sus seguidores a que voten masivamente ...” Así mismo, se relaciona la discusión en torno de las condiciones de seguridad en el sitio de la Escuela San José y en la Inspección de Policía de San Andrés. A este respecto, el registrador expone que, en vista de que no se dispone de personal de seguridad para ambos lugares, no puede asumir la responsabilidad de enviar un delegado. Por lo tanto, se decide trasladar esos puestos de votación a la cabecera municipal.

5.2. El día 24 de octubre de 1997, el comandante de la Estación de Policía de Santiago, subteniente Javier Medina Linares, le remitió al juez de tutela un oficio en el cual señala que “esta Unidad tiene amplia instrucción en lo relacionado a seguridad y protección de los jurados de votación antes, durante y después de las elecciones del próximo 26 de octubre de 1997”. Expresa que, en cumplimiento de las órdenes, los miembros de la policía realizarán labores de “vigilancia y seguridad” en el perímetro urbano, y que “en la estación reposa un plan de defensa el cual es conocido a la perfección por cada unidad en caso de presentarse alguna eventualidad por parte de los grupos subversivos”. Agrega que existe una “orden de servicio” que dispone que la Policía Nacional deberá ejercer una constante “vigilancia y seguridad de todas y cada una de las mesas de votación, no solamente en el momento de las elecciones, sino después de las mismas”. Finaliza con la indicación de que se había ampliado el pie de fuerza de la estación y extendido la disponibilidad del personal, y de que durante la noche se harían patrullajes en los puntos más críticos de la población.

5.3. También obran en el expediente apartes de un escrito enviado por el registrador municipal. Sin embargo, dado que faltan algunas hojas, no se puede comprender a cabalidad su argumentación.

6. Mediante sentencia de octubre 25 de 1997, el Juez Promiscuo Municipal de Santiago denegó la tutela incoada.

Considera que la referencia al protocolo II es impertinente, toda vez que su articulado señala que el protocolo no puede invocarse con el objeto de “menoscabar la soberanía de un Estado o la responsabilidad que le incumbe al gobierno de mantener o restablecer la ley y el orden en el Estado o de defender la unidad nacional y la integridad territorial del Estado por todos los medios legítimos”. De allí deduce el juez que “la renuncia masiva de los jurados de votación no puede estar respaldada por el protocolo II, en razón a que el nombramiento de jurado de votación es instrumento del Estado colombiano para mantener el orden legítimamente constituido cuya determinación (...) es la de realizar los comicios del próximo 26 de octubre”.

De otra parte, expresa que el panfleto supuestamente enviado por las FARC-EP no amerita el calificativo de amenaza contra la vida. Expone una serie de condiciones para que la amenaza pueda considerarse como cierta, y concluye que la contenida en el aludido volante no reúne esas condiciones, “porque se trata de una amenaza vaga, imprecisa, general, sin consecuencia específica, sin evidencia fáctica de su realización. La amenaza aducida no es idónea porque no tiene la connotación de inmediata probabilidad de la ocurrencia de un daño a la vida de los accionantes”. Anota, además, que, si bien la situación de orden público en el país era muy grave, el Gobierno Nacional había tomado medidas para garantizar la realización de los comicios, y en su jurisdicción habían hecho lo mismo la registraduría, la alcaldía y la fuerza pública de Santiago.

Para terminar, el juez de tutela expresa que al poder judicial no le compete avalar las renuncias de los jurados de votación, pues es esa “una determinación de carácter puramente político, propia de las autoridades competentes, es decir la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Gobierno Central”.

7. La Sala Tercera de Revisión consideró oportuno la práctica de algunas pruebas. Para tal efecto, se ofició al Ministerio del Interior a fin de que atendiera algunas preguntas, cuyas respuestas se resumen a continuación.

Expone el ministerio que, en relación con la contienda electoral del 26 de octubre de 1997, el Gobierno Nacional no suspendió las elecciones en ningún municipio. Empero, manifiesta que “no se celebraron elecciones en treinta y dos (32) municipios y en ciertos corregimientos e inspecciones de sesenta (60) municipios del país, por la no inscripción de candidatos y en general debido a alteraciones del orden público ...”.

El ministerio adjuntó a su respuesta copia de distintos documentos suministrados por la Registraduría Nacional del Estado Civil, referidos a los municipios en los que no se pudo desarrollar elecciones el día 26 de octubre de 1997. De dichos documentos se infiere que en el departamento de Putumayo no se realizó ninguna elección en los municipios de Puerto Caicedo, Puerto Guzmán y San Miguel, mientras que en distintos corregimientos de las localidades de Puerto Asís, Puerto Leguízamo y Villagarzón no tuvieron lugar los comicios para la escogencia de los miembros de las juntas administradoras locales.

En relación con el municipio de Santiago, el ministro manifiesta que en él se cumplió con las elecciones del alcalde y los concejales municipales. Para ello se apoya en informes presentados por el director electoral nacional y el registrador de Santiago.

