Sentencia T-1023 de noviembre 22 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA CUARTA DE REVISIÓN

Sentencia T-1023 de 2002 

Ref.: Exps. acumulados T-597.711 y T-600.520

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Acciones de tutela interpuestas por María Amalia Posada de Cabrera y Jaime Gechem Rojas contra el municipio de Magangué.

Bogotá, D.C., Veintidós (22) de noviembre de dos mil dos (2002).

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

Sentencia

Dentro del trámite de revisión de las sentencias proferidas en las tutelas instauradas por María Amalia Posada de Cabrera y Jaime Gechem Rojas contra el municipio de Magangué.

I. Antecedentes

A. Reseña fáctica.

1. Proceso T-597711.

El 18 de diciembre de 2000 se suscribió un contrato de interventoría a la prestación del servicio de aseo urbano entre el municipio de Magangué y la Unión Temporal Construcciones Hilsaca Ltda., representada por Alexander Vilaro Alvear.

El 13 de noviembre de 2001 el representante de la firma interventora presentó una cuenta de cobro por la ejecución del contrato en los meses comprendidos entre enero y octubre de ese año por valor de $ 73.980.000. No obstante, el 14 de febrero de 2002 la citada firma cedió a María Amalia Posada de Cabrera el derecho de crédito correspondiente a la facturación de los meses de enero a mayo de 2001 por valor de $ 36.990.000.

Pese a que el municipio ha sido requerido en varias oportunidades para el pago de ese crédito, se ha negado a hacerlo argumentando ausencia de disponibilidad presupuestal. Además, por ese mismo motivo, no ha sido posible promover una ejecución contra el municipio por haberse acogido a la Ley 550 de 1999.

2. Proceso T-600520.

El 8 de octubre de 2000 Jaime Gechem Rojas instauró demanda ejecutiva contra el municipio de Magangué con base en seis cheques por valor de $ 112.940.206.

El 27 de noviembre de 2000 el Juzgado Civil del Circuito Magangué libró mandamiento de pago contra el municipio demandado. El 6 de diciembre de ese año aprobó la transacción suscrita por las partes. Finalmente, el 12 de octubre de 2001 ordenó la suspensión del proceso por cuanto la entidad territorial demandada se había acogido a la reestructuración de créditos consagrada en la Ley 550 de 1990.

Se afirma que en varias oportunidades se le ha solicitado al municipio el pago de la transacción suscrita pero que se ha negado a hacerlo por falta de disponibilidad presupuestal.

B. Las tutelas instauradas.

1. Proceso T-597711.

El 3 de abril de 2002 María Amalia Posada de Cabrera interpuso acción de tutela. Manifestó que el alcalde de Magangué, con su negativa a cancelar la cuenta de cobro por la firma auditora y de la que se le hizo una cesión parcial, le vulneró sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la legítima confianza, a la igualdad, a la salud y a la vida. Por ello solicitó que se le tutelaran tales derechos y que se le ordenara al alcalde de ese municipio la cancelación del crédito con el correspondiente reajuste. En la demanda indicó que la acción de tutela constituía su único medio de defensa ya que no era posible promover una ejecución por cuanto el municipio de Magangué se había acogido a la Ley 550 de 1999.

2. Proceso T-600520.

El 27 de febrero de 2002 Tatiana Gómez Díaz, actuando como cesionaria de Jaime Gechem Rojas, interpuso acción de tutela contra el municipio argumentando que con la negativa a pagarle la transacción suscrita le había vulnerado varios derechos fundamentales. Señaló que se había atentado contra los principios de seguridad jurídica y legítima confianza, que se le había causado un perjuicio grave e irremediable y que ese proceder constituía una vía de hecho. Por ello solicitó que se le ordenara al municipio el pago de la suma adeudada.

