Sentencia T-1048 de octubre 24 de 2008 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA QUINTA DE REVISIÓN

Sentencia T-1048 de 2008 

Ref.: Expediente T-1.962.252

Magistrado Ponente:

Dr. Mauricio González Cuervo

Accionante: Silvia Yamile Cadavid Jaller

Accionados: Gobierno Nacional (1) (Presidencia de la República, ministerios del Interior y de Justicia, de Hacienda y Crédito Público y otros).

Fallo objeto de revisión: sentencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Córdoba —Sala de Conjueces—, del 12 de febrero de 2008.

Magistrados de la Sala Quinta de Revisión: Mauricio González Cuervo, Marco Gerardo Monroy Cabra y Nilson Pinilla Pinilla.

Bogotá, D.C., octubre veinticuatro de dos mil ocho.

I. Antecedentes

1. Demanda del actor (2) .

1.1. Pretensión de tutela.

— Derechos fundamentales vulnerados: derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas y justas, así como los principios de equidad y justicia.

— Hecho vulnerante: expedición del Decreto 610 de 1998, que excluye a jueces y empleados judiciales de la nivelación salarial determinada en la Ley 4ª de 1992.

— Pretensión: Silvia Yamile Cadavid Jaller solicita se ordene al Gobierno Nacional la modificación, adición o corrección del Decreto 610 de 1998, y se incluya el cargo de auxiliar judicial de Tribunal Superior que desempeña así como los demás cargos de la rama judicial —jueces y empleados—, de modo que se extienda a todos la bonificación por compensación allí prevista y se realice la nivelación salarial correspondiente.

1.2. Fundamento de la pretensión.

— El principio de igualdad de los servidores públicos se expresa en brindarles un tratamiento equitativo y proporcional, de acuerdo con la escala de clasificación de las diferentes funciones del Estado, sin que la escala diferencial de las funciones altere el principio de igualdad: lo importante es que exista proporcionalidad entre las funciones desempeñadas y la remuneración. De ahí que se rompe la igualdad cuando se pierde la relación de proporcionalidad, sea porque servidores ubicados en un eslabón antecedente de la escala ganan más que los ubicados en eslabones subsiguientes, o porque se establezcan regímenes especiales para algunos sin justificación adecuada.

— El parágrafo único del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 es claro cuando ordena que el Gobierno Nacional revise el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación, atendiendo criterios de equidad. Por eso, el Decreto 610 de 1998, viola el artículo 13 Superior, ya que solo revisó el sistema de remuneración de una parte de los destinatarios de la ley —los magistrados—, omitiendo hacerlo respecto de los demás funcionarios —jueces y empleados—, dejando a estos en condiciones de inferioridad y consagrando una clara discriminación para los últimos, al aumentar aún más la brecha existente entre los niveles salariales.

— La diferencia de trato dispuesta en el Decreto 610 de 1998, no es razonable, ni proporcional. No existe justificación, ni siquiera presupuestal, pues la Ley 4ª de 1992 autorizó al gobierno en su artículo 21 (3) para hacer los traslados y adiciones presupuestales correspondientes.

— Han transcurrido más de 15 años, sin que a los demás empleados se les haya hecho la revisión de sus sistemas de remuneración bajo criterios de equidad, prolongando en el tiempo la omisión de su inclusión en los decretos de revisión de régimen salarial.

— Debería revisarse el régimen salarial adoptando una escala salarial porcentual proporcional, siguiendo el orden de niveles de cargos y funciones existentes en la rama judicial, en igual forma a la que se adoptó para los magistrados de Tribunal Superior con respecto al régimen salarial existente para los magistrados de las altas cortes.

— Dentro del ordenamiento jurídico nacional no existe un mecanismo judicial ordinario para obtener la protección de los derechos fundamentales que ha invocado, pues la acción de cumplimiento es para cuando la autoridad administrativa no haya cumplido la ley, y en este caso el gobierno sí la cumplió, pero selectivamente; tampoco las acciones de grupo proceden, dado su carácter indemnizatorio y las acciones contencioso-administrativas están instituidas para casos diferentes al propuesto.

2. Respuestas de las entidades accionadas.

2.1. Presidente de la República a través del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

— El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y/o Presidente de la República, por el objeto social y su competencia funcional, no tienen una relación directa con las pretensiones de la accionante.

— El amparo constitucional no tiene vocación de sustituir el proceso ordinario o especial, ni de incursionar en la competencia natural de los jueces salvo la configuración de un perjuicio irremediable, que no se tipifica para el caso. La jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, previo el agotamiento de la vía gubernativa, tiene la competente para dirimir la controversia legal.

— La acción de cumplimiento es otro mecanismo idóneo que puede explorar la funcionaria judicial, la cual se puede ejercitar en cualquier momento, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

— El Decreto 610 de 1998 es un acto de carácter general, impersonal y abstracto, circunstancia fáctica que aniquila la procedencia de la acción de tutela (D. 2591/91, art. 6º, num. 5º).

