Sentencia T-1017 de diciembre 13 de 1999

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA TERCERA DE REVISIÓN

Ref.: Expedientes acumulados T-229134 y T-261098

Magistrado Ponente:

Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz

Acción de tutela instaurada por Inés Castro de Ortiz, María Luisa Morelli Andrade, Laureano Angulo de Armas y Jaime Bejarano Linares contra los H. magistrados del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Santafé de Bogotá, D.C., diciembre trece de mil novecientos noventa y nueve.

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

Sentencia

I. Antecedentes

Los procesos T-229134 y T-261098 fueron acumulados mediante auto del 29 de noviembre de 1999, dada la identidad del objeto debatido en estos.

Expediente T-229134

1. Hechos.

1. El 15 de abril de 1999, los señores Inés Castro de Ortiz, María Luisa Morelli Andrade y Laureano Angulo de Armas interpusieron acción de tutela ante la Sala Laboral del Tribunal Superior de Valledupar, contra la sentencia inhibitoria proferida por la Subsección “A”, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, conformada por los magistrados Nicolás Pájaro Peñaranda y Clara Forero de Castro. Consideran que con su decisión el Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso (C.N., art. 29) y al acceso a la administración de justicia (C.N., art. 229).

2. Los hechos que dieron origen a la presente acción de tutela, pueden sintetizarse como sigue:

2.1. Mediante la Resolución 181 de 19 de marzo del 1996, la Electrificadora del Cesar S.A., considerando “1. Que en la actualidad la empresa adelanta un proceso de reestructuración administrativa. 2. Que para el efecto se hace necesario replantear la nómina de cargos existentes”, decidió declarar insubsistente el nombramiento hecho a los actores, para desempeñar los respectivos cargos.

2.2. El 24 de junio de 1996 los accionantes, de manera conjunta, presentaron acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo del Cesar, en contra de la Electrificadora del Cesar S.A. Solicitaron en la demanda que se declarara la nulidad la Resolución 181 y, en consecuencia, se les reintegrara a los cargos que venían desempeñando. Como fundamento jurídico de la acción, afirmaron que la empresa no podía proceder a su desvinculación dado que, en virtud de lo dispuesto en el Decreto1421 de 1995, la planta de personal de la entidad se encontraba congelada.

2.3. Por medio de sentencia del 18 de febrero de 1997, el Tribunal Administrativo del Cesar denegó las súplicas de la demanda, por considerar que, con independencia de la llamada “congelación de nómina”, las disposiciones legales autorizaban a la Electrificadora del Cesar S.A. para remover libremente a los demandantes, dado que ocupaban cargos de libre nombramiento y remoción.

2.4. El fallo fue apelado por la parte actora. Conoció de esta impugnación la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, a través de sentencia del 23 de abril de 1998, revocó la sentencia de primera instancia y se declaró inhibida para proferir sentencia sobre el mérito del asunto por “ineptitud sustantiva en la acumulación de pretensiones”.

El Consejo de Estado considera que la indebida acumulación de pretensiones se presenta porque en la demanda no se reúnen los requisitos exigidos por el inciso 3 del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil. En su criterio, las distintas pretensiones acumuladas no tienen causa, objeto o pruebas comunes y, adicionalmente, tampoco se encuentran en relación de dependencia entre sí. En consecuencia, era improcedente la acumulación.

La decisión señala que “la acumulación de pretensiones se relaciona con los requisitos de fondo de la demanda”, razón por la cual, cuando se presenta alguna irregularidad al respecto, la demanda debe ser inadmitida. Sin embargo, si llegare el proceso a la etapa de la sentencia esta deberá ser inhibitoria.

3. El 15 de abril de 1999 los actores interpusieron acción de tutela ante la Sala Laboral del Tribunal Superior de Valledupar, contra la sentencia de la Subsección “A”, Sección Segunda del Consejo de Estado por presunta vulneración de sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En su criterio, el Consejo de Estado incurrió en una vía de hecho al revocar el fallo de primera instancia y proferir sentencia inhibitoria pues se apartó ostensiblemente de lo dispuesto en el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil.

Consideran en primer lugar, que en el presente caso se daban los elementos necesarios para la acumulación de pretensiones. En segundo término, indican que incluso si tales requisitos no se hubiesen cumplido, el eventual vicio resultó subsanado dado que no se interpusieron oportunamente los recursos del caso.

A este respecto, manifiestan que al determinar la supuesta existencia de una indebida acumulación de pretensiones por falta de identidad en la causa o en el objeto, o por no presentarse relación de dependencia entre las pretensiones, el Consejo de Estado debió considerar lo dispuesto en el último inciso del artículo 82 Código de Procedimiento Civil según el cual, en estos casos “se considerará subsanado el defecto cuando no se proponga oportunamente la respectiva excepción previa”. Agregan que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que en los procesos ante la jurisdicción contenciosa administrativa solo se admiten las excepciones de fondo, respecto a las circunstancias que puedan constituir excepciones previas se entiende que “deben alegarse como 'impedimentos procesales' o hacer uso de los recursos que contempla la ley procesal”.

En este sentido, los actores estiman que en el presente caso, teniendo en cuenta que la entidad demandada no interpuso el recurso de reposición que procedía contra el auto que admitió la demanda, “la presunta o aparente acumulación quedó subsanada”.

Finalmente, los demandantes señalan que al inhibirse sin razón válida, el Consejo de Estado actuó en absoluta desconexión con la voluntad del ordenamiento jurídico. Adicionan que la corporación “dedujo un vicio donde no lo había para soslayar el estudio de fondo, que seguramente amerita de más tiempo”, lo cual constituye una vía de hecho.

Conforme a lo anterior, los demandantes solicitan que se revoque el fallo inhibitorio proferido por la Sección Segunda de Consejo de Estado y en consecuencia, se le ordene dictar sentencia que decida de fondo el asunto materia del proceso.

2. Sentencia objeto de revisión.

El 28 de abril del año en curso, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso de tutela y ordenó el envío de la demanda al Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá. El Tribunal de Valledupar consideró que aquel era el juez competente para resolver el recurso constitucional dado que la competencia para conocer de la acción de tutela está atribuida a los jueces del lugar donde ocurrió la supuesta violación o amenaza de los derechos fundamentales de los demandantes, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 2591/91.

La Sala Laboral del Tribunal del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, asumió el conocimiento de la acción y por sentencia del 26 de mayo de 1999 denegó el amparo constitucional solicitado.

El tribunal indica que no se puede calificar como vía de hecho la decisión proferida por el Consejo de Estado porque según las normas del Código Contencioso Administrativo, la acumulación de pretensiones es una cuestión de fondo. Expresa que el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo establece que “En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada”. De esta manera, a su juicio, la decisión del Consejo de Estado no fue arbitraria y, por el contrario, estuvo presidida de un análisis jurídico de las normas legales pertinentes.

Expediente T-261098

1. Hechos.

1. El 13 de julio de 1999, el señor Jaime Bejarano Linares interpuso acción de tutela ante la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, contra el fallo inhibitorio proferido por la Subsección “B”, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, conformada por los magistrados Javier Díaz Bueno, Silvio Escudero Castro y Carlos Arturo Orjuela Gongora. A su juicio, la corporación incurrió en una vía de hecho al confirmar la sentencia inhibitoria dictada por el tribunal de primera instancia, con lo cual vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso (C.N., art. 29), al acceso a la administración de justicia (C.N., art. 229), así como sus derechos a la igualdad (C.N., art. 13), al trabajo (C.N., art. 25) y a la aplicación de la norma más favorable en beneficio del trabajador (C.N., art. 53).

2. Los hechos que dieron origen a la presente acción de tutela, pueden sintetizarse como sigue:

2.1. Mediante el Acuerdo 1 del 18 de febrero de 1993, expedido por la junta directiva del Instituto Colombiano Agropecuario “ICA”, se suprimieron algunos cargos de la planta de personal de la entidad a nivel nacional y regional, entre estos últimos, el cargo desempeñado por el actor. El anterior acuerdo fue aprobado por el Decreto 528 del 18 de marzo de 1993 y fue notificado a través de oficio del 19 de marzo de 1993 expedido por el Gerente General del ICA.

2.2. El 19 de julio de 1993 el actor, junto con otros exempleados del ICA regional 8 Villavicencio cuyos cargos fueron suprimidos, presentaron acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo del Meta, en contra del Instituto Colombiano Agropecuario “ICA”. En su demanda solicitaron la declaración de nulidad del Acuerdo 1 de febrero de 1993, así como del decreto que lo aprobó (D. 528/93) y del oficio de notificación de marzo del mismo año. A través de la acción incoada, pretendían su reintegro a los cargos que ocupaban así como el pago de los salarios dejados de percibir.

Para sustentar su petición, afirman, en primer lugar, que el acuerdo mencionado fue expedido 2 meses después de haber vencido el término de 18 meses, a partir de la entrada en vigencia de la nueva Constitución, consagrado por el artículo transitorio 20 de la Carta, para que el Gobierno Nacional realizara la reestructuración del Estado. De esta manera, consideran que el gobierno se excedió en sus facultades y, en consecuencia, el acuerdo así como su decreto aprobatorio carecen de fundamento constitucional. Por otra parte, consideran que los cargos se suprimieron ilegalmente dado que no se cumplió con lo establecido en el Decreto 2141 del 30 de diciembre de 1992 —por el cual se reestructuró el Instituto Colombiano Agropecuario “ICA”—, que exigía la previa conformación de una nueva planta de personal para poder llevar a cabo la supresión de cargos definitivos. Adicionalmente, los actores sostienen que el acuerdo demandado tiene una falsa motivación y fue expedido irregularmente.

2.3. Por medio de sentencia del 24 de febrero de 1998, el Tribunal Administrativo del Meta dictó sentencia inhibitoria. Consideró que, la demanda incurría en una acumulación de pretensiones “abiertamente antiprocesal” al no cumplir con lo establecido en el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil y, en consecuencia, no había lugar a pronunciamiento de mérito sobre las suplicas de la demanda.

2.4. La decisión fue apelada por la parte actora. Conoció de esta impugnación la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, a través de sentencia del 29 de abril de 1999, confirmó el fallo de primera instancia.

La corporación indica que la demanda cumplía con los requisitos de los tres numerales del primer inciso del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, es decir: 1) que el juez era competente para conocer de todas las pretensiones; 2) que estas no se excluían entre sí; y 3) que podían tramitarse por el mismo procedimiento. Sin embargo, sostiene que no se daba ninguno de los supuestos contemplados en el inciso final, del citado artículo, referentes a que las pretensiones provinieran de la misma causa, o versaran sobre el mismo objeto, o pudieran servirse específicamente de unas mismas pruebas, aunque fuere diferente el interés de unos y otros.

Al respecto señala lo siguiente:

“(...) no puede predicarse que exista en este proceso identidad de causa, puesto que cada uno de los demandantes pretende la anulación de decisiones individuales que afectan a cada una de las personas a quienes se refiere, pero no de manera colectiva o común, sino particular aún cuando formalmente su existencia obre en un solo documento o conste en el mismo acto.