II. Sentencias judiciales objeto de revisión

A. Proceso T-597711.

El 18 de abril de 2002 el Juzgado Segundo Civil Municipal de Magangué dictó sentencia de primer grado. Argumentó que derechos fundamentales no eran únicamente los relacionados como tales en la Constitución sino también aquellos que tuvieran conexidad directa o indirecta con cualquiera de ellos. Estimó que el derecho de acceso a la administración de justicia era un derecho fundamental y que de él se infería el principio de legítima confianza.

Luego advirtió que este principio le había sido vulnerado a la actora por la negativa a pagar la cuenta de crédito que se hallaba pendiente pues ello constituía una variación unilateral de las reglas de juego. No obstante, negó la tutela del derecho a la igualdad porque la actora no contaba con una sentencia, auto o acta de conciliación que la colocara en la misma situación en que se hallaban los acreedores a los que se les habían pagado créditos durante 2001. También negó la tutela de los derechos a la salud y a la vida porque ellos no tenían relación de causalidad con el no pago de la cuenta de cobro.

Como consecuencia de ello, el juzgado tuteló el derecho a la legítima confianza y le ordenó al alcalde que expida la disponibilidad presupuestal y que le señale al accionante un término razonable para el pago del crédito.

B. Proceso T-600520.

El 6 de marzo de 2002 el Juzgado Segundo Civil Municipal de Magangué dictó sentencia. En ella afirmó que la decisión del municipio de no pagar la suma transigida con el actor, por haberse acogido a la Ley 550 de 1999, constituía un acto unilateral de la administración que lesionaba derechos fundamentales como el acceso a la administración de justicia, el debido proceso, la cosa juzgada y el principio de legítima confianza. Consideró además que el actor se encontraba en estado de indefensión ante la administración. Por esos motivos tuteló los derechos invocados y le ordenó al alcalde que pague el crédito dentro de las 48 horas siguientes o, de no haber disponibilidad presupuestal en ese momento, en los 30 días siguientes.

III. Fundamentos de la decisión

1. Los procesos que ocupan la atención de la Sala remiten a un supuesto fáctico completamente definido: Se trata del no pago de una cuenta de cobro por el municipio de Magangué y del no pago de una transacción suscrita en un proceso ejecutivo adelantado también contra ese municipio. EI juez de instancia concedió las tutelas argumentando que por el solo hecho de haberse acogido ese municipio a la Ley 550 de 1999 no podía omitir el cumplimiento de esas obligaciones y que al hacerlo se habían vulnerado derechos como el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y la confianza legítima. Por ello ordenó el pago de esos créditos o, en su defecto, adelantar los trámites del caso para que el pago se haga efectivo en un plazo razonable.

2. Como se sabe, la acción de tutela es un mecanismo de protección de los derechos fundamentales entendiendo por tales aquellos que expresamente han sido referidos por el constituyente y aquellos que, sin haber sido considerados como fundamentales, se revisten de esa calidad en razón de su conexión inescindible con otros derechos que sí tienen ese carácter. La jurisprudencia constitucional ha desarrollado con amplitud la naturaleza de estos derechos y la viabilidad de su protección por vía de la acción de tutela. Especial relevancia tienen las líneas jurisprudenciales desarrolladas en materia de seguridad social en salud y en pensiones.

No obstante, la jurisprudencia de esta corporación ha sido clara en negar la procedencia del amparo constitucional cuando se trata de hacer efectivo el cobro de deudas pendientes. En este caso, cuando lo que está en juego es un interés patrimonial, la acción de tutela es un mecanismo sustancialmente inidóneo para efectivizar los derechos de los ciudadanos pues en tales eventos no se está ante la vulneración de derechos fundamentales y la decisión de las controversias suscitadas le incumbe a la jurisdicción ordinaria o a la jurisdicción contencioso administrativa, según el caso.