Interrogado acerca de cuáles son los criterios que rigen la suspensión de las elecciones, el Ministerio respondió que, de acuerdo con la Ley 134 de 1994 y el Decreto 2241 de 1986, la única razón válida para decretar la aludida suspensión es la existencia de “graves alteraciones del orden público”. La apreciación de tales circunstancias y, por lo tanto, la decisión final acerca de la suspensión, le corresponde al Gobierno Nacional.

Por esta razón, asegura el ministerio, la renuncia masiva de los jurados de votación no constituye causal suficiente para suspender las elecciones. Para superar estos eventos, el Código Electoral autoriza a los registradores municipales para reemplazar a los jurados que no concurran a cumplir su función, la abandonen o la realicen en forma parcializada o incorrecta. Además, la Constitución y la ley le otorgan amplias facultades al Registrador Nacional del Estado Civil para enfrentar, en armonía con otras autoridades, los posibles inconvenientes que se pueden presentar respecto de los ciudadanos que deben fungir como jurados.

Fundamentos

1. Los demandantes estiman que, dadas las condiciones de orden público que reinan en la zona donde se encuentra el municipio de Santiago y la amenaza proferida por el Bloque Sur de las FARC-EP contra todas las personas que se desempeñen como jurados de votación, la no aceptación de sus renuncias al cargo de jurados de votación los pone en una situación de amenaza para sus derechos fundamentales a la vida e integridad personal, además de que constituye una vulneración al derecho internacional humanitario.

2. Las autoridades municipales de Santiago propusieron la suspensión de las elecciones. Sin embargo, el gobierno rechazó la proposición. La fuerza pública manifestó contar con un plan para garantizar el orden público antes, durante y después de las elecciones. La Registraduría Nacional del Estado Civil rechazó las renuncias de los jurados de votación, por cuanto este cargo es de forzosa aceptación y los dimitentes no se encontraban dentro de las causales que permitían la exoneración de las sanciones por el no cumplimiento de este deber.

3. El Juez Promiscuo Municipal de Santiago denegó la tutela solicitada. Manifiesta que no existe vulneración al derecho internacional humanitario, por cuanto el protocolo II no se puede invocar para impedir que el Estado pueda realizar las elecciones. Afirma, además que el volante distribuido por las FARC-EP, no cumple con los requisitos necesarios para determinar la existencia de una amenaza real e inminente contra los jurados de votación. Finalmente, expresa que el juez de tutela no está llamado a pronunciarse sobre las renuncias de los jurados de votación, puesto que sobre este tema solamente pueden decidir la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Gobierno Nacional.

Problema jurídico

4. Le corresponde a la Corte Constitucional determinar si la existencia de amenazas contra las personas que han sido designadas como jurados de votación puede ser causal justificativa para que éstas renuncien a sus cargos, sin ser objeto de las sanciones contempladas en la ley. Es decir, se trata de establecer si, en presencia de circunstancias de violencia electoral, constituye una carga desproporcionada sobre las personas designadas como jurados de votación, la exigencia de que cumplan con la función que les ha sido asignada, a pesar de las amenazas que cursan en su contra.

Aclaración inicial

5. Los hechos que dieron origen a la presente demanda de tutela tenían relación con las elecciones del día 26 de octubre de 1997. Dado que estos comicios ya tuvieron lugar, las normas procesales que rigen la acción de tutela imponen que la solicitud de tutela sea denegada, en razón de que los hechos que la causaron ya están consumados. Con todo, la situación que dio origen a la demanda merece el análisis de esta corporación y, por ello, se decidió realizar el examen constitucional respectivo, sobre la base de que la presente sentencia tiene como fin llenar el vacío jurisprudencial en una materia de destacada importancia.

El Estado colombiano como Estado democrático

6. La Constitución de 1991 declara que Colombia es un Estado de derecho y social, que deriva su legitimidad de la democracia (C.P., art. 1º). Estos tres calificativos del Estado colombiano definen de manera esencial su naturaleza. La acepción Estado de derecho se refiere a que la actividad del Estado está regida por las normas jurídicas, es decir que se ciñe al derecho. La norma jurídica fundamental es la Constitución (C.P., art. 4º), lo cual implica que toda la actividad del Estado debe realizarse dentro del marco de la última. En esta situación se habla entonces de Estado constitucional de derecho.

Con el término social se señala que la acción del Estado debe dirigirse a garantizarle a los asociados condiciones de vida dignas. Es decir, con este concepto se resalta que la voluntad del Constituyente en torno al Estado no se reduce a exigir de éste que no interfiera o recorte las libertades de las personas, sino que también exige que el mismo se ponga en movimiento para contrarrestar las desigualdades sociales existentes y para ofrecerle a todos las oportunidades necesarias para desarrollar sus aptitudes y para superar los apremios materiales.