(...).

El objeto, entendido como el fin o intención a que se dirige una acción u operación, es lo que se pretende alcanzar y que en el caso sub judice es diferente para cada demandante, pues el restablecimiento del derecho es individual, independiente, singular y subjetivo, dependiendo de las circunstancias personales que obren para ellos. Cada actor persigue el reintegro a su respectivo empleo y los sueldos, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir, que son distintos en cada caso”.

Así mismo se expresa que las pretensiones de los actores son independientes, puesto que no existe relación de dependencia entre ellas y no se valen de las mismas pruebas. De esta manera, afirma que cada actor hubiera podido demandar individualmente la nulidad del acto y mediante diferentes pruebas demostrar que la entidad demandada no podía suprimir su cargo por particulares razones.

Por último, el Consejo de Estado anota:

“El haber admitido por equivocación el libelo, no impide que en el momento de fallar se corrija dicha situación, pues la ley no permite en estos casos un pronunciamiento de mérito. (...) las acciones contempladas en el Código Contencioso Administrativo son formas de control jurídico de la actividad administrativa, que consagran el derecho abstracto y público de ocurrir a la jurisdicción para obtener tutela jurídica y que deben estar sujetas al cumplimiento de las 'formas propias de cada juicio', principio de imperativa observancia de acuerdo con el artículo 29 constitucional, que no se opone a la prevalencia del derecho sustancial, desarrollado en el artículo 228 C.N”.

3. El 13 de julio de 1999 el actor interpuso acción de tutela ante la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, contra la sentencia de la Subsección “B”, Sección Segunda del Consejo de Estado por presunta vulneración de sus derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al trabajo y a la aplicación más favorable de la ley en beneficio del trabajador. En su criterio, el Consejo de Estado incurrió en una vía de hecho al confirmar el fallo de primera instancia.

Considera que tanto el tribunal como el Consejo de Estado, desconocieron lo establecido en el artículo 52 del Decreto 2651/91, vigente en el momento de la presentación de la demanda, que expresaba que en los procesos contenciosos administrativos se aplicaba la acumulación de pretensiones en la forma establecida por el artículo 82 Código de Procedimiento Civil, así como el artículo 228 de la Constitución Política que señala la prevalencia del derecho sustancial en las decisiones de la administración de justicia.

Al respecto, estima que la acumulación de pretensiones sí cumplió con lo preceptuado en el inciso tercero del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil. En este sentido, afirma que, en primer lugar, la causa que llevó a instaurar la acción de nulidad fue en todos los casos la inconstitucionalidad, ilegalidad, falsa motivación y forma irregular de expedición de los actos administrativos acusados. Agrega que “tales vicios son únicos y generales para todos los accionantes y ellos nada tienen que ver con los servicios prestados, la antigüedad, el cargo, las funciones, etc. de cada uno de los demandantes” porque estas circunstancias se relacionan directamente con el interés económico de cada uno de los actores y “dicho interés individual no es óbice para la acumulación de pretensiones”.

En segundo término, señala que el Consejo de Estado confunde el objeto con el interés de cada uno de los demandantes. Anota que el objeto de todos los actores es la nulidad de los actos cuestionados. Así mismo, aclara que aunque es cierto que no hay relación de dependencia entre las pretensiones de los demandantes, “las causales de acumulación son independientes unas de otras; es decir, basta que se de cualquiera de ellas para que el juez adquiera competencia sobre todas y las decida en una sola sentencia. (...) las normas legales que facilitan la acumulación de pretensiones separan las causales por una “o” disyuntiva y no acumulativa”.

Finalmente, estima que el Consejo de Estado ha debido revocar la decisión de instancia porque “el hecho de que sea al finalizar todo el trámite del proceso que el tribunal a quo estime que se presentó el vicio de la indebida acumulación de pretensiones y no lo haya hecho al comienzo del juicio, (...) dándole oportunidad a los demandantes de corregir los defectos” fue una manifiesta vulneración al acceso a la administración de justicia.

Conforme a lo anterior, el demandante solicita que se revoque el fallo inhibitorio proferido por la Sección Segunda de Consejo de Estado y, en consecuencia, se le ordene dictar sentencia donde se decida de fondo el asunto materia del proceso.

2. Sentencia objeto de revisión.

Por sentencia del 28 de julio del año en curso, la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá denegó el amparo constitucional solicitado.

En el fallo expresa que la vía de hecho implica una vulneración ostensible y clara de la normatividad que el juez ha debido aplicar. Luego de hacer un breve resumen de los argumentos del Consejo de Estado en la decisión cuestionada, el tribunal considera que esta corporación actuó bajo un criterio jurídico fundado y, por ende, no se configuró un ejercicio arbitrario de la función judicial.

El fallo fue apelado por el actor. Conoció de esta impugnación la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia que mediante sentencia del 27 de septiembre de 1999, revocó la decisión proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá.

En primer lugar, la Sala estima que el Consejo de Estado incurrió en una vía de hecho en la decisión atacada, al confirmar la sentencia inhibitoria de primera instancia. Explica que la acumulación subjetiva de pretensiones intentada en el proceso era válida, dado que cumplía con lo estipulado en el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, inciso tercero, aplicable a los procesos contenciosos administrativos por mandato del artículo 52 del Decreto 2651 de 1991.

Al respecto, anota:

(...) por una parte, es patente que la pretensión de cada uno de los demandantes tenía una causa común, cual era la identidad de los actos administrativos acusados que los afectaban a todos, basados a su vez en el acaecer fáctico común de la reestructuración de la entidad pública demandada; y por la otra, perseguían como objeto común que se decretara la nulidad de dichos actos y, subsecuentemente, se les restablecieran sus derechos.

Ahora, el fin individual de reintegro a los cargos correspondientes y el pago de los emolumentos que cada uno perseguía, si bien obedecían a intereses diversos no enervaban la acumulación subjetiva de pretensiones por cuanto es la misma norma la que, expresamente por demás, consagra que tal actuación no se malogra por hecho de que 'sea diferente el interés de unos y otros'; no se remite a duda, así que la decisión vulneró una forma de intervención litisconsorcial voluntaria que sin ambages autoriza la ley”.

Por otra parte, la Sala expresa que aunque en principio, la tutela no procede contra las interpretaciones de la ley y la valoración probatoria que realizan los jueces, la autonomía judicial no es ilimitada y las decisiones deben basarse en criterios objetivos y razonables. A su juicio, la interpretación del Consejo de Estado, no cumple con tales criterios y es una “interpretación forzada”.

En relación con los fallos inhibitorios aclara que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, estos deben ser excepcionales porque “el juez debe agotar todas las posibilidades de interpretación y valoración legal o probatoria que le permite el orden jurídico”. Para el caso concreto sostiene que la decisión inhibitoria no se puede considerar como inocua ya que “la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho impide que se vuelva a intentar”. Agrega que la violación es aún más notoria en cuanto que al tribunal de primer grado le habría bastado controlar el supuesto defecto en el momento de la admisión de la demanda.

Las acciones de tutela de la referencia fueron seleccionadas y acumuladas para su revisión, correspondiendo su conocimiento a la Sala Tercera de Revisión.

II. Consideraciones y fundamentos

Una cuestión previa: la acumulación de los expedientes T-229134 y T- 261098

1. En aplicación directa de los principios de economía procesal, seguridad jurídica y supremacía del derecho sustancial y, en cumplimiento estricto de la misión de la Corte, que no es otra que la de la guarda de la supremacía y la integridad de la Constitución a través, entre otras cosas, de la unificación de la jurisprudencia nacional, la Sala ha decidido acumular los dos expedientes antes referidos.

En el presente caso, la acumulación es conducente dado que la Corte Constitucional es competente para conocer de los procesos que se acumulan; que las pretensiones no se excluyen entre sí; y, finalmente, que todas pueden tramitarse por el mismo procedimiento. Adicionalmente, existe coincidencia parcial de partes, dado que se trata del mismo demandado —la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso administrativo del Consejo de Estado—; las pretensiones tienen la misma causa —la expedición de sendas sentencias inhibitorias en dos casos de circunstancias similares, aplicando la misma interpretación del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil—; y el mismo objeto - los actores en los procesos acumulados buscan que se revise la compatibilidad de la tesis del demandado con la Constitución Política y, en caso dado, que se decrete la nulidad de las mencionadas decisiones de manera tal que el fallador proceda a decidir de fondo.

Sin embargo, desde la perspectiva de la función de la Corte Constitucional, el dato verdaderamente determinante para proceder a la acumulación de procesos es que en los dos casos que se estudia, además de existir coincidencia parcial de partes, se plantean, exactamente, los mismos problemas jurídicos: (1) en primer lugar, la Corte debe preguntarse cuál es el alcance de la acción de tutela frente a una sentencia inhibitoria; (2) en segundo término y solo si la acción de tutela fuera procedente, la corporación deberá estudiar si vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia la decisión inhibitoria del Consejo de Estado, fundada en una particular y reiterada interpretación del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil. Para resolver esta segunda cuestión debe la Corte estudiar algunas cuestiones adicionales que, de ser pertinentes habrán de definirse en su momento.

Alcance de la acción de tutela frente a una sentencia inhibitoria.

2. En principio, la acción de tutela no procede contra decisiones judiciales, en primer término, porque la mayor parte de tales decisiones pueden ser impugnadas mediante recursos ordinarios, a través de un proceso previamente definido y ante un juez especializado. En consecuencia, dado el carácter subsidiario y nunca principal o alternativo de la acción de tutela, resulta evidente que solo podrá proceder cuando se produzca una vía de hecho y para evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental. Ahora bien, las razones por las cuales la acción de tutela se encuentra restringida frente a decisiones judiciales definitivas son parcialmente diferentes. En estos casos, la procedencia solo excepcional de la ación de tutela se justifica en dos principios: el principio de autonomía funcional y el principio de seguridad jurídica(1).

Sin embargo, la Corte ha reconocido que la acción de tutela procede; excepcionalmente, contra decisiones judiciales, cuando estas constituyen vías de hecho. En estos casos, los principios de autonomía judicial y de seguridad jurídica deben ceder parcialmente ante la protección privilegiada que la Carta otorga a los derechos fundamentales de los asociados(2). Ahora bien, dado que se trata de la ponderación de principios de importancia capital dentro del orden constitucional, la jurisprudencia ha establecido un estricto test para definir si una determinada decisión judicial adquiere el carácter de vía de hecho. Al respecto, la Corte ha indicado que una decisión judicial podrá ser impugnada a través de la acción de tutela cuando se presenten, de manera ostensible, uno de los siguientes cuatro defectos: (1) defecto sustantivo, por encontrarse fundada en una norma claramente inaplicable al caso concreto; (2) defecto fáctico, cuando resulte evidente que el fundamento fáctico o probatorio de la decisión es absolutamente inadecuado; (3) defecto orgánico, que se produce en aquellos eventos en los cuales el funcionario judicial carece por completo de competencia para resolver el proceso; y, (4) defecto procedimental, si el fallador se desvía por completo del procedimiento fijado por la ley para dar trámite a determinadas cuestiones.