Únicamente en eventos sumamente excepcionales en los que del cumplimiento de un crédito depende la salvaguardia directa de un derecho fundamental, la jurisprudencia constitucional ha estimado procedente el amparo constitucional. Por fuera de esos supuestos excepcionales, el pago de cualquier crédito debe pretenderse ante las autoridades constituidas para ello pues la Corte no puede invadir espacios que le están vedados. De hacerlo, se deslegitimaría como instancia de protección de los derechos fundamentales.

3. En los casos que revisa la Sala, la tutela se utilizó como un mecanismo para promover el pago de dos deudas pendientes a cargo de una entidad territorial. Una constituida por una cuenta de cobro y otra determinada por la transacción suscrita en un proceso ejecutivo en el que se pretendía el pago de varios títulos valores. EI municipio argumentó que se había acogido a la Ley 550 de 1999, que se encontraba adelantado un plan de reestructuración económica y que esa situación le impedía cancelar esos créditos, mucho más si no existía disponibilidad presupuestal en la vigencia correspondiente.

Por lo tanto, la Corte debe determinar si en esos casos concurren circunstancias excepcionales de acuerdo con las cuales el no pago de esos créditos involucra vulneración de derechos fundamentales o si la sola aplicación de la Ley 550 de 1999 supone vulneración de derechos de esa índole y toma procedente la tutela invocada.

4. En cuanto a lo primero, esto es, en cuanto a la vulneración de derechos fundamentales por el no pago de la cuenta de cobro y de la transacción suscrita, hay que indicar que en el proceso no existe un solo elemento de juicio que permita hacer esa inferencia. A lo sumo se hacen alusiones generales en cuanto al perjuicio derivado para los titulares de esos créditos en razón del incumplimiento del municipio de Magangué o a las dificultades que uno de los beneficiarios ha tenido que sortear.

Esas consecuencias no tienen ninguna excepcionalidad. Por el contrario, hacen parte de los efectos que debe sortear toda persona a la que se le incumple una obligación pendiente. Ese tipo de situaciones han sido previstas por el ordenamiento jurídico y lo que debe hacer el afectado por ella es ejercer las acciones que tiene como acreedor para perseguir el cumplimiento de su crédito. De allí que para la solución de una controversia de esa índole lo que debe hacerse es, en condiciones normales, promover un proceso ejecutivo o, teniendo en cuenta la situación por la que atravesaba la entidad demandada, concurrir a la reestructuración económica solicitada por ella para efectos de que el crédito se incluya entre las deudas a pagar y para que se señalen los plazos y la forma de pago.

Es claro, entonces, que no hay lugar a tutelar derecho fundamental alguno pues no se trata de una de aquellas situaciones excepcionales en las que el incumplimiento de una deuda conduce inexorablemente a la vulneración de un derecho fundamental. Se trata del incumplimiento en el pago de una cuenta de cobro y de un acuerdo transaccional surgido en un proceso ejecutivo y nada más.

5. Queda por determinar si el hecho de haberse acogido el municipio de Magangué a la Ley 550 de 1999 involucró la afección de los derechos fundamentales de los actores y si en razón de ello la tutela de sus derechos resulta procedente.

En cuanto a ello hay que indicar que el 30 de diciembre de 1999 se expidió la Ley 550, por medio de la cual se estableció un régimen que promueve y facilita la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones. Mediante esta ley se adoptaron políticas orientadas a solucionar la difícil situación que atraviesa el sector empresarial y productivo del país, políticas más flexibles que el régimen legal del concordato y la liquidación, que comprenden varios mecanismos de intervención del Estado en la economía y que parten de considerar a las empresas como base del desarrollo nacional.

Entre tales mecanismos se encuentran a negociación celebración de acuerdos de reestructuración, la capitalización de los pasivos, la normalización de los pasivos pensionales, la concertación de condiciones laborales temporales especiales, la suscripción de capital y su pago, la adopción de un código de conducta empresarial, la utilización y readquisición de bienes operacionales entregados en pago, la negociación de las deudas contraídas con cualquier clase de personas privadas, mixtas o públicas; la inversión en las empresas, la negociación de las obligaciones derivadas de ellas y la gestión y la obtención de recursos destinados al otorgamiento de crédito a las empresas.

