Sentencia T-1034 de noviembre 27 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA CUARTA DE REVISIÓN

Sentencia T-1034 de 2002 

Ref.: Expediente T-631260

Magistrado Ponente

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Acción de tutela incoada por Moisés Hernando Ayala Daza contra el municipio de Fonseca (Guajira) y el Seguro Social.

Bogotá, D.C., veintisiete de noviembre de dos mil dos.

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente

Sentencia

Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del Cesar (Guajira), el 23 de mayo de 2002 y la Sala Civil - Familia - Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha (Guajira), el 8 de julio del mismo año, al resolver sobre la acción de tutela instaurada por Moisés Hernando Ayala contra el municipio de Fonseca y el Seguro Social.

I. Antecedentes

1. Hechos y fundamentos de la solicitud de amparo.

Moisés Hernando Ayala Daza, interpuso el 5 de marzo de 2002 acción de tutela contra el municipio de Fonseca (Guajira) para obtener la protección de los derechos a la vida, a la salud y a la seguridad social.

Afirma que se desempeña como personero municipal de Fonseca desde el 1º de marzo de 2001 y que esa agencia del Ministerio Público, si bien tiene autonomía presupuestal, depende financieramente de dicho municipio.

La entidad territorial de orden municipal, para la actual vigencia fiscal, debe girar la suma de $ 4.890.600 lo cual no ha efectuado, y ello a causa de que dichos dineros se encuentran embargados, por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del Cesar, dentro del proceso ejecutivo laboral seguido por el ex personero municipal contra el municipio de Fonseca.

Agrega, que se encuentra afiliado a la EPS Seguro Social y que a causa de la omisión del ente municipal de hacer el giro de dineros correspondiente, la personería no ha podido cancelar los aportes por concepto de salud.

Considera el actor, que dicha situación atenta contra los derechos fundamentales invocados por cuanto padece de una enfermedad renal de alto riesgo y el no estar al día con el pago de sus aportes le impide practicarse los controles médicos que le han sido ordenados y acceder al suministro de los medicamentos.

Solicita que como consecuencia del amparo de los derechos fundamentales invocados se ordene al alcalde del municipio accionado girar a la personería municipal de Fonseca los dineros necesarios para cancelar los aportes en salud a la EPS ISS y Humana Vivir correspondiente a los empleados públicos de ese organismo de control (1) .

(1) Folio 2 del expediente.

2. Pruebas practicadas en primera instancia y nulidad decretada en segunda.

En desarrollo del trámite de la acción de tutela el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del Cesar, ordenó oficiar al Seguro Social para que informara si el accionante tenía la condición de afiliado a esa EPS y la clase de servicios médicos por él solicitados. Así mismo, escuchó en declaración al actor quien insistió en la violación de sus derechos fundamentales y precisó que la causa de su vulneración es el embargo sobre las sumas que el municipio debe transferir a la personería, medida cautelar de la cual, en su sentir, deberían excluirse los montos que tienen por objeto del pago de aportes al Seguro Social.

La entidad territorial accionada fue notificada de la iniciación de la acción el 6 de marzo de 2002, sin embargo no hizo pronunciamiento sobre el particular.

Surtido el anterior trámite el a quo profirió decisión de primera instancia negando el amparo solicitado, por considerar que el municipio de Fonseca no ha violado los derechos fundamentales invocados. Sin embargo, consideró pertinente requerir al Seguro Social seccional Guajira para que preste de forma efectiva los servicios necesarios para la protección de la salud del actor, quien inconforme impugnó oportunamente dicha decisión.

Por su parte, la Sala Civil - Familia - Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, consideró improcedente que se haya dictado una orden de protección en contra del Seguro Social, sin que esa entidad hubiera sido vinculada como accionada al trámite de tutela, por cuanto con ello se desconoce su derecho al debido proceso, configurándose de esa manera una causal de nulidad. Por tal razón decretó la nulidad del fallo de primera instancia.

3. Restablecimiento de la actuación procesal y posición de las entidades accionadas.

En cumplimiento a lo ordenado por el juez colegiado de segunda instancia, el a quo, por auto del 9 de mayo de 2002, vinculó al Seguro Social seccional Guajira y le solicitó información tendiente a establecer la fecha hasta la cual fueron realizados por el municipio de Fonseca los aportes por concepto de salud a dicha EPS.

3.1. Respuesta del municipio de Fonseca.

La entidad territorial, por conducto de su alcalde (E), informó que el municipio se encuentra a paz y salvo con los aportes en salud hasta el mes de abril de 2002, en relación con los servidores públicos pertenecientes a la nómina.