Finalmente, la definición del Estado colombiano como democrático entraña distintas características del régimen político: por un lado, que los titulares del poder público ejercerán esa calidad en virtud de la voluntad de los ciudadanos, la cual se expresa a través de las elecciones; de otro lado, en lo que ha dado en llamarse democracia participativa, que los ciudadanos no están limitados en su relación con el poder político a la concurrencia a elecciones para seleccionar sus representantes, sino que también pueden controlar la labor que ellos realizan e intervenir directamente en la toma de decisiones, a través de mecanismos como los contemplados en el artículo 103 de la Carta; y, finalmente, y de acuerdo con la reformulación del concepto de democracia, que la voluntad de las mayorías no puede llegar al extremo de desconocer los derechos de las minoría ni los derechos fundamentales de los individuos.

7. Para esta sentencia es de especial importancia detenerse en el concepto de democracia referido a la elección popular de los titulares del poder público. Como es sabido, la versión original de la Constitución de 1886 le asignaba a los ciudadanos un espacio muy reducido en lo referente a la elección de sus gobernantes y representantes. En efecto, inicialmente solo los concejales municipales y los diputados a las asambleas departamentales eran elegidos por todos los ciudadanos. Para participar en la elección de los representantes a la Cámara había que cumplir con requisitos patrimoniales o de capacitación escolar; el Presidente de la República era elegido por un colegio electoral —integrado por personas seleccionadas por los ciudadanos que cumplían los requisitos necesarios para poder votar en las elecciones de representantes a la cámara— y los senadores eran elegidos directamente por las asambleas departamentales. Adicionalmente, ha de tenerse en cuenta que únicamente eran tenidos como ciudadanos los varones mayores de 21 años que ejercieran profesión, arte u oficio, o tuvieran ocupación lícita u otro medio legítimo y conocido de subsistencia.

Como se observa, el Consejo Nacional de Delegatarios que hizo las veces de cuerpo Constituyente, en 1886, tuvo una visión muy restringida acerca de quiénes debían poseer la calidad de ciudadanos y acerca de las elecciones en las que podrían participar todos los ciudadanos. Esta concepción fue modificada paulatinamente, a través de distintas reformas constitucionales, entre ellas, fundamentalmente, la realizada por el Acto Legislativo 3 de 1910, que restableció el voto directo, aunque restringido, para la elección del Presidente de la República; la enmienda de 1936, que contempló que el Presidente de la República y los Representantes a la Cámara serían elegidos mediante voto universal; la de 1945, que estableció lo mismo para la elección de los senadores; el plebiscito de 1957, que extendió el derecho de voto a las mujeres; la enmienda constitucional de 1975, que dispuso que la mayoría de edad se alcanzaba a los 18 años; y la reforma de 1986, que preceptuó que también los alcaldes serían elegidos mediante el voto popular.

De esta manera, para 1991, la Constitución de 1886 expresaba que eran ciudadanos todos los colombianos mayores de 18 años, sin distinción de sexo, (art. 14), y que “todos los ciudadanos eligen directamente Presidente de la República, senadores, representantes, diputados, consejeros intendenciales y comisariales, alcaldes y concejales municipales y del Distrito Especial (art. 171).

8. La Constitución de 1991 continuó con el proceso de expansión de los espacios en los que el pueblo podía intervenir para la elección de sus mandatarios. Así, en su artículo 260 se dispone que los ciudadanos eligen también al vicepresidente, a los miembros de las juntas administradoras locales y a los miembros de la Asamblea Constituyente que fuere convocada.

Pero la nueva Carta no se limitó a ampliar el número de dignatarios que serían elegidos popularmente, sino que también se propuso modificar la relación entre el ciudadano y el poder público. De esta forma, estableció, en su artículo 3º, que la soberanía residía en el pueblo, del cual emanaba el poder público. En consecuencia, contempló la posibilidad de que los electores realizaran un control directo sobre sus mandatarios —al establecer el voto programático y la revocatoria del mandato—, creó mecanismos para que los ciudadanos intervinieran directamente en la decisión sobre asuntos de gran interés público, tales como el plebiscito, el referendo, la consulta popular, la iniciativa legislativa y el cabildo abierto (C.P., arts. 40, 103, 259), y estableció fórmulas de control sobre los representantes, tales como la pérdida de investidura y la asignación de competencia directa a la Corte Suprema de Justicia para la investigación y juicio de los parlamentarios.

Adicionalmente, y con el fin de brindar mayores garantías a la transparencia del voto, es decir, a la voluntad de los ciudadanos representada en las urnas, se le concedió rango constitucional a la organización electoral (C.P., arts. 263 ss.) —la cual fue elevada simultáneamente a la categoría de organismo independiente y autónomo (C.P., arts. 113 y 120)—, e incluso, con el objeto de garantizar de manera más clara el libre ejercicio del voto, se reglamentó constitucionalmente que este se efectuaría en cubículos secretos y a través de tarjetas electorales suministradas por la organización electoral.

