Sentencia T-1059 de octubre 5 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PRIMERA DE REVISIÓN

DESCUENTO DE SALARIOS POR PARTICIPACIÓN EN PAROS

NO REQUIERE PROCESO PREVIO

Sent. T-1059, oct. 5/2001. Exp. T-469023.

M.P. Jaime Araújo Rentería.

Acción de tutela instaurada por Martha Cecilia Martínez Morales contra el Ministerio de Educación Nacional, el gobernador de Antioquia y el secretario de educación departamental de Antioquia.

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Araújo Rentería, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente,

Sentencia

Dentro del proceso de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Diecisiete (17) Civil Municipal de Medellín y el Juzgado Octavo (8º) Civil del Circuito de Medellín.

I. Antecedentes

1. Hechos.

En demanda presentada el día 14 de diciembre de 2000 la actora describió la situación fáctica de la siguiente manera:

“Primero. Soy educador(a) al servicio del Ministerio de Educación Nacional, en el departamento de Antioquia, afiliado(a) a la Asociación de Institutores de Antioquia, “Adida”, filial de la Federación Colombiana de Educadores “Fecode”, a su vez filial de la central unitaria de trabajadores “CUT”.

“Segundo. Buscando contener la arremetida en contra de los trabajadores colombianos de los que el Magisterio hace parte, la Federación Colombiana de Educadores “Fecode”, con miras a la preparación de un paro nacional indefinido citó para los días 7, 8 de junio de 2000 y tres de agosto un paro nacional de 48 horas, en el mismo participamos. Allí se pretendió el rechazo a las políticas neoliberales del gobierno y el consecuente rechazo de medidas como la flexibilización y reforma laboral, ampliación de la apertura económica, la privatización de la educación pública, el recorte de las transferencias, etc.

Tercero. Para nadie es un secreto que en nuestro país, la única manera que tiene el trabajador para ser escuchado es asumiendo la parálisis como medio de presión, circunstancia esta que paradójicamente ha tenido que ser asumida por otros componentes de la sociedad civil, ante unas administraciones y gobiernos arrogantes e intransigentes cuando se trata de los trabajadores y otros componentes del tejido social. Fue así como asumimos una posición de paro y poder ser escuchados en nuestras manifestaciones sobre los puntos antes mencionados. Tanto la movilización como el paro en ningún momento fueron declarados ilegales para que sobre esta declaratoria el gobierno tomara represalias en contra de los maestros que participaron, sin embargo y de forma arbitraria en el mes de julio y septiembre nos descontaron tres y dos días respectivamente, contraviniendo de plano el Decreto 3135 de 1968 y 1848 de 1969...”.

Así mismo, manifestó que realizó la recuperación del tiempo y que sin embargo se le continuó con la retención ilegal de sus dineros, perjudicando su sostenimiento y el de su familia. En tal virtud consideró como vulnerados los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, la igualdad, la libertad de conciencia, la libertad de expresión, el trabajo en condiciones dignas y justas, el derecho de asociación, el debido proceso y el derecho de libre asociación.

La Secretaría de Educación Departamental solicitó se desestimaran las pretensiones de la demanda considerando que no se violaban ninguno de los derechos fundamentales invocados. Sobre el particular explicó:

“No se viola el derecho a la vida digna porque en ningún momento, el descuento que legalmente se realizó al(a) interesada(o) por la no justificada prestación de sus servicios, alcanza a afectar su mínimo vital, menos aún en esta época en la cual obtienen otras prebendas remuneratorias con más primas.

No se viola el derecho a la igualdad, ya que esta entidad territorial, de conformidad con la Ley 60 de 1993, concordado con la Ley 115 de 1994, tiene plena autonomía para la administración y manejo del recurso docente, como quiera que fue certificado para ello por el Ministerio de Educación Nacional, mediante Resolución 6000 del 20 de diciembre de 1995.

No se viola el derecho de libertad de conciencia y de expresión, puesto que es la misma Constitución Política la que prohíbe que en esta clase de servicios esenciales, como lo es la educación se realicen paros o huelgas.

No se viola el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, ya que en ningún momento se ha impedido el trabajo en estas condiciones al interesado.

No se viola el derecho de asociación, ya que esta entidad no ha realizado conducta alguna que no esté dentro del marco de la Constitución y la ley.

No se viola el derecho al debido proceso, porque como lo manifiesta en forma voluntaria, expresa e inequívoca la interesada(o), no prestó el servicio público educativo los días 7 y 8 de junio y 3 de agosto del 2000, por su participación activa en el paro convocado por la dirigencia sindical docente nacional”.

El Ministerio de Educación Nacional mediante escrito del 28 de diciembre de 2000, resaltó la improcedencia de la acción de tutela que se había iniciado en su contra, toda vez que, de conformidad con el artículo 365 de la Carta Política, la Ley 60 de 1993 y la Ley 115 de 1994, es el señor gobernador del departamento de Antioquia, la autoridad señalada para informar sobre las circunstancias que rodean la presunta retención de salarios a los educadores.

2. Pretensiones.

Manifiesta la actora que solicita al juez de tutela: “se me tutelen los derechos invocados ordenando a quien corresponda que se haga efectivo de manera inmediata el reconocimiento y pago de los dineros ilegalmente retenidos” y “se prevenga a la administración nacional y departamental para que sus decisiones estén siempre en armonía con los presupuestos, principios y dogmática constitucional”.

3. Pruebas recaudadas.

• Fotocopia del comunicado público del 30 de julio de 2000, suscrito por la junta directiva de “Adida”.

• Fotocopia de la declaración del 30 de mayo de 2000, suscrita por la junta nacional de “Fecode”.

• Fotocopia del oficio 1550 del 3 de noviembre de 2001, suscrito por Pedro Nel Ospina Moreno en su calidad de director de descentralización educativa de la Secretaría de Educación y Cultura de Antioquia – subregión Valle de Aburrá.