En lo referente a la situación del actor, señala que él no pertenece a la nómina de empleados de la alcaldía municipal, sino a la de la personería y por tal motivo los aportes por concepto de salud a favor del Seguro Social, se cancelan independientemente a los de la alcaldía, con cargo al presupuesto y con los dineros que el municipio debe transferirle. Precisa que no sabe a cuánto asciende la deuda por concepto de aportes en salud de la personería municipal con el Seguro Social.

3.2. Respuesta del Seguro Social.

En diferentes comunicaciones aportadas durante el trámite de la acción de tutela, el Seguro Social seccional Guajira, a través de su directora jurídica, informó que el actor tiene la condición de afiliado a esa EPS y que su médico tratante le ordenó remisión a consulta médica especializada en nefrología y la realización de un procedimiento de resonancia magnética de oído, que si bien por inconvenientes administrativos no se habían efectuado, ya fue ordenada la expedición de las respectivas órdenes.

II. Decisiones judiciales objeto de revisión

1. Primera instancia.

El Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del Cesar, mediante providencia del 23 de mayo de 2002, no accedió a la solicitud de amparo de los derechos fundamentales invocados por el actor, por considerar que es la personería y no el municipio el responsable del no pago de los aportes por concepto de salud al Seguro Social, y que distinto es que los ingresos de la personería estén constituidos por las transferencias que deben realizar por mandato legal la entidad territorial cuya omisión afecta el cumplimiento de las obligaciones de la oficina del Ministerio Público con la EPS.

En el mismo sentido, precisa el a quo que el vínculo contractual existente entre la personería municipal de Fonseca y el Seguro Social seccional Guajira, impide ano en caso del incumplimiento en el pago de los aportes por concepto de salud por parte de la personería que la EPS se abstenga de prestar los servicios, por cuanto, conforme lo ha explicado la jurisprudencia constitucional (C. Const. Sent. T-632/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell), los efectos de la mora no inciden en el derecho del trabajador a la seguridad social.

De otra parte, afirma que al no tener la administración local un vínculo laboral con el tutelante, ello hace improcedente el amparo constitucional frente al municipio accionado. Sin embargo, precisa que “dada la conducta del alcalde de Fonseca, el accionante, como representante del Ministerio Público, debe disponer lo pertinente para que se investigue disciplinariamente” (2) .

(2) Folio 86 del expediente.

Concluye que el fundamento de la acción de tutela era enervar la omisión del Seguro Social de prestar los servicios médicos requeridos por el actor, los cuales conforme lo informó la EPS accionada, ya se le están suministrando, por ello previene al Seguro Social seccional Guajira para que no vuelva a incurrir en ese tipo de omisiones e inicie los trámites tendientes a obtener de la personería municipal de Fonseca el pago de los aportes adeudados (3) .

(3) Según la certificación obrante a folio 74 del expediente suscrita en mayo de 2002 por la secretaría pagadora de la personería municipal de Fonseca esa entidad adeuda al Seguro Social, sin incluir intereses, la suma de $ 6.779.832 por concepto de aportes en salud de sus empleados, afiliados a la EPS accionada.

2. Impugnación.

En su escrito de impugnación el actor sostiene que sus derechos fundamentales sí están siendo conculcados por parte del municipio de Fonseca, al no girar los dineros por concepto de transferencias destinados a la personería, aduciendo como justificación para ello el embargo que pesa sobre ese rubro del presupuesto municipal por orden del Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del Cesar.

Precisa, que a pesar de esta situación, el municipio de Fonseca sí se encuentra a paz y salvo por concepto de los aportes en salud de los empleados municipales (4) , lo cual en su sentir atenta contra su derecho a la igualdad, puesto que en su entender “el derecho a la seguridad social no puede ser tratado de manera que implique una discriminación con relación a los empleados —agrega que— sería ilógico que por proteger el salario como derecho del señor ex personero municipal que fue quien dio origen como demandante a través del proceso ejecutivo laboral a que las transferencias fueran sujetas a la medida cautelar indicada anteriormente se me viole eI derecho a la salud y a la igualdad el cual tiene la potencialidad de poner en peligro el derecho la vida teniendo en cuenta que vengo padeciendo de una enfermedad de alto riesgo e irreversible” (5) .

(4) A folio 67 del expediente aparece la certificación suscrita en abril de 2002, por la secretaría general del municipio de Fonseca en la que informa que la entidad territorial no adeuda suma de dinero alguna al Seguro Social por concepto de aportes en salud a la EPS Seguro Social.