2.2. Ministerio del Interior y de Justicia.

— Los decretos 610 de 1998 y 4040 de 2004 fueron expedidos de conformidad con los criterios fijados en la Ley 4ª de 1992. Sostiene que el Decreto 610 de 1998, estableció una bonificación de la actividad judicial para jueces y fiscales del país, lo que se ajusta a derecho por cuanto lo que pretende es que la remuneración corresponda a una evaluación objetiva.

— La acción de tutela es improcedente, por cuanto la actora cuenta con otro mecanismo de defensa judicial y no se encuentra prueba, ni siquiera sumaria, de que la demandante esté sufriendo o vaya a sufrir un perjuicio irremediable con la supuesta acción u omisión del Estado.

— La violación del derecho a la igualdad planteada carece de sustento, pues el principio de la igualdad es objetivo y no formal, se predica solo de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales.

— En conclusión: (i) la nivelación salarial no es susceptible de ser reclamada mediante acción de tutela; (ii) a los magistrados de los tribunales se les reconoció la posibilidad con el lleno de unos requisitos legales; (iii) de los hechos y pretensión formulada por la actora, no se desprende la existencia de un perjuicio irremediable, requisito exigido para la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio.

2.3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público (4) .

— A través de los decretos 610 y 1238 de 1998, el Gobierno Nacional creó una bonificación por compensación. Por los elevados costos implicados, el gobierno expidió el Decreto 2668 de 1998, que derogó los dos (2) decretos citados.

— Al Gobierno Nacional le corresponde ejercer la competencia de fijar el régimen salarial y prestacional, que involucra a todos los empleados públicos, ciñéndose a los objetivos y normas generales que expida el legislador, en este caso los previstos en el artículo 2º de la Ley 4ª de 1992. Tal disposición en su literal i), establece que un criterio para la fijación del régimen salarial es la disponibilidad de los recursos.

— La disponibilidad presupuestal, como principio presupuestal orgánico, debe ser un criterio a tener en cuenta el Gobierno Nacional para determinar el régimen salarial de los servidores públicos, en esta medida la realización del gasto correspondiente no puede estar por encima del máximo presupuestal autorizado en la ley anual de presupuesto, además de vulnerar el principio anotado, compromete la responsabilidad disciplinaria y penal de los servidores públicos que decretaren un incremento salarial, en exceso del monto de gasto presupuestado.

— El literal h) del artículo 2º, de la Ley 4ª de 1992, determina otro criterio que debe ser tenido en cuenta, esto es el relacionado con la sujeción al marco de la política macroeconómico y fiscal. Entonces, la política salarial no puede ser ajena a las actuales restricciones fiscales, y debe guardar estrecha relación con las decisiones que se imponen en nuestra situación económica presente.

3. Hechos.

— La señora Silvia Yamile Cadavid Jaller se vinculó a la rama judicial el 1º de septiembre de 1983 y desde el 31 de agosto de 1992 hasta la fecha se desempeña como auxiliar judicial de la Sala Penal del Tribunal Superior de Montería (5) .

— El Congreso de Colombia expidió la Ley 4ª de 1992, “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”.

— El parágrafo único del artículo 14 de Ley 4ª de 1992, ordenó al Gobierno Nacional revisar el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la rama judicial, reclasificándolos y “atendiendo criterios de equidad”.

4. Decisión objeto de revisión: sentencia del 12 de febrero de 2008 de Sala de Conjueces del Consejo Seccional de la Judicatura de Córdoba (6) .

El fallo concedió el amparo, con base en las siguientes razones:

— La acción de tutela procede para la solución de conflictos originados en relaciones laborales y los derechos salariales y prestacionales no son renunciables. Además, el artículo 13 Superior, consagra el deber del Estado de promover todas las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar las medidas a favor de grupos discriminados o marginados.

— Si bien los replicantes en la acción de tutela aducen que la misma es improcedente por cuanto el Decreto 610 de 1998 es un precepto de carácter general, impersonal y abstracto, tal aseveración debe desestimarse porque mediante los decretos 610 y 1239 de 1998 se regularon situaciones de destinatarios —funcionarios judiciales— fácilmente determinables, lo que generó una situación jurídica subjetiva, individual y concreta, respecto de los servidores judiciales de “alto rango” que allí se mencionan.

— La Ley 4ª de 1992, en su artículo 14 inciso primero, dispuso: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los magistrados de todo orden de los tribunales superiores de distrito judicial y contencioso administrativo, agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y para los jueces de la república, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1º) de enero de 1993”. Por su parte, el inciso segundo del mencionado artículo 14 estableció: “Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los registradores del distrito capital y los niveles directivo y asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil”. A su vez, el parágrafo único de la disposición comentada dispuso que: “Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”.