9. Los elementos anteriores permiten establecer que en el marco de la Constitución de 1886 se dio una ampliación progresiva, aunque a un ritmo muy lento, del derecho de sufragio y de los espacios de participación de los ciudadanos en la elección de sus gobernantes y representantes. Esta tendencia fue acogida y radicalizada por la Constitución de 1991. Pero esta, además, reconceptualizó la idea acerca de la participación política de los ciudadanos, restringida hasta entonces a la elección de dignatarios, para establecer mecanismos que posibilitaran un control real de los elegidos por parte de los electores y para brindarle a los ciudadanos la posibilidad de decidir directamente sobre materias que los asociados consideren que merecen su atención personal.

Las transformaciones introducidas en este campo por el Constituyente de 1991 denotan su fuerte compromiso con la profundización de la democracia en el país. En efecto, la Carta de 1991 le asigna un valor fundamental a la democracia, tanto en sus aspectos procedimentales —tales como las elecciones, el control de los mandatarios, los mecanismos de participación, la división de poderes, la regulación de los partidos políticos, etc.—, como en sus aspectos sustanciales - que se expresan en los derechos fundamentales y en los fines y obligaciones del Estado.

El deber de los ciudadanos de colaborar con los procesos electorales

10. La democracia procedimental es entonces una conquista, un derecho de los asociados que merece la mayor protección de las instituciones del Estado (C.P., art. 40). Por eso, esta Corte ya ha señalado que el Estado se encuentra en la obligación de suministrarle a todos los ciudadanos las condiciones materiales para que éstos puedan ejercer sus derechos como tales. Más el derecho fundamental de los ciudadanos “a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político” implica también obligaciones para ellos. La democracia no puede subsistir si los asociados no asumen una posición de compromiso para con ella. La realización de la democracia implica obligaciones tanto para el Estado como para los asociados.

11. Como bien se ha señalado por esta corporación, el Estado de derecho liberal y el Estado social de derecho se diferencian en la relación que construyen entre el Estado y los asociados: así, mientras que el primero busca ante todo limitar el poder, de tal manera que no pueda amenazar los derechos y libertades de los ciudadanos, el segundo acoge esa limitación del poder, pero también precisa que el Estado debe cumplir con unos fines en la sociedad, lo cual implica que intervenga en ella. La Constitución dentro de este último modelo de Estado representa un cuerpo armónico de valores —acerca de cómo debe configurarse la comunidad social y política—, que debe encontrar su aplicación práctica, y ello produce tanto deberes para el Estado como para los asociados.

La Constitución de 1991 alberga el concepto de Estado social de derecho. Por eso se puede observar que en ella se contemplan tanto derechos fundamentales de las personas como deberes de las personas y del ciudadano. Estos deberes se encuentran consignados en diversos artículos, si bien un buen número de ellos se encuentran reunidos en el artículo 95.

En distintas sentencias la Corte se ha referido a los deberes constitucionales, a los cuales define como “aquellas conductas o comportamientos de carácter público, exigibles por la ley a la persona o al ciudadano, que imponen prestaciones físicas o económicas y que afectan, en consecuencia, la esfera de su libertad personal.” Esta corporación ha expresado que si bien normalmente los deberes constitucionales deben ser regulados por la ley, en ocasiones, pueden ser aplicados directamente por el juez de tutela, cuando su incumplimiento afecte los derechos fundamentales de otra persona(1).

12. Pues bien, entre los deberes y obligaciones de la persona y el ciudadano contempladas por el artículo 95 de la Constitución se encuentra el de “participar en la vida política, cívica y comunitaria del país” (num. 5º). Esta norma y la contemplada en el artículo 260 de la Carta, acerca de que el voto es un derecho y un deber ciudadano, constituyen los deberes básicos de los ciudadanos en punto a la participación en la actividad política. Estos deberes generales permiten distintos desarrollos legales. Algunos de ellos han sido realizados, al tiempo que otros, como el voto obligatorio, no han sido objeto de la reglamentación legal necesaria para ser exigibles jurídicamente.

13. El Código Electoral prevé la figura de los jurados de votación, que son las personas encargadas de atender las mesas de votación, de colaborarle a los ciudadanos en el ejercicio de su derecho de sufragio, de controlar que la votación se realice en orden y en forma transparente y de realizar el primer conteo de los votos. Los nombramientos son realizados por los registradores municipales o distritales y pueden recaer en funcionarios públicos o personas dedicadas a actividades particulares. El artículo 104 del Código Electoral establece que “todos los funcionarios y empleados públicos pueden ser designados jurados de votación, con excepción de los de la jurisdicción contencioso administrativa, de las primeras autoridades civiles en el orden nacional, seccional y municipal, las que tienen funciones propiamente electorales, los miembros de las fuerzas armadas, los operadores del Ministerio de Comunicaciones, Telecom, Empresas de Teléfonos, los auxiliares de los mismos y los funcionarios de la Administración Postal Nacional ...”. También establece que no podrán ser designados como tales los miembros de directorios políticos ni los candidatos.

A continuación, el artículo 105 establece que “el cargo de jurado es de forzosa aceptación”, y preceptúa que “las personas que sin justa causa no concurran a desempeñar las funciones de jurado de votación o las abandonen, se harán acreedoras a la destitución del cargo que desempeñen, si fueren empleados oficiales ; y si no lo fueren, a una multa de cinco mil pesos (5.000), mediante resolución dictada por el Registrador del Estado Civil”.