3. Como fue mencionado, la necesidad de aplicar un test más estricto para definir si la acción de tutela procede contra decisiones judiciales definitivas, se funda en la defensa del principio de autonomía judicial y en la protección de la cosa juzgada. Por consiguiente, la Corte debe definir si el mismo test debe ser aplicado a la hora de evaluar la procedencia de una acción de tutela contra una sentencia inhibitoria, respecto de la cual no procede recurso alguno.

En primer lugar, tal y como lo establece el Código de Procedimiento Civil, las sentencias inhibitorias no hacen tránsito a cosa juzgada (CPC, art. 333-4). En efecto, no puede predicarse el efecto de cosa juzgada respecto de una decisión que no solo no resuelve el fondo del litigio, sino que constituye la antítesis de la función judicial. A este respecto se pronunció la Corte en la Sentencia C-666 de 1996, en la cual indicó:

“El artículo 333, numeral 4º, del Código de Procedimiento Civil dispone que las sentencias que contengan una decisión inhibitoria sobre el mérito del litigio no hacen tránsito a cosa juzgada. (...).

De la misma esencia de toda inhibición es su sentido de “abstención del juez” en lo relativo al fondo del asunto objeto de proceso. Siempre consiste, por definición, en que la administración de justicia no se pronuncia, esto es, no falla, no decide, no juzga. Y, si no juzga, carece de toda lógica atribuir al acto judicial en que se consagra tal determinación —de no juzgar— el carácter, la fuerza y el valor de la cosa juzgada, que de suyo comporta la firmeza y la intangibilidad de “lo resuelto”. (...).

Se declarará que el numeral acusado (CPC, art. 333, num. 4º), se aviene a la Constitución, pues, lejos de contrariar cualquiera de sus preceptos, realiza el principio de prevalencia del derecho sustancial (C.N., art. 228) y facilita el acceso efectivo y real a la administración de justicia (C.N., art. 229)”(3).

Ahora bien, si la exigencia de requisitos más onerosos de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias definitivas, se justifican en la defensa de la institución de la cosa juzgada, y las sentencias inhibitorias no hacen tránsito a cosa juzgada, mal puede afirmarse entonces que la procedencia de esta acción frente a sentencias inhibitorias se encuentra sometida a tales requisitos. En estos casos, el test para identificar si la decisión judicial constituye una verdadera vía de hecho resulta distinto y, evidentemente, menos estricto. En efecto, como ya lo había manifestado esta corporación, para que una decisión judicial inhibitoria sea considerada una vía de hecho, basta con que se demuestre que el juez tenía, dentro del ordenamiento jurídico, una oportunidad clara y objetiva de proferir sentencia de fondo. En estas circunstancias, se configura una vulneración del derecho al debido proceso de las partes que han sometido su disputa a la decisión judicial(4). A este respecto, la corporación en la Sentencia C-666 de 1996, antes citada indicó:

“Para la Corte Constitucional es claro que, estando la función judicial ordenada, por su misma esencia, a la solución de los conflictos que surgen en el seno de la sociedad, el fallo inhibitorio es, en principio, su antítesis. En efecto, al consagrar el acceso a la administración de justicia como derecho fundamental en cabeza de toda persona, y al establecer, como uno de los postulados que orientan la actividad judicial, la prevalencia del derecho sustancial (C.N., arts. 228 y 229), la Constitución Política impuso a los jueces la obligación primordial de adoptar, en principio, decisiones de fondo en los asuntos materia de proceso. (...).

La inhibición no justificada o ajena a los deberes constitucionales y legales del juez configura en realidad la negación de la justicia y la prolongación de los conflictos que precisamente ella está llamada a resolver. En otros términos, la inhibición, aunque es posible en casos extremos, en los cuales se establezca con seguridad que el juez no tiene otra alternativa, no debe ser la forma corriente de culminar los procesos judiciales. Ha de corresponder a una excepción fundada en motivos ciertos que puedan ser corroborados en los que se funde objetiva y plenamente la negativa de resolución sustancial. De lo contrario, es decir, mientras no obedezca a una razón jurídica valedera, constituye una forma de obstruir, por la voluntad del administrador de justicia, el acceso de las personas a ella. (...) Se configura, en tales ocasiones, una verdadera e inocultable vía de hecho (...).

De la Constitución surge el papel activo del juez en la búsqueda de la genuina realización de los valores del derecho —en especial la justicia, la seguridad jurídica y la equidad—, luego de sus atribuciones y de su compromiso institucional emana la obligación de adoptar, en los términos de la ley que rige su actividad, las medidas necesarias para poder fallar con suficiente conocimiento de causa y con un material probatorio completo. De allí resulta que, bajo la perspectiva de su función, (...) deba hallarse en permanente disposición de (...) evitar, con los mecanismos a su alcance, las hipótesis procesales que dificulten o hagan imposible el fallo. (...).

Los (...) casos (de inhibición) que puedan presentarse deben ser de tal naturaleza que, agotadas por el juez todas las posibilidades que elordenamiento jurídico le ofrece para resolver y adoptadas por él la totalidad de las medidas conducentes a la misma finalidad, siga siendo imposible la decisión de fondo. De tal modo que, siempre que exista alguna posibilidad de arribar a ella, la obligación ineludible del fallador consiste en proferir providencia de mérito, so pena de incurrir en denegación de justicia” (resaltado fuera del texto original).

En consecuencia, para que resulte improcedente la tutela de los derechos al debido proceso y, especialmente, de acceso a la administración de justicia, es necesario comprobar que la decisión inhibitoria era verdaderamente necesaria.

En otras palabras, es forzoso demostrar que el juez, habiendo agotado la totalidad de las posibilidades que el ordenamiento jurídico le ofrece para resolver y adoptadas por él la totalidad de las medidas conducentes a la misma finalidad se encontraba en una situación en la cual le resultaba absolutamente imposible proferir una decisión de fondo. De no quedar demostrada la circunstancia anterior, el juez se estaría apartando por completo del derecho vigente, pues se distanciaría, nada menos, que de la obligación que le incumbe de administrar justicia (C.N., arts. 116, 228, 229).

La tesis que se sostiene surge directamente de la Constitución (C.N., arts. 116, 228, 229) y ha sido recogida por el legislador en los distintos ordenamientos procesales. Así, por ejemplo, el artículo 4º del Código de Procedimiento Civil le impone al juez la obligación de interpretar la ley procesal de manera tal que se cumpla la finalidad del proceso, que no es otra que la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial. Esta disposición permite a la doctrina sostener que solo cuando ello resulte absolutamente indispensable —consultando, entre otras cosas, la ratio iuris de la disposición que pretende aplicar— el fallador puede alegar un impedimento de la ley procesal para inhibirse en la adopción de la decisión de fondo que está llamado a proferir. Igualmente, la aplicación del principio de analogía y la apelación que hace la ley procesal civil a la doctrina y a la jurisprudencia como criterios de decisión, (CPC, arts. 4º y 5º; L. 153/88, arts. 4º y 5º) tiende a evitar que, a falta de una disposición directamente aplicable o ante un caso dudoso el juez opte por proferir una decisión inhibitoria. Finalmente, el parágrafo 5º del artículo 101 del Código de Procedimiento Civil, señala, en forma textual, la obligación del juez de adoptar todas las medidas que considere necesarias para evitar nulidades y sentencias inhibitorias.

4. Podría sin embargo sostenerse que la doctrina anterior vulnera el principio de autonomía funcional que protege y orienta la labor del juez. Ciertamente, puede ser que un juez, a pesar de conocer la existencia de múltiples interpretaciones posibles de una determinada disposición, considere que hay una que, pese a conducir a una decisión inhibitoria, es la más adecuada. En estos casos el principio de autonomía funcional promueve y defiende la facultad del juez de adoptar, de manera autónoma e independiente, la interpretación que, según su leal saber y entender considere más apropiada.

Sin embargo, el principio de autonomía funcional no es absoluto. Como ya lo había reconocido la Corte, la Constitución le asigna a los jueces un marco importante de autonomía funcional, siempre y cuando se ajusten a la ley(5). El juez no es autónomo para violar el derecho. Tampoco para denegar justicia.

Si el principio de autonomía funcional tuviera un alcance ilimitado, terminaría por anular otra serie de principios constitucionales de igual jerarquía. Como ya lo ha señalado la Corte, los principios y normas constitucionales deben aplicarse de forma armónica, pues solo la aplicación coordinada de distintas disposiciones constitucionales aparentemente contradictorias permite que la escogencia de una no apareje el sacrificio de otra de igual jerarquía.

Así, por ejemplo, el principio democrático obliga a los jueces a aplicar el derecho vigente, limitando considerablemente el principio de autonomía funcional. De otra parte, el principio de igualdad vincula a los funcionarios judiciales con su propia jurisprudencia, así como con las decisiones adoptadas por Corte y tribunales de mayor jerarquía, restringiendo el alcance del principio de autonomía funcional(6). Así mismo, el derecho de acceso a la administración de justicia —el que comprende el derecho a un fallo que resuelva el fondo de la controversia planteada—, establece un límite claro al principio de autonomía funcional. El juez debe optar por aquella interpretación del derecho vigente que permita el cumplimiento pleno de la función judicial.

Si bien el principio de autonomía funcional representa una garantía para la verdadera imparcialidad de la justicia, la propia Constitución establece la primacía de los derechos fundamentales —dentro de los cuales se encuentra el derecho de acceso a la administración de justicia—, así como la obligación del Estado —y, en consecuencia, del juez—, de someterse a las reglas del derecho y de garantizar la verdadera eficacia de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. En particular, la Carta asigna a los jueces de la República la función principalísima de resolver las disputas relevantes para el derecho. En consecuencia, el juez que ha dejado de resolver un conflicto sometido a su conocimiento, sin una razón objetiva, absolutamente imperiosa e indiscutible, ha vulnerado el derecho de acceso a la administración de justicia de las partes. En este caso, no puede alegar en su defensa la aplicación del principio de autonomía funcional, pues ello equivaldría a invertir las prelaciones establecidas por la propia Carta.

En virtud de lo anterior, debe afirmarse que, ante una sentencia inhibitoria —que no hace tránsito a cosa juzgada—, que vulnera flagrantemente un derecho fundamental, no parece justificado exigir la carga adicional que se impone tratándose de una decisión judicial de fondo para que pueda calificarse como una vía de hecho judicial.

5. Las sentencias inhibitorias proferidas por las subsecciones A y B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, se fundan en una reiterada interpretación del derecho procesal (CPC, art. 82), a partir de la cual se puede concluir que, las respectivas demandas, no cumplían con los requisitos consagrados en el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil para considerar integrado el litisconsorcio facultativo. En las mencionadas decisiones, se sostiene que, frente a una indebida acumulación de pretensiones, cuando el proceso ha llegado a la etapa final, la única alternativa es la sentencia inhibitoria. La corporación demandada funda su aserto en el hecho de que la indebida acumulación de pretensiones constituye un vicio material insubsanable que puede ser conocido de oficio por el juez contencioso administrativo.