En desarrollo de la norma anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 610 de 1998 (adicionado por el Decreto 1239 de julio 2 de 1998), con el cual pretendió garantizar el derecho a la igualdad y equidad, pero solo respecto de determinados funcionarios judiciales. Lo anterior por cuanto el contenido del Decreto 610 de 1998 en su artículo 1º estipula:

“Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2º del presente decreto, una bonificación por compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura (7) .

“La bonificación por compensación solo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los magistrados de las altas cortes”.

El Decreto 2668 de 1998, mediante el cual el Gobierno Nacional derogó los decretos 610 y 1239 de 1998, fue declarado nulo por el Consejo de Estado en sentencia del 25 de septiembre de 1991. Por tanto, dichos decretos se encuentran vigentes y constituyen la base para determinar si se rompe el derecho de igualdad respecto de los demás servidores judiciales, toda vez que sin explicación alguna, dejó por fuera a los restantes servidores judiciales, discriminación esta que no aparece en el texto de la Ley 4ª de 1992.

— La filosofía de la Ley 4ª de 1992, pretendía romper la desigualdad en los salarios de los funcionarios y empleados judiciales, pero el Decreto 610 de 1998, no hizo más que ahondar la brecha entre los funcionarios de alto rango y los demás empleados judiciales, sin ninguna justificación.

— En síntesis, el Decreto 610 de 1998, transgrede los derechos fundamentales invocados en la demanda, y en ese orden de ideas, se amparan los derechos a la igualdad y al trabajo y los principios de equidad y justicia establecidos en la Carta. Como consecuencia de lo anterior se fijó un término de (1) mes para que las entidades accionadas procedan a restablecer el equilibrio salarial a la tutelante en la forma como lo manda el parágrafo único del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, según el cual: “Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”.

El Ministerio de Hacienda (8) presentó escrito de impugnación (los demás sujetos procesales no impugnaron), y se negó el recurso interpuesto por extemporáneo (9) .

II. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Sala es competente para la revisión del caso, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, en cumplimiento del auto del 18 de julio de 2008, proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número Siete de la Corte Constitucional.

2. El problema jurídico.

La Sala definirá si la no inclusión en el Decreto 610 de 1998 de jueces y empleados judiciales como sujetos de la nivelación salarial allí dispuesta, vulnera los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas y justas, así como los principios de equidad y justicia de la accionante.

La Sala de Revisión se referirá (i) al carácter excepcional de la acción de tutela contra actos de la administración, (ii) a la procedencia de acción de tutela como instrumento idóneo para reclamar la nivelación salarial, (iii) al alcance del principio según el cual “a trabajo igual, salario igual”, (iv) así como al principio de inmediatez como requisito de procedencia de la acción de tutela. Luego proceder a decidir el caso concreto.

3. Consideraciones previas.

3.1. Carácter excepcional de la acción de tutela contra actos de la administración.

Por ser la acción de tutela un mecanismo subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, la controversia de las decisiones de la administración pública se realiza, en principio, a través de las acciones contencioso administrativas. Además de estar así dispuesto en la Constitución Política (C.P., art. 86, inc. 3º) el numeral primero del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, establece: “La acción de tutela no procederá: 1º Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos mecanismos será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.

La jurisprudencia de esta Corte (10) ha estimado que la acción de tutela no es un medio alternativo que pueda ser empleado en reemplazo de las acciones judiciales ordinarias, pues conllevaría el desconocimiento de la estructura jurisdiccional del Estado. Así, esta acción tampoco resulta procedente cuando el titular del derecho amenazado o vulnerado ha contado con la posibilidad de ejercer las acciones ordinarias o especiales ante las autoridades jurisdiccionales, creadas para conocer de los litigios originados en actos de la administración. Sobre el ejercicio indiscriminado de la acción de tutela contra actos de la administración cuando proceden otros mecanismos judiciales de defensa, este tribunal (11) ha advertido las siguientes consecuencias:

“(…) la paulatina sustitución de los mecanismos ordinarios de protección de derechos y de solución de controversias por el uso indiscriminado e irresponsable de la acción de tutela entraña (i) que se desfigure el papel institucional de la acción de tutela como mecanismo subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, (ii) que se niegue el papel primordial que debe cumplir el juez ordinario en idéntica tarea, como quiera que es sobre todo este quien tiene el deber constitucional de garantizar el principio de eficacia de los derechos fundamentales (art. 2º Superior) (12) y (iii) que se abran las puertas para desconocer el derecho al debido proceso de las partes en contienda, mediante el desplazamiento de la garantía reforzada en que consisten los procedimientos ordinarios ante la subversión del juez natural (juez especializado) y la transformación de los procesos ordinarios que son por regla general procesos de conocimiento (no sumarios) (13) .

Así entonces, no es dable utilizar este mecanismo para controvertir decisiones administrativas respecto de las cuales el interesado no ejerció en tiempo las acciones judiciales respectivas, pues esta vía no representa un medio para que las partes de un proceso ordinario puedan revivir términos precluidos. Tampoco es procedente su ejercicio para someter nuevamente ante la administración, situaciones respecto de las cuales se ha agotado legalmente el trámite propio de la vía gubernativa, máxime cuando, por negligencia del interesado, ha transcurrido un período tan extenso que haría improcedente el trámite de la demanda de amparo por desconocimiento del principio de inmediatez.