Posteriormente, el artículo 108 contempla cuáles son las causales de exoneración de las sanciones previstas, pero entre ellas no incluye ninguna relacionada con la alteración del orden público o con el hecho de ser objeto de amenazas por la realización de la labor.

¿Puede el Estado exigir el desempeño de la labor de jurado de votación a personas que reciben amenazas por causa del mismo nombramiento?

14. Los actores de la presente tutela consideran que constituye una vulneración del derecho internacional humanitario y de sus derechos fundamentales a la vida e integridad personal la decisión de la registraduría de no aceptar sus renuncias al cargo de jurados de votación. Exponen los actores que la decisión de la registraduría los involucra en el conflicto armado que existe en el país y los convierte en objetivos militares.

15. El artículo 13 del protocolo II adicional a los convenios de Ginebra, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional, ratificado por Colombia mediante la Ley 171 de 1994, prescribe:

“ART. 13.—Protección de la población civil.

1. La población civil y las personas civiles gozarán de protección general contra los peligros procedentes de operaciones militares. Para hacer efectiva esta protección, se observarán en todas las circunstancias las normas siguientes:

2. No serán objeto de ataque la población civil como tal, ni las personas civiles. Quedan prohibidos los actos o amenazas de violencia cuya finalidad principal sea aterrorizar a la población civil.

3. Las personas civiles gozarán de la protección que confiere este Título, salvo si participan directamente en las hostilidades y mientras dure tal participación”.

Como bien lo precisó esta corporación, en su Sentencia C-225 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero, el artículo 13 tiene por fin distinguir a los combatientes de los no combatientes. En este punto se identifica con el artículo 4º, que establece que “todas las personas que no participen directamente en las hostilidades o que hayan dejado de participar en ellas, estén o no privadas de libertad, tiene derecho a que respeten su persona, su honor, sus convicciones y sus prácticas religiosas. Serán tratadas con humanidad en toda circunstancia, sin ninguna distinción de carácter desfavorable ...”.

Como se señala en la aludida sentencia, esta distinción es fundamental, por cuanto los no combatientes no pueden ser en ningún momento objeto de acciones militares y, además, no pueden ser involucrados dentro del conflicto armado, pues eso los convertiría en actores del mismo y, en consecuencia, en objetivos militares.

16. Es claro entonces que el Estado colombiano no está autorizado para atacar o aterrorizar a la población civil ni para involucrarla en el conflicto armado, en calidad de actor militar.

¿Pero, es esa la situación que se presenta en el caso bajo análisis? La Corte considera que no. Lo que el Estado está exigiendo de los demandantes es que presten su colaboración para la realización de las elecciones, requerimiento que está autorizado para formular, tanto por la Constitución como por la ley. Y ello no implica convertirlos en actores del conflicto o involucrarlos en acciones militares preparadas por el Estado. La exigencia que demanda el Estado de parte de los ciudadanos seleccionados para actuar como jurados de votación constituye una carga natural, que deben asumir los ciudadanos para que las justas electorales puedan llevarse a cabo. Es más, la misma ley contempla que esa carga será compensada con un día de descanso, dentro de los 45 días siguientes a las elecciones.

El problema que plantean los actores no proviene entonces de la exigencia que presenta el Estado, sino de la actitud del grupo guerrillero, el cual, en patente violación del derecho internacional humanitario, decidió difundir la amenaza ya conocida, con el fin de atemorizar a las personas y, por esa vía, sabotear el proceso electoral en esas zona. De esta forma, manifestó su intención de convertir en blanco de su acción militar a ciudadanos desarmados, que simplemente se encuentran cumpliendo con un deber, cuyo cumplimiento les reclama el Estado, so pena de despedirlos de su empleo. Si las FARC-EP no hubieran proferido las amenazas, no existiría ninguna razón para que los jurados de votación manifestaran su temor de cumplir con el deber ciudadano de colaborar en la realización de las elecciones.

17. Los argumentos expuestos en el numeral anterior evidencian que en esta situación concreta el Estado no ha vulnerado las normas del derecho internacional humanitario, que está obligado a acatar, de acuerdo con el derecho internacional, la Constitución y las leyes. En efecto, el presunto peligro que podría presentarse para los jurados de votación se origina en el hecho de que las FARC-EP hayan resuelto incluir dentro de sus objetivos militares a las personas que participan o colaboran dentro del proceso electoral, a pesar de que se encuentren en un estado absoluto de indefensión.

Ahora bien, la pregunta que surge es si, en vista de esas amenazas, el Estado debería aceptar las renuncias presentadas por los jurados de votación, con el fin de no arriesgar sus vidas. Este interrogante adquiere un carácter perturbador cuando se observa el sinnúmero de alcaldes, concejales y candidatos a los distintos cargos y corporaciones que han sido amenazados, secuestrados o asesinados en los últimos años.

