Sentencia T-1065 de diciembre 11 de 2007 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA CUARTA DE REVISIÓN

Sentencia T-1065 de 2007 

Ref.: Expediente T-1655852

Magistrado Ponente:

Dr. Rodrigo Escobar Gil

Reiteración de jurisprudencia

Acción de tutela instaurada por José Gustavo Rodríguez y José Roberto Rodríguez contra la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá y la Cooperativa Integral de Transportadores Pensilvania.

Bogotá, D.C., once de diciembre de dos mil siete.

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla y Rodrigo Escobar Gil,

en ejercicio de su competencia constitucional y legal, ha proferido la siguiente

Sentencia

En el proceso de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado 41 Penal Municipal con función de control de garantías de Bogotá y el Juzgado 37 Penal del Circuito de Bogotá,

I. Antecedentes

Los señores José Gustavo Rodríguez Rodríguez y José Roberto Rodríguez Acosta, presentaron acción de tutela contra la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá y la Cooperativa Integral de Transportadores Pensilvania, por considerar que han sido vulnerados sus derechos a la igualdad y a la dignidad.

Los hechos de la demanda, son relatados de la siguiente manera:

1. “Somos propietarios del vehículo de placas SGU-990 con número de orden 44104, desde el 11 de marzo de 2006 y afiliados a la empresa en referencia, desde el 22 de diciembre de 1998.

2. Desde el año 2005 la Secretaría de Tránsito y Transporte ha advertido a esta empresa y a otras 65 empresas de transporte público colectivo de Bogotá, que la capacidad transportadora estaba limitada y que no podían seguir matriculando más buses y busetas porque no podían pasarse de capacidad.

3. A esta empresa no le importó como a otras y siguió dando cartas de aceptación para matricular más vehículos irresponsablemente.

4. El 2 de abril de 2007 se vence la tarjeta de operación del mencionado rodante, por lo que empezamos a realizar las diligencias pertinentes para tal fin, pero con sorpresa nos expiden un boletín de devolución Nº 733570, donde nos informan que no fuimos incluidos dentro del Radicado Nº 5626, Oficio 90 de fecha 2 de febrero de 2007, expedido por la Secretaría de la Movilidad.

5. Situación que consideramos injusta e incoherente por cuanto nos están vulnerando nuestros derechos a la igualdad, porque a unas personas sí les concedieron tal beneficio, teniendo presente que todos hemos cumplido con los mismos requisitos.

6. Según la empresa nos informa que ellos no son competentes para dar solución al caso, y fuera de eso nos mandan de un lugar para otro, sin obtener obviamente ningún resultado favorable ni desfavorable”.

Indican los accionantes que son padres cabezas de familia y que actualmente se encuentran pagando un préstamo por la compra del vehículo referido, por lo que su situación afecta la economía familiar. Consideran que fueron discriminados y excluidos del plan de ajuste dispuesto por la Secretaría Distrital de Movilidad y por ello, solicitan que se hagan respetar sus derechos a la igualdad y dignidad humana. Sugieren además que el juez constitucional prevenga al director de la Secretaría Distrital de la Movilidad y al director de la Cooperativa de Transportadores Pensilvania para que en ningún caso vuelvan a incurrir en las acciones que dieron mérito para iniciar esta tutela.

Anexan como prueba copias de sus respectivas cédulas de ciudadanía y copia del boletín Nº 733570 expedido por la Secretaría de Tránsito de Bogotá.

II. Intervención de la cooperativa Integral de Transportadores Pensilvania

El gerente de la Cooperativa de Transportadores Cootranspensilvania, respondió al juez de primera instancia mediante oficio de 12 de abril de 2007, lo siguiente:

1. Que es del resorte de la Secretaría de Tránsito, hoy de Movilidad, determinar las directrices de capacidad transportadora de las empresas de transporte público urbano, “razón por la cual no es la cooperativa quien haya (sic) sobrepasado dicha capacidad, sino que actuó de acuerdo a la reducción de sobreoferta decretada”.