6. En principio la interpretación del derecho procesal le corresponde a los jueces naturales y las diferentes interpretaciones, consustanciales al quehacer judicial, deben dirimirse dentro de la respectiva jurisdicción. No obstante, en casos como el presente en los cuales la admisión de una determinada interpretación de las normas procesales conduce a la adopción de una sentencia inhibitoria posterior a la caducidad de la respectiva acción, el asunto adquiere una relevancia constitucional incuestionable. En efecto, en las mencionadas circunstancias se encuentra comprometido el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (C.N., arts. 29 y 229) y, en consecuencia, de no existir un recurso ordinario contra la decisión inhibitoria, nada obsta para que el juez constitucional, cuya misión consiste justamente en defender la integridad del mencionado derecho, se pronuncie.

Como quedó estudiado en un aparte anterior de esta sentencia, en las condiciones anotadas la tarea del juez constitucional, consiste en estudiar, no si la tesis prohijada por la corporación demandada es la más adecuada a la luz del derecho legislado, sino si al adoptarla, el juez agotó la totalidad de las posibilidades que el ordenamiento jurídico le ofrecía para resolver de fondo y profirió la totalidad de las medidas conducentes a la misma finalidad. En efecto, una decisión inhibitoria dictada una vez ha caducado la respectiva acción será una vía de hecho judicial, violatoria del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia si, dentro de las posibilidades hermenéuticas que el ordenamiento ofrecía, existía una que hubiera permitido al juez la adopción de una decisión de fondo, mucho más acorde con la función judicial. Como fue expuesto, el aserto anterior se funda en la prevalencia de los derechos fundamentales sobre el principio de autonomía funcional (C.N., art. 5º), así como en la función constitucionalmente asignada a los jueces de la República, que no es otra que la de administrar justicia.

La aplicación de la doctrina anterior al caso que se estudia, conduce a formular, como sigue, el problema de fondo de la acción de tutela impetrada: ¿agotó la Sección Segunda del Consejo de Estado (subsecciones A y B) las posibilidades que el ordenamiento jurídico procesal le ofrecía para fallar de fondo la causa sometida a su conocimiento?

Análisis de las decisiones inhibitorias objeto de las acciones de tutela acumuladas en el presente proceso: ¿existe alguna tesis alternativa, jurídicamente razonable, en virtud de la cual las corporaciones demandadas habrían podido evitar la decisión inhibitoria?

Resumen de los antecedentes

7. Como fue manifestado en los antecedentes de esta providencia (Exp. T-229.134), a través de la Resolución 181 de 19 de marzo del 1996, la Electrificadora del Cesar S.A., decidió declarar insubsistente el nombramiento hecho a los actores, para desempeñar los cargos que venían ocupando. La entidad motivó la adopción de la anterior decisión en dos únicas consideraciones: “(1) que la empresa adelanta un proceso de reestructuración administrativa; (2) que para el efecto se hace necesario replantear la nómina de cargos existentes”.

El 24 de junio de 1996 los actores de manera conjunta, presentaron acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo del Cesar, en contra de la Electrificadora del Cesar S.A. Como fundamento jurídico de la acción, afirmaron que la empresa no podía proceder a su desvinculación dado que, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1421 de 1995, la planta de personal de la entidad se encontraba congelada. Solicitaron la anulación del acto administrativo mencionado, el reintegro a sus cargos y el pago de los salarios y emolumentos dejados de percibir.

El Tribunal Administrativo del Cesar denegó las súplicas de la demanda. El fallo fue apelado por la parte actora. Conoció de esta impugnación la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, a través de sentencia del 23 de abril de 1998, revocó la sentencia de primera instancia y se declaró inhibida para proferir sentencia sobre el mérito del asunto por “ineptitud sustantiva en la acumulación de pretensiones”.

Los hechos jurídicamente relevantes del segundo caso acumulado en el presente proceso de constitucionalidad (Exp. T-261098), son muy similares a los descritos en los párrafos anteriores.

En efecto, tal y como fue expuesto con anterioridad, el 19 de julio de 1993, el demandante, junto con otros exempleados del ICA regional 8 Villavicencio, cuyos cargos fueron suprimidos mediante el Acuerdo 1 del 18 de febrero de 1993, presentaron, contra el ICA, acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Para sustentar su acción hicieron uso de los mismos fundamentos jurídicos. En primer lugar, señalaron que al aprobar el acto a través del actual se suprimían los cargos que venían ocupando, el Gobierno Nacional se había excedido en el ejercicio de sus facultades. Adicionalmente, argumentaron que los cargos se suprimieron ilegalmente dado que no se cumplió con lo establecido en el Decreto 2141 del 30 de diciembre de 1992 —por el cual se reestructuró el Instituto Colombiano Agropecuario “ICA”. De otra parte, afirmaron que el acuerdo demandado tiene una falsa motivación y, finalmente, que fue expedido irregularmente.

Por medio de sentencia del 24 de febrero de 1998, el Tribunal Administrativo del Meta dictó sentencia inhibitoria. El fallador consideró que la demanda incurría en una acumulación de pretensiones “abiertamente antiprocesal”, en razón de cumplir con lo establecido en el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil. La decisión fue apelada por la parte actora. Conoció de esta impugnación la Subsección “B” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que, a través de sentencia del 29 de abril de 1999, confirmó el fallo de primera instancia.

En suma, para las corporaciones demandadas, a la luz del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, las personas que (1) han sido desvinculadas de sus cargos a través de un acto administrativo que, pese a contener distintas decisiones —la desvinculación de cada uno de los demandantes—, es dictado, en un mismo momento, por la misma autoridad administrativa y se funda en las mismas consideraciones de hecho y de derecho; (2) persiguen la nulidad del mencionado acto basadas, exactamente, en los mismos fundamentos jurídicos; y, (3) solicitan el restablecimiento del derecho que consiste en el reintegro y el pago de los salarios y emolumentos dejados de percibir; no pueden acumular sus pretensiones a través de una misma demanda. A juicio de las mencionadas corporaciones, si se llegare a presentar una tal acumulación, el vicio que se produciría es de tal magnitud que procedería una decisión inhibitoria aún si no fue alegado por la entidad demandada e incluso si ya ha operado la caducidad de la acción.

Fundamentos de las decisiones judiciales objeto de la acción de tutela

8. Según la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la disposición que regula la acumulación subjetiva de pretensiones en procesos laborales administrativos, es el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 1º, numeral 34 del Decreto Extraordinario 2282 de 1989, el cual dispone:

“ART. 82.—Acumulación de pretensiones. El demandante podrá acumular en una misma demanda varias pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran, los siguientes requisitos:

1. Que el juez sea competente para conocer de todas; sin embargo, podrán acumularse pretensiones de menor cuantía a otras de mayor cuantía.

2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.

3. Que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento.

En la demanda sobre prestaciones periódicas, podrá pedirse que se condene al demandado a las que se llegaren a causar entre la prestación de aquella y la sentencia de cada una de las instancias.

También podrán formularse en una misma demanda pretensiones de varios demandantes o contra varios demandados, siempre que aquellas provengan de la misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre sí en relación de dependencia, o deban servirse específicamente de unas mismas pruebas, aunque sea diferente el interés de unos y otros.

En las demandas ejecutivas podrán acumularse las pretensiones de varias personas que persigan, total o parcialmente, unos mismos bienes del demandado, con la limitación del numeral 1º del artículo 157.

Cuando se presente una indebida acumulación que no cumpla con los requisitos previstos en los dos incisos anteriores, pero sí con los tres numerales del inciso primero, se considerará subsanado el defecto cuando no se proponga oportunamente la respectiva excepción previa”.

En síntesis, la disposición transcrita establece la posibilidad de configurar, dentro del proceso laboral administrativo, un litisconsorcio voluntario, cuando el juez sea competente para conocer de todas las pretensiones, estas no se excluyan entre sí, y puedan tramitarse por el mismo procedimiento. Adicionalmente, prescribe que las pretensiones que se acumulan deben proceder de la misma causa o versar sobre el mismo objeto, o hallarse entre sí en relación de dependencia, o valerse de unas mismas pruebas. Los primeros tres requisitos deben cumplirse en su integridad. Los segundos son alternativos. La misma disposición indica que si se presenta una indebida acumulación de pretensiones, siempre que se cumplan los tres primeros requisitos mencionados, el vicio queda saneado si no se propuso oportunamente la respectiva excepción previa.

9. Las sentencias impugnadas mediante las acciones de tutela acumuladas parecen aceptar el hecho de que en cada una de las demandas contenciosas se cumplió con los tres requisitos del inciso primero del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil. En efecto, pese a que la decisión impugnada en el proceso T-229134 omite el respectivo análisis, la sentencia sometida a juicio de constitucionalidad en el Expediente T-261098 señala expresamente que la demanda objeto de estudio reúne los mencionados requisitos. Ciertamente en cada uno de los procesos contenciosos bajo estudio se dio pleno cumplimiento a lo dispuesto en el inciso primero del artículo 82 precitado, pues 1) el juez era competente para conocer de todas las pretensiones, 2) estas no se excluían entre sí; y 3) podían tramitarse por el mismo procedimiento.

Sin embargo, en las decisiones objeto del presente proceso, se sostiene que las demandas contenciosas no reunían ninguno de los supuestos contemplados en el inciso tercero del artículo 82 antes transcrito, según el cual, las pretensiones acumuladas deben provenir de la misma causa, o versar sobre el mismo objeto, o servirse específicamente de unas mismas pruebas.

Al respecto, señalan que no existe identidad en la causa, pues pese a que, desde una perspectiva formal, las declaraciones de insubsistencia (Exp. T-229134) o la supresión de los cargos (Exp. T-261.098) se produjeron a través del mismo acto administrativo, materialmente se trata de declaraciones de voluntad diversas. Al respecto, en la sentencia proferida el 29 de abril de 1999, por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se indicó:

“(...) no puede predicarse que exista en este proceso identidad de causa, puesto que cada uno de los demandantes pretende la anulación de decisiones individuales que afectan a cada una de las personas a quienes se refiere, pero no de manera colectiva o común, sino particular aun cuando formalmente su existencia obre en un solo documento o conste en el mismo acto”.

Adicionalmente, las decisiones impugnadas coinciden en señalar que en las demandas contenciosas estudiadas no existe identidad de objeto. Sobre este punto, la decisión precitada señala:

“El objeto, entendido como el fin o intención a que se dirige una acción u operación, es lo que se pretende alcanzar y que en el caso sub judice es diferente para cada demandante, pues el restablecimiento del derecho es individual, independiente, singular y subjetivo, dependiendo de las circunstancias personales que obren para ellos. Cada actor persigue el reintegro a su respectivo empleo y los sueldos, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir, que son distintos en cada caso”.