• Fotocopia de la Circular 029 del 20 de noviembre de 2000 proferida por la Secretaría de Educación Departamental del Huila.

• Fotocopia del memorando del 22 de noviembre de 2000, expedido por la Secretaría de Educación y Cultura de Antioquia.

• Fotocopia del oficio 138650 del 7 de noviembre de 2000, suscrito por José María Leiton Gallego en su calidad de director de apoyo a la administración educativa del Ministerio de Educación Nacional.

• Fotocopia del comunicado del 15 de noviembre de 2000, expedido por el presidente del consejo directivo del INEM “José Félix Restrepo” de Medellín.

• Fotocopia de la declaración extrajuicio de Gerardo de Jesús Ospina López rendida ante la Notaría Cuarta (4ª) de Medellín.

• Fotocopia de la constancia expedida por el consejo directivo del INEM “José Félix Restrepo” el 30 de noviembre de 2000.

• Fotocopia del desprendible de sueldo correspondiente a Martha Cecilia Martínez Morales de fecha 14 de diciembre de 2000.

• Fotocopia de la cédula de ciudadanía de Martha Cecilia Martínez Morales.

• Fotocopia del oficio de diciembre 13 de 2000, suscrito por el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, dirigido a la Secretaría de Educación de Bogotá.

• Fotocopia del oficio del 14 de diciembre de 2000, suscrito por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, dirigido al Juez Promiscuo Municipal del Municipio de Guadalupe, en el departamento de Antioquia.

• Fotocopia del oficio de 13 de diciembre de 2000, suscrito por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social dirigido a la presidenta de la Federación Colombiana de Educadores.

II. Decisiones objeto de revisión

El Juzgado 17 Civil Municipal de la ciudad de Medellín en el departamento de Antioquia en decisión del 31 de enero de 2001, desestimó las pretensiones de la demanda de tutela luego de hacer una reflexión acerca del desarrollo legal y jurisprudencial de los derechos fundamentales invocados, concluyó en el caso concreto en cuanto al derecho al trabajo:

“Empero, este despacho observa que en el caso de autos no se vulneró dicho derecho, mucho más si se tiene en cuenta que en parte alguna se encuentra prueba de la afectación del mínimo vital y cualquier circunstancia que rodee el no pago de los tres días en que participó en las protestas o paro de actividades, su reclamación debió cumplirse ante la jurisdicción laboral”.

De igual manera estimó que debía recurrir la demandante a los medios de defensa ordinarios, señalados en la ley para ventilar controversias relacionadas con acreencias laborales.

A su vez, analizó el derecho al debido proceso y determinó en el asunto analizado:

“Es que tal como se afirma en la solicitud de tutela, no laboró durante los días 7 y 8 de junio y 3 de agosto de 2000 y por ende es claro que es la administración la facultada para establecer el calendario escolar, estando en cabeza del accionado la potestad de hacerlo cumplir y de no pagar a quienes injustificadamente no lo hagan. Cosa diferente ocurriría si una vez demostrado que sí cumplió, no se le cancele al accionante, ya que se estaría incumpliendo el acuerdo que firmaron con el Gobierno Nacional”.

Inconforme con la decisión de primera instancia la educadora Martínez Morales presentó escrito de impugnación el cual se surtió ante el Juzgado Octavo (8º) Civil del Circuito de Medellín, quien en fallo del 23 de abril de 2001 REVOCÓ totalmente el fallo del a quo y en su lugar amparó el derecho fundamental al debido proceso ordenando al gobernador del departamento de Antioquia el reintegro del dinero correspondiente a los días de cese de actividades.

Para el ad quem es claro que el gobernador del departamento de Antioquia no probó haber expedido ningún tipo de acto administrativo por medio del cual se ordenara el descuento efectuado, y por ende, no concedió la oportunidad para que la actora ejerciera los recursos de vía gubernativa. En tales circunstancias concluyó que:

“Si de hecho se descontaron los días dejados de laborar, ello equivale a una justicia por propia mano sin agotar el procedimiento preestablecido, máxime, volvemos a recordar cuando las deducciones no se hicieron en el sueldo de los meses en que ocurrieron las jornadas sino en los siguientes, lo que precisamente hace que este despacho cambie de posición en esta oportunidad y entre a proteger el debido proceso.

III. Consideraciones y fundamentos de la Corte

1. Competencia.

Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, en el expediente de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. De la presunta vulneración a los derechos de asociación y libre asociación. Derechos de huelga y reunión.

En relación con estos derechos que se consideran presuntamente vulnerados por la actora, antes de entrar a analizar la situación fáctica frente a éstos, haremos una breve referencia a su contenido, así:

El artículo 38 de nuestra Carta Magna garantiza el derecho a la libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad.

Así mismo el artículo 39 de la Constitución Política señala que los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado.

El artículo 55 de la Constitución Política garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley, siendo deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo.

El constituyente no excluyó del derecho de asociación sindical a los servidores públicos, sino que a más de consagrarlo constitucionalmente en su favor, amplió las garantías para su ejercicio, tales como el fuero sindical, los permisos sindicales, el derecho de huelga, entre otros, con las limitaciones propias que implica el hecho de que éstos ejerzan una actividad estatal.

En relación con estos derechos la Corte Constitucional, ha dicho:

“En el derecho de asociación sindical subyace la idea básica de la libertad sindical que amplifica dicho derecho, como facultad autónoma para crear organizaciones sindicales, ajena a toda restricción, intromisión o intervención del Estado que signifique la imposición de obstáculos en su constitución o funcionamiento. Ello implica, la facultad que poseen las referidas organizaciones para autoconformarse y autorregularse conforme a las reglas de organización interna que libremente acuerden sus integrantes, con la limitación que impone el inciso 2º del artículo 39, según el cual la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos se sujetan al orden legal y a los principios democráticos” (Sent. C-385/2000)

En este sentido se considera que, en ningún momento las demandadas han vulnerado los anteriores derechos, pues de una parte las asociaciones gremiales y sindicales a que hace referencia la actora, existen y se encuentran en funcionamiento; y de otra parte, la actora está afiliada a la asociación Adida que ella misma eligió y continúa vinculada a ésta, no advirtiendo esta Sala hechos o pruebas que lleven a establecer la ocurrencia de intromisión, restricción o intervención alguna por las demandadas tendiente a obstaculizar el funcionamiento de las mismas o la desafiliación de la actora.

