Sentencia T-1013 de 10 diciembre de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SEGUNDA DE REVISIÓN

Ref.: Exp.: T-258.732

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Actor: Empresa de Energía de Bogotá S.A., en contra del municipio de El Colegio.

Procedencia: Consejo de Estado-Sección Quinta.

Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., a diez de diciembre de mil novecientos noventa y nueve.

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados AIfredo Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente,

Sentencia

En el proceso de revisión del fallo adoptado por la Sección Quinta del honorable Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela instaurada por la Empresa de Energía de Bogotá S.A., a través de apoderado, en contra del municipio de El Colegio (Cundinamarca).

I. Antecedentes

1. Hechos y fundamentos

Los hechos y fundamentos que dieron origen a la acción de la referencia pueden resumirse de la siguiente manera:

1.1. El municipio de El Colegio, por resoluciones 291, 292, 293, 294 y 295 del 31 de marzo de 1999, suscritas por el tesorero municipal, liquidó a cargo de la Empresa de Energía de Bogotá S.A., las sumas que ésta le adeudaba por concepto de impuesto de industria y comercio, como sus complementarios de avisos y tableros por las vigencias fiscales de 1993, 1994, 1995, 1996 y 1997, así como la sanción por extemporaneidad e intereses moratorios.

1.2. En citación suscrita por el tesorero municipal, erróneamente fechada como del cinco (5) de marzo de 1999, y recibida en la Empresa de Energía de Bogotá S.A., el dieciséis (16) de abril de 1999, se le solicita al gerente de ésta, presentarse a la tesorería del mencionado municipio para ser notificado personalmente de las resoluciones dictadas en contra de la sociedad que él representa. Para el efecto, se le concedió el término de cinco (5) días hábiles (fl. 15, primer cdno. de pruebas). Término que vencía el veintitrés (23) de abril.

1.3. Sin embargo, la tesorería municipal, por edictos que fueron fijados el catorce (14) de abril de 1999, y desfijados el veintisiete (27) de abril del mismo año, dice notificar a la Empresa de Energía de Bogotá, S.A., de las resoluciones expedidas en su contra “por no haber sido posible la notificación personal”, tal como lo establece el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo (fls. 17 a 26 del segundo cdno. de pruebas).

En este hecho se sustenta la violación del debido proceso y, en consecuencia, el derecho de defensa por la indebida notificación de las resoluciones que imponían las sanciones a la Empresa de Energía de Bogotá S.A., pues éstas no fueron notificadas como lo ordena el estatuto tributario normatividad aplicable por expresa disposición de la Ley 383 de 1997 artículo 66, incumpliéndose así la forma y términos establecidos para el efecto.

1.4. Como consecuencia del hecho descrito en el numeral 1.3, el tesorero municipal, delegado por el alcalde municipal para ejercer la jurisdicción coactiva en contra de la Empresa de Energía de Bogotá, S.A., tal como consta en Resolución 397 de 1999, función delegable según lo establece la Ley 136 de 1994, dictó, el veintiocho (28) de abril de 1999, los correspondientes mandamientos de pago por encontrarse debidamente agotada la vía gubernativa, según los lineamientos del artículo (sic) 62 y 63 del Código Contenciosa Administrativo, y los artículos 488, 561 y 562 del Código de Procedimiento Civil... y habiéndose brindado las oportunidades procesales a la parte demanda para que ejerciera sus derechos e impusiera los recursos de ley, los cuales en su oportunidad transcurrieron en silencio... (fls. 28 a 37, del segundo cdno. de pruebas).

1.5. En mayo once (11) de 1999, los mandamientos de pago fueron notificados en forma personal al doctor Mariano Loáiza Polania, quien, según se afirma por la Empresa de Energía de Bogotá, S.A., no tenía poder para representarla en el proceso de ejecución coactiva que el municipio estaba siguiendo en su contra, por cuanto dicho abogado sólo tenía poder para notificarse de las resoluciones reseñadas, pero no para actuar en el proceso coactivo (fls. 39 a 43, del segundo cdno. de pruebas).

Se afirma en el escrito de tutela que en la medida que las resoluciones 291 a 295 no se notificaron en la forma como lo señala el estatuto tributario, éstas no quedaron ejecutoriadas razón por la que no podían prestar mérito ejecutivo. Persistiendo así la violación al debido proceso.

1.6. En memorial presentado el veinticinco (25) de mayo de 1999, la apoderada de la empresa propone excepciones en contra de los mandamientos de pago por la falta de ejecutoria de los títulos ejecutivos correspondientes, aclarando que la sociedad por ella representada, a partir de esa fecha y por conducta concluyente, se daba por notificada de los mismos, porque el municipio no notificó aquellos en la forma prevista por el estatuto tributario. Excepciones que fueron declaradas desiertas el primero (1º) de junio, porque en concepto del tesorero municipal, el término para presentar éstas era de diez (10) días y no de quince (15) como lo creyó erradamente la apoderada de la empresa, quien las presentó con fundamento en los términos que, para el efecto establece el estatuto tributario. En contra de esta decisión se interpuso recurso de reposición que fue denegado por improcedente.