(5) Folios 93 y 94 del expediente.

Relató la precaria situación a que se le somete con el no pago de los aportes en salud al Seguro Social, ya que al tenerse que trasladar a diferentes ciudades del país y requerir el servicio médico en las diferentes seccionales de la EPS mencionada, le van a exigir el último recibo de pago por concepto de aportes y adicionalmente, esa omisión le imposibilita reunir las semanas de cotización necesarias para que eventualmente se le realice un procedimiento de alto costo.

Finalmente, insistió en que se ordene al municipio de Fonseca girar los dineros por concepto de transferencias a la personería (6) , con el fin de poder cancelar los aportes en salud y así restablecer el goce de sus derechos fundamentales.

(6) A folio 75 del expediente obra la certificación suscrita en mayo de 2002 por la secretaría pagadora de la personería municipal de Fonseca, en la que se informa que el municipio de Fonseca adeuda a la personería municipal por concepto de transferencias la suma de $ 122.434.371.

3. Segunda instancia.

La Sala Civil - Familia- Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, por medio de la sentencia del 8 de julio de 2002 confirmó la sentencia de primera instancia por considerar que del análisis de la orden de embargo y retención de los dineros que por ley el municipio de Fonseca debe transferir a la personería (7) , se advierte que ésta no es ilimitada por cuanto sólo afecta la suma de $ 66.470.422.50, que es la suma que se adeuda al ex personero ejecutante, exceptuando los dineros inembargables.

(7) Folio 103 del expediente.

Afirmó que, en ese orden de ideas la medida cautelar no afecta la totalidad de las acreencias de las transferencias que el municipio debe hacer a la personería, motivo por el cual si el ente territorial adeuda $ 122.434.371, está en la obligación de situar la diferencia en las arcas de la personería. No obstante, consideró que no es la acción de tutela el mecanismo judicial idóneo para el logro de esa finalidad, puesto que para ello se instituyeron las acciones de cumplimiento (C.P., art. 87).

Agregó que el fundamento de la acción de amparo fue la presunta violación del derecho a la salud en conexidad con la vida del actor, respecto de lo cual precisa que éste no le ha sido vulnerado por cuanto el Seguro Social le está prestando el servicio. Precisa que al igual que a las demás entidades promotoras de salud, a la EPS accionada le está vedado negarse a prestar el servicio aduciendo falta de pago de los aportes, por cuanto esas empresa cuentan con los medios judiciales para el cobro coercitivo de las sumas que por ese concepto se le adeuden.

En consecuencia, el Seguro Social no puede negarle la prestación de servicio al actor en ninguna de las seccionales del país y para efectos de establecer las semanas de cotización, “tendrá que contar como tales aquellas que aunque no hayan sido pagadas lo serán algún día porque la personería de Fonseca es deudora actual de esas semanas cotizadas pero aún no pagadas” (8) .

(8) Folios 112 y 1 13 del expediente.

III. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Problema jurídico.

En el presente caso la Sala debe determinar si el municipio de Fonseca y el Seguro Social seccional Guajira han vulnerado los derechos fundamentales a la seguridad social y la salud en conexidad con la vida del actor.

2. La tutela como mecanismo de protección de derechos fundamentales.

Conforme lo dispone el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial para la protección inmediata de derechos constitucionales fundamentales cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale la ley.

Por ello, quien vea amenazado o vulnerado un derecho constitucional fundamental podrá acudir ante los jueces, en todo momento y lugar, con el fin de obtener la orden para que aquél respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo.

La acción de tutela vino así a llenar los vacíos que presentaba el anterior sistema jurídico, ante todo en aquellos eventos en los cuales las personas no disponían de un medio de defensa judicial contra las conductas de las autoridades públicas, y en ciertos casos de los particulares, que implicaban la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. De esta manera, el actual sistema instituye los mecanismos necesarios para hacer efectiva la protección de tales derechos, en aplicación del principio de respeto de la dignidad humana y con el ánimo de lograr la efectividad de los derechos como uno de los fines esenciales del Estado y de garantizar la primacía de los derechos inalienables de la persona (C.P., arts. 1º, 2º y 5º) (9) .

(9) Corte Constitucional. Sentencia T-797 de 2002.