En ese marco, un acuerdo de reestructuración es un convenio entre la empresa y sus acreedores, que consta por estricto, que tiene un plazo determinado y que se orienta permitir la superación de la crisis por la que atraviesa la empresa y a garantizar la continuación de su actividad productiva.

6. La Ley 550 reguló la promoción de los acuerdos y sus etapas de iniciación, negociación, celebración y terminación. Sus momentos más relevantes son las siguientes:

— Presentación de la solicitud.

— Aceptación por parte de la superintendencia correspondiente, designación del promotor, fijación del escrito de promoción, inscripción y publicación.

— Iniciación de la negociación.

— Desde la iniciación la empresa puede atender los gastos administrativos que se causen y el efectuar las operaciones correspondientes a su actividad ordinaria pero sin autorización expresa no puede, entre otras cosas, efectuar compensaciones, pagos, arreglos, conciliaciones o transacciones de ninguna clase de obligaciones a su cargo.

— Entrega de relación de acreedores e inventario de acreencias.

— Determinación de los derechos de voto de los acreedores.

— Desde la fijación del escrito de promoción y hasta 4 meses después de la fecha en que queden definidos los derechos de voto, no se puede iniciar ningún proceso de ejecución y se suspenden los que se hallen en curso y el promotor y la entidad pueden solicitar la suspensión del proceso o la nulidad de lo actuado. De igual manera, se suspenden los términos de prescripción y caducidad de las acciones respecto de los créditos de la entidad.

— Fracaso de la negociación o celebración de acuerdos.

— Terminación del acuerdo.

7. Ya que la crisis económica a superar afectaba no solo a la empresa privada sino también a las economías de las entidades territoriales, al punto que su nivel de endeudamiento equivalía al 20% de la cartera del sector financiero, el legislador tomó la decisión de extender la aplicación de la Ley 550 a esas entidades. Lo hizo con la finalidad de que los acuerdos de reestructuración permitieran valorar el conjunto de las deudas y los derechos de los distintos acreedores y establecer una solución real al problema generado por la insuficiencia de recursos para cumplir las obligaciones adquiridas.

En el artículo 58 de la Ley 550 se establecen las reglas especiales de los acuerdos de reestructuración de las entidades territoriales. Estas reglas se orientan a matizar el régimen aplicable a la empresa privada, a promover el desarrollo armónico de las regiones y a intervenir en su autonomía pero sin afectar su núcleo esencial. Por ello, depende de la voluntad de tales entidades el someterse o no a ese régimen especial.

Entre esas reglas especiales se encuentran la actuación como promotor del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; la necesidad de que el gobernador o el alcalde estén autorizados para la celebración del acuerdo por la asamblea o el concejo; la fijación de las reglas a aplicar por la entidad para su manejo financiero; la ineficacia de los actos que constituyan incumplimiento de esas reglas; la venta de activos a través de mecanismos de mercado; la imposibilidad, tras el acuerdo, de celebrar nuevas operaciones de crédito sin autorización del Ministerio de Hacienda; la fijación de un orden de prioridad para los gastos corrientes de la entidad territorial; la concepción del acuerdo de reestructuración como un proyecto regional de inversión prioritario; la facultad del ministerio de girar a los beneficiarios del acuerdo las sumas a que tengan derecho pero respetando la destinación constitucional de los recursos; la facultad del ministerio de determinar las operaciones que puede realizar la entidad tras el inicio de la negociación, siempre que sean estrictamente necesarias para evitar la parálisis del servicio y puedan afectar derechos fundamentales; la elaboración de un inventario de la entidad; la suspensión del término de prescripción y de caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial y la no iniciación de ejecuciones o embargos; la imposibilidad de la entidad de incurrir en gastos corrientes distintos a los autorizados en el acuerdo y la realización ante el Ministerio de Hacienda de las inscripciones ordenadas por la ley,

