SENTENCIA T-1022 DE SEPTIEMBRE 17 DE 2008

 

Sentencia T-1022 de septiembre 17 de 2008 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA SÉPTIMA DE REVISIÓN

Sentencia T-1022 de 2008 

Ref.: Expediente T-1918844

Magistrado Ponente:

Dr. Nilson Pinilla Pinilla

Acción de tutela instaurada por la señora Claudia Yaneth Jiménez Soler contra la Registraduría Nacional del Estado Civil y los registradores distritales del Estado civil.

Procedencia: Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral.

Bogotá, D.C., diecisiete de septiembre de dos mil ocho.

La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

Sentencia

En la revisión del fallo adoptado por la Sala Laboral de Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, por medio del cual fue confirmado el proferido por el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela promovida por Claudia Yaneth Jiménez Soler, contra la Registraduría Nacional del Estado Civil y los registradores distritales del Estado civil.

El expediente llegó a la Corte Constitucional por remisión del mencionado despacho judicial, en virtud de lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección Nº 6 de la Corte, el 13 de junio de 2008 eligió, para efectos de su revisión, el asunto de la referencia.

I. Antecedentes

Claudia Yaneth Jiménez Soler promovió acción de tutela el 29 de febrero de 2008, contra la Registraduría Nacional de Estado Civil y los registradores distritales del Estado civil, reclamando protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la igualdad, al trabajo y a la honra, por los hechos que a continuación son resumidos.

A. Hechos y relato contenido en la demanda.

Fue nombrada en provisionalidad, mediante la Resolución 413 de febrero 1º de 2002, expedida por los registradores distritales del Estado civil en el cargo de técnico operativo 4080-02, de la planta global de la Registraduría Distrital del Estado Civil, con una asignación básica mensual de $ 809.406.

Mediante la Resolución 691 de septiembre 27 de 2007, los registradores distritales dieron por terminado el nombramiento provisional sin motivación diferente a la citación de algunas normas y una sentencia del Consejo de Estado en la que se señaló “que ‘al empleado nombrado en provisionalidad no le asiste fuero alguno de estabilidad, pudiéndose, en consecuencia proceder a su retiro sin que sea menester motivación alguna...’”.

Sostiene la demandante, que “no ha sido convocado proceso alguno de concurso meritorio y selectivo para proveer los cargos en la entidad”, en razón a que, tal como lo acepta la entidad demandada, la ley que regula la carrera administrativa en la registraduría no ha sido expedida.

Afirma que la accionada no mencionó dentro de la Resolución 691 ya citada, la posibilidad de interponer recursos contra la decisión, ni las razones relacionadas con el desempeño laboral que pudieran ser factores determinantes para la decisión de retirarla del servicio. Por el contrario, sin haber tenido un llamado de atención, fue encargada de las funciones temporales de registrador auxiliar 3015-04, mediante las “resoluciones 721 de diciembre de 2006, 110 de marzo de 2007, 226 de junio de 2007”.

Manifiesta que por auto de diciembre 12 de 2007, los registradores distritales declararon improcedente la solicitud de revocatoria que presentó contra el referido acto administrativo, argumentado para ello su “potestad discrecional y liberalidad sobre la ‘provisión de empleos de carrera’ que tiene la administración mediante actos administrativos no motivados”.

Agrega que no establecer los motivos en los que se basa la decisión de la administración, atenta “contra el buen nombre y la honra que nos asiste a todos los colombianos, porque deja en entredicho las presuntas causas”.

Señala además, que no ha instaurado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “por falta de recursos económicos para contratar los servicios profesionales de un abogado especializado y por considerar que la justicia Contenciosa Administrativa demora años en resolver este tipo de situaciones y las probabilidades ganar (sic) el restablecimiento efectivo del derecho son mínimas, cuando no hay motivación para alegar la defensa”.

Aduce que los recursos que devengaba en la entidad “han sido mi única fuente económica de sustento en los últimos siete años y que no he encontrado otro empleo, por lo que atravieso por una situación difícil que afecta gravemente la economía familiar”.

B. Pretensiones de la demanda de tutela.

A partir de los anteriores hechos, la accionante solicita además del amparo de sus derechos, que se ordene a los registradores distritales del Estado civil, expedir un acto administrativo en el que “se motiven las razones de conveniencia o las presuntas faltas al deber que haya cometido y hayan llevado a la decisión de la desvinculación a la provisionalidad suscrita”.