En la misma fecha —mayo 25—, el gerente de la empresa presentó el recurso de reconsideración de que trata el artículo 720 del estatuto tributario, en contra de las resoluciones dictadas por la tesorería municipal de el Colegio, por considerar, entre otras razones, que el municipio no estaba aplicando el procedimiento que, para la imposición de sanciones, establecía el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, y que no era otro que el contemplado en el estatuto tributario. Omisión que traía como consecuencia que las resoluciones dictadas en contra de la empresa no se hubiesen ejecutoriado, por cuanto el mencionado estatuto prevé unos términos y procedimientos diversos para este fin, que la autoridad municipal inobservó.

En junio 3 de 1999, el tesorero municipal resuelve el anterior recurso en forma adversa a la Empresa de Energía de Bogotá S.A., entre otras razones, porque considera que el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, que se pide aplicar para seguir adelante el juicio fiscal en contra de la mencionada empresa es inconstitucional, por desconocer la autonomía y descentralización que la constitución reconoce en favor de los entes territoriales. Por tanto, considera que corresponde al concejo municipal determinar el procedimiento que ha de seguir el municipio en esa clase de juicios, y éste ha señalado que para el efecto, serán aplicadas las normas del Código Contencioso Administrativo y del Código de Procedimiento Civil, en lo que aquél no regule.

En ese entendido, el recurso de reconsideración presentado por el gerente de la Empresa era improcedente y tenía que ser rechazado, por cuanto las normas del Código Contencioso Administrativo no contemplan el mencionado recurso como medio válido para agotar la vía gubernativa.

Igualmente, en la misma fecha —mayo 25— se interpone un incidente de nulidad de todo lo actuado por violación del debido proceso, específicamente por la indebida notificación de las cinco (5) resoluciones dictadas en contra de la Empresa de Energía de Bogotá. S.A., y, en consecuencia, la inexistencia de títulos ejecutivos en su contra. Incidente que se falla el primero (1º) de junio de 1999, con el mismo argumento con que se rechazó el recurso de reconsideración (fls. 528 a 552 del primer cuaderno de pruebas).

La negativa del ente acusado de dar trámite a los recursos e incidente presentados por la empresa, se afirma, son una abierta violación del derecho a la defensa. Al tiempo que se configura una vía de hecho, porque sin ningún sustento jurídico, el tesorero municipal insiste en aplicar una normatividad improcedente.

1.6. En junio cuatro (4) de 1999, se ordena seguir adelante con la ejecución, liquidar el crédito en favor del municipio y condenar en costas a la empresa, según las disposiciones del Código de Procedimiento Civil (fls. 45 a 53, del primer cuaderno de pruebas). La liquidación y tasación de agencias de derecho se efectuó en junio nueve (9) de 1999 (fls. 55 a 80 del segundo cuaderno de pruebas), sin que exista constancia sobre su notificación.

1.7. En junio diez y seis (16) de 1999, se expide resolución aprobando la liquidación del crédito, por cuanto éste no fue objetado. En relación con las agencias en derecho, se ordenó su entrega a dos contratistas del municipio, Vicente Solórzano Triviño y Gabriel Guillermo López Villalobos, según se dice, en virtud de un contrato de prestación de servicios suscrito con éstos, agencias en derecho que fueron liquidadas en un total de $ 3.846.414.070. Resoluciones notificadas por estado de junio 18 de 1999 (fls. 82 a 87 del segundo cuaderno de pruebas).

Se afirma en el escrito de tutela que, por estos aspectos, se configura una vía de hecho, por cuanto no existía firmeza de las decisiones que daban origen a la liquidación del crédito indebidamente cobrado, como la inexistencia de una razón en derecho que diera justificación a la cuantificación tan excesiva de las agencias de derecho, como de la orden de entregar éstas a terceros que no han tenido ninguna actuación en el proceso.

1.8. En junio diez y ocho (18), se ordena el embargo de sumas ciertas de dinero, depósitos de ahorro, créditos, etc., que llegue a tener a favor la Empresa de Energía de Bogotá S.A., hasta por la suma de cincuenta y dos mil millones de pesos. Orden ésta que se dio a algunas de las entidades bancarias que tienen sede en Bogotá, como a las empresas Emgesa S.A. y Condesa S.A.

1.9. En junio veinticinco (25), la apoderada de la empresa solicita levantar los mencionados embargos y fijar, si es el caso, una caución razonable. La principal razón de la solicitud de desembargo, es la falta de conocimiento por parte de la empresa de estas medidas y la imposibilidad de impugnarlas.

Igualmente, se reitera la petición de nulidad.

1.8.(sic) En julio siete (7), el agente especial del Ministerio Público, doctor José Alberto García Cortés, presentó memorial solicitando “invalidar y dejar sin efecto alguno, toda actuación administrativa” adelantada en el proceso fiscal seguido en contra de la Empresa de Energía de Bogotá S.A., “a partir del mandamiento de pago expedido, porque la administración no ha observado la garantía del debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución... y le ha violado el derecho de defensa de la empresa contribuyente ejecutada...” específicamente por no aplicar las normas del estatuto tributario. Así mismo, y en la misma fecha, solicitó la revocatoria directa de las cinco resoluciones dictadas en contra de la empresa accionante. Petición ésta que fue sustentada en la violación del debido proceso por inaplicación de las normas del estatuto tributario. (fls. 87 a 124 del tercer cuaderno de pruebas) .