De otra parte, las sentencias cuestionadas señalan que las pretensiones de los actores no tienen relación de dependencia entre sí y no se valen de las mismas pruebas. Al respecto afirman que cada actor necesita, para tener éxito en sus pretensiones, aportar pruebas individuales —como el acta de posesión y la prueba de la remuneración que venía devengando— y, hubiera podido demandar individualmente la nulidad del acto, para demostrar que la entidad demandada no podía declarar insubsistente su nombramiento (T-229134) o suprimir su cargo (T-261098).

Por último, el Consejo de Estado anota que:

“El haber admitido por equivocación el libelo, no impide que en el momento de fallar se corrija dicha situación, pues la ley no permite en estos casos un pronunciamiento de mérito”.

Las sentencias de tutela objeto de revisión

10. Las sentencias de instancia en los procesos de tutela que se acumulan, salvo la proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, coinciden en afirmar que la interpretación otorgada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado al artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, no constituye una vía de hecho. Sin embargo, la decisión de segunda instancia proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia (Exp. T-261098), revoca la decisión de primera instancia y concede la acción de tutela interpuesta. En palabras de la sentencia de tutela objeto de revisión:

“3. La posición del alto tribunal accionado no resulta acorde con el marco de ideas expresado, al haber determinado que las pretensiones no se podían acumular de acuerdo con el inciso 3º del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, por no tener la misma causa ni el mismo objeto; puesto que, por una parte, es patente que la pretensión de cada uno de los demandantes tenía una causa común, cual era la identidad de los actos administrativos acusados que los afectaban a todos, basados a su vez en el acaecer fáctico común de la reestructuración de la entidad pública demandada; y por la otra, perseguían como objeto común que se decretara la nulidad de dichos actos y, subsecuentemente, se les restablecieran sus derechos.

En suma, solo mediante una interpretación forzada, cual fue la de exigir que entre las pretensiones de los diversos demandantes no cupiese un adarme de diferencia, pudo llegar el accionado a achicar de tal manera el texto legal en cita, que prácticamente lo hizo inoperante, con claro desdén del espíritu que lo informa, cual es el de que se evite el derroche jurisdiccional; cosa tanto más de desear en medio de la crisis que por congestión agobia a la administración de justicia, siendo válido esperarse el máximo de rendimiento judicial con el mínimo de actividad. En ninguna parte del precepto se halla la rigidez de identidad plena y absoluta que reclama la providencia en que finca la tutela, óptica que autoriza para decir que ella está desprovista de un sustento objetivo que le permita hacer pie. (...).

5. Desde luego, no se niega que en algunos excepcionales casos puede tener lugar el fallo inhibitorio, como también se reconoció por la Corte Constitucional en la Sentencia C-666 del 23 de noviembre de 1996, pero ello solo debe ocurrir cuando el juez agote todas las posibilidades de actividad, interpretación y valoración legal o probatoria que le permite el orden jurídico; lo que no se dio en el evento de autos, donde todo el esfuerzo analítico del sentenciador accionado apuntó hacia esa clase de fallo, a través de una interpretación que no se acomoda ni a la letra ni al espíritu de la norma, a contrapelo de los comentados principios constitucionales. (...).

6. Esa vía de hecho es productora de un desquiciamiento profundo del orden jurídico, pues viola los derechos del debido proceso y el acceso a la administración de justicia del accionante, no pudiéndose considerar como una decisión inocua en el caso concreto, por cuanto la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho impide que se vuelva a intentar”.

En síntesis, para la Corte Suprema de Justicia, la aplicación que hace la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de las normas que regulan la acumulación de pretensiones carece de todo fundamento, pues no solo desvirtúa lo dispuesto en dichas disposiciones sino que, incluso, las hace inoperantes. En su criterio, existe causa común en las distintas pretensiones cuando se presenta la identidad de los actos administrativos que presuntamente afectan a todos los demandantes, lo que ocurre cuando la manifestación de voluntad de la administración se funda en un “acaecer fáctico común”, que en los casos que se analiza se encontraba representado por la reestructuración de la entidad pública demandada. Adicionalmente, considera que todos los demandantes pretendían la nulidad del mismo acto administrativo, —el que se encontraba fundado en las mismas consideraciones de hecho y de derecho— y, en consecuencia, el restablecimiento del derecho subjetivo correspondiente, por lo cual es necesario afirmar que tenían un objeto común. Lo anterior, con independencia de que la condena en concreto fuera diversa, pues las disposiciones aplicables son claras al establecer que los distintos litisconsortes pueden tener diversos intereses.

11. En general, la doctrina nacional coincide con la tesis sentada por la Corte Suprema de Justicia en la sentencia parcialmente transcrita. En efecto, al amparo de la noción de causa y objeto sostenida de manera unánime por la doctrina y la jurisprudencia en materia procesal civil, la doctrina procesal administrativa ha cuestionado la aplicación que ha hecho la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil. A este respecto, se ha afirmado, en contra de lo sostenido por el alto tribunal, que uno de los eventos típicos que sirven para ilustrar el fenómeno de la acumulación subjetiva de pretensiones, está constituido por “la acción de restablecimiento laboral intentada por varios empleados luego de haber sido destituidos mediante un mismo acto administrativo y por una misma causa, con miras a obtener el reintegro y el reconocimiento de sueldos y prestaciones dejados de percibir durante el período de la cesantía”(7).

¿Se cumplían los requisitos establecidos por el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil para conformar el litisconsorcio voluntario?

12. Si se aceptara la tesis sostenida en las decisiones impugnadas a través de la ación de tutela, sería prácticamente imposible proceder a la acumulación de pretensiones de distintos servidores públicos desvinculados por una misma autoridad administrativa, en virtud de similares fundamentos de hecho y de derecho. En efecto, si cada desvinculación, necesariamente, implica una manifestación autónoma de voluntad de la administración y para la corporación demandada se requiere que sea exactamente la misma manifestación para que pueda hablarse de una causa común, pues de ninguna manera sería posible que se configurara esta causal de acumulación.

13. La causa de la pretensión o causa petendi, no es otra cosa que el conjunto de hechos, jurídicamente relevantes, de los cuales se deriva el derecho cuya protección se solicita. En consecuencia, nada obsta para que se entienda que la expedición de un acto administrativo presuntamente ilegal o inconstitucional, en el que se contienen varias decisiones —como la desvinculación de distintos servidores públicos— todas las cuales se profieren por un funcionario público, en el mismo momento, en ejercicio de idénticas facultades, al amparo de iguales fundamentos jurídicos y hechos semejantes, sea tenido como la causa común de las pretensiones formuladas, conjuntamente, por las personas presuntamente afectadas. En estos casos no puede exigirse, porque, simplemente, resulta imposible, que las distintas desvinculaciones provengan de una única, indivisible e idéntica manifestación de voluntad de la administración.

En los casos objeto de análisis, está probado que los demandantes resultaron desvinculados de las entidades demandadas por un acto administrativo proferido por la entidad, en el mismo momento, acudiendo a consideraciones fácticas y jurídicas idénticas. Adicionalmente, los actores coinciden en alegar los mismos fundamentos de hecho y de derecho que, a su juicio, justifican la ilegalidad de tales actos. En consecuencia, no puede menos que sostenerse que la causa petendi de las pretensiones acumuladas era, exactamente, la misma.

14. Señala la Sección Segunda del Consejo de Estado que el objeto de las distintas pretensiones era diferente, en la medida en que, pese a que todos los demandantes buscaban la nulidad del mismo acto administrativo, el reintegro a sus cargos y el pago de los emolumentos dejados de percibir, se trataba del reintegro a cargos diferentes y de sumas distintas de dinero por concepto de las indemnizaciones individuales. Nuevamente, la aplicación realizada por la Sección Segunda del Consejo de Estado del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil hace prácticamente imposible la acumulación de pretensiones. Para que ello ocurriera se requeriría que se tratara de personas que ocuparan exactamente el mismo cargo y hubiesen sido posesionadas y desvinculadas el mismo día y tuviesen idéntica remuneración. Solo en estas condiciones se cumpliría la identidad de objeto en los términos en los que la corporación demandada entiende este requisito.

15. El objeto de la pretensión se realiza cuando se obtiene una decisión judicial favorable respecto de la solicitud formulada en la demanda. En los casos contenciosos analizados, los distintos actores solicitan, al amparo de idénticos fundamentos jurídicos, la nulidad de un mismo acto administrativo y el restablecimiento de un derecho similar: el pago de los emolumentos dejados de percibir y el reintegro a los cargos que ocupaban. El hecho de que la condena en concreto de los respectivos emolumentos no sea igual o que los cargos a los que pertenecían los demandantes no sean idénticos, no implica que el objeto perseguido sea diverso. Si así fuera, los familiares de las víctimas de un siniestro aéreo no podrían acumular, en una sola demanda, sus pretensiones, pues probablemente la condena en concreto, para cada uno de ellos, correspondería a sumas distintas.

A la luz de lo establecido por el artículo 82 del Estatuto Procesal Civil, no puede confundirse el objeto de las distintas pretensiones con el interés de cada uno de los actores. En efecto, mientras el objeto de la pretensión alude a la declaración judicial in genere —la orden de pago, la nulidad del acto administrativo, el reintegro, etc.—, el interés se refiere al contenido concreto y específico de cada derecho. En este sentido, coincide la Corte con lo señalado en la sentencia de tutela objeto de revisión, proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en el Expediente T-261098, según la cual:

“El fin individual de reintegro a los cargos correspondientes y el pago de los emolumentos que cada uno perseguía, si bien obedecían a intereses diversos no enervaban la acumulación subjetiva de pretensiones por cuanto es la misma norma la que, expresamente por demás, consagra que tal acumulación no se malogra por el hecho de que "sea diferente el interés de unos y otros", no se remite a duda, así, que la decisión vulneró una forma de intervención litisconsorcial voluntaria que sin ambages autoriza la ley. (...).”

16. Finalmente, en cuanto a la interdependencia entre las diferentes pretensiones, resulta claro que si los actores impugnaban la totalidad del acto administrativo, por considerar que resultaba integralmente nulo, el éxito de cualquiera de las pretensiones hubiera tenido un efecto sobre las restantes. Cosa distinta sería si alguno de los demandantes hubiera considerado que el acto administrativo demandado era nulo, exclusivamente, en cuanto se aplicaba a su situación particular y concreta. Sin embargo, en los dos procesos acumulados, los distintos actores impugnaban integralmente cada uno de los respectivos actos administrativos, pues consideraban, entre otras cosas, que la administración no tenía competencia para proferirlos. En estos eventos, no existe duda alguna sobre la incidencia que reviste el éxito de una de las pretensiones sobre las restantes.