C. Documentos relevantes que obran en copia dentro del expediente.

1. Resolución 413 de febrero 1º de 2002, por la cual fue nombrada provisionalmente la accionante en el cargo de técnico operativo 4080-02, de la planta global de la registraduría con una asignación básica mensual de $ 809.406 (fl. 5, cdno. inicial).

2. Oficio de febrero 1º de 2002, mediante el cual los registradores distritales le informaron a la demandante las funciones a desempeñar en el cargo de registrador auxiliar de Fontibón (fl. 6 ib.).

3. Resolución 691 de septiembre 27 de 2007, por la cual los registradores distritales dieron por terminado a partir de octubre 1º de 2007, el nombramiento provisional de la accionante (fl. 8 ib.).

4. Resolución 721 de diciembre 22 de 2006, por la cual los registradores distritales le asignaron a la demandante funciones de registrador auxiliar 3015-04 de la Registraduría Auxiliar de Teusaquillo, por el día 22 de diciembre de 2006, mientras el titular disfruta de tiempo compensatorio (fl. 10 ib.).

5. Resolución 110 de marzo 26 de 2007, mediante la cual los registradores le asignaron a la demandante funciones de registrador auxiliar 3015-04 de Teusaquillo, entre el 9 y el 11 de abril de 2007, mientras el encargado disfruta del turno de la semana mayor (fl. 12 ib.).

6. Resolución 226 de junio 8 de 2007, mediante la cual los registradores le asignaron a la actora funciones de registrador auxiliar 3015-04 ad hoc de Teusaquillo, entre el 12 y el 18 de junio de 2007, mientras el designado disfruta de tiempo compensatorio (fl. 15 ib.).

7. Resolución 566 de agosto 30 de 2007, mediante la cual los registradores distritales le prorrogaron a la demandante hasta el 31 de agosto de 2007, las funciones de registrador auxiliar 3015-04 ad hoc de Teusaquillo (fl. 16 ib.).

8. Resolución 540 de agosto 28 de 2007, por la cual los registradores distritales le asignaron funciones de registrador auxiliar 3015-04 de Teusaquillo, entre el 28 y el 30 de agosto de 2007, mientras el registrador ad hoc está incapacitado (fl. 18 ib.).

9. Escrito mediante el cual la demandante solicitó a los registradores distritales la revocatoria directa de la Resolución 691 de septiembre 27 de 2007, por la cual se dio por terminado su nombramiento (fl. 19 ib.).

10. Auto 900-24 10485, de diciembre 12 de 2007, por medio del cual los registradores distritales negaron la revocatoria directa solicitada (fl. 22 ib.).

11. Acta de posesión Nº 311, mediante la cual la demandante tomó posesión a partir de febrero 1º de 2002, del cargo de técnico operativo 4080-02, para el cual fue nombrada en provisionalidad (fl. 59 ib.).

D. Respuesta de los registradores distritales del Estado civil.

En escrito presentado en marzo 11 de 2008, ante el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Bogotá, los registradores distritales del Estado civil dieron respuesta a la demanda precisando previamente, que para el cumplimiento de la misión institucional, la Registraduría Nacional del Estado Civil, cuenta con dos niveles de organización: el nivel central y el desconcentrado. En el contexto de este último nivel, le corresponde a los registradores distritales, en calidad de responsables del funcionamiento de todas las dependencias de la Registraduría Nacional del Estado Civil a nivel seccional, nombrar y remover a los empleados que pertenezcan a una circunscripción electoral específica.

Consideran que la acción de tutela es improcedente ante la posibilidad que tiene la demandante de incoar, como una opción adecuada para la protección de sus derechos, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el juez administrativo, al cual puede acudir incluso para solicitar la suspensión provisional del acto cuestionado por adolecer de motivación.

De otra parte, sostienen que la demandante no ha demostrado que con la desvinculación de la entidad se le haya causado un perjuicio irremediable, puesto que no se configuran los elementos de inminencia, urgencia, gravedad e impostergabilidad trazados por la jurisprudencia constitucional, “en el entendido que su desvinculación fue el 1º de octubre de 2007, es decir, han transcurrido más de cinco (5) meses, si bien es cierto no hay un término establecido para interponer una acción de tutela, la Corte Constitucional ha señalado que debe haber transcurrido un tiempo prudente entre la presunta agresión y la acción de tutela, situación que no se advierte en el caso de la señora Claudia Yanneth Jiménez Soler” (fl. 44 ib.).