No consta en el expediente la contestación a estos memoriales.

2. Los derechos fundamentales presuntamente vulnerados y lo que se pretende.

2.1. Afirma la apoderada de la accionante que el proceso de ejecución que sigue el municipio de El Colegio en contra de la Empresa de Energía de Bogotá. S.A., es abiertamente contrario al derecho fundamental del debido proceso que consagra el artículo 29 de la Constitución, por la inaplicación del procedimiento que la ley ha señalado para el efecto, y que no es otro que el que se señala en el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, según el cual “los municipios y distritos, para .... imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el estatuto tributario para los impuestos de orden nacional”. (negrilla fuera de texto)

La inobservancia de este precepto, en la medida que no se ha dado aplicación al estatuto tributario, hace que la actuación en contra de la Empresa de Energía de Bogotá, S.A., se constituya en una clara vía de hecho.

2.2. Son múltiples las peticiones que se hacen en el escrito de tutela, pero que se pueden resumir en que se emita una orden al tesorero municipal de el municipio de El Colegio, para que deje sin efectos todas las actuaciones que éste ha adelantado en el proceso fiscal seguido en contra de la Empresa de Energía de Bogotá. S.A., proceso que sólo podrá iniciarse una vez se observe y cumplan las normas del estatuto tributario, en relación con el procedimiento para la imposición de sanciones de carácter tributario. Como medida provisional y a efectos de precaver un perjuicio irremediable, se solicita ordenar la suspensión de las medidas cautelares dictadas en contra de la empresa, mientras se adopta la decisión de fondo.

3. Trámite de la acción.

El escrito de tutela y sus anexos fue radicado en julio primero (1º) de 1999, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Una vez repartido el expediente, el magistrado sustanciador, por auto de julio seis (6) de 1999, admitió la acción y ordenó su notificación al alcalde y al tesorero del municipio de El Colegio (Cundinamarca). Igualmente, solicitó a estos funcionarios, copia de la totalidad de la actuación administrativa seguida por el municipio en contra de la Empresa de Energía de Bogotá S.A.; copia de algunos acuerdos municipales; copia del contrato de prestación de servicios suscrito por ese ente territorial con los señores Solórzano Triviño y Guillermo López Villalobos. Así mismo, solicitó a la Empresa de Energía de Bogotá S.A., remitir copia del poder que ésta confirió al abogado Mariano Loaiza Polania.

Recibidas las pruebas decretadas y previa intervención del Ministerio Público, que a través del mismo agente delegado que estaba actuando en el proceso fiscal seguido en contra de la empresa, actuó para coadyuvar la acción de tutela, el tribunal administrativo, en providencia de julio trece (13) de 1999, ordenó, como medida provisional, la suspensión de las órdenes de embargo y secuestro dictadas en el proceso coactivo seguido en contra de la Empresa de Energía de Bogotá S.A., ante la flagrante violación del debido proceso, por la inaplicación que el municipio acusado estaba haciendo del procedimiento previsto en la ley (fls. 223 a 240 del cuaderno principal).

4. Fallo de primera.

Mediante sentencia del diez y seis (16) de julio de 1999 (fls. 306 a 328 del cuaderno principal), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección A, concedió el amparo solicitado, y ordenó al tesorero municipal del municipio de El Colegio lo siguiente: i) anular el proceso coactivo adelantado en contra de la Empresa de Energía de Bogotá. S.A., por violación de los derechos al debido proceso y a la defensa; ii) notificar las resoluciones 291 a 295 dictadas en contra de la mencionada empresa de conformidad con las normas que, para el efecto, consagra el estatuto tributario y, iii) reintegrar a la empresa todas las sumas recaudadas como consecuencia de las medidas de embargo y secuestro dictadas en el curso del proceso que se declaraba nulo.

Las anteriores ordenes las profirió el tribunal, al encontrar, después de un estudio sobre la naturaleza del impuesto que el municipio de El Colegio estaba haciendo exigible por la vía coactiva, que el procedimiento que éste estaba aplicando no era el señalado en el estatuto tributario, tal como lo exige expresamente el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, artículo éste declarado exequible por la Corte Constitucional, en Sentencia C-232 de 1998.

La aplicación de un procedimiento diverso al señalado en la ley, afirma el tribunal, para lograr el cobro coactivo de las obligaciones que tiene la empresa recurrente con el ente demandado, como la adopción de medidas cautelares en contra de aquella, en desarrollo de este procedimiento, hacen evidente la existencia de una vía de hecho, en los términos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, razón que justifica la procedencia de la acción de tutela para la protección del derecho al debido proceso de la Empresa de Energía de Bogotá. S.A.

5. Impugnación.

En tres (3) escritos presentados por el apoderado del municipio de El Colegio, en donde no sólo se solicita revocar la medida provisional que adoptó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sino que se impugna la decisión de éste de conceder el amparo solicitado (fls. 337 a 352 y 424 a 434 del cuaderno principal), se afirma que la naturaleza residual y subsidiaria de la acción de tutela, le impedían al juez constitucional conceder el amparo que se le solicitó, e imponer a las autoridades administrativas la observancia de un procedimiento administrativo diverso al señalado por la ley, hecho que desconoce no sólo la independencia de aquellas, sino que desvirtúa la naturaleza de la acción de tutela, por cuanto se adoptaron decisiones que son propias de otros funcionarios, hecho que afecta la correcta marcha del Estado.