Desde la perspectiva del valor que le asigna la Constitución al derecho a la vida de todas las personas, la primera reacción lógica sería la de aceptar la renuncia de los jurados de votación designados, con el fin de eliminar cualquier duda acerca del riesgo que podrían correr estos ciudadanos. Sin embargo, esta posición produciría un gran problema, cual es el de que si a toda amenaza contra el Estado, sus servidores o sus colaboradores se respondiera de esa manera, tendría el Estado actual que renunciar a todas sus prerrogativas y responsabilidades. Es decir, el Estado de derecho, social y democrático se convertiría en presa fácil de todo tipo de intimidaciones y, en última instancia, desaparecería como tal. Su papel sería entonces asumido por otras fuerzas, no comprometidas con los principios que informan el modelo de Estado prefijado en la Carta Política de 1991.

En el caso que se estudia, la aceptación de la mencionada posición conduciría a la suspensión indefinida de las elecciones en muchas regiones del país. Ello, en vista de la proliferación de los grupos armados y de su presencia general en todos los lugares de la Nación. De esta forma, las amenazas producirían en la práctica la entrega de las conquistas democrático-electorales, que han sido obtenidas tras muchas décadas de conflicto y debate. Este resultado es inaceptable, pues supondría la destrucción de un pilar básico de la Constitución de 1991.

18. La Carta Política de 1991 le ofrece a los asociados una amplia gama de derechos fundamentales y de posibilidades de controlar el poder político. Pero, como ya se ha señalado, de la fórmula del Estado social de derecho se deriva que los ciudadanos no solamente cuentan con derechos, sino también con obligaciones. Una de ellas es precisamente la de colaborar con la realización de los comicios electorales. En el marco de la situación actual del país, esta colaboración puede generar algunos peligros, propios de una sociedad consumida por la violencia, fenómeno que no escapa a ninguna de las manifestaciones sociales.

El desempeño del cargo de jurado de votación puede estar acompañado de ciertos riesgos, sobre todo cuando se cumple en zonas donde los grupos armados deciden convertir en blanco de sus acciones a los participantes y los colaboradores de los debates electorales. El Estado debe brindarle a estos colaboradores la protección necesaria. Más, lamentablemente, los mencionados riesgos no pueden ser eliminados en forma definitiva, tal como se quisiera.

Lo anterior indica que en el marco de la colaboración con la realización de las elecciones, en un país como Colombia, existe un cierto grado de peligro que el Estado no está en condiciones de controlar o eliminar. Sin embargo, pueden darse ocasiones en las que el mencionado riesgo adquiera dimensiones mayores. Para esas situaciones, los artículos 128 del Código Electoral y 76 de la Ley 134 de 1994 le han asignado al Gobierno Nacional la facultad de suspender las elecciones, y de convocarlas cuando se hayan controlado las graves perturbaciones del orden público que condujeron a su aplazamiento.

19. En la situación actual del país, todos los ciudadanos que colaboran con la realización de los procesos electorales asumen un cierto riesgo. Renunciar a la práctica de las elecciones para eliminar definitivamente ese margen de riesgo resulta inaceptable desde el punto de vista de los postulados constitucionales. Sin embargo, para contrarrestar ese peligro, el Estado colombiano está en la obligación de prestarle a los colaboradores del proceso electoral la protección necesaria. Y en aquellos casos en los que se advierta que no se está en condiciones de garantizar un mínimo de seguridad a esos ciudadanos, el gobierno, en el marco de su responsabilidad de protección, tiene la obligación de suspender las elecciones, acción para la cual está facultado por el ordenamiento jurídico.

La atribución de decidir sobre la suspensión de las elecciones reside, tal como lo señala la ley, en el Gobierno Nacional. Ello es lógico, por cuanto éste es el que dispone de las informaciones y los conocimientos necesarios para establecer si una situación dada lo amerita. El gobierno deberá hacer uso de esta facultad teniendo siempre en cuenta sus obligaciones concurrentes de preservar el sistema democrático y de velar por los derechos de los colombianos. A la justicia no le compete, en principio, decidir sobre la suspensión de las elecciones en un lugar determinado, aun cuando sí está dentro de su jurisdicción resolver sobre las posibles responsabilidades del gobierno en esta materia.

El gobierno consideró que en el municipio de Santiago, Putumayo, existían las condiciones necesarias para realizar las elecciones del 26 de octubre de 1997. Así mismo, manifestó que había tomado las medidas para garantizar la seguridad en las elecciones. Estos pronunciamientos implicaban que los ciudadanos que habían sido designados como jurados de votación debían cumplir con la obligación que se les había impuesto, y que su renuncia no procedía. Esta situación, aunada a la circunstancia de que el hecho que dio origen a la presente acción de tutela ya se encuentra consumado, conduce a esta Sala a negar la tutela solicitada.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional.