2. Que no existe violación de los derechos alegados por los accionantes, “en la medida en que simplemente se expidieron cartas de aceptación para matricular vehículos dentro de los parámetros establecidos por la Secretaría de Tránsito y moviéndose dentro de los límites de máximos y mínimos de capacidad transportadora asignada a Cootranspensilvania”.

3. No existe discriminación por parte de la cooperativa, “pues en virtud de la disminución de la capacidad transportadora determinada por la Secretaría Distrital de Movilidad, se ofreció el incentivo para que voluntariamente los cooperados chatarrizaran sus vehículos” (1) .

III. Intervención de la Secretaría de Movilidad del distrito de Bogotá

El subsecretario de servicios de movilidad, mediante oficio de 12 de abril de 2007, intervino en la presente tutela con los siguientes argumentos:

1. Es evidente la improcedencia de la presente tutela, dado su carácter residual y subsidiario consagrado en la Constitución Política.

2. El hecho que genera la solicitud de amparo se relaciona con la disposición administrativa de carácter general referida al plan de ajuste de las capacidades transportadoras de las empresas habilitadas en el Distrito Capital.

3. “Comoquiera que las disposiciones señaladas establecen que las empresas deben reducir y ajustar las capacidades transportadoras conforme a las necesidades de servicio de la ciudad en cuanto se presenta sobreoferta del servicio de transporte por la entrada en funcionamiento del transporte masivo, sucede que las empresas en ejercicio de su discrecionalidad y autonomía han seleccionado los vehículos que permanecen dentro de su parque automotor, dentro de su capacidad transportadora y que a través de ellas se les gestionará la tarjeta de operación o autorización para la prestación del servicio”.

4. Por lo anterior, ha sido la empresa Cooperativa de Transportadores Pensilvania, quien por su propia discrecionalidad consideró que el vehículo referido, no cumplía con la capacidad transportadora.

IV. Sentencias objeto de revisión

1. Sentencia de primera instancia.

La sentencia proferida por el Juzgado 41 Penal Municipal con funciones de control de garantías de Bogotá, decidió conceder la presente tutela tras considerar (i) la existencia de un perjuicio inminente, grave e impostergable ocasionado a los accionantes por la no renovación de su tarjeta de operación y (ii) la violación del derecho a la igualdad.

Consideró en relación con lo primero lo siguiente:

“Es claro que con el carro paralizado por no habérsele renovado la tarjeta de operación hay un perjuicio inminente, grave e impostergable, pues de este vehículo depende el sustento de tres familias, incluyendo la del conductor al igual que se afecta su peculio, pues con el rodante adquirió algunas deudas tales como el cambio del motor que no ha podido cumplir a falta de trabajo”.

En cuanto a la fundamentación de la violación a la igualdad alegada por los accionantes, el fallo sostuvo:

“...los accionantes por estar en igualdad de condiciones que los otros asociados no se le tubo (sic) en cuenta para la renovación de la tarjeta de operación teniendo derecho a ella”.

Pese a conceder la tutela el fallo no profiere órdenes para el cumplimiento de la misma.

2. Sentencia de segunda instancia.

Proferido por el Juzgado 37 Penal del Circuito de Bogotá, el fallo de segunda instancia confirma en su totalidad las consideraciones del a quo, y añade que “existe mérito suficiente para tutelar el derecho fundamental al adecuado nivel de vida, a la dignidad humana y al trabajo y otros derechos que resultan igualmente afectados, como mecanismo transitorio, de la manera como lo plantearon los accionantes, en razón de que realmente dicha controversia es eminentemente violatoria del derecho a la igualdad y al trabajo...”.

La sentencia del Juzgado 37 Penal del Circuito de Bogotá, confirma el fallo del Juzgado 41 Penal Municipal con funciones de control de garantías de Bogotá, pero se abstiene de emitir las órdenes conducentes al cumplimiento de la tutela.

V. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

A través de esta Sala, la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas en el proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico.

A la luz de lo expuesto, corresponde entonces a esta Sala establecer, antes de cualquier análisis sobre la eventual violación de los derechos de los accionantes, si es la tutela el mecanismo procesal idóneo para garantizar la protección de los derechos por ellos invocados, o si por el contrario, esta acción es improcedente. Para resolver lo anterior, la Sala reiterará brevemente la jurisprudencia relativa al carácter subsidiario de la acción de tutela y su improcedencia ante el no ejercicio de los mecanismos de defensa judicial pertinentes.

Solo de llegarse a la conclusión de que la tutela es procedente, en respuesta al anterior interrogante, la Corte deberá establecer, abordando el fondo del asunto, si la Secretaría de Movilidad y la Cooperativa Pensilvania, incurrieron en una vulneración de los derechos invocados, al negarse a renovar la afiliación del vehículo de los demandantes, por exceder la capacidad transportadora.

3. El carácter subsidiario de la acción de tutela y su improcedencia ante el no ejercicio de los mecanismos de defensa judicial. Reiteración de jurisprudencia.

El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política, asigna a la tutela el carácter de acción subsidiaria. Ello significa que solo es procedente cuando no existan en el ordenamiento jurídico medios idóneos para proteger los derechos fundamentales.

Como tantas veces lo ha dicho esta corporación, “la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o la amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho; es decir, tiene cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y oportuna a circunstancias en que, por carencia de previsiones normativas específicas, el afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara indefensión frente a los actos u omisiones de quien lesiona su derecho fundamental. De allí que, como lo señala el artículo 86 de la Constitución, tal acción no sea procedente cuando exista un medio judicial apto para la defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” (2) .

No es entonces la acción de tutela “un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (3) .

Ahora bien, ante la necesidad de preservar el principio de subsidiariedad de la acción de tutela, la Corte ha estimado “que aquella es improcedente si quien ha tenido a su disposición las vías judiciales ordinarias de defensa, no las utiliza oportunamente, acudiendo en su lugar a la acción constitucional. Ello por cuanto a la luz de la jurisprudencia pertinente, los recursos judiciales ordinarios son verdaderas herramientas de protección de los derechos fundamentales, por lo que deben usarse oportunamente para garantizar su vigencia, so pena de convertir en improcedente el mecanismo subsidiario que ofrece el artículo 86 superior (4) .

En relación con actos administrativos acusados de transgredir derechos, la ley prevé los medios idóneos ante la jurisdicción contencioso administrativa para obtener por esa vía la simple nulidad o la nulidad y el restablecimiento del derecho (CCA., arts. 84 y 85) de las decisiones de la administración, existiendo además la posibilidad de solicitar la suspensión provisional (5) del acto tal y como lo dispone el artículo 152 ibídem (6) . Sobre el particular, en Sentencia T-1031 de 2003 esta corporación sostuvo:

“De manera previa la Corte advierte que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se constituye en un mecanismo judicial idóneo para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados por la administración, más aún cuando en esa instancia se puede solicitar y obtener la suspensión provisional de ciertos actos administrativos desde el momento mismo de la admisión de la demanda.

“Al respecto la Corte, en varias oportunidades, ha precisado que la suspensión provisional es un mecanismo no menos importante y efectivo que la acción de tutela, el cual se concibe como medida cautelar cuando una entidad vulnera en forma manifiesta los derechos del administrado.

“Lo que ha querido el legislador al reglamentar el mecanismo de la suspensión provisional, ha sido precisamente ofrecer a los particulares un medio eficaz y oportuno, que se materialice desde la admisión misma de la demanda, para evitar que sus derechos sean vulnerados de manera flagrante por la administración(7) (resalta la Sala).