En otros términos, se afirma que con la decisión del tribunal administrativo, se desconoció la facultad de la entidad territorial de recaudar sus rentas y obtener los ingresos necesarios para atender sus obligaciones.

Igualmente, se considera que el único juez competente para analizar la legalidad de los actos expedidos por el ente territorial en ejercicio de la facultad coactiva que le es propia, es el juez contencioso, en virtud de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Es decir, que la empresa tenía a su disposición mecanismos diversos de la acción de tutela para hacer valer los derechos presuntamente vulnerados, en donde el juez de tutela carecía de competencia para solucionar el conflicto de interpretación suscitado entre el ente territorial y empresa recurrente, en relación con la normatividad aplicable en la imposición de sanciones por el incumplimiento en el pago de un impuesto que es de su propiedad exclusiva.

Finalmente, se dice que se decidió en perjuicio de los intereses del ente territorial, con argumentos de conveniencia y no de legalidad.

6. Fallo de segunda instancia.

6.1. Mediante sentencia de septiembre nueve (9) de 1999, el Consejo de Estado, Sección Quinta (fls. 522 a 543 cuaderno principal) confirmó y adicionó la decisión de primera instancia, en el sentido de compulsar copias de la actuación administrativa seguida en contra de la Empresa de Energía de Bogotá. S.A., a la Procuraduría General de la Nación, por las graves irregularidades encontradas en su trámite, pero específicamente, en cuanto a la asignación de aproximadamente cuatro mil millones de pesos en agencias de derecho a dos abogados que no participaron en dicha actuación.

El núcleo esencial de la decisión, se encuentra en la inaplicación que hizo el ente territorial de las normas del estatuto tributario para el cobro coactivo que ésta estaba siguiendo en contra de la Empresa de Energía de Bogotá, S.A., normatividad que, por expresa disposición del artículo 66 de la Ley 387 de 1997, era la aplicable, tal como lo señaló la Corte Constitucional al declarar su exequibilidad.

Dentro de este contexto, y teniendo en cuenta que el mencionado estatuto establece unas reglas que han de seguirse para la notificación de las resoluciones que imponen sanciones a los contribuyentes, la Sección Quinta del Consejo de Estado hace un análisis de las actuaciones surtidas en el curso del trámite de ejecución seguido por el ente acusado en contra de la empresa accionante, para concluir que la administración municipal, a partir de la notificación de las resoluciones dictadas en contra de la empresa de Energía de Bogotá S.A.; no observó el procedimiento señalado para tal efecto, desconociendo el derecho de ésta al debido proceso. Se dijo al respecto:

“La administración no puede pretermitir el procedimiento legalmente prescrito y, en caso de hacerlo, ello constituye razón suficiente para deprecar y obtener la tutela del debido proceso. Pero si además opta por emplear otro procedimiento, a su juicio aplicable, y plagarlo de equívocos e informaciones contrarias a la verdad, no sólo viola en forma flagrante el debido proceso y el derecho de defensa sino que evidencia una actuación irregular que debe ser objeto de investigación por las autoridades competentes en lo disciplinario y penal, porque puede configurarse conductas lesivas de otros bienes jurídicos.

El derecho al debido proceso comprende la observancia material y formal de los derechos y garantías procesales. No basta que la administración exhiba diversas constancias sobre el pretendido cumplimiento de los términos y formalidades de la actuación si el examen de los hechos revela inconsistencias y ambigüedades que limita y con frecuencia conculcan las garantías procesales del administrado. En el sub lite la administración no omitió cumplir el procedimiento legal y un examen de lo ocurrido permite constatar que tampoco observó aquel que invoca como aplicable, por lo que la Sala debe recalcar que la administración no sólo está sometida al principio de la legalidad sino al imperativo de obrar con verdad y buena fe”.

Después de analizar las actuaciones subsiguientes a la notificación de las resoluciones, en especial, la negativa de la administración municipal de estudiar el recurso de reconsideración presentado, así como los incidentes de nulidad, llevaron a la Sección Quinta del Consejo de Estado, a establecer que el único medio de defensa que existía para restablecer el derecho al debido proceso y defensa de la accionante en el caso sometido a su conocimiento, era la acción de tutela, por cuanto la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 84 del Contencioso Administrativo, no resultaba un medio lo suficientemente idóneo para proteger estos derechos, en los términos de la jurisprudencia constitucional.

II. Consideraciones y fundamentos de la Corte Constitucional

1. Competencia

La Sala Segunda de Revisión es competente para decidir sobre el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral 9º, de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.

2. El asunto objeto de discusión

2.1. Corresponde a esta Sala establecer si, en el presente caso, el ente territorial acusado vulneró el derecho al debido proceso y a la defensa que le asiste a la Empresa de Energía de Bogotá S.A., en el curso de la actuación administrativa seguida en su contra, por la aplicación de un procedimiento diverso al señalado en la Ley 383 de 1997, para la imposición de sanciones por el incumplimiento de las obligaciones tributarias que ésta tenía para con aquél, que hagan procedente la acción de tutela.