Con tal finalidad, existen dos modalidades básicas de procedencia de la acción de tutela: en primer lugar, cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, caso en el cual adquiere el carácter de mecanismo subsidiario (10) y el juez impartirá una orden de carácter definitivo; y, en segundo lugar, cuando existiendo el medio de defensa judicial, éste no es idóneo o eficaz para evitar un perjuicio irremediable (11) . En este evento, la orden judicial se imparte con carácter transitorio, mientras se emite pronunciamiento por el juez ordinario (12) .

(10) La Corte ha considerado que la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, característica que se deduce de la procedencia de la acción cuando el afectado no dispone de medio de defensa judicial. En este sentido, el carácter subsidiario se comprende en cuanto la tutela suple la inexistencia de un medio ordinario de defensa judicial. Al respecto, en la Sentencia T-7 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se señaló que: “la acción de tutela no procede según el artículo 86 de la Carta. Cuando el presunto afectado disponga de otros medios de defensa judicial. Allí radica precisamente la naturaleza su subsidiaria de esa acción la cual no es mecanismo alternativo o sustitutivo de los procesos que, de conformidad con las reglas constitucionales y legales, están a cargo de las distintas jurisdicciones”.

(11) Señala el artículo 86 de la Carta Política que la acción de tutela “procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Esta figura del perjuicio irremediable es tenido en cuenta en el Decreto 2591 de 1991, en donde se señala (art. 6º) que la acción de tutela es improcedente. “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. El numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 fue declarado exequible por esta corporación en la Sentencia C-18 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

(12) La naturaleza particular de un conflicto sometido a consideración del juez de tutela puede admitir, excepcionalmente, que se que se imparta una orden definitiva aunque se disponga de un medio judicial de defensa. Esta circunstancia se presenta, por ejemplo, cuando se imparte la orden de efectuar el pago de mesadas pensionales dejadas de cancelar al accionante que, con tal omisión, encuentra vulnerado su derecho al mínimo vital.

De esta manera, el juez de tutela debe verificar la efectiva vulneración o amenaza del derecho fundamental de los accionantes, para luego establecer si existe o no otro medio de defensa judicial ante el cual pueda ventilarse el conflicto. Si no se dispone de dicho mecanismo procesal, deberá darse curso a la acción de tutela. Por el contrario, si existe una vía de defensa judicial, deberá considerar, frente a las circunstancias del caso, su eficacia para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues esta condición será la que lo faculte como juez constitucional para decidir de fondo en el asunto puesto a su conocimiento. Al respecto, la Corte ha señalado que para los efectos de establecer cuándo cabe y cuándo no la instauración de una acción de tutela, el juez está obligado a examinar los hechos que ante él se exponen, así como las pretensiones del actor, para verificar si, por sus características, el caso materia de estudio puede ser resuelto en relación con los derechos fundamentales posiblemente afectados o amenazados, y con la efectividad indispensable para su salvaguarda, por los procedimientos judiciales ordinarios, o si a la inversa, la falta de respuesta eficiente de los medios respectivos, hace de la tutela la única posibilidad de alcanzar en el caso concreto los objetivos constitucionales” (13) .

(13) Corte Constitucional. Sentencia T-1 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

Por consiguiente, para resolver acerca de la procedencia de la tutela habrá de verificarse en cada caso la vulneración o amenaza de derechos fundamentales involucrados. Si ello así acontece, se verificará luego la inexistencia de un medio judicial de defensa al que pueda acudir el afectado o, en caso contrario, se determinará su falta de idoneidad o eficacia para la protección del derecho o la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

2. El derecho a la salud.

La Corte Constitucional ha precisado que el derecho a la salud es un derecho prestacional, que adquiere carácter fundamental al estar en conexidad con el derecho a la vida. Sobre este particular, la Sentencia T-1036 de 2000, señaló:

Esta corporación ha sostenido, que si bien el derecho a la salud no es en sí mismo un derecho fundamental (14) , si puede llegar a ser efectivamente protegido, cuando la inescindibilidad entre el derecho a la salud y el derecho a la vida hagan necesario garantizar este último, a través de la recuperación del primero, a fin de asegurar el amparo de las personas y de su dignidad (15) . De ahí que el derecho a la salud sea un derecho protegido constitucionalmente (16) , en los eventos en que por conexidad, su perturbación pone en peligro o acarrea la vulneración de la vida u otros derechos fundamentales de las personas (17) . Por consiguiente, la atención idónea y oportuna, los tratamientos médicos, las cirugías, la entrega de medicamentos etc., pueden ser objeto de protección por vía de tutela, en situaciones en que la salud adquiere por conexidad con el derecho a la vida, el carácter de derecho fundamental.