Sin embargo, en ciertos eventos esa circunstancia no resulta incompatible con la acción de tutela, cuando se utiliza como mecanismo transitorio, según lo ha reiterado esta corporación en los siguientes términos:

“En relación con la compatibilidad entre la acción de tutela y las acciones contencioso administrativas y la suspensión provisional del acto administrativo, se exponen las siguientes consideraciones: 1) Procede la tutela como mecanismo definitivo, cuando la persona afectada en su derecho fundamental no cuenta con acción contenciosa administrativa. También, en el evento de que no sea posible a través de la acción contenciosa administrativa, controvertir la violación del derecho fundamental o dicha acción se revela insuficientemente idónea o ineficaz para la efectiva protección del derecho. 2) Procede la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, cuando el afectado en su derecho fundamental dispone de acción contenciosa pero no procede la suspensión provisional” (8) .

Así entonces, es criterio de esta corporación (9) , que “para que la acción de tutela sea procedente y desplace los medios de defensa judicial previstos en la ley, es necesario que ciertamente se presente la urgencia de amparar un derecho de rango constitucional y no legal y se compruebe la existencia de un perjuicio irremediable, asunto que debe ser verificado cuidadosamente por el juez al establecer la procedibilidad de la acción de amparo” (10) .

4. Improcedencia de la presente acción de tutela.

Los accionantes afirman textualmente en su tutela lo siguiente:

“El 2 de abril de 2007 se vence la tarjeta de operación del mencionado rodante, por lo que empezamos a realizar las diligencias pertinentes para tal fin, pero con sorpresa nos expiden un boletín de devolución Nº 733670, donde nos informan que no fuimos incluidos dentro del Radicado Nº 5626, Oficio 90 de fecha 2 de febrero de 2007, expedido por la Secretaría de la Movilidad”.

Significa lo anterior, que por intermedio de la tutela, los accionantes solicitan que la Secretaría Distrital de Movilidad, incluya el vehículo identificado con la placa SGU990 en el plan de ajuste (D. 278/2005) que le fuera aprobado por la secretaría a la empresa Cotranspensilvania para que se les pueda renovar la tarjeta de operación que vencía el 2 de abril de 2007. Manifiestan que las entidades accionadas violaron los derechos fundamentales a la igualdad y dignidad humana, por cuanto fueron discriminados y excluidos de la empresa al no vincularlos dentro del plan de ajuste previsto por la secretaría, mediante la Resolución 278 de 2005.

Las sentencias de instancia consideraron, que si el vehículo a que se refiere la presente demanda no está en funcionamiento, se afecta la economía de varias familias, ocasionándose por ende un perjuicio irremediable que hace necesario conceder la tutela de manera transitoria.

Al respecto, esta Sala considera:

— Que la acción de tutela tiene como finalidad, resolver controversias de orden constitucional (11) , y por lo tanto, no es un mecanismo mediante el cual se puedan ventilar conflictos que versen sobre derechos de diferente rango.

En este caso, existe un debate legal que podía ventilarse ante la jurisdicción contencioso administrativa mediante las acciones de simple nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho e incluso de reparación directa si los accionantes estiman que las actuaciones de la Secretaría de Tránsito les han causado un perjuicio patrimonial (12) .

Se aparta la Sala de las consideraciones de las sentencias de instancia, en torno a la falta de legitimación pasiva de la Secretaría de Movilidad, puesto que fueron los actos administrativos proferidos por ella, los que dieron lugar a su vez a la decisión de la cooperativa. La demanda es clara en sostener que los accionantes se sienten discriminados por haber sido excluidos del plan de ajuste realizado por la Secretaría Distrital de Movilidad para la reducción de cupos de transporte colectivo urbano.