RESUELVE:

CONFIRMAR, por las razones expuestas, la sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Santiago —Putumayo—, el día 25 de octubre de 1997, Veintiuno Penal del Circuito de Bogotá, el día 22 de enero de 1998, por medio de la cual se negó la solicitud de tutela entablada contra el Registrador del Estado Civil Municipal de Santiago, por los señores Jorge Eliécer Raza, Jhony Alvarado Ojeda, Alberto Caicedo H., Nidia del Socorro Enríquez, Luz Clemencia Morán, Gloria del Carmen Mejía de Ramos, Ligia Esperanza Mejía Pinchao, Margarita Osejo, Arelys David Solarte, Clara Elisa Jaramillo Guerrero, Nubia del Carmen Chamorro Puerchambud, Carlos Enrique Guaquez, Blanca Stella Alvarez Bolaños, Rosa Trejo de Guaquez, Miguel Aceves Mejía Pinchao, Leoncio Ortega David, Janeth del Pilar Montero Trejo, Ana Julia Puerchambud Morán, Lidia Marleny Bravo López, Silvio Edmundo López Arteaga, Alba Miriam Jaramillo Chabuesa, Lidia Ortega Rosero, Edgar Castro Revelo, Elizabeth del Rosario Aros Revelo, Edgar Rolando Delgado Delgado, Javier Fernando David Andrade, Libardo Chamorro, Nancy Liliana Cabrera Chavez, Pastora Chasoy Jajoy, Maura Jesús Jacanamijoy Jansajoy, Ángela Yanira Montero Osejo, María Luz Alquedan de Muñoz, Edmundo Imbajoa Mujanajinsoy, Luz Clemencia Delgado, Blanca Esperanza Chindoy, Luz Dary Castro Revelo, Doris Armanda Rosas Molina, Rita F. Arcos Delgado, Aura Ligia Mejía P, Ligia Marlen Yaguapaz Inauan, Javier Martínez, Onorio Efrén Rosas, Luis Eduardo Quemaq B., Ever Gerardo Suarez Delgado, Jesús Revelo Córdoba, Mireya del Carmen Revelo Córdoba, Ruth Cecilia Muñoz Córdoba, Wilson Montero, Luis Oracio Puerchambud Morán, Jhon Zamudio Revelo, Blanca Nubia Enríquez, Rubiela Nastul Arteaga, Blanca Elisa Criollo Revelo, Franklin Benavides Revelo, José Luis Herrera, Luis Delgado Cuatindioy María Ofelia Jossa, Gerardo Calvache y Jesús Ignacio Barrera.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

Magistrados: Vladimiro Naranjo Mesa—Antonio Barrera Carbonell—Alfredo Beltrán Sierra—Eduardo Cifuentes Muñoz—Carlos Gaviria Díaz—José Gregorio Hernández Galindo—Hernando Herrera Vergara—Alejandro Martínez Caballero—Fabio Morón Díaz.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, secretaria general.

(1) Sobre este tema, ver, de manera general, la Sentencia T-125 de 1994. Con respecto a los deberes específicos, ver, entre otras: para el deber de solidaridad con las demás personas, las sentencias T-125 de 1994, T-298 de 1994, T-036 de 1995, C-237 de 1997, C-239 de 1997 y T-341 de 1997; con respecto a la tributación, una aplicación colectiva del principio de la solidaridad, ver los fallos T-232 de 1994, C-333 de 1993, C-489 de 1995, C-540 de 1996, C-690 de 1996 y C-150 de 1997; en relación con el servicio militar, ver las sentencias C-058 de 1994, C-179 de 1994, C-406 de 1994 y C-511 de 1994; para el deber de colaboración con la justicia, ver las sentencias C-035 de 1993 y C-037 de 1996.

 

SALVAMENTO DE VOTO

Los suscritos magistrados, con el respeto que debe guardar toda opinión disidente dentro de una corporación judicial, nos apartamos del fallo que antecede, por las razones que a continuación consignamos:

A nuestro juicio, es difícil concebir una doctrina que desvirtúe y trastrueque de manera más tosca la esencia de la democracia y del Estado social de derecho, que la que sustenta la sentencia aludida. Brevemente vamos a decir porqué.

Lo que hace preferible la democracia u otras formas de organización política es el respeto por la dignidad de la persona, que dentro de este sistema es pensada y tenida —ante todo— como sujeto titular del poder soberano y no como simple objeto de este (citoyen y no simple sujet, en términos de Rousseau). Por eso todas las instituciones democráticas están dispuestas para proteger a los individuos (que pensados en conjunto son el pueblo) con todo su patrimonio axilógico inherente (la libertad y la vida en primer término), y permitirles su realización plenaria como sujetos morales. Es lo que se expresa sintética y elocuentemente cuando se afirma que la persona es el fin, y las instituciones el medio, dentro de una filosofía personalista, o de la dignidad, como la que (¡por fortuna!) informa a nuestra Constitución.