17. Por último, afirma el Consejo de Estado que las pretensiones acumuladas no se valen de las mismas pruebas. Fundamenta su aserto en el hecho de que cada demandante tenía que demostrar, de manera individual y con pruebas independientes, el hecho de estar vinculado a la entidad al momento de la expedición del acto administrativo impugnado, así como el monto de la suma que se le adeudaba. Sin embargo, la figura del litisconsorcio facultativo parte de la existencia de relaciones jurídicas independientes, cada una de las cuales debe ser demostrada, con sus respectivas pruebas, en el curso del proceso. En consecuencia, el hecho de que los actores no puedan valerse exactamente de la misma evidencia para demostrar todos los extremos debatidos no es óbice para que pueda presentarse la figura que se menciona. En casos como el que fue objeto de decisión contencioso administrativa objeto de la acción de tutela que se estudia, la identidad de las pruebas se predica, no de las que tienden a demostrar la existencia de la relación jurídica individual de cada actor con el demandante, sino de las que buscan justificar la decisión judicial que se solicita: la nulidad del acto administrativo y el restablecimiento del derecho. Como lo indica la doctrina, las resoluciones de nombramiento y las pruebas sobre salarios dejados de percibir “no son a las que alude la ley para que sea viable la acumulación”(8).

La existencia de dos tesis enfrentadas y la vía de hecho judicial.

Los (...) casos (de inhibición) que puedan presentarse deben ser de tal naturaleza que, agotadas por el juez todas las posibilidades que el ordenamiento jurídico le ofrece para resolver y adoptadas por él la totalidad de las medidas conducentes a la misma finalidad, siga siendo imposible la decisión de fondo. De tal modo que, siempre que exista alguna posibilidad de arribar a ella, la obligación ineludible del fallador consiste en proferir providencia de mérito, so pena de incurrir en denegación de justicia” (resaltado fuera del texto original).

18. En el presente caso, existen dos tesis enfrentadas sobre el alcance y la aplicación del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil.

Como fue expuesto, la tesis sostenida por la Sección Segunda del Consejo de Estado es absolutamente restrictiva, hasta el punto de que, a su juicio, resulta improcedente la acumulación de pretensiones en una demanda de restablecimiento laboral, intentada por varios servidores públicos que han sido desvinculados de una misma entidad administrativa, a través de un acto que se fundamenta en las mismas consideraciones de hecho y de derecho. Incluso, podría afirmarse que las condiciones exigidas por la Sección Segunda para que proceda la acumulación, son tan extremadamente excepcionales que la figura procesal descrita resultaría, en la práctica, inocua.

De otra parte, la Sala de Casación Civil y la doctrina nacional, sostienen que el caso estudiado, es un típico caso de acumulación de pretensiones. Como quedó expuesto, la Corte coincide con esta última interpretación. En efecto, no solo la definición de las nociones de causa petendi y objeto de la pretensión, conducen a avalar dicha tesis, sino que la aplicación al caso concreto de algunos criterios fundamentales de hermenéutica jurídica, no parecen dejar otra opción.

19. El Estado-juez, al igual que los restantes órganos del poder público, está atado a los principios de economía procesal, igualdad, seguridad jurídica y prevalencia del derecho sustancial. Sin embargo, parece claro que, de las dos interpretaciones descritas en el fundamento jurídico anterior, la única que incorpora los anteriores principios constitucionales es la que ha sido sostenida en la sentencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia.

En efecto, una interpretación de las normas procesales que facilite la acumulación promueve el principio de economía procesal según el cual todos los agentes involucrados en el proceso de administración de justicia, deben intentar obtener el mejor resultado, tanto para las partes como en términos globales, con el menor costo en tiempo y recursos. Ciertamente, si un número plural de procesos puede ser resuelto por un mismo funcionario judicial, a partir de la solución de un idéntico problema jurídico, nada justifica el hecho de que los procesos no puedan acumularse.

Adicionalmente, la acumulación de pretensiones de distintos demandantes tiende a asegurar la coherencia entre los distintos fallos y a evitar la existencia de sentencias contradictorias. Este comportamiento promueve, sin duda, la igualdad y la seguridad jurídica.

Por último, en casos como el presente, una interpretación del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, que favorezca la conformación del litisconsorcio voluntario, conduce a la adopción de una decisión de fondo que resuelva el conflicto sometido a decisión judicial. En consecuencia, esta interpretación tiende a adecuarse a la prevalencia del derecho sustantivo y a los fines del derecho procesal que, como lo indica el artículo 4º del Código de Procedimiento Civil, no es otro que el de lograr la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial.

20. Lo anterior resulta suficiente para demostrar que el juez contencioso demandado actuó al margen del derecho vigente, pues le otorgó al artículo 82 del Código de Procedimiento Civil un alcance ajeno por completo al sentido de la mencionada norma —casi hasta el punto de hacerla inoperante—, y se apartó de los imperativos hermenéuticos que le imponen los principios de economía, igualdad, seguridad jurídica y prevalencia del derecho material. No obstante, la vía de hecho y la lesión a los derechos fundamentales de los actores, surgen, de manera patente, cuando la interpretación acogida por la alta corporación, da lugar a una sentencia inhibitoria.

Como fue expuesto en un aparte anterior de esta decisión, las sentencias inhibitorias, particularmente aquellas que se profieren una vez ha caducado la respectiva acción, solo pueden ser admitidas cuando el juez, pese a haber agotado la totalidad de las alternativas jurídicamente posibles, no puede, sin incurrir en extralimitación funcional, adoptar la correspondiente decisión de fondo. En efecto, el derecho de acceso a la administración de justicia y la función que la Carta le asigna a los jueces de la República, permiten indicar que, exclusivamente, en casos extremos, en los que no existe en el derecho una alternativa distinta, resulta constitucionalmente legítima una decisión judicial de carácter inhibitorio.

En este punto coincide la Sala Tercera de Revisión, con la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que en la sentencia objeto de revisión, señaló:

“5. Desde luego, no se niega que en algunos excepcionales casos puede tener lugar el fallo inhibitorio, como también se reconoció por la Corte Constitucional en la Sentencia C-666 del 23 de noviembre de 1996, pero ello solo debe ocurrir cuando el juez agote todas las posibilidades de actividad, interpretación y valoración legal o probatoria que le permite el orden jurídico; lo que no se dio en el evento de autos, donde todo el esfuerzo analítico del sentenciador accionado apuntó hacia esa clase de fallo, a través de una interpretación que no se acomoda ni a la letra ni al espíritu de la norma, a contrapelo de los comentados principios constitucionales”.

Por las razones que han sido descritas, la Corte confirmará la decisión adoptada por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, dentro del Expediente T-261098 y revocará las restantes decisiones de instancia, para, en su lugar, conceder la tutela solicitada. En efecto, es claro que las corporaciones demandadas incurrieron en una vía de hecho judicial al preferir, sin fundamento alguno, una interpretación del derecho vigente que impide, de manera irremediable, el ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia de los actores.

Pese a que lo anterior sería suficiente para considerar que en el presente caso deben prosperar las acciones de tutela interpuestas, resulta pertinente analizar el segundo argumento de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso administrativo del Consejo de Estado, según el cual, ante la indebida acumulación de pretensiones —la que en este caso no existía—, no cabe decisión distinta a la sentencia inhibitoria.

La sentencia inhibitoria por indebida acumulación de pretensiones

21. Señala la corporación demandada, que la acumulación de pretensiones se relaciona con los requisitos de fondo de la demanda. Al respecto, indica que, si existe indebida acumulación subjetiva de pretensiones, la demanda no puede ser admitida. Sin embargo, si por error judicial se da inicio al proceso, el juez contencioso administrativo puede abordar dicha cuestión oficiosamente, sin esperar a que la parte demandada la alegue. En este caso, tratándose de un vicio material que afecta el derecho de acción, solo procede la sentencia inhibitoria.

Para la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, no parece existir diferencia alguna entre los requisitos del primer inciso del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil —que el juez sea competente para conocer de todas las pretensiones; que estas no se excluyan entre sí; y, que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento— y, los que han sido denominados alternativos o de conexidad, consagrados en el tercer inciso del mismo artículo —que las pretensiones provengan de la misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre sí en relación de dependencia, o deban servirse específicamente de unas mismas pruebas, aunque sea diferente el interés de los actores.

Tampoco parece relevante para dicha corporación, que el propio artículo 82 del Código de Procedimiento Civil establezca el saneamiento del vicio en el que pueden incurrir los litisconsortes, de no cumplir con los llamados requisitos alternativos. En efecto, según el inciso final de la norma citada: “Cuando se presente una indebida acumulación que no cumpla con los requisitos previstos en los dos incisos anteriores, pero sí con los tres numerales del inciso primero, se considerará subsanado el defecto cuando no se proponga oportunamente la respectiva excepción previa”. A este respecto, parecería que el alto tribunal considera que la inexistencia de excepciones previas en el proceso contencioso administrativo impide el saneamiento del mencionado vicio, sin considerar siquiera el hecho de que el citado código establece una serie de recursos que pueden llegar a reemplazar a aquella figura procesal. Dado que la tesis de la Sección Segunda del Consejo de Estado conduce a una decisión inhibitoria, que se profiere luego de la caducidad de la respectiva acción, debe la Corte verificar su compatibilidad con la Constitución y, en especial, con los principios de economía procesal, prevalencia del derecho material y acceso a la administración de justicia (C.N., art. 229).

22. Tanto la jurisprudencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia como autorizada doctrina nacional, consideran que los tres requisitos del primer inciso del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil constituyen requisitos de fondo de la demanda, y su inobservancia debe dar origen al rechazo de la misma, o, si fuera el caso, a una sentencia inhibitoria. Sin embargo, ni la doctrina ni la jurisprudencia le confieren el mismo efecto a la inobservancia de los requisitos llamados alternativas o de conexidad, consagrados en el tercer inciso del citado artículo 82.

Lo anterior se explica porque mientras los primeros requisitos se refieren a elementos centrales del debido proceso —la competencia del juez, el seguimiento del procedimiento preestablecido, y la imposibilidad de conocer el verdadero petitum del demandante—, los segundos, simplemente, hacen referencia a un impedimento procesal generado por la falta de un elemento de conexión, afinidad u homogeneidad entre las varias pretensiones. El incumplimiento de los primeros requisitos llevaría a que un juez incompetente tome la decisión judicial; o a que se produzca una sentencia vulnerando las formas propias del juicio respectivo; o a que el fallador no pueda pronunciarse por la falta de coherencia entre las distintas pretensiones. Sin embargo, la ausencia de los requisitos alternativos, siempre que se cumpla la identidad parcial subjetiva o de partes —que sea el mismo demandado— y las reglas sobre competencia, procedimiento adecuado y coherencia, apareja, a lo sumo, un mayor trabajo de análisis del funcionario judicial y un despliegue superior de la defensa de la parte demandada, pero, de ninguna manera, un vicio que afecte aspectos neurálgicos del debido proceso. Nada tienen que ver, desde una perspectiva ontológica o aun funcional, aquellos requisitos con estos. Por eso, el Código de Procedimiento Civil señala que, mientras la ausencia de los primeros requisitos configura un vicio insubsanable, la de los segundos origina un defecto que queda saneado si el demandado no lo alega al inicio del proceso. Hasta donde llega la comprensión de la Corte, no existe en la doctrina reconocida a nivel nacional tesis alguna en virtud de la cual la ausencia de los requisitos alternativos deba dar lugar a una sentencia inhibitoria.