En cuanto al “paro” convocado por Fecode y en el cual la actora decidió libre y voluntariamente participar, considera esta Sala debe analizarse esta actividad desde el punto de vista de los derechos colectivos y a la luz de nuestra Constitución Política y de la ley.

El artículo 56 de la Carta Política, expresa: “Se garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador. La ley reglamentará este derecho...”.

La huelga está definida legalmente en el artículo 429 del Código Sustantivo del Trabajo, como la suspensión colectiva, temporal y pacífica del trabajo, efectuada por los trabajadores de un establecimiento o empresa con fines económicos y profesionales propuestos a sus patronos y previos los trámites establecidos en la ley.

Así mismo el artículo 430 ibídem, subrogado por el artículo 1º del D.E. 753 de 1956 señala que está prohibida la huelga en los servicios públicos y que constituye servicio público, entre otras, las actividades que se prestan en cualquiera de las ramas del poder público.

La educación está definida por el artículo 67 de la Constitución como servicio público que tiene una función social, con ella se busca, señala el constituyente primario, el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura.

Así mismo señala que el Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, correspondiendo al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizando el adecuado cubrimiento del servicio.

De otra parte, para que proceda la huelga como función propia de los sindicatos, en los servicios y actividades permitidas por la constitución y la ley, ésta debe ser declarada conforme a la misma ley para lo cual en los artículos 444 y siguientes del Código Sustantivo del Trabajo, se señala la forma, pasos y trámites que deben seguirse para su declaratoria y desarrollo.

De conformidad con el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones, ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás, aun cuando no pueden declarar o hacer huelga.

Los empleados públicos de acuerdo con esta norma no pueden presentar pliegos de peticiones, ni celebrar convenciones colectivas, tampoco declarar la huelga, lo cual resulta lógico si se tiene en cuenta que su vinculación con el Estado es legal y reglamentaria y de permitirse ésta se atentaría contra el interés colectivo en razón a la parálisis que se produciría en la función pública no pudiendo el Estado cumplir con las finalidades establecidas en los artículos 1º y 2º de la Carta.

Mediante la actividad de paro colectivo de labores, no se ejerce el derecho a la huelga. Mientras que el derecho de huelga como derecho fundamental tutelado por la Constitución y la ley tiene una finalidad o propósito único definido en la misma ley, como es la solución de conflictos económicos o de interés y requiere una serie de pasos o trámites que deben ser agotados previamente. El paro por el contrario, no está protegido ni por la Constitución ni por la ley, pues se trata de un acto de fuerza, una medida de hecho que no cumple ni con la finalidad prevista para la huelga, ni con los pasos previos establecidos por la ley para ésta. De otra parte, se encuentra proscrita conforme a lo señalado en el artículo 379 literal e) del Código Sustantivo del Trabajo, como actividad prohibida a los sindicatos.

Se tiene que, el paro o protesta en que participó la actora no consistió en una actividad legítima, puesto que no se trataba del ejercicio del derecho a la huelga derivado del derecho de asociación sindical, entendido como cesación colectiva de trabajo tendiente a obtener mejoría laboral u ocasionada por incumplimiento del patrono de sus obligaciones convencionales o legales; así como tampoco se trataba del ejercicio del derecho de huelga en actividades o servicios permitidos por la ley; sino de un paro como protesta por inconformidad con políticas gubernamentales anunciadas, no pudiendo constituirse en una justa causa para no asistir al lugar de trabajo.

En razón a lo anterior, para nada incidía el que no se hubiese declarado la huelga como ilegal, porque sencilla y llanamente no hubo declaratoria de huelga de conformidad con lo establecido en la ley, artículos 444 y siguientes del Código Sustantivo del Trabajo, por lo tanto, mal podría haber pronunciamiento sobre su legalidad o ilegalidad. En suma, el argumento de no haber sido declarada la ilegalidad de la huelga, tampoco podía tenerse como justificativo de la falta al trabajo por parte de la actora, por las razones expuestas.

Por lo anterior, la actividad de paro en que decidió libremente participar la actora, no está ni autorizada ni protegida por la ley, por lo tanto, no podía ser avalado por las demandadas, mucho menos tenido en cuenta como justificación para la inasistencia al trabajo. La actuación de éstas se encaminó hacia el cumplimiento de sus deberes, en especial el señalado en el artículo 6º del Decreto 2400 de 1968 que señala como uno de los deberes de los servidores públicos: “Respetar, cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes y los reglamentos”, deber que también se incorporó en el artículo 40 de la Ley 200 de 1995 que contiene el Código Unico Disciplinario.

Con relación al tema del no pago de los salarios durante el tiempo que dure la suspensión del servicio por la huelga legalmente declarada, previsto en el artículo 449 del Código Sustantivo del Trabajo, esta corporación en Sentencia C-1369 de 2000, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell, al pronunciarse sobre su constitucionalidad, señaló:

“2.2. Como se infiere de la jurisprudencia de la Corte el derecho de huelga no es absoluto, y se encuentra condicionado a la reglamentación que establezca el legislador, quien puede imponer restricciones o limitaciones por razones de orden público, para proteger los derechos ajenos y de la colectividad y asegurar la prestación de los servicios públicos y, en general, con el fin de alcanzar una finalidad constitucional que se estime esencial o constitucionalmente valiosa.