Como puede advertirse, la Ley 550 de 1999 se aplica también a las entidades territoriales pero, dada la especificidad de la crisis económica que las afecta, contempla una serle de reglas especiales que van desde la actuación del Ministerio de Hacienda como promotor, hasta la imposibilidad de realizar operaciones no previstas en el acuerdo de reestructuración, salvo cuando se cuente con la aprobación de ese ministerio y se trate de operaciones estrictamente necesarias para evitar la parálisis del servicio y puedan afectar derechos fundamentales.

8. En este marco, debe tenerse en cuenta que la Ley 550 de 1999, en cuanto a su aplicación a las entidades territoriales, parte de la crisis económica que las afecta y que les imposibilita el cumplimiento adecuado de las obligaciones adquiridas. De allí que su sometimiento a un proceso de reestructuración económica se oriente precisamente a la determinación de las deudas existentes y a la configuración de mecanismos que permitan respetar los derechos de los acreedores y cumplir, bajo circunstancias especiales, las obligaciones a su cargo.

Del proceso de reestructuración económica se derivan varios efectos. Para lo que aquí interesa, importa resaltar la suspensión de las ejecuciones en curso y la imposibilidad de realizar operaciones no incluidas en el acuerdo. Es decir, del acuerdo de reestructuración surgen múltiples circunstancias que someten a condiciones especiales la exigibilidad y cumplimiento de las obligaciones pendientes.

La ley asume que los acreedores realizan inicialmente un sacrificio en cuanto al cumplimiento de los créditos de que son beneficiarios. No obstante, se trata de un esfuerzo razonable en cuanto que con él se procura concebir unas condiciones que garanticen ese cumplimiento pues ese relativo sacrificio de expectativas económicas debe enmarcarse en un panorama mayor cual es la realización de esfuerzos encaminados a garantizar el saneamiento de las entidades territoriales y el cumplimiento de las obligaciones adquiridas.

9. Si ello es así, es claro que de la suspensión de los procesos ejecutivos o de la imposibilidad de promover una ejecución contra una entidad acogida a la Ley 550 de 1999, no puede inferirse, per se, vulneración de derechos fundamentales. Si así fuera, ya que la imposibilidad temporal de promover ejecuciones o la suspensión de las ejecuciones en curso afecta a todos los acreedores, todos ellos podrían, por ese solo hecho, argumentar la vulneración de sus derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso y pretender su amparo constitucional. No obstante, es evidente que con tal proceder, se desnaturalizaría la Ley 550, concebida, entre otras cosas, como un mecanismo que permita la viabilidad económica y la reestructuración de las entidades territoriales.

Con todo, ello no implica que las entidades que se someten a procesos de reestructuración deban ser ajenas a aquellas situaciones excepcionales que, superando el estado general en que se encuentran los acreedores, puedan plantear vulneración de derechos fundamentales. Por el contrario, el artículo 58, numeral 10 de la ley, permite la realización de operaciones no previstas en el acuerdo pero las somete a una exigencia razonable: Tales operaciones deben ser autorizadas por el Ministerio de Hacienda como promotor que es, por ministerio de la ley, de ese tipo de acuerdos.

Luego, anótese cómo el mismo legislador ha configurado la Ley 550 como un régimen especial aplicable a la empresa privada y, bajo circunstancias especiales, a las entidades territoriales para superar la difícil situación económica que atraviesan y cómo en ella ha consagrado mecanismos que permiten atender situaciones especiales que involucren vulneración de derechos fundamentales.