Afirman que si bien el artículo 266 de la Constitución Política, determina que la Registraduría Nacional del Estado Civil está sometida a un régimen especial de carrera, los nombramientos para proveer los cargos de carrera tienen carácter provisional, puesto que el Congreso de la República no la ha reglamentado aún. Así entonces, no obstante que el Decreto 1014 de 2000, establece que los nombramientos provisionales no podrán exceder de 8 meses, “este término puede ampliarse o el nombramiento puede darse por terminado con anterioridad, debido a que al nominador en este tipo de nombramientos le asiste una facultad discrecional” (fl. 47 ib.).

Agregan que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado y los tribunales de lo Contencioso: (i) los nombramientos en provisionalidad no generan ningún fuero de estabilidad o permanencia; (ii) el nombramiento o retiro del servicio de una persona nombrada en provisionalidad, es una facultad discrecional de los nominadores; (iii) el retiro del servicio no está condicionado a la celebración del concurso de méritos, ni a la existencia de una justa causa disciplinaria; y (iv) el acto administrativo de retiro provisional, no está sujeto a motivación alguna. Por tanto, concluye que la actuación de la entidad demandada se ha enmarcado dentro de los parámetros legales y no ha vulnerado los derechos fundamentales aducidos por la demandante.

Es errado considerar que por el solo hecho de que una persona no continúe recibiendo el sueldo correspondiente, resulte vulnerado el derecho al trabajo o que una vez producido el retiro, se pueda obtener el reintegro mediante tutela, puesto que de ser así, este mecanismo constitucional se desnaturaliza ya que sería procedente en todos los casos en que un servidor público sea retirado del servicio o se le cancele el contrato a un trabajador particular.

Por último, estiman que la petición del accionante relacionada con la necesidad de motivar el acto administrativo de la desvinculación, es improcedente toda vez que, citando la tesis expuesta por el Consejo de Estado, “al empleado nombrado en provisionalidad no le asiste fuero alguno de estabilidad, pudiéndose en consecuencia, proceder a su retiro sin que sea menester motivación alguna” (fl. 56 ib.). Agregan que dicha pretensión contradice el carácter excepcional de la acción de tutela, puesto que sus consideraciones son propias de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento está atribuido al contencioso administrativo.

E. Sentencia de primera instancia.

El Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá, mediante sentencia proferida en marzo 14 de 2008, negó el amparo solicitado al considerar que existe otro medio de defensa judicial y, además, no se probó el perjuicio irremediable, ni la afectación de su mínimo vital.

F. Impugnación.

En escrito presentado en abril 1º de 2008, la señora Claudia Yaneth Jiménez Soler impugnó la decisión del a quo al no estar de acuerdo con la determinación adoptada; argumenta haberse dejado de lado el pronunciamiento sobre la falta de motivación del acto mediante el cual se ordenó su desvinculación de la entidad, según lo expuesto en la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional cuyos apartes cita.

G. Sentencia de segunda instancia.

La Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, mediante sentencia de abril 28 de 2008, confirmó el fallo de primera instancia al considerar que no se requería expresar las causas de la desvinculación puesto que la accionante se encontraba en situación de provisionalidad en el cargo. Con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado, afirma que mientras el acto administrativo se encuentre en firme, se supone inspirado en razones del buen servicio y el interés general y, por tanto, no se vislumbra la vulneración de los derechos fundamentales reclamados por la accionante.

Contra la sentencia presentó salvamento de voto uno de los magistrados que conforman la Sala, al estimar que “... se configura una vulneración del debido proceso de la accionante, al no haberse motivado el acto administrativo por medio del cual fue desvinculada del cargo, hecho que desconoce sus derechos como administrada, y que así mismo limita el ejercicio de una defensa adecuada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, razón por la que estimo que ha debido concederse el amparo ordenando a la autoridad accionada emitir acto administrativo en el cual se expliciten de manera clara y suficiente, las razones de fondo que condujeron a la decisión de dar por terminado el nombramiento provisional de la accionante” (fl. 97 ib.).

II. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. La competencia.

Es competente la Corte Constitucional para analizar, en Sala de Revisión, la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. El asunto que se debate.

El problema que en esta ocasión debe resolver la Sala de Revisión es si al dar por terminado sin motivación alguna el nombramiento provisional de la demandante en un cargo de carrera, se incurre en vulneración de derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad y al mínimo vital, que deba subsanarse por vía de tutela.

3. Necesidad de motivar los actos administrativos que dan por terminado un nombramiento en provisionalidad en un cargo de carrera. Reiteración de jurisprudencia.