(...).

De lo expuesto se colige que la reglamentación de la huelga, específicamente en lo que concierne con la calificación de las consecuencias jurídicas que se derivan del hecho de la cesación colectiva del trabajo no puede considerar exclusivamente los intereses de los trabajadores, en cuanto a las repercusiones económicas, familiares y sociales que de ella se derivan. Es necesario armonizar éstos con los intereses generales de la comunidad, en lo relativo a la continuidad en la prestación de ciertos servicios y a la necesidad de preservar las fuentes de producción y de empleo, y aún con los intereses del propio empleador, vinculados al derecho de propiedad, al desarrollo de la actividad económica y al reconocimiento de una ganancia lícita, justa y apropiada a su esfuerzo empresarial.

(...).

— Ciertamente el no pago de salarios a los trabajadores durante el período de la huelga los priva de unos ingresos económicos que los afectan tanto en lo personal como en lo familiar, con las consiguientes repercusiones sociales y políticas. Sin embargo, a juicio de la Corte, ello se justifica constitucionalmente por las siguientes razones:

a) El pago de salarios tiene como causa la prestación del servicio por los trabajadores. Por consiguiente, dada la naturaleza sinalagmática del contrato laboral, el cumplimiento de dicha prestación hace exigible a su vez el cumplimiento de la obligación del empleador de pagar aquéllos. El pago de salarios, sin la contraprestación de la prestación de servicios al empleador, puede configurar un enriquecimiento ilícito a favor de los trabajadores.

Si bien la falta de prestación del servicio no resulta de una omisión deliberada e individual de los trabajadores, sino que obedece a la consecuencia de una decisión y acción colectivas, de la cual no debe hacerse responsable individualmente a los trabajadores sino a la organización sindical, lo cierto es que si al trabajador puede no serle imputable el hecho de la huelga, tampoco, en principio, puede atribuírsele al empleador. En estas circunstancias, el derecho de huelga que se puede ejercer a través de la organización sindical y que determina la solidaridad de los trabajadores para cerrar en el ejercicio de la actividad laboral no debe, en justicia, repercutir exclusivamente en la lesión del patrimonio del empleador y en la afectación de su derecho a la libertad de empresa.

(...).

b) La justificación del ejercicio del derecho constitucional de huelga, basado en la obligación del empleador de pagar salarios, podría implicar su desnaturalización y la afectación de principios constitucionales esenciales y valiosos, por la circunstancia de que se fomentaría el ejercicio abusivo, caprichoso y de mala fe del derecho de huelga por los trabajadores y se impediría el logro de la finalidad constitucional relativa a la solución pacífica de los conflictos por la vía del acuerdo o la concertación (preámbulo. C.P., arts, 1º, 2º, 22, 55 y 56), pues los trabajadores tendrían asegurada una especie de huelga contractual remunerada y no tendrían interés alguno en la solución del conflicto. Por consiguiente, el pago de salarios durante la huelga, antes que solucionar, conduciría a fomentar los conflictos colectivos de trabajo.

c) El efecto de la huelga en el no pago de salarios responde no sólo a razones jurídicas, sino a un principio de equidad, pues es injusto, irrazonable y desproporcionado que las consecuencias o perjuicios económicos que se derivan de la huelga deban recaer única y exclusivamente en una sola de las partes —los empleadores— y no en ambas, esto es, tanto en éstos como en los trabajadores.

A las cargas constitucionales que implican la función social de la propiedad y de la empresa y el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares (C.P., arts. 2º, inc. 2º, 58, 95 y 333) no puede sumarse la imposición de una carga que resulta inequitativa y desproporcionada, por afectar el patrimonio de la empresa en forma injustificada.

Adicionalmente, la huelga sufragada por los empleadores incidiría como una carga doble en el patrimonio de éstos, pues no sólo tendrían que pagar salarios durante el cese de actividades, sino adicionalmente los beneficios laborales obtenidos por la realización de éste.

— Distinta es la situación que se presenta en los casos en que la huelga de los trabajadores no sólo es lícita, sino que obedece a reclamaciones respecto de las condiciones de trabajo que se estiman perfectamente legítimas, y se origina en causas que son imputables al empleador.

Es posible imputar la huelga a la culpa del empleador, cuando ella se origina en una conducta antijurídica de éste, como sería el incumplimiento de sus obligaciones o de los deberes legales, contractuales o convencionales, que son jurídicamente exigibles v. gr., el pago de salarios.

De este modo, cuando la huelga obedece a una justa causa la suspensión de los contratos de trabajo equivale en la práctica a que el empleador haya dispuesto dicha suspensión y se justificaría el pago de los salarios, porque según el artículo 140 del Código Sustantivo del Trabajo puede causarse el salario sin prestación del servicio, cuando durante la vigencia del contrato su omisión se deriva de la disposición o de la culpa de aquél.

Es evidente que en aquellos casos en que la huelga es causada por culpa exclusiva del empleador, las consecuencias jurídicas de la misma relativas a la suspensión de los contratos de trabajo resultan inaplicables, toda vez que la conducta del empleador, al incidir directamente en el origen del conflicto colectivo genera una clara responsabilidad, que justifica la reparación del perjuicio causado a los trabajadores, como consecuencia de la referida suspensión.

Y, en razón de la sujeción de los particulares a la Constitución, puede predicarse una especie de obligación general social de los empleadores que los obligan a adecuar su comportamiento a hacer viable el derecho de huelga, a no activar con su conducta los conflictos colectivos, a buscar la solución de éstos y a asegurar y fomentar las relaciones armónicas entre empleadores y trabajadores dentro de un espíritu de coordinación económica y equilibrio social, de cuyo incumplimiento se derivan las correspondientes responsabilidades (C.P., arts. 4º, 6º, 55 y 56).

