Sentencia T-01 de enero de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA QUINTA DE REVISIÓN

ACCIÓN DE TUTELA

LIQUIDACIÓN Y PAGO DE PRESTACIONES SOCIALES

EXTRACTOS: «Atendiendo a la unidad de materia y puesto que la totalidad de las acciones fueron dirigidas contra el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, Foncolpuertos, se decidirá acerca de las solicitudes de tutela mencionadas mediante un solo fallo.

2. En cuanto el medio judicial ordinario sea idóneo para la protección efectiva de los derechos invocados, la única posibilidad de prosperidad de la acción de tutela es el perjuicio irremediable.

La acción de tutela, como instrumento que hace parte de las instituciones del Estado de derecho, debe ser usada de manera exclusiva para la finalidad que le fue asignada en la Carta Política, que no es otra que la protección efectiva de los derechos fundamentales, y no en búsqueda de objetivos ajenos a ella, ni por fuera de los claros límites señalados en la normativa que la rige.

Según el texto de la Constitución Política (art. 86), “esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

La norma, que delimita el objeto de la tutela en su primer inciso, indica que se trata de un instrumento subsidiario, como lo destacó la Corte Constitucional desde su primer fallo de revisión (cfr. sentencia T-01 del 3 de abril de 1992), lo cual no le resta importancia sino que, por el contrario, hace ver que la ausencia de un mecanismo similar en las instituciones anteriores a la Carta había propiciado la impune vulneración de los derechos inalienables de las personas sin darles posibilidades ciertas de amparo.

A la luz de la Constitución, salvo el caso de un perjuicio irremediable objetivamente previsto en el marco de las circunstancias específicas del solicitante, evento en el cual procede la tutela transitoria, la presencia de un medio judicial alternativo incide en la improcedencia de la tutela.

Pero ese medio que desplaza la viabilidad del amparo tiene que ser materialmente apto para lograr que los derechos fundamentales en juego sean eficientemente protegidos.

En consecuencia, no tienen tal virtualidad los medios judiciales apenas teóricos o formales, pues según el artículo 228 de la Carta, en la administración de justicia debe prevalecer el derecho sustancial.

Así las cosas, para los efectos de establecer cuándo cabe y cuándo no la instauración de una acción de tutela, el juez está obligado a examinar los hechos que ante él se exponen así como las pretensiones del actor, y a verificar si, por sus características, el caso materia de estudio puede ser resuelto, en relación con los derechos fundamentales posiblemente afectados o amenazados, y con la efectividad indispensable para su salvaguardia, por los procedimientos judiciales ordinarios, o si, a la inversa, la falta de respuesta eficiente de los medios respectivos, hace de la tutela la única posibilidad de alcanzar en el caso concreto los objetivos constitucionales.

En la sentencia T-03 del 11 de mayo de 1992, expresó la Corte:

“Ahora bien, cuando no existe medio judicial distinto para buscar la eficacia del derecho atacado o amenazado, surge la acción de tutela como única medida a disposición del titular de aquél, con el fin de llevar a la práctica la garantía que en abstracto le ha conferido la Constitución. Allí reside su importancia en el contexto de las instituciones vigentes: en que otorga una salida a la que no conducen los mecanismos ordinarios (por eso es subsidiaria) para obtener certeza en la satisfacción de las aspiraciones fundamentales de la persona.

En estos casos, si el juez encuentra que se tiene el derecho, que en efecto está siendo violado o amenazado y que se dan todas las condiciones indispensables para que la acción prospere en el asunto de cuyo juzgamiento se ocupa, apreciando en concreto las circunstancias del solicitante, según las prescripciones del artículo 86 de la Constitución y las normas legales que lo desarrollan, habrá de concederla, impartiendo las instrucciones orientadas hacia la cabal y completa protección del derecho afectado (...).