2.2. En concepto del ente acusado, la violación que se alega no ha existido, por cuanto el municipio, como ente autónomo que es, en los términos de la Constitución (arts. 1º, 287 y 362), ostenta la facultad de señalar el procedimiento que aplicará para el cobro e imposición de sanciones de las obligaciones fiscales que para con él tengan los contribuyentes. En especial, cuando el tributo que se pretende hacer exigible es de su exclusiva propiedad. En otros términos, que la única autoridad competente para señalar este procedimiento, es el concejo municipal, ente que, en Acuerdo 51 de 1997 según el tesorero municipal, dispuso que a esta clase de procesos les sería aplicable el Código Contencioso Administrativo, y en lo no regulado por éste, lo serían las normas de Código de Procedimiento Civil.

2.3. Los jueces de instancia, por su parte, sentenciaron que la no aplicación de la Ley 383 de 1997, según la cual el estatuto tributario es el procedimiento que han de aplicar los entes territoriales para la imposición de sanciones por el incumplimiento de las obligaciones tributarias de que son titulares éstos, hacía evidente la violación de los derechos al debido proceso y a la defensa del contribuyente, hecho que hacía procedente la acción de tutela para su restablecimiento, ante el flagrante desconocimiento de éstos.

2.4. Como puede observarse, el punto central de discusión, en el presente caso, se concreta a determinar i) el procedimiento que el municipio de El Colegio debía aplicar para obtener no sólo el pago de las obligaciones tributarias que la sociedad recurrente tenía para con él sino la imposición de las sanciones por su incumplimiento, y ii) si la inobservancia de ese procedimiento, se constituía en una vulneración de los derechos al debido proceso y defensa de la empresa accionante, que hiciera procedente la acción de tutela para su protección y restablecimiento.

2.5. Es claro que, en el presente caso, la discusión sobre si la sociedad que impetra este amparo, como persona jurídica que es, estaba legitimada para interponer esta acción debe soslayarse, pues este punto está ampliamente desarrollado por la jurisprudencia constitucional, uniforme en reconocer derechos fundamentales en cabeza de las personas jurídicas (Sents. SU-182/98, T-415/99, entre otras), derechos tales como los que se solicita proteger a través de la acción de la referencia.

Para dar respuesta a los anteriores interrogantes basta señalar lo siguiente.

3. El legislador fue claro y expreso al señalar que los municipios y distritos están obligados a aplicar el estatuto tributario en los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión, y cobro relacionado con los impuestos administrados por ellos.

3.1. La Ley 383 de 1997, que trata sobre ordenamiento territorial, en su artículo 66 fue clara al señalar el procedimiento que, entes territoriales como el municipio de El Colegio, debía aplicar para la imposición y cobro de sanciones como las que pretendía imponer en contra de la Empresa de Energía de Bogotá, S.A., y contenidas en las resoluciones 291 a 295 de 1999, procedimiento que no podía ser diverso al señalado en el estatuto tributario.

Significa lo anterior que, a partir de la expedición de la mencionada ley (julio 10) no existía duda sobre el procedimiento que los distintos entes territoriales debían aplicar en los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionado con los impuestos administrados por ellos. Sin embargo, el tesorero municipal de El Colegio, conocedor de la norma, consideró que la misma era contraria a los preceptos constitucionales que reconocen a los entes territoriales autonomía para administrar sus recursos (C.P., art. 287), y decidió inaplicarla en el proceso que se inició en contra de la Empresa de Energía de Bogotá. S.A.

Inaplicación que, en los términos de la jurisprudencia de esta corporación (Sent. C-069/95), el mencionado funcionario podía efectuar. Sin embargo, éste no tuvo en cuenta dos aspectos relevantes que le impedían inaplicar la mencionada norma. La primera, se relaciona con el hecho que el mencionado precepto, al establecer un procedimiento que debía agotarse en los casos en ella estipulados, era una norma de orden público de obligatorio cumplimiento, mientras otra norma de igual jerarquía, o una decisión de órgano competente no estableciera cosa distinta, como lo sería para el caso la Corte Constitucional, dado que su inobservancia, aún en el evento de considerarse contraria a la Constitución, generaría no lo sólo inseguridad jurídica en cuanto al procedimiento a ser aplicado, sino violación de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la defensa que tienen como uno de sus pilares, la aplicación y observancia de las normas y procedimientos que rigen un proceso determinado, garantía que no sólo tiene aplicación en el campo penal, sino en toda clase de procesos.