Conviene anotar que la Sala Laboral de la honorable Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 23 de abril de 1999 (1) , señaló que no puede exigirse el pago del salario y de las prestaciones económicas dejados de percibir cuando la huelga es declarada de acuerdo con las disposiciones legales, lo cual significa, visto desde otra perspectiva, que en aquellos eventos en que se acredite que la conducta del empleador resultó determinante para que los trabajadores se declararan en huelga, conlleva necesariamente a que éste deberá responder por los salarios y demás prestaciones dejadas de percibir durante el término en que ella dure”.

(1) M.P. Armando Albarracín Carreño.

Como quedó expuesto, procede el descuento y por ende el no pago de los días de salario no laborados con ocasión de la suspensión de la relación laboral motivada en la huelga legalmente declarada, excepto cuando sus causas son imputables a culpa del empleador. Con mayor razón procede el descuento autorizado por la misma ley por la inasistencia al trabajo, con motivo de un cese de actividades o paro no autorizado legalmente, sino por el contrario prohibido por la ley.

El artículo 379 del Código Sustantivo del Trabajo modificado por la Ley 584 de 2000, artículo 7º establece que está prohibido a los sindicatos de todo orden: “... e) Promover cualesquiera cesaciones o paros en el trabajo, excepto en los casos de huelga declarada de conformidad con la ley y de huelga imputable al empleador, por incumplimiento de las obligaciones salariales con sus trabajadores...”. No pueden entonces ampararse bajo estas circunstancias, ninguno de los derechos invocados por la actora.

En cuanto al derecho fundamental de reunión, si bien el artículo 37 de la Constitución Política señala que: “Toda parte del pueblo puede reunirse y manifestarse pública y pacíficamente. Sólo la ley podrá establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este derecho”. Precisamente el legislador en desarrollo de la facultad dada por el constituyente ha limitado el ejercicio de este derecho y es así como, en el artículo 379 del Código Sustantivo del Trabajo se establece como se señaló antes la prohibición a los sindicatos de promover cualesquiera cesaciones o paros en el trabajo.

Por lo tanto, este derecho debe ejercerse en la forma y por lo medios permitidos por la Constitución y la ley; pues, como se ha venido señalando y como la misma Carta lo prevé, este derecho y su correspondiente libertad no puede realizarse en forma absoluta e ilimitada.

Por todo lo anterior, esta Sala considera que no existe vulneración a ninguno de los derechos aquí analizados e invocados por la actora al solicitar el amparo.

3. Del derecho al debido proceso.

En cuanto a si el descuento del salario se realizó por la administración de acuerdo a los procedimientos y con las formalidades establecidas, respetando las garantías al debido proceso, es materia que esta Sala entra a analizar al estudiar la presunta vulneración al debido proceso invocada por la actora.

El artículo 29 de la Constitución Política señala que el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

El ad quem, consideró que en el presente caso, debía proceder el amparo del derecho fundamental al debido proceso de la actora, en razón a que la demandada gobernación de Antioquia no expidió acto administrativo alguno previo a efectuar los descuentos por los días en que la actora no asistió a laborar, impidiendo que ésta ejerciera su derecho de defensa interponiendo los recursos de la vía gubernativa y ejercitando las demás acciones del caso contra dicho acto.

Procede entonces por esta Sala establecer, si realmente se vulneró el derecho al debido proceso, dentro de la actuación administrativa tendiente al descuento del salario de la actora por los días del paro, con motivo de su no asistencia al sitio de trabajo para cumplir con su deber como servidor público y responder por la efectiva prestación del servicio a ella encomendado.

El Decreto 1647 de 1967, en su artículo 1º establece que los pagos por sueldo o cualquier otra forma de remuneración a los empleados públicos y a los trabajadores oficiales, serán por servicios rendidos.

A su vez el artículo 2º ibídem señala que los funcionarios que deban certificar los servicios rendidos por los servidores públicos, estarán obligados a ordenar el descuento de todo día no trabajado sin la correspondiente justificación legal. Norma que impone a la administración la obligación de descontar del salario de la actora, o más bien, de abstenerse de pagar el valor del salario equivalente a los días no laborados, pues de pagarlos estaría permitiendo que se enriqueciera sin justa causa en perjuicio de la misma administración pública, además de incumplir con el deber de todo servidor público de hacer cumplir la Constitución y la leyes, incurriendo presuntamente en la falta disciplinaria prevista en el Código Único Disciplinario, artículo 40 de la Ley 200 de 1995.

La remuneración a que tiene derecho el servidor público como retribución por sus servicios personales, en razón aun vínculo legal y reglamentario existente entre éste y el Estado, presupone el correlativo deber de prestar efectivamente el servicio, de acuerdo a las normas legales y reglamentarias que rigen la administración del personal al servicio del Estado. Por lo tanto, no existe en cabeza del servidor público el derecho a la remuneración por los días no laborados sin justificación legal y por ende, tampoco surge para el Estado la obligación de pagarlos. De hacerlo se incurriría en presuntas responsabilidades penales y disciplinarias, procediendo el descuento o reintegro de las sumas canceladas por servicios no rendidos, por resultar contrario a derecho.

Operativamente el pago del salario a los servidores públicos se realiza a través de una nómina suscrita por los funcionarios competentes en cada entidad y acorde a lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 1647 de 1967, debe el funcionario a quien corresponda certificar que los servicios se prestaron efectivamente, producir y comunicar la novedad relacionada con la ausencia y por ende el descuento por días no laborados sin justificación legal. Pues, no existe causa legal para su pago,

En el decreto aludido, no se observa la exigencia de formalidad sustancial o procedimiento especial para aplicar el descuento o no pago que procede ipso jure, cuando quiera que un servidor público no presta el servicio a que se encuentra obligado sin justificación de ley.