Considera esta corporación que, cuando el inciso 3º del artículo 86 de la Carta Política se refiere a que “el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial” como presupuesto indispensable para entablar la acción de tutela, debe entenderse que ese medio tiene que ser suficiente para que a través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la Constitución cuando consagra ese derecho. De no ser así, mal puede hablarse de medio de defensa y, en consecuencia, aun lográndose por otras vías judiciales efectos de carácter puramente formal, sin concreción objetiva, cabe la acción de tutela para alcanzar que el derecho deje de ser simplemente una utopía”.

En sentencia T-441 del 12 de octubre de 1993, añadió:

“...la acción de tutela es improcedente cuando para los fines de la protección efectiva del derecho fundamental amenazado o vulnerado, existe otro medio de defensa judicial, salvo el caso del perjuicio irremediable.

Obsérvese, sin embargo, que la existencia del medio judicial alternativo, suficiente para que no quepa la acción de tutela, debe apreciarse en relación con el derecho fundamental de que se trata, no respecto de otros.

Esto significa que un medio judicial únicamente excluye la acción de tutela cuando sirve en efecto y con suficiente aptitud a la salvaguarda del derecho fundamental invocado. En consecuencia, si dicho medio protege derechos distintos, es viable la acción de tutela en lo que concierne al derecho que el señalado medio no protege, pues para la protección de aquél se entiende que no hay otro procedimiento de defensa que pueda intentarse ante los jueces.

Desde este punto de vista, es necesario que el juez de tutela identifique con absoluta precisión en el caso concreto cuál es el derecho fundamental sujeto a violación o amenaza, para evitar atribuirle equivocadamente una vía de solución legal que no se ajusta, como debería ocurrir, al objetivo constitucional de protección cierta y efectiva (arts. 2º, 5º y 86 de la Constitución).

De ahí el mandato del artículo 6º, numeral 1º del Decreto 2591 de 1991: “La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.

“Grave error es el de negar la protección judicial impetrada aludiendo a un medio de defensa judicial que recae sobre objeto distinto del que dio lugar a la demanda de tutela”.

La doctrina constitucional aludida tiene un doble aspecto: la falta de idoneidad del medio judicial ordinario da lugar a la viabilidad de la tutela para la efectividad de los derechos afectados o en peligro; y, correlativamente, si dicho medio judicial se muestra apto para el señalado fin, ha de aplicarse el precepto constitucional a cuyo tenor no es procedente la tutela, a menos que se establezca la inminencia de un perjuicio irremediable, en cuyo caso cabe la protección temporal de tales derechos mientras se resuelve de manera definitiva la controversia por el juez de la causa.

En ese orden de ideas, si para lograr los fines que persigue el accionante existe un medio judicial idóneo y efectivo que resguarde sus derechos, la acción de tutela no tiene aplicación, salvo la hipótesis del daño irreparable que hiciera tardío e inútil el fallo de la justicia ordinaria. En este último evento, no es desplazada la competencia definitiva del juez natural para resolver sobre el asunto litigioso —pues en todo caso, ante él deberá instaurarse acción dentro de los cuatro meses siguientes al fallo de tutela temporal—, sino que se brinda una protección urgente encaminada exclusivamente a impedir de manera oportuna la violación irreversible de los derechos fundamentales materia de proceso.

En el campo laboral, aunque está de por medio el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas y existen motivos para que en casos excepcionales pueda la acción de tutela ser un instrumento con mayor aptitud para salvaguardar aquél y otros derechos fundamentales, tiene lugar la regla general expuesta, ya que las controversias originadas en una relación de trabajo, bien por vinculación mediante contrato o por nexo legal y reglamentario con entidades públicas, tienen suficientes mecanismos de control, defensa y resolución en los procesos ordinarios, ampliamente desarrollados de tiempo atrás en nuestro sistema jurídico.

La jurisprudencia de la Corte ha sido enfática en sostener que la liquidación y pago de obligaciones laborales escapa al ámbito propio de la acción de tutela, y si bien es cierto ha admitido su procedencia en algunos casos, ellos han sido excepcionales y primordialmente sustentados en la falta de idoneidad del medio ordinario, en los términos que se dejan expuestos, relativos siempre de manera específica y directa a las circunstancias en las que se encuentra el actor, lo cual excluye de plano que pueda concederse el amparo judicial para los indicados fines, masiva e indiscriminadamente.