Con todo, en eventos determinados es posible que, pese a la existencia de otro mecanismo de defensa judicial, sea necesario conceder el amparo, debido a la presencia de un perjuicio que sólo podría ser remediado con la decisión del juez constitucional. La Corte ha establecido los requisitos para que proceda la tutela contra actos administrativos, así:

“(1) Que se produzca de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental; (2) que de ocurrir no exista forma de reparar el daño producido al mismo; (3) que su ocurrencia sea inminente; (4) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y, (5) que la gravedad de los hechos, sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales” (14) .

En general, resulta contrario a la naturaleza de la acción de tutela, invocarla contra actos de la administración, por perjuicios derivados de la incuria propia de quien dejó vencer los términos judiciales o no ejerció las acciones ordinarias en tiempo. Tampoco puede el juez de tutela entrar a sustituir al juez contencioso administrativo, arrogándose la facultad de decidir sobre la legitimidad o ilegitimidad de un acto de la administración (15) , ni cuando existe otro medio de defensa judicial y respecto de actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto.

Sobre el particular, es oportuno mencionar que esta corporación, al analizar en la Sentencia T-1497 de 2000 un caso similar en el que se cuestionaba —como en esta ocasión— el contenido del Decreto 664 de 1999 (16) y se argumentaba que tal beneficio debía hacerse extensivo al demandante y a los demás funcionarios y empleados de la rama judicial, la Corte sostuvo que por tratarse el decreto en mención, de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, que no crea situaciones jurídicas subjetivas y concretas, no procedía la tutela. La providencia en cita se refirió así mismo a la vulneración al derecho a la igualdad que alegaba el actor, y en tal sentido, señaló que lo pretendido por el demandante era obtener mediante esta vía el mismo tratamiento dado a los funcionarios beneficiados con la bonificación por compensación establecida en el Decreto 664 de 1999, pero que era evidente, que para el caso se está frente a situaciones fácticas distintas, pues los “funcionarios judiciales beneficiados por la bonificación desempeñan cargos de mayor jerarquía, que exigen mayores calidades y requisitos, ejercen funciones de gran responsabilidad que requieren de mayor experiencia, dedicación y conocimientos que el desempeñado por el accionante, es decir, las situaciones y condiciones son diferentes lo que justifica un tratamiento diferenciado” (17) . En esa medida se negó el amparo.

De las consideraciones anotadas se deduce que, en materia de acción de tutela contra actos administrativos, la regla general es la improcedencia. Lo cual no obsta para que, en casos excepcionales, cuando se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable, el juez pueda conceder la protección en forma de suspensión de los efectos del acto administrativo, mientras la jurisdicción competente decide sobre el mismo de manera definitiva.

3.2. Procedencia de la acción de tutela frente a la violación del derecho a la igualdad y del principio “a trabajo igual, salario igual”.

La jurisprudencia constitucional ha manifestado que los medios judiciales ordinarios son idóneos para resolver controversias que surjan con ocasión de una relación laboral, tal como sucede con el pago del salario, la no discriminación laboral, la protección de derechos sindicales, la nivelación salarial cuando haya lugar y, en general todos los aspectos de naturaleza, de manera que las controversias laborales deben ser resueltas por los jueces laborales o contencioso administrativo según se trate de trabajadores privados o servidores públicos (18) . No obstante lo anterior, esta corporación ha admitido que si se presenta vulneración del derecho a la igualdad en materia salarial, que tenga origen en la trasgresión del principio “a trabajo igual, salario igual”, puede ser reparada por medio de la acción de tutela. Pero tal procedencia es excepcional, debido a la existencia prima facie de otros medios de defensa judicial, y por ello sigue estando sujeta a las reglas generales de procedencia del amparo constitucional. Sobre el particular dijo este tribunal en la Sentencia T-097 de 2006, lo siguiente:

“Lo anterior sugiere una pregunta ¿Cuándo sería procedente la acción de tutela para resolver controversias surgidas de relaciones laborales? La respuesta a este interrogante ha sido absuelta por la Corte, que al respecto ha sostenido que solamente ante la existencia de circunstancias excepcionales, derivadas lógicamente del análisis del caso concreto es procedente la mencionada acción para resolver ese tipo de conflictos. Y para que se configuren esas circunstancias de carácter excepcional que desplazan el mecanismo judicial ordinario y abren paso a la intervención de la jurisdicción constitucional, se requiere que: i) el asunto debatido tenga relevancia constitucional, es decir, que se trate indiscutiblemente de la protección de un derecho fundamental (19) ; ii) que el problema constitucional que se plantea aparezca probado de tal manera que para la verificación de la vulneración del derecho fundamental cuyo amparo se solicita, no se requiera ningún análisis de tipo legal, reglamentario o convencional, que exija del juez constitucional un ejercicio probatorio que supere sus facultades y competencias (20) ; y, iii) que el mecanismo judicial ordinario resulte insuficiente para proteger los derechos fundamentales violados o amenazados.