La aplicación de esta disposición procede de plano, previa verificación de los siguientes presupuestos:

a) Ausencia al sitio de trabajo para la prestación del servicio sin justificación legal;

b) Certificación del jefe inmediato reportando dicha ausencia;

c) Orden de descuento por nómina de los días certificados como no laborados.

Tradicionalmente se ha dicho que la administración actúa por medio de los siguientes mecanismos jurídicos: los actos, los hechos, las operaciones, las omisiones y los contratos. En nuestro ordenamiento Contencioso Administrativo, se hace diferencia respecto de estos mecanismos, pero, todos ellos son susceptibles de ser juzgados a través de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como se dispone en el artículo 83 del Código Contencioso Administrativo.

En el presente caso, nos interesa referimos sólo a los actos administrativos, definidos como, las manifestaciones o expresiones de voluntad de la administración, tendientes a modificar el ordenamiento jurídico, es decir, a producir efectos jurídicos, como consecuencia del ejercicio de una competencia, cumpliendo ciertos procedimientos y utilizando ciertas formalidades.

La voluntad de la administración, como antes se señaló, se manifiesta a través del ejercicio de una competencia, cumpliendo ciertos procedimientos y adoptando ciertas formalidades que se refieren a la forma de presentación del acto. Por lo tanto, los actos administrativos pueden ser formales o informales, según que su presentación se haga por escrito y a través de la forma tradicional (decreto, ordenanza, resolución, acuerdo) o que la voluntad de la administración se manifieste a través de la forma escrita pero no tradicional (carta, circular, oficio) o en forma verbal. Lo importante es que esa manifestación de voluntad contenga una decisión, es decir, que modifique en alguna forma el ordenamiento jurídico.

En nuestro sistema jurídico y por regla general, se tiene una concepción muy amplia del acto administrativo desde el punto de vista de la forma y sólo en algunos casos se exigen formas estrictas de presentación de los actos, permitiendo que la voluntad de la administración se manifieste por diferentes formas y medios, unos más formales otros menos formales, según el caso y la complejidad o relevancia del asunto.

Lo anterior quiere decir que las formalidades de presentación del acto son, requisito indispensable para su validez y legalidad, sólo cuando sean sustanciales.

Cuando quiera que se considere que el acto administrativo ha sido expedido en forma irregular puede ser controvertido por vicios de legalidad cuando las formas y trámites pueden calificarse de sustanciales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El acto como manifestación de la voluntad de la administración existe y puede ser controvertido, así su expresión conste por escrito o no, mediante un acto más o menos formal y así conste en uno o varios actos.

En la jurisprudencia y doctrina colombianas, se ha considerado que no toda anormalidad formal o procedimental constituye factor de irregularidad del acto administrativo, diferenciándose para tal efecto, entre los llamados vicios de forma sustanciales y los accidentales, generando su nulidad los primeros, por cuanto se trata de violación a los requerimientos indicados expresamente en la ley como indispensables para la producción del acto.

Para el presente asunto se observa que la norma aplicada por la administración la cual es de imperativo cumplimiento, no contiene exigencia alguna de formalidad, a través de resolución o acto administrativo formal y escrito; por lo tanto, la actividad de la administración se ha concretado en una serie de actos que en su conjunto conforman su actuación, lo cual no es óbice para que la actora no pudiese ejercer sus derechos a controvertirlos por la vía gubernativa y jurisdiccional. Tampoco es óbice, para que se afirme que no existió acto administrativo, pues de suyo lo constituye la usual nómina de pago a los servidores del Estado y las novedades para su producción y liquidación.

No existe vulneración al debido proceso, por cuanto el descuento del salario por los días no laborados por la actora, se realizó por la causa señalada en la ley, con la observancia de las formas y mediante los procedimientos propios de este tipo de actuaciones administrativas en materia de administración de personal.

Ahora, considera esta Sala que la aplicación del Decreto 1647 de 1967 no requiere de proceso disciplinario previo, pues la norma no establece una responsabilidad disciplinaria para el servidor público, pero, sí ordena aplicar de plano y en forma inmediata el descuento o no pago de días no laborados sin justificación legal. Por lo tanto, no se trata de una pena o sanción, sino simplemente es la consecuencia que deviene ante la ocurrencia del presupuesto de hecho de la norma. No prestación del servicio por ausencia al trabajo sin justificación legal, luego, no procede el pago de salario por falta de causa que genere dicha obligación.

Desde el punto de vista probatorio tenemos que es un deber u obligación del servidor público asistir al sitio de trabajo y cumplir con las funciones que le han sido asignadas al cargo, dentro del horario y jornada laboral preestablecidos; por lo tanto, ante la verificación de la no asistencia sin justa causa (supuesto normativo), debe proceder a ordenar el descuento (efecto jurídico), a menos que el servidor público demuestre que el motivo de la ausencia constituye “justa causa” con el fin de que se extingan los efectos jurídicos de la norma.

Lo anterior, sin perjuicio de que además del no pago, la administración inicie el respectivo proceso disciplinario por las presuntas faltas disciplinarias que puedan derivarse y en que haya podido incurrir el servidor público con su conducta omisiva, imponiendo las sanciones disciplinarias a que haya lugar.

Esto, en razón a que la ley contempla, como deberes de los servidores públicos, entre otros: “Dedicar la totalidad del tiempo reglamentario del trabajo al desempeño de las funciones que les han sido encomendadas”; “Realizar personalmente las tareas que le sean confiadas...”; “Cumplir con eficiencia, diligencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación de un servicio esencial...” (D. 2277/79, L. 115/94 y L. 200/95).

Por lo tanto, de una parte, existía para la administración pública departamental el deber de hacer cumplir los deberes de los servidores públicos y adelantar los procesos disciplinarios a que hubiere lugar y de otra, la obligación de cumplir con el mandado contenido en el Decreto 1647 de 1967, ordenando el descuento o no pago por los días no laborados de plano y en forma inmediata.