Así, ha encontrado la Corte que puede tutelarse el derecho del trabajador a obtener el pago de su salario cuando resulta afectado el mínimo vital (cfr. sentencias T-426 del 24 de junio de 1992, T-063 del 22 de febrero de 1995 y T-437 del 16 de septiembre de 1996); que es posible intentar la acción de tutela para que se cancelen las mesadas pensionales dejadas de percibir por una persona de la tercera edad en circunstancias apremiantes y siendo ese su único ingreso (cfr. sentencias T-426 del 24 de junio de 1992, T-147 del 4 de abril de 1995, T-244 del 1º de junio de 1995, T-212 del 14 de mayo de 1996 y T-608 del 13 de noviembre de 1996); que cuando la entidad obligada al pago de la pensión revoca unilateralmente su reconocimiento, procede la tutela para restablecer el derecho del afectado (cfr. sentencia T-246 del 3 de junio de 1996); que es posible restaurar, por la vía del amparo, la igualdad quebrantada por el Estado cuando se discrimina entre los trabajadores, para fijar el momento de la cancelación de prestaciones, favoreciendo con un pago rápido a quienes se acogen a determinado régimen y demorándolo indefinidamente a aquéllos que han optado por otro (cfr. sentencia T-418 del 9 de septiembre de 1996); que resulta admisible la tutela para eliminar las desigualdades generadas por el uso indebido de los pactos colectivos de trabajo con el objeto de desestimular la asociación sindical (sentencia SU-342 del 2 de agosto de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell).

En todos los casos mencionados la jurisprudencia ha entendido que se desvirtuaría la Carta Política, en cuanto se quebrantaría la prevalencia del derecho sustancial, el acceso efectivo a la justicia y el principio de economía procesal, en detrimento de los derechos fundamentales en juego, si se forzara el uso del medio judicial ordinario, a sabiendas de su ineptitud en el caso concreto, cerrando de manera absoluta la vía contemplada en el artículo 86 de la Constitución.

Pero, se repite, estamos ante situaciones extraordinarias que no pueden convertirse en la regla general, ya que, de acontecer así, resultaría desnaturalizado el objeto de la tutela y reemplazado, por fuera del expreso mandato constitucional, el sistema judicial ordinario.

A lo anterior debe agregarse que, aun en los eventos en que sea posible la prosperidad de la tutela según las directrices jurisprudenciales en referencia, para que el juez pueda impartir la orden correspondiente, es requisito indispensable el título que comprometa a la entidad obligada y que haga patente el derecho concreto reclamado por el trabajador.

De allí se desprende que las tutelas incoadas con el propósito de obtener, más que pagos de sumas adeudadas por obligaciones claramente definidas, la liquidación o reliquidación de prestaciones son del todo improcedentes y, por tanto, mal pueden los jueces concederlas, por cuanto, al hacerlo, exceden notoriamente el campo de sus propias competencias (ver anexo 5).

Es por ello que en el presente fallo resulta imprescindible distinguir entre quienes ejercieron la acción de tutela sin presentar título alguno y obtuvieron sentencia favorable y pago, y aquéllos que lograron el pago pero poseían el título correspondiente con arreglo a la ley.

Aunque en una y otra hipótesis ha debido ser negada la tutela por los motivos que aquí se exponen, quien recibió sin título está obligado a reintegrar a Foncolpuertos las cantidades que le fueron indebidamente canceladas, pues se trata del pago de lo no debido, mientras que, por el contrario, los ex trabajadores que tenían un título legal a su favor y recibieron el pago de lo que en efecto se les debía, no tienen que restituir, en cuanto, aun a pesar de haber utilizado una vía judicial inadecuada, tenían derecho a lo que recibieron.

Foncolpuertos, entonces, debe proceder a iniciar los trámites judiciales correspondientes para recuperar las sumas pagadas sin título, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia, la cual prestará mérito ejecutivo para los cobros pertinentes.