Aún más, en aplicación directa del derecho de acceso a la administración de justicia y de los principios de economía procesal, seguridad jurídica y prevalencia del derecho sustancial, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia ha considerado que la indebida acumulación de pretensiones por el incumplimiento de alguno de los requisitos del primer inciso del artículo 82 no tiene, necesariamente, que aparejar una decisión inhibitoria respecto de todas las pretensiones acumuladas(9). A este respecto, la alta corporación ha señalado que el juez solo puede inhibirse respecto de aquellas pretensiones sobre las cuales es incompetente o que han sido tramitadas por el procedimiento equivocado cuando las normas no permiten la convalidación del error, pero que debe proceder a fallar sobre las pretensiones restantes, sin importar si se cumplen los llamados requisitos alternativos. En otras palabras, en ningún caso un juez competente, que ha seguido el procedimiento preestablecido, y que encuentra que no existe incoherencia entre las distintas pretensiones, puede, en forma oficiosa, abstenerse de adoptar una decisión de fondo por falta de conexidad o vínculo jurídico entre las pretensiones.

En los procesos contenciosos que culminaron con las dos sentencias inhibitorias objeto de las acciones de tutela que se analizan, el juez era el competente para fallar, el procedimiento seguido había sido el adecuado, no existía incoherencia o contradicción alguna entre las distintas pretensiones y, el demandado no alegó, oportunamente, la presunta indebida acumulación. En estos casos, no parecería justificada la decisión inhibitoria.

23. No obstante, podría sostenerse que dado que el Código Contencioso Administrativo no admite las excepciones previas, al demandado no le resultaba posible interponerlas. En consecuencia, no puede afirmarse que su no interposición sanee el defecto producido por la indebida acumulación subjetiva de pretensiones. Esta tesis, parte del hecho de que en el proceso contencioso administrativo las partes no pueden hacer uso del incidente de excepciones previas para sanear el procedimiento, sino exclusivamente, acudir a las excepciones de fondo que son aquellas que se oponen a la prosperidad de la pretensión. Al anterior aserto se suma la tesis según la cual el juez contencioso tiene la facultad oficiosa para declarar probados los hechos que originen cualquier tipo de irregularidad —absoluta o relativa, de forma o de fondo—, y pronunciarse sobre los mismos, en la sentencia definitiva.

La doctrina anterior, aplicada al caso que se estudia llevaría a la siguiente conclusión: si bien el Código de Procedimiento Civil señala que la indebida acumulación subjetiva por ausencia de alguno de los requisitos alternativos o de conexidad, queda saneada si la parte dejó de interponer la correspondiente excepción previa, en el proceso contencioso administrativo ello es improcedente dado que las partes no tienen la facultad de acudir a tales excepciones. De presentarse un vicio por indebida acumulación en los casos mencionados, el juez puede declararlo probado y proferir una sentencia inhibitoria con independencia de la participación de la parte afectada.

En otras palabras, para quienes sostienen esta tesis, mientras en el procedimiento civil ciertas irregularidades pueden quedar saneadas si la parte interesada no las alegó a través de la correspondiente excepción previa, en el proceso contencioso administrativo el juez puede declarar probada cualquier excepción y pronunciarse sobre ella en la sentencia definitiva. No es posible, por lo tanto, corregir, durante el proceso, los hechos que dan lugar a impedimentos procesales relativos o saneables. En suma, la figura del saneamiento a partir de la no interposición de la excepción previa, es inaplicable al proceso contencioso administrativo.

Como se sabe, la aplicación de la tesis expuesta, dio lugar a dos decisiones inhibitorias proferidas por las corporaciones demandadas, con posterioridad a la caducidad de la respectiva acción. En tales circunstancias, dada la eventual afectación de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, compete a esta corporación entrar a estudiar su compatibilidad con la Constitución Política.

24. La figura del saneamiento de las irregularidades relativas, tiende a articular, en la práctica judicial, los principios de eficiencia, economía procesal y prevalencia del derecho sustancial. En desarrollo de tales principios, el legislador ha considerado que ciertas irregularidades pueden dejar de producir la invalidez de los actos u omisiones comprometidos, cuando las mismas no son de tal magnitud que amenacen los cimientos de la función judicial o las bases del derecho al debido proceso. Adicionalmente, para que se produzca el saneamiento, se requiere que la parte afectada ratifique o deje de impugnar —pudiendo hacerlo—, la actuación viciada o que se produzcan ciertas circunstancias que tornen inocua la irregularidad.

25. El legislador consideró que el vicio que se produce por la indebida acumulación de pretensiones debido a la ausencia de alguno de los requisitos del inciso tercero del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, es un vicio saneable. En consecuencia, si la parte afectada dejó de alegarlo en su oportunidad —a través de las excepciones previas—, la irregularidad desaparece. No obstante, según lo analizado con antelación, en el proceso contencioso administrativo esta tesis podría tener dos problemas. En primer lugar que en este tipo de procesos no existen excepciones previas y, en segundo término, que el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo parece atribuir al juez contencioso el poder de declarar en la sentencia cualquier excepción que encuentre probada y proceder en consecuencia. Resta estudiar cada una de estas cuestiones.

26. El proceso contencioso administrativo no admite las llamadas excepciones previas. Sin embargo, como lo ha establecido la jurisprudencia del Consejo de Estado y la doctrina nacional(10), los hechos que dan lugar a tales excepciones en el proceso civil, pueden ser alegados en el procedimiento contencioso administrativo como excepciones de fondo o causales de nulidad, o mediante los recursos del caso contra las decisiones que los admitan.

Ante la conformación irregular del litisconsorcio voluntario por falta de conexidad en las pretensiones, el demandado tiene la oportunidad de acudir al recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda. Ciertamente, de existir una indebida acumulación de pretensiones por ausencia de alguno de los requisitos alternativos del inciso tercero del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, la demanda debe ser inadmitida a fin de que se eliminen las pretensiones que no reúnan los requisitos de conexidad tantas veces mencionados. Por lo tanto, si el juez, equivocadamente, procedió a admitirla, no parece existir inconveniente alguno para que el demandado pueda interponer, contra el auto de admisión, el correspondiente recurso.

Si la demanda contiene una irregularidad relativa o saneable, que podría —al menos según la tesis de la corporación demandada— conducir a una sentencia inhibitoria y, sin embargo, ello puede ventilarse antes de adelantar todo el proceso contencioso y, especialmente, antes de que caduque la respectiva acción, no resulta coherente con los principios de economía procesal y de acceso a la administración de justicia, afirmar que es necesario esperar a la sentencia definitiva para declarar el vicio. En estos casos, existiendo el recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda, parece acorde con la naturaleza del proceso contencioso y, más aún, con los principios constitucionales y legales que orientan la función judicial, admitir la aplicación integral —y no solo parcial—, al proceso contencioso administrativo, del artículo 82 citado, cuyo último inciso señala:Cuando se presente una indebida acumulación que no cumpla con los requisitos previstos en los dos incisos anteriores, pero sí con los tres numerales del inciso primero, se considerará subsanado el defecto cuando no se proponga oportunamente la respectiva excepción previa.

La única particularidad que tendría la aplicación de esta norma al procedimiento contencioso administrativo, radica en que la oportunidad para que la parte demandada alegue el vicio advertido no reside en la solicitud de excepciones previas sino en la interposición del recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda. Igualmente, dado que en las circunstancias descritas, la presunta irregularidad no afecta el fondo de la cuestión debatida, los cimientos de la administración de justicia, o los fundamentos del derecho al debido proceso, nada obsta para afirmar que si la parte afectada ha dejado de alegar oportunamente el vicio saneable, el mismo queda ratificado y, en consecuencia, desaparece.

27. Sin embargo, frente a esta última tesis, aún queda un argumento importante. En efecto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, podría sostenerse que si la demanda fue admitida y no se interpuso el recurso de reposición correspondiente, en todo caso, el juez puede, de oficio, encontrar probados los hechos que originaron la excepción previa y pronunciarse sobre los mismos en la sentencia definitiva.

La tesis anterior parece fundarse en lo dispuesto por el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, según el cual:

ART. 164.—En todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en la contestación de la demanda, cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos.

En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.

Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión.

El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la reformatio in pejus (resaltado fuera del texto original).

Según una lectura exegética de la parte subrayada del artículo transcrito, el juez podría declarar de oficio cualquier tipo de excepciones, con independencia de que se trate de excepciones previas o de fondo. Esta tesis, se apoya, adicionalmente, en la defensa a ultranza del patrimonio público, que puede resultar afectado, simplemente, porque la entidad demandada dejó de alegar oportunamente los hechos que, eventualmente, podrían constituir excepciones previas.

Sin embargo, un ejercicio de interpretación sistemático, más acorde con las finalidades del derecho procesal, con la función jurisdiccional, y el alcance del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, así como una visión más amplia y comprensiva de lo verdaderamente “público”, conduciría a sostener una tesis opuesta.

Según esta segunda tesis, la facultad oficiosa del juez se refiere, exclusivamente a las excepciones de fondo, es decir, a aquellas que se oponen a la prosperidad de la pretensión. En consecuencia, tal facultad no comprende a las excepciones previas, pues estas, como es sabido, no constituyen verdaderas excepciones sino simples irregularidades procesales que no afectan el fondo de la cuestión debatida. En virtud de esta interpretación, el juez contencioso puede declarar de oficio todos los hechos que se oponen a la prosperidad de la pretensión —incluso aquellos que deben ser alegados por la parte demandada en el proceso civil—, pero, de ninguna manera, puede pronunciarse oficiosamente sobre las nulidades relativas en las que se fundan las excepciones previas, cuando, por cualquier causa, ha operado la figura del saneamiento.

En otros términos, es cierto que existen defectos o irregularidades de tal magnitud que no admiten saneamiento alguno. En estos casos, expresamente señalados por el legislador, resulta irrelevante que la parte interesada hubiere dejado de alegarlos pues, en todo caso, el juez debe declararlos de oficio. Adicionalmente, el artículo 164 mencionado podría eventualmente interpretarse de manera tal que ciertos defectos sustanciales, como la prescripción del derecho alegado o la compensación, que pese a constituir excepciones de fondo deben alegarse como previas en el proceso civil, puedan ser declarados de oficio por el juez. En estos casos podría sostenerse que, estando de por medio la defensa del patrimonio público frente a la protección de un derecho extinguido y dado que la administración no tiene competencia para renunciar, por omisión, a sus derechos sustanciales, no es conducente la figura del saneamiento. Debe advertirse sin embargo que, en principio, esta interpretación, no afecta el derecho de acceso a la administración de justicia, la prevalencia del derecho sustancial o el principio de economía procesal, pues la decisión del juez se adecua a las prescripciones del derecho sustantivo vigente —dado que sustancialmente no podía prosperar la pretensión—, y no cabe, por los mismos hechos, la interposición de una nueva acción.