Sobre este punto cabe mencionar, tal y como lo ha reconocido esta corporación, la igualdad no implica establecer una equiparación matemática del trabajador, dado que “ese principio de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente normación a supuestos distintos” (21) .

Así, no toda desigualdad o diferencia en materia salarial constituye una vulneración a la Carta. Un trato diferente solo se convierte en discriminatorio —y en esa medida constitucionalmente prohibido— cuando no obedece a causas objetivas y razonables; de lo contrario, el trato desigual puede ser constitucionalmente válido. De ahí que no toda diferencia salarial, inclusive entre trabajadores que desempeñan un mismo cargo, vulneran el principio “a trabajo igual salario igual”, como quiera que es posible encontrar razones objetivas que autorizan el trato diferente.

3.3. Carácter excepcional de la acción de tutela como mecanismo para reclamar nivelación salarial que tengan origen en la “clasificación de empleos públicos”.

Para el caso específico de los conflictos surgidos en supuestos de “discriminación salarial” que tengan origen en la “clasificación de empleos públicos”, por regla general, esta corporación ha sostenido que la acción de tutela es improcedente debido a la naturaleza de la controversia jurídica que se suscita. En ese sentido se afirmó en la Sentencia T-782 de 1998 (22) , lo siguiente:

“4.6. Existen muchos cargos en el servicio público cuyas funciones parecen ser similares o iguales, pero los requisitos que se exigen para el ejercicio de los mismos difieren, hecho que, en sí mismo, puede justificar el tratamiento diverso a nivel salarial.

4.7. Está demostrado que, de los cuarenta y tres (43) actores, solo once (11) cumplen los requisitos para acceder al grado 8 (fls. 106 y 107). Sin embargo, el hecho de que cumplan los requisitos exigidos para este grado, por sí solo, nos les da el derecho a recibir la remuneración correspondiente, pues deben participar en un nuevo proceso de selección, por ejemplo, a través de un concurso de ascenso, y solo si existen las vacantes para ser ocupadas, pues, dentro de la estructura de la Procuraduría General de la Nación, solo hay 14 cargos para conductor grado 8, frente a 97 cargos para el grado 6 (fls. 118 a 119).

4.8. Corresponde al legislador establecer los requisitos y calidades de los aspirantes a cargos dentro de la función pública (art. 125). Por tanto, si los actores consideran que, por el solo hecho de desempeñar el cargo de conductor dentro de la misma entidad, quienes los ejerzan deben recibir la misma remuneración, independientemente de los requisitos exigidos para unos y otros, la vía a la que pueden acudir no es precisamente la acción de tutela, sino la contencioso administrativa, para demandar la nulidad de la resolución que establece la existencia de conductores grado 8 y grado 6, a efectos de que se unifiquen estos, y se les permita recibir la misma asignación”.

Tal tesis fue reiterada posteriormente en la Sentencia T-067 de 2001 (23) , cuando sostuvo:

“9. Observa la Corte que ciertamente hay una diferencia entre el salario establecido para el secretario de planeación, obras y servicios públicos, y el secretario de cultura y turismo de Nobsa; en consecuencia, será necesario determinar si existe o no algún fundamento razonable que la justifique.

10. En primer lugar, es preciso señalar que los dos cargos comparados no tienen la misma categoría aún cuando ambos correspondan al nivel directivo: el primero de ellos tiene asignado el grado 03, mientras que para el segundo fue establecido un grado menos (02), por mandato expreso del Decreto Municipal 054 de 1999, el cual se presume ajustado a derecho y no ha sido aún controvertido ante la jurisdicción contencioso administrativa. Tampoco existe prueba que demuestre que las labores ejecutadas son las mismas, ni mucho menos que acrediten una igualdad en cuanto a las responsabilidades asignadas; por el contrario, según la naturaleza de cada uno de los cargos, entiende la Sala que hay divergencia en cuanto a las funciones y por ende en cuanto a las responsabilidades.

11. Ahora bien, no es función del juez de tutela analizar los criterios que fueron tenidos en cuenta por la administración municipal para establecer la planta de personal del municipio, su denominación y el salario de cada uno de ellos, por cuanto esta labor corresponde específicamente a la jurisdicción contencioso administrativa, donde puede enjuiciarse una decisión de esta naturaleza. Además, el artículo 6º, numeral 5º del Decreto 2591 de 1991 dispone en forma categórica que la acción de tutela no procede contra actos de carácter general, impersonal y abstracto, tal y como ocurre con el Decreto 054 de 1999”.