Ciertamente, tal como se procedió en oportunidad anterior (13) , en un caso de similares supuestos, en esta ocasión igualmente, de los hechos narrados y las pruebas obrantes en el proceso, se colige con claridad que el desacuerdo de los demandantes es frente a dos decisiones administrativas: (i) el boletín de devolución donde se niega la renovación de la tarjeta de operación del automotor y (ii) las disposiciones administrativas de carácter general referidas al plan de ajuste de la capacidad transportadora de las empresas habilitadas en el Distrito Capital para la prestación del servicio público de transporte colectivo. Tales disposiciones son la Resolución 415 de 2003 y la Resolución 278 de 2005, mediante las cuales las empresas deben reducir y ajustar la capacidad transportadora conforme a las necesidades de servicio de la ciudad, en cuanto se presenta sobreoferta del servicio de transporte por la entrada en funcionamiento del transporte masivo.

En efecto, tal como se transcribió en precedencia, los accionantes consideran (i) que el boletín Nº 733570 de la Secretaría de Transporte vulnera su derecho a la igualdad por cuanto a unas personas (sin citar a quiénes ni en qué circunstancias) sí se les autorizó la circulación de sus vehículos y a ellos no; (ii) igualmente manifestaron en su demanda, que se sienten discriminados por que no se les vinculó al plan de ajuste diseñado por la Secretaría de Movilidad en relación con la capacidad transportadora de las empresas de transporte colectivo urbano, previsto en las resoluciones 415 de 2003 y 278 de 2005 (14) .

Las decisiones referidas, son actos administrativos uno de carácter particular y concreto (el boletín Nº 733570), otro de índole general o impersonal (Res. 278/2005). Los actos administrativos, como lo ha precisado la jurisprudencia, no tienen un modelo específico y pueden revestir una u otra forma (15) y denominárseles de distinta manera, “lo importante es que en ellos se puede identificar una manifestación unilateral de la voluntad de la administración, tendiente a producir efectos jurídicos, para que los mismos sean catalogados como tal” (16) . Al respecto ya ha dicho la Corte:

“La voluntad de la administración se manifiesta a través del ejercicio de una competencia, cumpliendo ciertos procedimientos y adoptando ciertas formalidades que se refieren a la forma de presentación del acto. Por lo tanto, los actos administrativos pueden ser formales o informales, según que su presentación se haga por escrito y a través de la forma tradicional (decreto, ordenanza, resolución, acuerdo) o que la voluntad de la administración se manifieste a través de la forma escrita pero no tradicional (carta, circular, oficio, nómina) o en forma verbal o mediante un simple gesto. Lo importante es que esa manifestación de voluntad contenga una decisión” (17) .

Así entonces, en el ‘boletín de devolución’ proferido por el funcionario encargado de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, la administración manifestó su voluntad, al pronunciarse sobre las solicitudes de operación del vehículo señalando que no fue aprobada de acuerdo a la normatividad que rige la materia. De manera que la discrepancia de los actores frente a la negativa de la Secretaría de Movilidad de acceder a sus solicitudes, es una controversia de orden legal sobre la que se han establecido otros mecanismos de defensa judicial (18) .

De la misma manera, se advierte que en la tutela los accionantes buscan controvertir especialmente la Resolución 278 de 2005, que dio lugar a que no se aprobaran las solicitudes de operación de su automotor, y así, mediante el amparo constitucional, poder lograr que su vehículo pueda volver a estar en operación. Los accionantes manifiestan claramente su inconformidad con la resolución mencionada frente a la cual se sienten discriminados por no hacer parte del plan de ajuste en ella dispuesto, orientado a controlar la capacidad transportadora de los vehículos de transporte colectivo urbano.

Ciertamente, en la mencionada resolución se establece “la capacidad transportadora global de las empresas habilitadas para la prestación del servicio de transporte público colectivo en Bogotá, tras compilar los actos administrativos que reestructuraron y modificaron el servicio de las rutas autorizadas para operar en el distrito” (19) . La resolución en su parte considerativa detalla tal situación de la siguiente manera:

“(...) Que la Secretaría de Tránsito y Transporte adelantó el proceso de reorganización del transporte público colectivo, con el fin de solucionar integralmente los problemas estructurales del transporte público colectivo y así poder cumplir con los principios de seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas, para garantizar a los habitantes la eficiente prestación del servicio en el Distrito Capital.