La segunda, el desconocimiento flagrante de una decisión de la Corte Constitucional que, con bastante anterioridad a la fecha en que el municipio iniciara el proceso coactivo en contra de la sociedad accionante, había declarado la exequibilidad de la norma que el funcionario municipal decía inaplicar por inconstitucional. Precisamente, los argumentos en que se fundamentó el tesorero municipal para no aplicar el estatuto tributario, en el caso de la Empresa de Energía de Bogotá, S.A., fueron los que tuvo en cuenta esta corporación para considerar que el legislador no vulneró derecho alguno de los entes territoriales, cuando en él se dispuso que el mencionado estatuto se aplicaría a los procesos fiscales que éstos siguiesen en contra de sus contribuyentes, por cuanto sólo así se lograría “la unificación a nivel nacional del régimen procedimental, .... razón por la cual, en aras de darle seguridad, transparencia y efectividad al recaudo, administración y manejo de los impuestos y contribuciones,compete al legislador fijar un régimen procedimental único, aplicable tanto a nivel nacional, como a tributos del orden local. (...) Por ende, de conformidad con el ordenamiento superior, en caso de oposición o contradicción entre normas procedimentales fijadas por los entes territoriales con aquellas dispuestas por el legislador, prevalecen estas últimas, por lo que en consecuencia, los órganos competentes de las entidades territoriales deberán ajustar y modificar su normatividad para hacerla concordante con la señalada por la ley.

De otro lado, cabe destacar que cuando la norma acusada consagra un procedimiento tributario uniforme, aplicable tanto a nivel nacional, como departamental, distrital y municipal, no está quebrantando el principio constitucional de la autonomía territorial, pues estos entes conservan todas aquellas facultades que en desarrollo del mandato constitucional les corresponde en materia fiscal, como lo son la organización administrativa, el recaudo, la conservación, la inversión y el manejo de sus recursos. No obstante, ello no equivale a que dichas atribuciones puedan entenderse en términos absolutos e ilimitados, pues dentro del Estado unitario y con base en las normas superiores están sometidos a la Constitución y a la ley” (subrayas fuera de texto) (C.Const., Sent.C-232/98).

En el mismo sentido, se había pronunciado la Sección Quinta del H. Consejo de Estado, en providencia de febrero 26 de 1998, expediente 944 del instituto de valorización municipal de Villavicencio. Igualmente, la Corte Constitucional, en otra sentencia, ordenó dar aplicación estricta al procedimiento establecido en el estatuto tributario para procesos como el seguido en contra de la Empresa de Energía de Bogotá S.A. (Sent. T-449/98)

3.2. Es claro, entonces, que para la fecha en que se dictaron las resoluciones 291 a 295 en contra de la empresa accionante, (marzo 31 de 1999), no existía duda alguna sobre el procedimiento que el municipio de El Colegio estaba obligado a observar para hacerlas efectivas. Procedimiento que no podía ser distinto del contemplado en el Decreto 624 de 1989, libro V, título VII, artículos 823 a 843.2, con las modificaciones y adiciones del capítulo V, artículos 78 a 83 y 90 a 104 de la Ley 6ª de 1992.

Absuelto este interrogante, corresponde establecer si se desconoció el derecho al debido proceso y a la defensa de la empresa actora.

4. El desconocimiento de los procedimientos señalados por el legislador para tramitar un determinado proceso, representa un claro desconocimiento de los derechos a la igualdad, al debido proceso y a la defensa que, como derechos fundamentales, el juez de tutela está obligado a proteger.

4.1. Numerosos son los fallos proferidos por esta corporación, con relación a la importancia que, en un Estado de derecho, tiene la observancia de los procedimientos señalados por el legislador para el desarrollo de los diversos procesos. Procedimiento que tiene como principal finalidad, dar prevalencia a los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la defensa, y hacer efectivo el principio de justicia material que rige al Estado social de derecho, razón por la que no se puede considerar como baladí, el hacer obligatoria la observancia de las formas propias de cada juicio. Al respecto ha manifestado esta corporación:

“La garantía constitucional del debido proceso incluye, como elemento determinante, el de la obligatoriedad de las formas propias de cada juicio.

Se trata de asegurar que, en todos los trámites judiciales o administrativos, se apliquen las normas previamente definidas por la ley para el tipo de asunto materia de examen, con el objeto de que quien acude a los jueces —o a la administración, en su caso—, o es llamado por ellos, no sea sorprendido por nuevas disposiciones, ni sea tratado de manera diferente a aquélla en que lo son quienes se encuentran en sus mismas circunstancias.

Se preserva así el valor de la seguridad jurídica y se hacen valer los postulados de la justicia y de la igualdad ante la ley (Sent. C-491/96).

La obligatoriedad del anterior mandato es absoluta y obliga a todos los funcionarios, pues es claro que el debido proceso ha de aplicarse a toda actuación judicial o administrativa, tal como lo señala el artículo 29 de la Constitución. Significa lo anterior que el municipio de El Colegio, y, específicamente, su tesorero, estaba obligado a dar estricto cumplimiento a la norma que prescribe que las normas del estatuto tributario han de aplicarse a procesos como el que se inició en contra de la sociedad accionante. La interpretación según la cual dicho procedimiento sólo era aplicable cuando se tratase de impuestos del orden nacional es inaceptable, en los términos del artículo 27 del Código Civil, pues el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 no admite interpretación alguna, pues su tenor literal es claro “los municipios y distritos, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el estatuto tributario para los impuestos de orden nacional” ¿Cómo podría entenderse que esta norma se refiere a impuestos del orden nacional?