10. En ese contexto, en varias oportunidades diversas Salas de Revisión de esta corporación han examinado las sentencias proferidas en tutelas instauradas contra empresas privadas y entidades territoriales que se han acogido a la Ley 550 de 1999. En esos pronunciamientos se ha mantenido la línea jurisprudencial expuesta líneas atrás, esto es, la improcedencia de la acción de tutela para el cobro de deudas pendientes y la procedencia excepcional del amparo cuando se trata de acreencias laborales o pensionales cuyo no pago oportuno vulnera o amenaza derechos fundamentales como los derechos a la vida, a la salud o a la dignidad humana y es evidente la existencia de un perjuicio irremediable. Por ello ha ordenado el pago de salarios y mesadas pensionales (1) pero no el pago de otro tipo de créditos (2) , mucho más cuando los mismos han sido objeto de cesión y ellos se han adquirido con las cargas que traían (3) .

(1) Corte Constitucional. Sentencia T-349 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería. En este fallo se tutela el derecho al mínimo vital de una trabajadora a la que la EPS Creasalud, acogida a la Ley 599 de 1999, no le pagaba el salario ni los aportes de seguridad social en salud. En el mismo sentido, Sentencia T-1160 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería, caso en el que la Corte tuteló el derecho al mínimo vital de varios docentes del municipio de Corozal, a los que no se les había pagado el salario durante varios meses pues, de acuerdo con la citada ley, esos eran gastos que debían pagarse de manera preferente. También en esa dirección, Sentencia T-052 de 2002, en la que la Corte tuteló el derecho al mínimo vital de dos pensionados de Acerías Paz del Río, empresa que se hallaba en reestructuración económica.

(2) Corte Constitucional. Sentencia T-585 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas. En este fallo la Corte negó la tutela interpuesta por varios concejales del municipio de Magangué que pretendían el pago de honorarios y otros conceptos pendientes.

(3) Corte Constitucional. Sentencia T-146 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En esta sentencia la Corte negó la tutela interpuesta por el cesionario de un crédito contra el municipio de Tolú pues no existía ningún derecho fundamental vulnerado por el sometimiento del pago a las condiciones indicadas en la Ley 599 de 1999.

11. En el caso presente las acciones de tutela se interponen por acreedores del municipio de Magangué. Uno, como beneficiario de una cuenta de cobro y otro, como titular de varios títulos valores. A ellos no se les han cancelado sus créditos por ausencia de disponibilidad presupuestal y por sujeción del municipio a la Ley 550. Están en la misma situación en que se hallan todos los acreedores. Y en ningún caso concurren circunstancias especiales que planteen vulneración de derechos fundamentales. Tampoco puede afirmarse que por el solo sometimiento del municipio a esa ley deban sobrellevar vulneración de derechos de esa índole. Luego, se está ante supuestos en los que se pretende que mediante la acción de tutela se ordene el cumplimiento de obligaciones a cargo de una entidad territorial, pretensión que, de materializarse, desnaturaliza la acción de tutela.

Entonces, como no hay vulneración de derechos fundamentales, ya que ella no puede inferirse del sometimiento de los acreedores al régimen de reestructuración económica consagrado por esa ley, se revocará la decisión de primera instancia y se negará el amparo invocado pues, como tuvo oportunidad de indicarlo esta corporación, “De acceder a las pretensiones propuestas se permitiría que por vía de la acción de tutela se neutralizaran los propósitos y objetivos que tuvo el legislador al expedir la Ley 550 de 1999, o por lo menos dificultar en grado sumo su realización. Además, la concesión del amparo colocaría en desigualdad a los restantes acreedores del municipio que se encuentren sometidos a las reglas del proceso de reestructuración que se adelanta (4) ”.

(4) Corte Constitucional. Sentencia T-585 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas.

Decisión

Con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Revocar las sentencias proferidas el 6 de marzo y el 18 de abril de 2002 por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Magangué.

2. Negar la tutela invocada por María Amalia Posada de Cabrera y Jaime Gechem Rojas.

3. DÉSE cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

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