“Que en desarrollo de dicho proceso, la Secretaría de Tránsito y Transporte reestructuró todas las rutas autorizadas a las empresas de transporte público colectivo debidamente habilitadas para la prestación del servicio.

“Que la Secretaría de Tránsito y Transporte expidió la Resolución 1388 del 30 de diciembre de 2003, donde estableció la capacidad transportadora global de las empresas de transporte público colectivo, hasta tanto se agotará la vía gubernativa de los actos administrativos que establecieron las condiciones y características de las rutas autorizadas a las empresas de transporte público colectivo debidamente habilitadas.

“Que agotada la vía gubernativa de los actos administrativos que autorizaron las rutas, se presentaron modificaciones que afecta las capacidad transportadora establecida en la Resolución 1388 del 30 de diciembre de 2003.

“Que con la entrada en operación del sistema de transporte masivo transmilenio en el tramo de la troncal americas —calle 13 y NQS— Suba, las empresas de transporte público colectivo deberán ajustar la capacidad transportadora autorizada.

Que la entidad para efectos prácticos y operativos tiene la necesidad de compilar en un solo documento las nuevas condiciones del servicio en términos de capacidad transportadora, de tal forma que sea posible establecer la capacidad transportadora global del servicio público de transporte colectivo para el Distrito Capital” (resalta la Sala).

Asimismo, el acto administrativo en la parte resolutiva establece:

“ART. 1º—De conformidad con los actos administrativos que reestructuraron y modificaron el servicio de las rutas autorizadas para operar en la ciudad de Bogotá, D.C., la capacidad transportadora global de las empresas habilitadas para la prestación del servicio de transporte público colectivo en Bogotá, D.C., es la siguiente: (...).

“ART. 2º—Las capacidades transportadoras establecidas para cada una de las rutas autorizadas a las empresas de transporte público colectivo son las siguientes: (...).

“ART. 3º—Se establece como capacidad global de la ciudad de Bogotá, D.C., la siguiente: (...).

“ART. 4º—Las capacidades globales señaladas en el artículo anterior solo podrán ser aumentadas como consecuencia de un proceso licitatorio cuya finalidad sea la autorización para la prestación del servicio de una nueva ruta.

“ART. 5º—De conformidad con lo previsto en el Decreto 519 del 30 de diciembre de 2003, solo podrán ingresar vehículos de transporte público colectivo e individual de pasajeros, por medio del mecanismo de reposición consagrado en la ley, siempre y cuando este acorde con la capacidad transportadora definida en el presente acto administrativo.

“ART. 6º—Las empresas de transporte público colectivo deberán ajustar su capacidad transportadora de acuerdo a lo establecido en el presente acto administrativo.

“ART. 7º—Este acto administrativo rige a partir de la fecha de su publicación, y deroga todas las disposiciones legales que sean contrarias”.

La Resolución 278 de 2005, como se explicó en la Sentencia T-753 de 2003, “es un acto administrativo de carácter general e impersonal, pues no tiene por objeto crear una situación jurídica para nadie en particular, sino trazar en forma general las condiciones necesarias para la reorganización y complementación armónica y coordinada de los servicios de transporte público colectivo y masivo del Distrito Capital”. Si se mira el artículo primero del acto administrativo transcrito, se advierte que, efectivamente, antes de la expedición de la Resolución 278 de 2005, se agotó la vía gubernativa de los actos administrativos que modificaron la capacidad transportadora de todas y cada una de las 66 empresas de transporte público relacionadas taxativamente en la mencionada resolución (20) .