Esta corporación se ha pronunciado con frecuencia respecto al tema que hoy ocupa la atención de esta Sala de Revisión, lo que ha dado ocasión para diseñar una línea jurisprudencial relacionada con la necesaria e indispensable motivación de los actos administrativos que den por terminada o declaren la insubsistencia de un nombramiento en provisionalidad en un cargo de carrera (1) .

Por la pertinencia para el caso objeto de análisis, resulta adecuado hacer referencia a los planteamientos contenidos en la Sentencia T-464 de junio 12 de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, donde esta misma Sala de Revisión señaló en los siguientes términos los postulados básicos de la referida línea jurisprudencial:

“En primer lugar, y de manera general, la Corte ha señalado que los derechos propios de los empleos de carrera administrativa, y particularmente la estabilidad laboral que los caracteriza, no se ve reducida por el hecho de ocupar uno de tales empleos bajo la figura de un nombramiento provisional. En este sentido, esta corporación ha sido contraria a la postura que suele equiparar la situación de quienes ocupan un cargo de carrera en provisionalidad, con la de quienes desempeñan cargos de libre nombramiento y remoción, posición que, como es conocido, es esencialmente disponible.

En segundo término, y en lo que hace relación con la procedencia de la tutela para ventilar este tipo de situaciones, ha resaltado la Corte que la estabilidad laboral no tiene el carácter de derecho fundamental. Esta consideración, unida a la existencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho como específico medio de defensa judicial para controvertir la legalidad de los actos administrativos que decreten una insubsistencia, sustentan la postura jurisprudencial de esta Corte en el sentido de que, por regla general, la acción de tutela es improcedente para procurar el reintegro del funcionario cuyo nombramiento ha sido declarado insubsistente, al cargo que ocupaba con anterioridad a dicha declaración”.

Al tenor de estas consideraciones, también ha sostenido la Corte Constitucional que la acción de tutela resulta procedente para solicitar la completa expresión de los motivos que sustentan la terminación o la declaratoria de insubsistencia de un nombramiento de carrera, cuando quiera que el nominador que la expide no los exprese de manera espontánea y suficiente, en consideración a que no se trata de controvertir la validez o legalidad del acto administrativo en cuestión, para lo cual existe la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sino de una circunstancia que se relaciona con el debido proceso administrativo, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.

A este respecto la Corte ha sido enfática y reiterativa en el sentido de exigir que siempre que se de por terminado o se decrete la insubsistencia de un nombramiento, de quien ejerza en provisionalidad un cargo de carrera, se expresen en forma clara los motivos que soportan esa decisión, a efectos de que la persona afectada pueda ejercer de manera adecuada su derecho de defensa, controvirtiendo el acto en cuestión en las vías gubernativa o jurisdiccional, lo que no podría hacer si desconoce los motivos que sustentan dicha decisión.

También ha indicado esta corporación que las razones en que se apoye una decisión de este tipo no pueden ser otras que una calificación insatisfactoria sobre el desempeño laboral del servidor público en cuestión, o el hecho de haberse adelantado ya el concurso que, de conformidad con la Constitución y la ley, debe realizarse a efectos de proveer de manera definitiva y ordinaria, el empleo de que se trata.

Al respecto, en Sentencia T-308 de abril 3 de 2008, con ponencia del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, esta corporación señaló:

“De ahí, que quienes ejercen cargos de carrera gocen de mayor estabilidad y su desvinculación únicamente proceda por razones disciplinarias, por calificación insatisfactoria de labores o por otra causal previamente determinada por la ley (2) . La legislación exige que el acto mediante el cual se desvincula a un empleado o funcionario que ocupa un cargo de carrera administrativa deba ser motivado”.

Así mismo y para garantizar el efectivo ejercicio del derecho de defensa por parte del servidor público cuyo nombramiento se da por terminado o es declarado insubsistente, se ha advertido que el término para agotar la vía gubernativa y ejercer las acciones contencioso administrativas procedentes, debe contarse a partir del momento en que se notifique al afectado el nuevo acto, debidamente motivado, que la sentencia de tutela ordena expedir.

De otra parte, la jurisprudencia (3) ha sido reiterativa en sostener que para conceder el amparo del debido proceso administrativo ante la falta de motivación de los actos administrativos que dan por terminado un nombramiento o disponen una insubsistencia, se requiere que el servidor público ocupe en provisionalidad cargos legalmente definidos como de carrera, sin que para ello sea necesario considerar la situación particular de la persona afectada, la gravedad del perjuicio irrogado o la eventual afectación de su mínimo vital.