4.2. Obsérvese, como a continuación se entrará a demostrar, que la aplicación de las normas del mencionado estatuto y las de uno diverso, como lo serían las del Código Contencioso Administrativo, que el municipio insistió en aplicar porque así lo disponía supuestamente un acuerdo municipal, tenía repercusión directa y negativa en el derecho a la defensa de la sociedad accionante, porque los términos contemplados en el primero, así como los medios de impugnación en él establecidos, resultan ser más amplios y revisten de mayores garantías al administrado. Veamos:

4.2.1. Violación del debido proceso y, en consecuencia, el derecho de defensa por la indebida notificación de las resoluciones que imponían las sanciones a la Empresa de Energía de Bogotá S.A.

Las cinco (5) resoluciones por medio de las cuales la administración municipal de El Colegio liquidó e impuso sanciones a la Empresa de Energía de Bogotá S.A., que originaron la actuación administrativa en su contra, fueron notificadas en indebida forma, hecho que provocó una violación ostensible del derecho al debido proceso y defensa de la empresa, dado que el municipio no observó ni las normas del Código Contencioso que decía aplicar, ni las del estatuto tributario que por ley estaba obligado a cumplir.

Código Contencioso Administrativo

ART. 44.—Las actuaciones administrativas se notificarán personalmente al interesado, o a su representante. Si no hay una forma más eficaz de hacer la notificación personal, se le enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquél haya anotado al intervenir...

ART. 45.—Si no se pudiere hacer la notificación personal al cabo de cinco (5) días del envío de la citación, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez (10) días, con la inserción de la parte resolutiva de la providencia”.

Estatuto tributario

ART. 565.—Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones tributarias... resoluciones que impongan sanciones, liquidaciones oficiales, deben notificarse por correo o personalmente...

ART. 566.—La notificación por correo se practicará mediante envío de una copia del acto correspondiente a la dirección informada por el contribuyente y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo.

La Empresa de Energía de Bogotá S.A., el diez y seis (16) de abril de 1999, recibió la certificación de que trata el artículo 44 del Código Contencioso, fechada en marzo 5 —un error de transcripción seguramente, dado que las resoluciones fueron proferidas en marzo 31— en la que el tesorero municipal de El Colegio le solicita al gerente de la mencionada empresa presentarse a la tesorería del mencionado municipio, para ser notificado personalmente de las resoluciones dictadas en contra de la sociedad que él representa. Para el efecto, se le concedió el término de cinco (5) días hábiles, que correrían al día siguiente del recibo de la mencionada certificación (fl.15, primer cdno. de pruebas). Término que vencía el veintitrés (23) de abril.

No obstante, la tesorería municipal, por edictos que fueron fijados el catorce (14) de abril de 1999, —dos días antes que la empresa recibiera la citación— y desfijados el veintisiete (27) de abril del mismo año, dice notificar a la Empresa de Energía de Bogotá, S.A., de las resoluciones expedidas en su contra “por no haber sido posible la notificación personal”, tal como lo establece el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo (fls. 17 a 26, primer cdno. de pruebas). Significa lo anterior que la administración municipal no sólo no aplicó el procedimiento ordenado por la ley para el efecto, sino que no esperó a que se presentara el representante de la sociedad accionante o su apoderado para recibir la notificación personal, pues antes del término que se le concedió para el efecto, se procedió a efectuar la notificación por edicto, impidiendo así, el derecho que tenía la empresa a ser notificada en forma personal.

Tampoco podría afirmase válidamente que la citación enviada al representante de la empresa accionante cumplió las veces de la notificación por correo a que se refiere la norma del estatuto tributario que fue transcrita, toda vez que con la mencionada citación, no se acompañó la copia de las resoluciones que se pretendían notificar, hecho que, en sí mismo, impedía el derecho a la defensa de la sociedad accionante.

4.3. Pero si se aceptase en gracia de discusión que la Empresa de Energía de Bogotá S.A. fue notificada en debida forma, ha de absolverse un segundo interrogante ¿cobraron ejecutoria las resoluciones que se pretendían hacer exigibles mediante el proceso coactivo? En otros términos ¿se agotó la vía gubernativa en el proceso seguido en contra de la empresa accionante que facultase a la entidad territorial hacer uso de su competencia coactiva? La respuesta es negativa, por la sencilla razón que la sociedad, en aplicación de las normas del estatuto tributario, aplicable a la actuación que en su contra se estaba siguiendo, interpuso el recurso que contra éstas procedía, y que la administración se negó a aceptar por considerar simplemente que éste no era procedente en los términos del Código Contencioso Administrativo.

4.4. El artículo 720 del estatuto tributario, establece que contra las liquidaciones oficiales y las resoluciones que impongan sanciones, entre otros, procede el recurso de reconsideración dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación del mismo.

Así las cosas, de aceptarse que la empresa fue notificada en los términos de la administración municipal, también lo es que las resoluciones por él expedidas sólo hubiesen cobrado ejecutoria, entre otros, si el término para interponer los recursos hubiese vencido, y éstos no se hubiesen presentado en debida forma (CCA, art. 62, en concordancia con el art. 829 E.T.).

Es, en este aspecto, donde cobra relevancia la aplicación de las normas de uno u otro estatuto, y en donde se hace evidente la vulneración del derecho a la defensa de la Empresa de Energía de Bogotá S.A., pues mientras en el Código Contencioso Administrativo, se considera que la vía gubernativa se agota cuando se decide el recurso de reposición, o cuando contra el acto no procede recurso, o éste no se interpuso en tiempo, contemplándose como recursos válidos únicamente el recurso de reposición y el de apelación (arts. 50 y 63). El estatuto tributario contiene un recurso adicional: el de reconsideración, artículo 720, recurso este que la empresa impetró.