Este punto también fue estudiado en la Sentencia T-753 de 2003, donde se sostuvo que “las inconformidades frente a las modificaciones de la capacidad transportadora fueron controvertidas en su momento por las empresas de transporte a quienes les competía en primera instancia el manejo y adecuación de su capacidad transportadora”. Por lo tanto, en este caso fue yerro de los demandantes interponer la tutela para pretender que la Secretaría de Tránsito de Bogotá emitiera la tarjeta de circulación de su vehículo, sin que las respectivas empresas contaran con la respectiva capacidad transportadora; de ahí que sus solicitudes no fueran aprobadas mediante los boletines de devolución (21) .

Para esta Sala de Revisión, tal como se dijo en ocasiones pasadas para casos similares (22) , es clara la improcedencia de la presente tutela, dado que en ella se plantea una discusión que debe ser resuelta por el juez competente y no por el juez constitucional, pues la inconformidad de los demandantes con el contenido de las decisiones administrativas proferidas por la Secretaría de Movilidad sobre la capacidad transportadora de las empresas, corresponde a una clara discusión legal que no involucra derechos constitucionales.

Ahora bien, en relación con la Cooperativa de Transportadores Pensilvania, se evidencia de los datos allegados al expediente, que le compete dar aplicación a la normativa que rige el transporte y acatar las determinaciones tomadas por la Secretaría de Movilidad en cumplimiento de su obligación de disminuir la sobreoferta de vehículos.

Los accionantes plantean respecto a la Cooperativa Pensilvania una supuesta violación al derecho a la igualdad, en la medida en que dicha empresa no les expidió la carta de aceptación para poder matricular su vehículo, permitiéndoselo, en cambio, a otros vehículos que según lo dice la demanda, se encontraban en igual situación que el vehículo de los demandantes. Sin embargo, recuerda esta Sala, que la jurisprudencia constitucional ha señalado que la igualdad es “un concepto relacional por lo que no puede aplicarse en forma mecánica o automática, pues no solo exige tratar igual a los iguales, sino también desigualmente las situaciones y sujetos desiguales” (23) . La igualdad, ha dicho la Corte, “demanda para su análisis de un factor adicional que la doctrina ha denominado “patrón de igualdad” o “tertium comparationis”, según el cual debe establecerse previamente cuál es el criterio relevante de comparación, porque dos situaciones pueden ser iguales si se analizan desde una perspectiva, pero distintas cuando son vistas desde otra óptica” (24) .

Así pues, el presupuesto esencial para proceder a un análisis desde la perspectiva del derecho a la igualdad es que exista término de comparación en relación con la situación que se alega y, además, que una y otra sean equiparables o sean susceptibles de un mismo trato. Se imponía entonces a los accionantes en este caso demostrar con qué situaciones se comparaban y respecto de qué criterio ellos resultaban tratados de manera diferente a los demás. Tal constatación no se allegó al expediente, pues la supuesta infracción a la igualdad solo aparece enunciada en la demanda, y mal puede hacerse un juicio de igualdad si no se tienen precisos los términos de comparación que permitan hacer un ejercicio de igualdad de trato, como lo sugieren los demandantes. Luego, tampoco cabe ninguna responsabilidad a la Cooperativa de Transportadores Pensilvania en la vulneración de los derechos alegados por los accionantes.

Las sentencias de instancia decidieron conceder la tutela por cuanto a su entender, al abstenerse de renovar la afiliación del vehículo se violaban los derechos a la igualdad, dignidad y adecuado nivel de vida. No obstante, las sentencias no justifican la decisión adoptada en punto a la supuesta violación del derecho a la igualdad y tampoco profieren ninguna orden como consecuencia de haber concedido la tutela. Tal razonamiento no se compadece con la jurisprudencia de esta corporación que ha sostenido reiteradamente que cuando se debate un problema de naturaleza eminentemente legal, la acción de tutela resulta improcedente y las vías judiciales alternativas son el mecanismo judicial idóneo para controvertir las resoluciones estatales.