Con relación a la manifestación que hace la actora de haber recuperado el tiempo no laborado con ocasión de su participación en el paro convocado por Fecode, no existe prueba de tal hecho y en todo caso, resulta discrecional para la administración en cabeza del funcionario competente el adoptar tal determinación, de permitir o no dicha recuperación, según las particularidades propias de cada servicio y las necesidades del mismo. El pago del tiempo recuperado tampoco procede por vía de la acción de tutela debiéndose acudir al otro medio de defensa judicial idóneo en defensa de los derechos e intereses que considere vulnerados, como lo es la jurisdicción laboral.

En conclusión, no se considera vulnerado el derecho al debido proceso, en razón a que no se considera por esta Sala que haya existido una actuación arbitraria por parte de las demandadas, pues se ha demostrado que éstas no se han apartado de las normas aplicables (D. 1647/67) para realizar su propia voluntad; lo que hicieron fue precisamente aplicar la ley en cumplimiento de sus deberes y responsabilidades.

Por todo lo anterior, se denegará la protección de los derechos invocados por el accionante.

4. De la presunta vulneración a los derechos a la vida digna, al trabajo en condiciones dignas y justas e igualdad.

Manifiesta la actora que estima vulnerados sus derechos a la vida digna, al trabajo en condiciones dignas y justas y a la igualdad en razón al no pago de tres (3) días del mes de junio y dos (2) días del mes de agosto por el descuento que se realizara de su salario en los meses de julio y septiembre respectivamente, por los días en que asistió a una actividad de “paro” de 48 horas convocado por Fecode de la cual es filial Adida asociación a la cual se encuentra afiliada, para manifestar su rechazo hacia algunas políticas y reformas a adoptarse por el Gobierno Nacional.

En múltiples oportunidades ha venido señalando esta corporación, que la acción de tutela al tenor de lo establecido en el artículo 86 de la Carta Política y reiterado en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial eficaz, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En cuanto a las acreencias y derechos laborales, esta corporación ha sido enfática en señalar que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para lograr la cancelación de acreencias laborales, pues para ello existen medios de defensa judicial ordinarios a los que puede acudir el afectado con miras a satisfacer sus pretensiones, salvo que el no pago de ellas esté afectando su mínimo vital o el de su familia.

Así mismo, el mínimo vital ha sido definido como aquella porción de ingresos indispensable e insustituible para atender las necesidades básicas y permitir así una subsistencia digna de la persona y de su familia. Pues, sin un ingreso adecuado a ese mínimo no es posible asumir los gastos más elementales, como los correspondientes a alimentación, salud, educación o vestuario, en forma tal que su ausencia atenta en forma grave y directa contra la dignidad humana.

En relación con la presunta vulneración al derecho al trabajo en condiciones dignas y justas y al derecho a una vida digna; si bien esta corporación ha dicho que procede la acción de tutela como mecanismo excepcional cuando quiera que se afecte el mínimo vital del empleado, con ocasión del no pago en forma injustificada de su salario en forma completa y oportuna, dado que ello afecta la condiciones mínimas de subsistencia del ser humano para llevar una vida digna tendiente a la satisfacción de sus necesidades primordiales, lo cual también incide en la realización del trabajo en condiciones dignas y justas, dado que la remuneración forma parte de éstas; se hace indispensable en el presente caso el determinar la causa por la cual la Secretaría de Educación y gobernación de Antioquia han procedido a efectuar dicho descuento y si les asiste razón en ello o si por el contrario, han vulnerado los derechos de la actora.

No obstante, que el descuento efectuado sobre el salario de la actora eventualmente estaría vulnerando su derecho al mínimo vital al no percibir la totalidad del mismo, debe tenerse en cuenta en cada caso en particular cuál es la causa o razón del no pago de dicha porción del salario, con el fin de establecer si realmente existe la presunta vulneración a sus derechos.

El derecho al trabajo, ha sido concebido por nuestro Carta Magna en su artículo 25 no sólo como un derecho, sino también como una obligación social, señalando que goza en todas sus modalidades de la especial protección del Estado. Además indica que, toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.

Se observa por esta Sala que de acuerdo a las pruebas que obran en el expediente el descuento del salario realizado a la actora, se hizo en razón a su inasistencia al sitio de trabajo sin autorización ni permiso previo, incumpliendo con su deber de prestar sus servicios personales a que estaba obligada en virtud de la relación laboral existente como docente del departamento de Antioquia, motivo por el cual no había lugar al pago de contraprestación como lo establece el Decreto 1647 de 1967.

De otra parte, la causa del descuento se originó en un hecho propio, libre y voluntario de la actora, al decidir no asistir a sus labores durante los días del paro, para participar en el mismo, debiendo asumir las consecuencias legales (no pago de salario) motivadas en su omisión (ausencia al trabajo) por la participación en una actividad prohibida por la ley en el artículo 379 del Código Sustantivo del Trabajo (paro o cese de actividades que no puede tenerse como justificación legal).

La presunta afectación del mínimo vital de la actora al no recibir su remuneración completa, la propició ella misma al decidir libremente asistir al paro —actividad prohibida por la ley— en lugar de acudir al trabajo en cumplimiento de su deber, generando una merma en sus condiciones de vida que posiblemente ha afectado la satisfacción de las necesidades básicas de su familia; por lo tanto, la presunta vulneración no se originó en un hecho de los demandados.

La actuación del empleador resulta legítima por cuanto se ajusta a derecho y de persistir inconformidad por parte de la actora frente a la actuación de la administración, existe otro medio de defensa judicial ante el cual puede acudir, para controvertir la legalidad en la aplicación de esta medida, resultando improcedente la acción de tutela.

Lo anterior, en razón a que la actuación de la administración se ajusta a la ley no afectándose el derecho al mínimo vital, ni a otro derecho fundamental, dado que el no pago de la porción de salario reclamado por la actora, obedece a una causa imputable a sí misma, hecho que dio lugar a la aplicación de la ley contenida en los artículos 1º y 2º del Decreto 1647 de 1967.