Ahora bien, tampoco es viable la tutela —salvo los casos excepcionales que ya la jurisprudencia ha venido definiendo, según los criterios expuestos— para alcanzar la ejecución de obligaciones laborales en cabeza de entidades públicas o privadas. Para el efecto, el sistema jurídico ha previsto los procesos ejecutivos laborales, que son ágiles y adecuados a la finalidad perseguida, cuyas reglas, por supuesto, facilitan el acceso de los trabajadores a la administración de justicia, desplazando al amparo.

En varias de las sentencias materia de revisión se asegura que la tutela adquiere viabilidad en el caso de los antiguos trabajadores de Colpuertos por cuanto las normas legales pertinentes han hecho inembargable el patrimonio de dicha entidad, hoy en liquidación.

La Corte no puede aceptar este argumento, que ya había desechado en providencias anteriores, puesto que la normatividad en vigor ha sido ajustada con carácter obligatorio, mediante sentencias de exequibilidad condicionada, que dejan a salvo los derechos de los trabajadores por cuanto estatuyen un trato excepcional, derivado de la misma Constitución (art. 25), en cuya virtud el patrimonio público es embargable cuando están de por medio acreencias de tipo laboral.

Ya desde el 1º de octubre de 1992 (sentencia C-546, M.P. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero) la Corte destacó:

“...el legislador posee facultad constitucional de dar, según su criterio, la calidad de inembargable a ciertos bienes; desde luego, siempre y cuando su ejercicio no comporte transgresión de otros derechos o principios constitucionales (...).

Sin embargo, debe esta Corte dejar claramente sentado que este postulado excluye temporalmente, el caso en que la efectividad del pago de obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de relaciones laborales exige el embargo de bienes y recursos incorporados al presupuesto general de la Nación.

Como claramente se desprende de los considerandos que anteceden, por mandato imperativo de la Carta, que también es de obligatorio acatamiento para el juez constitucional, los derechos laborales son materia privilegiada que se traduce, entre otras, en la especial protección que debe darles el Estado. De ahí que tales derechos deban ser objeto de consideración separada (...).

En este orden de ideas, el derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su carácter de valor fundante del Estado social de derecho, merece una especial protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto”.

El expresado criterio fue ratificado por la Sala Plena de la Corte (sentencia C-013 del 21 de enero de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), precisamente al tratar sobre la constitucionalidad de disposiciones legales integrantes del “estatuto de puertos marítimos” (L. 01/91) y respecto de los decretos dictados a su amparo (035, 036 y 037 de 1992).

La Corte declaró constitucionales los artículos 14 y 16 del Decreto 036 de 1992, a cuyo tenor los bienes y recursos del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia son inembargables, pero “dejando a salvo las situaciones en las cuales la efectividad del pago de las obligaciones laborales a cargo de la Nación con ocasión de la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia sólo pueda hacerse mediante el embargo de los bienes y recursos del fondo de pasivo social, o de las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación a su nombre, en cuyo caso el embargo correspondiente se ajustará a lo señalado en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”.

Debe recordarse el texto de dicha norma:

“ART. 177.—Efectividad de condenas contra entidades públicas. Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del Ministerio Público frente a la entidad condenada.

El agente del Ministerio Público deberá tener una lista actual de tales sentencias, y dirigirse a los funcionarios competentes cuando preparen proyectos de presupuestos básicos o los adicionales, para exigirles que incluyan partidas que permitan cumplir en forma completa las condenas, todo conforme a las normas de la ley orgánica del presupuesto.

El Congreso, las asambleas, los concejos, el Contralor General de la República, los contralores departamentales, municipales y distritales, el Consejo de Estado y los tribunales contencioso administrativo y las demás autoridades del caso deberán abstenerse de aprobar o ejecutar presupuestos en los que no se hayan incluido partidas o apropiaciones suficientes para atender al pago de todas las condenas que haya relacionado el Ministerio Público.

Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria.

Las cantidades líquidas reconocidas en tales sentencias devengarán intereses comerciales durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria y moratorios después de este término”.

Lo propio dispuso la Corte en lo referente a la exequibilidad de los artículos 5º y 6º del Decreto 037 de 1991, que establecen garantías similares a las enunciadas en cuanto al patrimonio del fondo.