De igual manera la Corte en la Sentencia T-545A de 2007, reiteró el rechazo a la procedencia de la acción de tutela “respecto de supuestos de discriminación salarial que tienen origen en la clasificación de cargos y empleos públicos”. Sostuvo que la vía procedente para debatir este tipo de reclamaciones es la contenciosa administrativa, por la improcedencia de la vía de tutela para controvertir normas de carácter general como son las que establecen los distintos cargos públicos, los requisitos para desempeñarlos, sus funciones, las escalas de remuneración y la complejidad del problema a tratar, asuntos que no pueden ser resueltos en el breve término previsto en el trámite de la acción de tutela.

En conclusión este tribunal ha sostenido que la aplicación del principio “a trabajo igual salario igual”, tiene como punto de partida la necesaria igualdad de las funciones desempeñadas por quien alega la discriminación y por los sujetos supuestamente beneficiados por el trato favorable en el caso concreto. Además, ha admitido que, incluso en el caso de igualdad de funciones, puede haber razones que justifiquen el trato diferente, como criterios objetivos de eficiencia y desempeño. Tratándose de diferencias salariales de servidores públicos, ha admitido como razones justificativas del trato diferenciado la diferente estructura de las dependencias en las cuales laboran los sujetos o la nomenclatura de los empleos públicos.

3.4. El principio de inmediatez como requisito de procedencia de la acción de tutela.

Esta corporación, de manera reiterada, ha sostenido que el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito de procedibilidad de la tutela, de tal modo que la acción ha de ser interpuesta dentro de un plazo razonable y oportuno.

Acudir a la acción de tutela mucho tiempo después de la ocurrencia de los hechos presuntamente violatorios de los derechos fundamentales, sin que exista un motivo válido que explique la inactividad del peticionario, desvirtúa un aspecto esencial e inmanente del mecanismo constitucional de amparo (24) : el propio texto del artículo 86 de la Constitución Política establece como uno de los fines de la acción de tutela la protección “inmediata” de los derechos fundamentales de la persona. No obstante que el término de caducidad de dos (2) meses establecido en el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-543 de 1992 (25) , tal restricción temporal, colegida jurisprudencialmente del mismo texto constitucional, busca evitar que este mecanismo de defensa judicial se emplee como un medio para premiar la desidia, inoportunidad o indiferencia de los actores, o se convierta en un factor de inseguridad jurídica (26) .

Así las cosas, por vía jurisprudencial se ha establecido la necesidad de que sea ejercida en un plazo razonable, para así permitir que el juez pueda tomar las medidas urgentes que demanda la protección del derecho fundamental vulnerado, términos que hasta la fecha deben ser evaluados por el juez en cada situación concreta, atendiendo la finalidad de dicha institución. Sobre este particular, esta corporación sostuvo en la Sentencia SU-961 de 1999, lo siguiente:

“Si la inactividad del accionante para ejercer las acciones ordinarias, cuando éstas proveen una protección eficaz, impide que se conceda la acción de tutela, del mismo modo, es necesario aceptar que la inactividad para interponer esta última acción durante un término prudencial, debe llevar a que no se conceda. En el caso en que sea la tutela y no otro medio de defensa el que se ha dejado de interponer a tiempo, también es aplicable el principio establecido en la sentencia arriba mencionada (C-543/92), según el cual la falta de ejercicio oportuno de los medios que la ley ofrece para el reconocimiento de sus derechos no puede alegarse para beneficio propio, máxime en los casos en que existen derechos de terceros involucrados en la decisión”.

4. El caso concreto.

4.1. Visto está, a la luz de la jurisprudencia constitucional, que la acción de tutela no es la vía idónea para atacar actos administrativos de carácter general, como es el caso del Decreto 610 de 1998 (27) . Lo anterior, por cuanto la acción de tutela no procede, en principio, para cuestionar la legalidad de los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, a menos que se imponga la concesión de la protección en prevención de un perjuicio irremediable en forma de suspensión de los efectos del acto administrativo, entretanto la jurisdicción competente decide de manera definitiva sobre el asunto.

4.2. Este tribunal ha manifestado, reiteradamente, la improcedencia del amparo constitucional, para reparar posibles discriminaciones salariales que tengan origen en cargos de categoría diferente, con funciones distintas y que exijan unos requisitos especiales para ejercerlos. Las diferencias entre los cargos, las funciones y requisitos para ejercer los mismos, entre los funcionarios que reciben la bonificación por compensación y los demás funcionarios judiciales (entre ellos el cargo de auxiliar judicial que desempeña la actora) pueden justifican un trato diferente. Como se precisó en los acápites anteriores, para que proceda la tutela se requiere de la existencia de una diferencia salarial entre dos o más trabajadores que se encuentran en similares condiciones y que no exista justificación alguna para su diferenciación.

4.3. La Sala igualmente estima improcedente el amparo, aún como mecanismo transitorio, debido a que la tutelante no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable. Por el contrario, se advierte que la accionante se encuentra actualmente vinculada a la administración judicial, devengando sus salarios y demás prestaciones legales, sin que sea posible establecer una afectación grave e inminente de sus derechos fundamentales que requieran una protección urgente en sede de tutela.