No obstante, existen irregularidades relativas, típicamente saneables, que no constituyen fenómenos extintivos o impeditivos de las pretensiones, ni afectan el derecho de defensa, ni atentan contra las bases de la administración de justicia. Se trata, en estos casos, de vicios que, según el Código de Procedimiento Civil —aplicable en lo pertinente al proceso contencioso administrativo— deben ser alegados a través de las excepciones previas o mediante la correspondiente solicitud de nulidad, y que quedan saneados, entre otros, cuando la parte interesada dejó de alegarlos oportunamente; se produce el fenómeno de la convalidación expresa; o, el acto procesal viciado cumplió con la finalidad que la ley le asigna y no vulneró el derecho de defensa. Si se está frente a una irregularidad saneable, que no afecta el fondo de la cuestión debatida, y respecto de la cual se ha mostrado el desinterés de la parte afectada, no es razonable ni acorde con los principios constitucionales que orientan la función judicial, sostener que el juez, oficiosamente, puede invalidar todo lo actuado, incluso, cuando ello se produce una vez ha caducado la respectiva acción.

El error judicial —al admitir, por ejemplo, una demanda que no reúne los requisitos de conexidad necesarios para que proceda la acumulación subjetiva de pretensiones—, y la omisión o convalidación tácita de la parte afectada, no pueden servir de excusa para negarle a la parte demandante su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia.

La tesis anterior, surge de una interpretación integral del aparte antes subrayado del artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, que tiene en cuenta el sentido de la mencionada disposición, sus orígenes y finalidades, así como las disposiciones del procedimiento civil, según las cuales la nulidad relativa no puede ser declarada por el juez, sino a solicitud de parte (C.C., art. 1743). Esta última tesis, al promover la aplicación de la figura del saneamiento de las nulidades relativas, reporta importantes beneficios, no solo para las partes, sino para la judicatura en su conjunto —evitando un desgaste innecesario de la administración de justicia—, y defiende principios constitucionales fundamentales, como el principio de economía y eficacia y, en ciertos casos —como el que estudia la Corte—, el derecho de acceso a la administración de justicia.

La doctrina mencionada ha sido acogida por la doctrina nacional contencioso administrativa, al señalar que, dentro del proceso contencioso, “la nulidad relativa debe alegarse siempre en aquellas controversias que la permitan, ya que el fenómeno sustantivo y los elementos que la estructuran imponen que sea la parte afectada la única que puede alegarla”(11).

28. No obstante, podría sostenerse que esta interpretación actúa en contravía de los intereses públicos, en la medida en que la inacción de las autoridades comprometidas en la defensa judicial del Estado tendría como efecto el saneamiento de un vicio que, de otra manera, podría conducir a una decisión que favorezca el patrimonio público.

La afirmación anterior es relativamente cierta. No obstante, en un proceso judicial contra el Estado no solo está de por medio el patrimonio público sino la legitimidad de las acciones u omisiones de los servidores públicos y los derechos de los ciudadanos que pueden resultar afectados. Si las autoridades públicas se han excedido en el ejercicio de sus funciones o han omitido el cumplimiento de las mismas y con ello han vulnerado el orden jurídico y los derechos de las personas, no puede el juez alegar la ocurrencia de una nulidad relativa o de un vicio saneable, que no se relaciona con el derecho debatido y que solo importa a la parte demandada, para desviar el debate de fondo y evitar adoptar la correspondiente decisión. La tesis en virtud de la cual resulta más importante la defensa de los dineros públicos que la protección de la integridad del orden jurídico, olvida que toda la legitimidad del Estado descansa sobre la adecuada garantía de los derechos de los ciudadanos. Es ese el verdadero interés general, al cual está sometido el juez por imperio de la Constitución (C.N., art. 5º). Si un ciudadano ha resultado afectado en sus derechos por una acción u omisión arbitraria del Estado, se defiende más el patrimonio estatal —porque se defiende nada menos que su legitimidad— cuando el juez, actuando como árbitro independiente, resuelve el conflicto y resarce el daño infligido. En estos casos triunfó el Estado constitucional, así los dineros públicos resulten legítimamente disminuidos. La denegación de justicia, so pretexto de defender el patrimonio público, pierde de vista lo que a la luz de la Constitución resulta, verdaderamente, público, la defensa del orden jurídico y de los derechos e intereses de los sujetos afectados por la arbitrariedad estatal.

29. En síntesis, la interpretación de las corporaciones demandadas, según la cual en el juicio laboral administrativo procede la sentencia inhibitoria cuando la demanda omite el cumplimiento de alguno de los requisitos de conexidad establecidos en el inciso tercero del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia.

En efecto, señalan las mencionadas corporaciones que, en todo caso, la indebida acumulación subjetiva de pretensiones, por ausencia de los requisitos de conexidad mencionados en el inciso 3º del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, debe conducir a una sentencia inhibitoria. Para fundamentar su aserto aseguran que (1) el incumplimiento de los mencionados requisitos da lugar a un vicio material o de fondo; (2) contra los hechos que lo generan no se puede interponer excepción previa; (3) dado que no se puede interponer dicha excepción no puede aplicarse lo dispuesto en el inciso final del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil; (4) el juez puede, de oficio, encontrar probado el impedimento procesal y proceder, en consecuencia, a dictar sentencia inhibitoria.

Sin embargo, existe otra interpretación del derecho vigente, que resulta más acorde con los principios generales del derecho procesal, la función del juez y los derechos fundamentales de las partes y, en todo caso, que hubiera evitado el fallo inhibitorio. Según esta segunda interpretación, (1) el incumplimiento de los requisitos de conexidad mencionados constituye un mero impedimento procesal, pero, en ningún caso, un vicio de fondo o insubsanable. Se trata, como lo establece el propio artículo 82 citado, de un fenómeno que origina un defecto que queda subsanado si la parte interesada no lo alega oportunamente; (2) la supresión del incidente de excepciones previas en el proceso contencioso administrativo no significa que la parte demandada no tenga oportunidad para alegar el precitado vicio, pues nada obsta para que acuda al recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda; (3) si la parte interesada no recurrió el mencionado auto, el vicio queda saneado; (4) el juez contencioso administrativo no puede proceder a declarar de oficio un impedimento procesal que no afecta los derechos comprometidos en el litigio, ni el debido proceso, ni los elementos estructurales de la función judicial.

Esta segunda interpretación, más acorde con la Constitución, no resultaría obligatoria para el juez contencioso administrativo si la primera tesis expuesta no condujera a la denegación del derecho de acceso a la administración de justicia de las partes comprometidas en la litis. Como fue explicado en la primera parte de esta providencia, en estos eventos el juez debe declinar sus propias preferencias y ceder ante la protección del derecho fundamental de todas las personas de acceder a la judicatura y obtener una decisión de fondo que resuelva el conflicto planteado. Esa es, justamente, la noble y difícil tarea que le asigna la Constitución.

30. Finalmente podría alegarse que en el presente caso existe otro medio de defensa judicial, pues el recurso extraordinario de súplica, consagrado en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo —modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998—, está instituido para asegurar que cada una de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado adecuen sus decisiones al imperio del derecho vigente. No obstante, contra este argumento, la sentencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, objeto de revisión, señala:

“Por último, en consideración a la existencia del recurso extraordinario de súplica que nació con la Ley 446 de 1998 al modificar el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, se podría argumentar que la no interposición de dicho recurso, determinaría el decaimiento de la acción de la tutela, conforme a jurisprudencia repetida; sin embargo, tal criterio no puede aceptarse dada la novedad del recurso extraordinario de súplica y con ella la ausencia de una doctrina elaborada del juez natural (Consejo de Estado), que le permitiera hacer al juez de tutela, en este caso la Corte Suprema de Justicia, un análisis concreto de la eficacia de dicho recurso”.

Esta Sala coincide con la posición sentada en la sentencia parcialmente transcrita. En efecto, si bien es cierto que la acción de tutela debe ceder ante la existencia de recursos ordinarios susceptibles de proteger el derecho fundamental vulnerado, también lo es que los mecanismos ordinarios deben mostrarse eficaces para desplazar esta acción(12). En el presente caso, ante la evidente vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los actores, se necesitaría algún dato que permitiera suponer, razonablemente, que el recurso de súplica es un mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los derechos mencionados. No obstante, ante la novedad de este instrumento de control y la ausencia de una doctrina sentada por el juez natural sobre su eficacia en casos como el que se estudia, el juez de tutela no tiene otro remedio que proceder a amparar el derecho vulnerado.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, el 26 de mayo de 1999 y, en su lugar, CONCEDER la tutela de los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, solicitada por los señores Inés Castro de Ortiz, María Luisa Morelli Andrade y Laureano Angulo de Armas. En consecuencia se ORDENA a la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, proceda a tomar las medidas pertinentes a efectos de que pueda dictar sentencia de mérito en el proceso objeto de revisión en sede de tutela (Exp. T-229134).

2. CONFIRMAR la decisión proferida por la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia, el 27 de septiembre de 1999, a través de la cual se protegió el derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los actores, dentro del expediente T- 261098.

3. Líbrese comunicación a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá y a la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, con miras a que se surta la notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Eduardo Cifuentes Muñoz—Carlos Gaviria Díaz—José Gregorio Hernández Galindo.

Martha V. Sáchica Méndez, Secretaria General.

(1) Sentencia C-543/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(2) Entre otras, pueden consultarse las ST-055/94; ST-231/94 y ST-008/98.

(3) Sentencia C-666/96, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido se había pronunciado la Corte en la Sentencia C-037/96, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(4) Como lo ha establecido la Corte, “El derecho constitucional fundamental al debido proceso se funda, entre otros aspectos, en la garantía de que, sometido un asunto al examen de los jueces, se obtendrá una definición acerca de él, de donde se desprende que normalmente la sentencia tiene que plasmar la sustancia de la resolución judicial. Hacerla aparente o formal implica, por tanto, la innegable violación de aquel, ya que deja al interesado a la expectativa, contrariando la razón misma del proceso” (Sent. C-666/96, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

(5) Sentencia T-123/95, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; En el mimo sentido, C-037/96, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(6) Sentencia T-123/95, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; En el mimo sentido, C-037/96, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(7) Carlos Betancur Jaramillo, Derecho Procesal Administrativo, Señal Editorial, 4ª edición, 1994, pág. 301. En el mismo sentido puede consultarse, por ejemplo, a Jairo Enrique Solano Sierra, Derecho Procesal Administrativo y Contencioso, 1ª edición, 1997, pág. 418; Jairo Parra Quijano, concepto de 17 de diciembre de 1998, fl. 26 expediente T- 261098.

(8) Jairo Enrique Solano Sierra, Derecho Procesal Administrativo y Contencioso. 1ª edición. 1997.

(9) Pueden consultarse, entre otras, la sentencia de julio 18 de 1975 de la Corte Suprema de Justicia.

(10) Hernando Morales Molina, Revista de Derecho Colombiano, Tomo XLIX, Bogotá, 1984, págs. 426 y 427; Carlos Betancur Jaramillo, Derecho Procesal Administrativo, Señal Editorial, 4ª edición, 1994, págs. 318-319.

(11) Carlos Betancur Jaramillo, Derecho Procesal Administrativo, Señal Editorial, 4ª edición, 1994, pág. 321.

(12) Sentencia T-414/92, M.P. Ciro Angarita Barón.