Respecto a la presunta vulneración al derecho a la igualdad, se considera que no existe en razón a que la actora no demuestra que a otros docentes del mismo departamento de Antioquia en idénticas condiciones que la suya, se les haya autorizado la recuperación del tiempo no laborado con motivo del paro, cancelando el salario de los mismos días, siendo éste el referente o presupuesto necesario para poder inferir o predicar la vulneración de este derecho. La actora sólo hace referencia a que en otros departamentos se les pagó al permitirse la recuperación del tiempo, hecho que no puede tomarse como parámetro de comparación frente a una presunta vulneración del derecho a la igualdad, dado que de conformidad con las leyes 60 de 1993 y 115 de 1994 la educación ha sido descentralizada y por lo tanto, se trata de administraciones diferentes e independientes, que gozan de autonomía administrativa y financiera.

5. De la presunta vulneración a las libertades de conciencia y expresión.

En cuanto a la libertad de conciencia, nuestra Carta Política en su artículo 18 señala que se garantiza la libertad de conciencia y que nadie será molestado por razón de sus convicciones o creencias, ni compelido a revelarlas ni obligado a actuar contra su conciencia.

El derecho a la libertad de conciencia comprende de acuerdo a la norma en mención: el derecho a la autonomía del individuo para discernir y apreciar el valor moral de los actos humanos y la libre observancia de sus propias convicciones; el derecho a no ser perturbado por causa de ellas, sea que se manifiesten o se mantengan bajo reserva; el derecho al silencio para no descubrir o manifestar a otros sus creencias o convicciones y el derecho a no ser obligado a actuar en contra de éstas.

De lo consignado en el expediente se establece que, en ninguna forma ha resultado vulnerado el derecho de la actora en cuanto hace a su libertad de conciencia, dado que no obra prueba de que las demandadas hubiesen realizado alguna acción u omisión tendiente a coartar dicha libertad en alguno de los contenidos comprendidos en ella; por el contrario, la actora decidió por sí misma participar en el paro, aun en contra del servicio y abandonando sus obligaciones, debiendo responder por las consecuencias que con sus propias decisiones se generen en el ámbito externo y en particular en su relación laboral.

Si bien la actora puede y debe obrar acorde a su propia conciencia, esto no la exime o libera de atender sus responsabilidades laborales, ni tampoco el ejercicio de su libertad de conciencia debe interponerse en el cumplimiento de sus deberes, los que prometió y se obligó a cumplir desde el momento mismo en que aceptó su vinculación laboral.

No podría válidamente señalarse que la participación en el paro como forma de expresar y actuar acorde con sus propias convicciones y creencias, justificaba a la actora para no asistir al trabajo, por cuanto el ejercicio de esta libertad no es absoluto ni incondicional; pues, sólo puede ejercerse legítimamente cuando no afecta a otras personas, o no se causa un daño. En el presente caso, se ha visto afectado el servicio público de la educación, causando daño a quienes debían recibirla.

Por su parte el artículo 20 de la Constitución Política garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones. Lo cual no implica que en su ejercicio se permita o avale el incumplimiento de los deberes u obligaciones de todo servidor público.

De otra parte, si bien la Constitución protege y garantiza el ejercicio de la libertad de expresión y opinión, ésta debe ejercerse dentro de los límites propios de cada libertad y por los medios legales, pues, su protección no va hasta permitir su ejercicio aún en contra de los límites permitidos por la moral, la ley y el orden público. En el presente caso, no podría válidamente protegerse los derechos de la actora, cuando so pretexto de ejercer su libertad de expresión y opinión, lo ha hecho a través de un medio prohibido expresamente por la ley a los sindicatos, como lo es el de promover el cese de actividades o paros en el trabajo, diferentes a la declaratoria de huelga en la forma legal y en las actividades permitidas, encontrándose proscrita en las entidades que prestan un servicio público esencial, como en este caso lo es, la educación.

Por lo anterior, esta Sala considera que con los hechos relacionados por la actora en ninguna forma se vulneran los pretendidos derechos.

IV. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Revocar el fallo proferido por el Juzgado Octavo (8) Civil del Circuito de Medellín y en su lugar denegar la acción de tutela instaurada por la actora, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Ordenar a la actora el reintegro de los dineros, en caso de no haber sido autorizada la recuperación previamente por la autoridad competente.

3. Por secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Jaime Araújo Rentería—Alfredo Beltrán Sierra—Manuel José Cepeda Espinosa.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

SALVAMENTO DE VOTO

Con el acatamiento debido a las sentencias proferidas por la Corte Constitucional, me veo precisado a salvar el voto en relación con la sentencia T-1059 de 5 de octubre de 2001, proferida por la Sala Primera de Revisión de esta corporación, por cuanto a mi juicio, si el fundamento para realizar un descuento salarial a un educador por su presunta participación en un cese colectivo de actividades, exige que, previamente, se individualice de manera concreta por la administración la conducta que da origen a la determinación adoptada, pues, de no ser así, resulta privado el inculpado del derecho de defensa y vulnerado, de manera manifiesta, el debido proceso administrativo, pues esa decisión no sólo lo afecta en cuanto hace al pago de su salario, sino que, en el fondo, constituye la imputación de una presunta falta cometida por el actor que, inclusive, podría dar origen a un proceso disciplinario, en el cual no sólo habría que debatir la real o supuesta cesación en el trabajo, sino la duración de ella, y, además, establecer si fue justificada o no, todo lo cual significa que por haberse vulnerado la garantía consagrada en el artículo 29 de la Carta la acción de tutela incoada y a la cual se refiere la sentencia aludida ha debido ser concedida para amparar de esa manera el derecho fundamental a que se ha hecho mención.

Alfredo Beltrán Sierra. 

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