4.4. Así mismo, para la Sala resulta innegable que la acción constitucional no fue presentada en un lapso prudencial, del cual pudiera inferirse que los derechos fundamentales de la misma realmente se encontraban en grave riesgo. De haberse encontrado la actora ante un perjuicio irremediable, como lo sostiene en la demanda, el cual tendría que ser cierto, inminente, grave e impostergable, no se entiende que proceda a reclamar sus presuntos derechos vulnerados, solo después de 10 años de la expedición del Decreto 610 de 1998.

4.5. Finalmente, como lo ha manifestado esta corporación en ocasiones anteriores, cuando exista otro medio de defensa judicial y sea imposible demostrar en el curso del proceso de tutela la vulneración de los derechos fundamentales que se aduce, el juez constitucional debe abstenerse de proferir orden alguna y remitir la resolución del pleito planteado al juez natural, para su curso en los procesos y trámites establecidos por el legislador.

Con fundamento en lo expresado, la Sala considera que el amparo debe negarse, y en ese orden de ideas, se procederá a revocar la decisión proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Córdoba —Sala de Conjueces—, el 12 de febrero de 2008, dentro de la acción de tutela propuesta por Silvia Yamile Cadavid Jaller contra el gobierno nacional.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. REVOCAR, por la razones expuestas en la presente providencia, la decisión proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Córdoba —Sala de Conjueces—, del 12 de febrero de 2008, dentro de la acción de tutela interpuesta por la señora Silvia Yamile Cadavid Jaller contra el señor Presidente de la República, los ministros del Interior y de Justicia, de Hacienda y Crédito Público y otros.

2. Líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

Cópiese, notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.

Magistrados: Mauricio González Cuervo—Marco Gerardo Monroy Cabra—Nilson Pinilla Pinilla.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

(1) Conformado para este caso, por el señor Presidente de la República y los ministros del Interior y de Justicia, de Hacienda y Crédito Público y el director del Departamento Administrativo de la Función Pública.

(2) Noviembre 22 de 2007.

(3) El artículo 21 de la Ley 4ª dispuso: “ART. 21.—Autorizase al Gobierno Nacional para hacer los traslados y adiciones presupuestales necesarios para dar cabal cumplimiento al desarrollo de la presente ley”.

(4) Mediante escrito del 12 de febrero de 2008.

(5) (sic).

(6) Dichos magistrados se declararon impedidos para conocer de la tutela con fundamento en el artículo 99-1 del Código de Procedimiento Penal por tener “interés en la actuación procesal”, en tanto coetáneamente cursa ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba otra acción de tutela en la que tales magistrados, pretenden se les reconozca la nivelación salarial contemplada en el Decreto 610 de 1998, en su escala máxima del 80% de lo que devengan los magistrados de altas cortes.

(7) El artículo 2º de la mencionada disposición señaló, que la bonificación por compensación de que trata el artículo anterior, se aplicará: “a los magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar, a los magistrados auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, y el Consejo Superior de la Judicatura; a los abogados auxiliares del Consejo de Estado; a los fiscales y jefes de unidad ante el Tribunal Nacional; a los fiscales del Tribunal Superior Militar, los fiscales ante el Tribunal de Distrito, y los jefes de Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito.” Y el artículo 3º ibídem, precisa que “la bonificación por compensación establecida en el presente decreto se pagará mensualmente, una vez se haya aprobado el presupuesto presentado por el Gobierno Nacional al Congreso de la República y tendrá efectos fiscales desde el primero de enero de 1999.”

(8) Fl. 131 cuaderno principal.

(9) — Iguales planeamientos a los esbozados en la contestación de la demanda fueron expuestos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público al interponer el recurso de apelación pero ambos escritos no fueron tenidos en cuenta por el juez de instancia al haber sido presentados por fuera de términos.

(10) Sobre el carácter residual de la acción de tutela se pueden consultar, entre otras, las sentencias T-771 de 2004, T- 1277 de 2005 y T-1112 de 2005, T-255 de 2007.

(11) Ver sentencias T-255 y T-1017 de 2007.

(12) Sentencia T-249 de 2002.

(13) Sentencia C-514 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynnet.

(14) Ver sentencias C-359 de 2006, T-771 de 2004, T-600 de 2002 y SU-086 de 1999.

(15) Sobre el particular se dijo en la Sentencia T-203 de 1993, lo siguiente: “De las precedentes consideraciones se infiere que, ante acciones instauradas respecto de actos administrativos, el juez de tutela no puede asumir la facultad que le confiere la norma mencionada como una autorización de la ley para sustituir al contencioso administrativo en la definición sobre la validez de aquellos, ni suponer que podría suspenderlos provisionalmente pues ello representaría invadir el ámbito constitucional de dicha jurisdicción”.