Que para lograr ese estado de cosas deseable, es preciso que las personas sean sujetos de obligaciones o deberes jurídicos, va de suyo. Porque si la persona no puede concebirse sino conviviendo, es decir existiendo al lado de otras, y esa circunstancia que posibilita la libertad a la vez la limita, no es siquiera pensable un ordenamiento jurídico que no imponga deberes. El asunto consiste entonces en determinar, en concreto, qué deberes son compatibles con la concepción de la persona que subyace a la democracia, sin que ésta se desvirtúe.

Nos encontramos frente a un deber cuando existiendo la posibilidad (fáctica) de optar entre varios comportamientos se ejerce sobre nuestra voluntad alguna forma de presión para que observemos uno determinado (que es el que se llama debido).

Ahora bien: la observancia de tal comportamiento, si bien implica el sacrificio de algún interés personal, no puede ser de tal naturaleza que demande la realización de un acto heroico o que ponga en grave riesgo un interés o un valor que el propio ordenamiento estima jerárquicamente superior al que se persigue con la imposición del deber. Este aserto, puede desdoblarse así:

i) Resultaría absurdo que el cumplimiento de los deberes que permiten y posibilitan la convivencia, y que, por tanto, tienen como destinatario al hombre medio, exigieran de este actos que sólo son propios de arquetipos humanos como el héroe o el mártir. Si se nos compeliera a tales extremos no nos hallaríamos ya en el caso de tener una obligación sino en el de ser obligados, situación que rebasa los límites del ámbito normativo para ubicarse en el campo de la necesidad, al anularse la posibilidad de optar. Por eso, la eticidad que informa a cualquier ordenamiento jurídico democrático, es la que Fuller ha llamado moral del deber, en contraste con la moral de la aspiración propia sólo de héroes o mártires quienes, por cierto, no lo son porque alguien se los exija sino por su propia decisión.

ii) Si con el cumplimiento de la conducta exigida se arriesga el sacrificio de un interés que el propio ordenamiento normativo juzga superior, el deber resulta contradictorio y desnaturalizante del sistema axiológico en que pretende fundarse. Es, precisamente, el caso en la situación sub judice, de acuerdo con la solución que la Corte le ha dado: para preservar la democracia debe arriesgarse la vida, cuya protección integral es, en último término el fundamento del sistema.

No ignoramos, desde luego, que el Estado social de derecho pueda (legítimamente) imponer deberes a sus destinatarios. Reiterarlo es redundante. Pero lo que negamos radicalmente, al disentir del fallo, es que pueda, sin contradecir su esencia personalista, exigir como debidas conductas que van en contra vía de sus postulados axiomáticos.

Podría argüirse que los anteriores razonamientos se han construido al margen de los hechos que suscitaron el conflicto; pero, al revés, son estos los que les sirven de respaldo. Pensar que en una zona como el Putumayo, donde la insurgencia les ha impuesto sus leyes aún a los organismos armados responsables de defender la soberanía, son suficientes 25 policías para garantizar la vida de los ciudadanos obligados a servir de jurados en un certamen electoral, y sobre los cuales pesa la amenaza de un “juicio popular”, es pueril e irrisorio. Como igualmente lo es, el descartar como amenaza seria un panfleto cuya autoría puede atribuirse, fundadamente, a un grupo armado en condiciones de realizar sus designios.

La circunstancia adicional de que los alcaldes municipales de dicho territorio hubiesen solicitado el aplazamiento de los comicios en sus respectivas jurisdicciones, refuerza de manera elocuente el fundado temor de las personas que, ante la negativa oficial, promovieron la acción de amparo. Para cualquier observador desprevenido, enterado de la realidad colombiana actual, abundar en este tipo de consideraciones es “llover sobre mojado”. Otra cosa juzgó la mayoría de la Corte, y acatamos su juicio, pero con las reservas que consignamos a modo de salvamento.

Al menos se tuvo el cuidado de no escribir la razón adicional que de viva voz se escuchó en la Sala en defensa del proyecto: que una prueba de que los motivos invocados por los actores carecían de fundamento, fue que las elecciones pudieron realizarse sin que nada trágico ocurriera. Argumento que hubiera podido expresarse de este modo: si hubieran asesinado a los jurados, entonces sí habría sido procedente el amparo.

Fecha ut supra.

Alfredo Beltran Sierra 

Carlos Gaviria Díaz 

José Gregorio Hernández Galindo 

Alejandro Martínez Caballero 

 

RECTIFICACIÓN NECESARIA SENTENCIA SU-747/98

Los magistrados que suscribimos el anterior salvamento, juzgamos oportuno —y necesario— rectificar un error evidente contenido en la sentencia de la que disentimos, este de carácter histórico.

No fue el “plebiscito” de 1957 el que confirió a la mujer el derecho al sufragio. Si este fue vota por ella fue, justamente, porque el Acto Legislativo 3 de 1954, vigente en el momento de votarse la reforma plebiscitaria, había abolido la restricción contenida en el artículo 171 de la Carta del 86, que reservaba tal derecho a los varones.

Fecha ut supra,

Alfredo Beltran Sierra 

Carlos Gaviria Díaz 

José Gregorio Hernandez Galindo 

Alejandro Martínez Caballero