(14) Sentencias T-395 de 1998; T-76 de 1999 y T-231 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(15) Ver Sentencia T-271 de 1995. Sentencia T-494 de 1993. Sentencia T-395 de 1998.

(16) Al respecto se deben consultar las sentencias SU-111 de 1997; SU-39 de 1998; T-236 de 1998; T-395 de 1998; T-489 de 1998; T-560 de 1998, T-171 de 1999, entre otras.

(17) Ver Sentencia T-271 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero y Sentencia T-494 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

En lo referente al tema de las responsabilidades derivadas del incumplimiento en el pago de las cotizaciones en salud, la Corte Constitucional, conforme lo señala la Sentencia T-133 de 2000 (18) ha precisado sobre este particular lo siguiente:

(18) M.P. Carlos Gaviria Díaz.

... la doctrina constitucional también ha manifestado (19) que el incumplimiento patronal de las obligaciones de aportar al sistema de seguridad social en salud, genera varias consecuencias, a saber: a) el trabajador dependiente no debe asumir la negligencia e irresponsabilidad patronal, las cuales le son ajenas. Así pues, “el principio de la continuidad en el servicio público de salud a los trabajadores dependientes no puede ser afectado ni siquiera cuando se incurre en mora superior a los seis meses, en el pago de los aportes (20) . b) las empresas promotoras de salud están facultadas para interrumpir la prestación del servicio (Sent. C-177/98, L. 100/93, art. 209), lo cual hace que esa responsabilidad se radique en cabeza del empleador. Por consiguiente, el empleador que no gira oportunamente las cotizaciones a la entidad de seguridad social correspondiente, asume la obligación de cubrir la totalidad de los gastos. c) si el empleador no tiene la capacidad para prestar adecuadamente los servicios de salud (i) y se demuestra que la desatención del derecho a la salud puede comprometer derechos fundamentales como la vida (ii), el juez podrá ordenar la prestación de los servicios médicos requeridos a la EPS, según las circunstancias de cada caso concreto y, al mismo tiempo, deberá ordenar que el valor correspondiente a la prestación de esos servicios se incluya dentro del monto total de la deuda.

(19) Entre muchas otras, pueden consultarse las sentencias C-177 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-72 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-202 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz; T-337 de 1997 y T-382 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-632 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-363 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz.

(20) Sentencia SU-562 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Sin embargo, es pertinente recordar que sólo es viable proferir orden de protección constitucional, siempre y cuando haya prueba de que en el caso concreto esté afectado el derecho a la vida del trabajador (21) .

(21) Idem.

Caso Concreto.

En el presente asunto, del análisis del escrito de tutela se advierte, que el actor aduce la vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la seguridad social, por una supuesta suspensión en el servicio de salud que debe prestar el Seguro Social como EPS a la cual se encuentra afiliado, y ello como consecuencia del incumplimiento del deber que tiene el municipio de hacer el giro de dinero por conceptos de transferencias a la personería municipal, entidad que por esa razón no ha podido hacer los respectivos aportes en salud.

De las pruebas obrantes en el expediente y específicamente del informe suministrado por el Seguro Social, se advierte que al accionante se le está brindado la atención integral en salud que ha requerido. El actor tampoco demostró que su salud esté afectada, por ello no podía válidamente, mediante tutela, solicitar la protección a la vida y a la seguridad social, por cuanto en materia de tutela la orden debe ser concreta y no en abstracto.

De otra parte, el actor pretende por vía de tutela lograr el giro de las transferencias que el municipio debe pagar a la personería, lo cual, en el presente caso no compromete la vulneración de derechos fundamentales, por cuanto este mecanismo de protección constitucional no se instituyó para hacer efectivo el cumplimiento de los deberes legales o reglamentarios de las autoridades, sino para protección específica de los derechos constitucionales fundamentales (C.P., art. 86). La obligación que el actor reprocha como incumplida por parte del municipio accionado puede ser exigida aun judicialmente mediante las acciones ejecutivas correspondientes y excepcionalmente, como lo señaló el a quo, mediante el ejercicio de la acción de cumplimiento (C.P., art. 87).

Por lo anterior, al no estar demostrada la violación de los derechos constitucionales fundamentales, se confirmarán las decisiones judiciales objeto de revisión.

Decisión

Con base en las consideraciones expuestas la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR las sentencias proferidas por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del Cesar (Guajira), el 23 de mayo de 2002 y la Sala Civil - Familia - Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha (Guajira), el 8 de julio del mismo año, en la acción de tutela de la referencia.

2. Dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

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