(16) Mediante Decreto 664 de 1999 se creó una bonificación por compensación, para los siguientes funcionarios: Magistrados de Tribunal Nacional de Orden Público, Fiscales Delegados ante Tribunal Nacional, Magistrados de Tribunal y Consejo Seccional Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar Magistrados Auxiliares, Fiscales Delegados ante Tribunales de Distrito Fiscales Auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, Secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional y Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura.

(17) Dijo la sentencia T-1497 de 2000, lo siguiente: “3. Improcedencia de la tutela por la existencia de otro medio de defensa judicial y frente a actos de carácter general, impersonal y abstracto. Breve justificación del presente fallo.

Como lo ha venido sosteniendo esta corporación, el artículo 86 de la Carta Política, desarrollado por el 6º del Decreto 2591 de 1991, excluye la acción de tutela cuando el afectado disponga de otros medios de defensa judicial que le permitan hacer efectiva la protección del derecho que se le conculca o amenaza, a no ser que la acción se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 1 De igual manera ha señalado, que la acción de tutela tiene como característica principal el ser de naturaleza residual y subsidiaria, por lo que no se trata de un mecanismo alternativo, ni supletivo o sustitutivo de los medios judiciales ordinarios o especiales establecidos en el ordenamiento jurídico.

Se observa que en el caso bajo examen, se evidencia la existencia de otro medio de defensa judicial. En efecto, el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo consagra la acción de nulidad contra los actos administrativos, siendo éste el mecanismo especial y específico con que cuenta el accionante para ante el Consejo de Estado acudir, en procura de restar los efectos del Decreto 664 de 1999. No se ajusta a la Constitución, que se invoque la figura sumaria de la tutela con la intención de que se tramiten de manera informal, asuntos que por su misma complejidad exigen acucioso y ponderado análisis bajo la óptica de ordenamientos especializados, expresamente sometidos por el sistema jurídico a ciertas formas y procedimientos.

En el presente caso, y según lo dispuesto por el numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, se torna improcedente la acción de tutela pues lo que pretende el actor es que se haga extensiva, a él y a los demás funcionarios y empleados de la rama judicial, la bonificación por compensación de que trata el Decreto 664 de 1999 el cual por su propia naturaleza es un acto de carácter general, impersonal y abstracto que no crea situaciones jurídicas subjetivas y concretas y por lo mismo, tampoco puede lesionar por sí solo derechos de esta índole, que es lo que la Constitución y la ley requieren para que la acción de tutela sea viable, por cuya virtud, en consecuencia, esta no procede.

De otro lado, en cuanto se refiere a la violación del derecho a la igualdad alegada por el accionante, observa esta Sala que el actor pretende obtener mediante la presente tutela, el que se le dispense el mismo tratamiento otorgado a los funcionarios beneficiados con la bonificación por compensación establecida en el Decreto 664 de 1999, de donde se sigue que el parámetro de comparación está determinado por los mencionados funcionarios. En el presente caso se hace evidente que nos encontramos frente a situaciones fácticas distintas, pues los funcionarios judiciales beneficiados por la bonificación desempeñan cargos de mayor jerarquía, que exigen mayores calidades y requisitos, ejercen funciones de gran responsabilidad que requieren de mayor experiencia, dedicación y conocimientos que el desempeñado por el accionante, es decir, las situaciones y condiciones son diferentes lo que justifica un tratamiento diferenciado.

(18) Ver T-218 de 2002.

(19) [Cita sentencia T-097 de 2006] Al respecto, dijo la Corte en la Sentencia T-335 de 2000 que “[l]a definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional”.

(20) [Cita sentencia T-097 de 2006] Cfr. T-079 de 1995, T-638 de 1996, T-373 de 1998, T-335 de 2000.

(21) Sentencia C-221 de 1992.

(22) Se trataba de la acción de tutela interpuesta por un grupo de conductores de la Procuraduría General de la Nación quienes estaban escalafonados como conductores grado 6, alegaban discriminación salarial porque consideraban que desempeñaban as mismas funciones que los conductores grado 8 y recibían un salario inferior.

(23) En este caso la tutela había sido interpuesta por un el Secretario de Turismo del municipio de Nobsa quien consideraba que era objeto de discriminación salarial debido a que su cargo tenía una remuneración diferente a la establecida para otros secretarios municipales de la misma entidad territorial.

(24) Sentencia T-1047 de 2006.

(25) M. P. José Gregorio Hernández.

(26) Ver entre otras las sentencias T-089 de 2008, T-608 de 2008, T-802 y T -633 de 2004 M.P, Marco Gerardo Monroy Cabra y T-1047 de 2006 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

(27) Por Decreto 2668 de 1998, se derogaron los decretos 610 y 1239 de 1998. Dicho decreto posteriormente es declarado nulo por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, a través de esta Sala de Conjueces, mediante providencia del 25 de septiembre de 2001.

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