De allí que la orden de expedir un nuevo acto administrativo debidamente motivado, lo cual resulta ser lo más apropiado en estos casos, tenga un carácter definitivo y no transitorio, sin que su efectividad quede condicionada al posterior ejercicio de acción alguna por parte del tutelante.

4. El caso concreto.

En el presente caso se observa que la señora Claudia Yaneth Jiménez Soler, fue nombrada en provisionalidad según Resolución 413 de febrero 1º de 2002 en el cargo de técnico operativo 4080-02, considerado cargo de carrera de la planta global de la entidad accionada, para el cual tomó posesión (acta Nº 311) con efectos a partir de febrero 1º de 2002 (fl. 59, cdno. inicial).

De conformidad con lo señalado en la parte motiva de la citada Resolución, la ley que regula la carrera administrativa en la Registraduría Nacional del Estado Civil no ha sido expedida, deduciendo que no se puede realizar el concurso de méritos para su ingreso (fl. 5 ib.).

Mediante Resolución 691 de septiembre 27 de 2007, los registradores distritales del Estado civil dieron por terminado el nombramiento provisional a partir del 1º de octubre de 2007. En este acto de desvinculación se indicó que con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B (feb. 5 y 12 de 2004) y lo decidido por la Sección Segunda, Sala de Descongestión, Subsección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el funcionario que ocupa provisionalmente un cargo de carrera puede ser removido libremente por la administración, sin necesidad de motivación alguna (fl. 9 ib.).

A partir de la lectura del citado acto administrativo, mediante el cual fue desvinculada la accionante, se constata que carece por entero de motivación, en tanto que no se indicaron las razones que expliquen porqué se ordena dar por terminado el nombramiento provisional realizado a la peticionaria.

De conformidad con la jurisprudencia trazada por esta corporación, a que se hizo referencia en los fundamentos de esta providencia, la motivación de las decisiones tomadas por la administración, le brinda la oportunidad a la persona desvinculada de ejercer sus derechos de postulación, contradicción e impugnación y, por ende, garantiza su derecho constitucional fundamental al debido proceso.

Por lo anterior, es claro que en el presente caso se cumplen los supuestos señalados por la jurisprudencia para conceder el amparo del debido proceso, puesto que el acto de desvinculación de la señora Claudia Yaneth Jiménez Soler no fue motivado.

Así, se revocará la sentencia objeto de revisión y, en su lugar, se concederá la tutela con carácter definitivo, por la vulneración del debido proceso al no haber sido motivado el acto administrativo de desvinculación. En consecuencia, se ordenará a los registradores distritales del Estado civil que expidan un nuevo acto administrativo en el que expresen con claridad las razones por las cuales se dio por terminado el nombramiento provisional de la actora, para que ella pueda, en consecuencia, ejercer contra tal acto administrativo los medios de impugnación previstos en la ley, dentro de términos que se contarán a partir de la fecha en que se notifique dicho acto motivado.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR el fallo proferido en abril 28 de 2008 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que confirmó el dictado en marzo 14 del mismo año por el Juzgado Doce Laboral del Circuito de dicha ciudad, dentro de la acción de tutela instaurada por la señora Claudia Yaneth Jiménez Soler contra la Registraduría Nacional del Estado Civil y los registradores distritales del Estado civil. En su lugar, CONCÉDESE con carácter definitivo la tutela del derecho al debido proceso de la accionante.

2. ORDENAR que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, los registradores distritales del Estado civil expidan un nuevo acto administrativo en el que expresen con claridad las razones por las cuales se dio por terminado el nombramiento provisional de la actora, pudiendo ella ejercer contra tal acto administrativo los medios de impugnación previstos en la ley, cuyo plazo para interponerlos se contará a partir de la fecha en que se notifique dicho acto motivado.

3. Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.

Magistrados: Nilson Pinilla Pinilla—Humberto Antonio Sierra Porto—Clara Inés Vargas Hernández.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

(1) Ver entre otras las sentencias SU-250 de mayo 26 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-884 de octubre 17 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-1011 de octubre 29 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-951 de octubre 7 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-031 de enero 21 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño; y T-432 de junio 1º de 2006, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(2) “Corte Constitucional. Sentencias T-800 de 1998, T-884 de 2002, T-572 de 2003 y T-1206 de 2004”.

(3) Ver entre otras la Sentencia T-257 de marzo 30 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

__________________________________