4.5. De admitirse que la sociedad quedó debidamente notificada en abril 27, el término para presentar el mencionado recurso vencía en junio 27. En otras palabras, la empresa, al interponer el recurso de reconsideración —mayo 25—, impidió la ejecutoria de las resoluciones que la sancionaban, razón por la que el municipio de El Colegio no podía iniciar el cobro coactivo, por cuanto los títulos que le daban base para ello, resoluciones 291 a 295 de 1999, no se encontraban ejecutoriados para la fecha en que fueron dictados los mandamientos de pago correspondientes —abril 28 de 1999— (E.T., art. 828, num. 2º). Este hecho, evidencia el desconocimiento de los derechos a la defensa y al debido proceso de la empresa, pues era claro que el ente municipal no tenía la competencia para iniciar el cobro coactivo por el no agotamiento de la vía gubernativa.

4.6. Es de reseñar que la sociedad accionante, siempre hizo uso de todos los recursos que tenía a su alcance para que la administración reconociese su error y corrigiera el procedimiento que estaba aplicando, tal como quedó reseñado en los antecedentes, pero aquélla, arbitrariamente, decidió desconocer los derechos que le asistían al contribuyente requerido, contrariando incluso un pronunciamiento expreso de esta corporación sobre la materia.

4.7. Lo anterior, aunado al hecho que el único recurso que tenía a su alcance la empresa era el de nulidad y restablecimiento del derecho (E.T., art. 835), mecanismo que no hubiese resultado idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa de la empresa, pues su presentación y tramitación, en los términos del estatuto tributario, no da lugar a la suspensión del proceso coactivo, hacían procedente la acción de tutela, porque pese a la interposición de la acción de nulidad y restablecimiento, la actuación ilegal, arbitraria y caprichosa del tesorero municipal de El Colegio, se seguiría configurando.

4.8. Arbitrariedad que se hace más evidente si se revisa el Acuerdo 51 de 1997 “por medio del cual se expide el estatuto de rentas para el municipio de El Colegio, expedido por el concejo municipal (fls. 30 a 164 del cdno. cuarto de pruebas), y que el tesorero municipal decía aplicar, en el que expresamente se establece: “capítulo V, procedimiento para la fiscalización, determinación y discusión de los tributos. Artículo 308: Las situaciones que no puedan ser resueltas por las disposiciones de este estatuto o por normas especiales, se resolverán mediante la aplicación de las normas del estatuto tributario, del derecho administrativo, Código de Procedimiento Civil y los principios generales del derecho”. (negrilla fuera de texto).

No encontrándose norma alguna en el mencionado acuerdo que, para el caso de las liquidaciones oficiales e imposición de sanciones, dispusiera la aplicación de las normas del contencioso administrativo, era claro que éstas no podían aplicarse de preferencia sobre las del estatuto tributario, pues el artículo 308 del acuerdo en comento es claro en establecer el orden de aplicación de las distintas normas. Por tanto, el tesorero, en cumplimiento del mencionado acuerdo y de la Ley 383 de 1997, estaba obligado a aplicar las normas del estatuto tributario. Al respecto, se ha dicho:

“... la jurisdicción coactiva si constituye una prerrogativa de que gozan algunas entidades de derecho público para cobrar créditos a su favor, pero no es un sistema que permita a las entidades la violación del derecho debido para elejecutado. Si la administración llegare a violar el debido proceso dentro de procedimientos de jurisdicción coactiva, caben los correctivos jurisdiccionales”. (subrayas fuera de texto) (Sent.T-445, oct. 12/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero).

4.9. Los hechos descritos en los numerales anteriores, aunados a la circunstancia que, sin justificación válida, por lo menos en los documentos que obran en el expediente, se hubiesen señalado unas agencias en derechos en una suma que resulta exorbitante, como su asignación a terceros ajenos a la actuación administrativa, justifican la investigación disciplinaria que solicitó la Sección Quinta del Consejo de Estado a la Procuraduría General de la Nación.

Conclusión

Es claro que se produjo una grave violación del debido proceso y, en consecuencia, el derecho de defensa de la empresa accionante al no aplicarse el procedimiento que, para la actuación que se seguía en su contra, imponía la Ley 383 de 1997. La inobservancia de ésta, desencadenó una serie de irregularidades y arbitrariedades que afectaban el núcleo de los derechos fundamentales al debido proceso y defensa de la sociedad recurrente, que hacían procedente la acción de tutela.

Basten estas razones para confirmar en su integridad la sentencia proferida en septiembre nueve (9) de 1999, por la Sección Quinta del H. Consejo de Estado, en la acción de tutela instaurada por la Empresa de Energía de Bogotá S.A., a través de apoderado, en contra del municipio de El Colegio (Cundinamarca).

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. CONFÍRMASE en su integridad el fallo proferido en septiembre nueve de 1999, por la Sección Quinta del H. Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela instaurada por la Empresa de Energía de Bogotá. S.A., a través de apoderado, en contra del municipio de El Colegio (Cundinamarca).

2. Por secretaría general, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

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