Por ello, esta misma sala de revisión, ante demandas instauradas por trabajadores de la Empresa Puertos de Colombia-Terminal Marítimo de Barranquilla, que, por la renuencia de la entidad a cumplir decisiones judiciales, pretendían el reconocimiento de sumas correspondientes a prestaciones erróneamente liquidadas, no concedió la tutela, discurriendo en la siguiente forma.

“...dentro de las condiciones dichas, cabe la aplicación de las medidas cautelares solicitadas por los demandantes ya que la norma sobre inembargabilidad así lo permite, según la interpretación que sobre su alcance hiciera la Corte Constitucional para hacerla acorde con los principios superiores, en especial el de protección al trabajo (C.N., art. 25) y el de igualdad real y efectiva (C.N., art. 13).

(...).

...no se equivocó la H. Corte Suprema de Justicia cuando aseveró que para los fines perseguidos por los petentes ha sido previsto en asuntos como el que se controvierte, otro medio de defensa judicial, cual es el proceso ejecutivo, según lo establecido en las pertinentes disposiciones laborales, lo cual hacía improcedente la acción incoada.

Ello es todavía más claro si se toma en consideración la aludida sentencia C-013 de esta Corte, que al clarificar el alcance de las normas sobre inembargabilidad, en particular por lo atinente a las obligaciones laborales a cargo de Colpuertos, dio mayor viabilidad al indicado instrumento jurídico —el proceso de ejecución— que es precisamente el aplicable para las situaciones objeto de este proceso, excluyéndose la vía de protección prevista en el artículo 86 de la Constitución, por mandato expreso de la misma norma. “Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”” (cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-128 del 30 de marzo de 1993).

La negación de la tutela tenía entonces sustento —como ahora lo tiene para los casos en que los accionantes piden el cumplimiento de sentencias laborales— en el hecho protuberante de que los interesados contaban con un medio apto para la protección de sus derechos, sin demostrar un perjuicio irremediable.

El análisis anterior muestra que, en los casos considerados, los actores buscaban dilucidar conflictos, como los de la liquidación, reliquidación, reajuste y pago de indemnizaciones y prestaciones sociales, o la ejecución de sentencias judiciales sobre pretensiones suyas de carácter económico, todo respecto de la época en la cual laboraron para Colpuertos.

Aun en los casos en los cuales se alegó la circunstancia de pertenecer el peticionario a la tercera edad, la acción de tutela resultaba inapropiada para la obtención de los objetivos en referencia, toda vez que no apareció probado que estuviera de por medio el mínimo vital del pensionado y de su familia. Las solicitudes objeto de análisis se enderezaban a la reliquidación y al reajuste pensional de quienes ya gozaban de la prestación, según liquidaciones ya efectuadas y pagos en curso.

Según puede apreciarse, el conjunto de las aspiraciones expuestas ante los jueces era abiertamente ajeno a las finalidades contempladas por el artículo 86 de la Constitución y se ubicaba en el puro terreno de la controversia laboral.

En realidad, sin desconocer que, desde el punto de vista del ordenamiento jurídico aplicable, los antiguos trabajadores de Colpuertos podían estar buscando el reconocimiento y efectividad de sus legítimos derechos, lo cierto es que usaron una vía impropia, no prevista para alcanzar las metas correspondientes, en cuanto los conflictos propuestos eran susceptibles de ser tramitados por los procedimientos ordinarios, sin que se apreciara en ninguno de ellos la posibilidad, aun remota, del perjuicio irremediable. Era, pues, improcedente la tutela.

De allí que, a juicio de esta corporación, los jueces que concedieron el amparo pese a la reiterada jurisprudencia en sentido contrario, desvirtuaron los alcances del artículo 86 de la Constitución y extendieron la protección judicial a esferas extrañas a la competencia en él definida.

Por el contrario, acertaron los jueces que negaron la protección, dada su improcedencia.

(Sentencia T-01 de enero de 1997. Magistrado Ponente: Dr.: José Gregorio Hernández Galindo).

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