En efecto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte se pronunció con anterioridad en Sentencia T-026 de 2006 (25) sobre un caso similar al presente en la ciudad de Cali, en el cual dos compañías de buses instauraron sendas acciones de tutela contra la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Cali debido a que esta había procedido a reducir los cupos mínimos y máximos de sus vehículos de servicio público (26) , previamente fijados a través de resoluciones del año 2000, circunstancia que en concepto de las empresas configuraba un perjuicio irremediable (27) , por lo cual solicitaron que se mantuvieran los cupos inicialmente definidos. Sobre este caso, la Corte consideró:

“(...) para esta Sala de Revisión como se dijo, de conformidad con el objeto de estas acciones de tutela, no existe la menor duda sobre la improcedencia de las mismas, dado que se trata de una discusión que debe ser resuelta por el juez competente y no por el juez constitucional, pues, la inconformidad de las empresas demandantes con el contenido de diversos actos administrativos proferidos por la administración municipal sobre los cupos mínimos y máximos de vehículos de servicio público, corresponde a una clara discusión legal que no involucra derechos constitucionales.

“En estos eventos, es suficientemente sabido que si una persona natural o jurídica no está conforme con los actos administrativos dictados por la administración, puede acudir a la jurisdicción competente, en donde, además, puede solicitar la suspensión provisional del acto. Es decir, el supuesto afectado con un acto administrativo tiene a su alcance otro medio de defensa judicial, lo que hace la acción de tutela improcedente, salvo que esté probado que hay un perjuicio irremediable y que se demuestre que ese otro medio de defensa judicial no es suficiente para impedir que tal hecho ocurra.

“En los casos objeto de estas acciones solo existen las afirmaciones de las empresas demandantes en el sentido de que están ante un perjuicio irremediable, aspecto en el que no se detendrá la Corte a examinar en esta providencia, ya que tampoco se vislumbra tal circunstancia ni de los hechos y ni de las pruebas que obran en el expediente” (negrilla por fuera del texto original).

Un razonamiento similar se hizo también en la Sentencia T-365 de 2006 en donde se consideró que las controversias relacionadas con el número de vehículos que una determinada empresa puede operar en una ciudad no involucra derechos fundamentales, sino que por el contrario apunta a discusiones de orden legal relacionadas con la normatividad que rige el servicio público de transporte urbano, que deben ser resueltas por los jueces ordinarios competentes. En ambos casos se decidió no conceder la tutela solicitada.

Lo propio sucedió en la Sentencia T-753 de 2006, en donde se pretendía que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá autorizara la matrícula en el registro distrital automotor de nuevos vehículos en sustitución de los chatarrizados, pese a que tal inscripción no había sido aprobada por la entidad accionada en la medida que “la capacidad transportadora real de la empresa vinculadora excedía la capacidad máxima”. La Corte reiteró lo dispuesto en las sentencias T-365 y T-026 de 2006, al tiempo que sostuvo que se presentaba un debate legal no susceptible de resolverse por el juez constitucional.

Ahora bien, la vía alterna de que disponen los demandantes, en las circunstancias concretas, incluye la posibilidad de utilizar un mecanismo complementario suficientemente eficaz para la pronta protección de sus derechos, como lo es la solicitud de suspensión provisional (28) , que debe ser resuelta por la jurisdicción contencioso administrativa al admitir la demanda. Ciertamente, si la actuación de la Secretaría de Movilidad resulta arbitraria y contraria a la ley, como lo denuncian los actores, y si su ejecución les causa un perjuicio que pueda demostrarse al menos sumariamente, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho podrá tomar pie en tales circunstancias y acompañarse de la solicitud de suspensión provisional, en los términos del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo. La decisión sobre la suspensión debe producirse de inmediato en el caso de ser concedida, por lo cual la prontitud de este mecanismo lo hace eficaz para la protección de los derechos de los accionantes (29) .

Como corolario de todo lo anterior, se tiene que los supuestos afectados con un acto administrativo tienen a su alcance otro medio de defensa judicial, lo que hace la acción de tutela improcedente salvo que esté probado que hay un perjuicio irremediable y que se demuestre que ese otro medio de defensa judicial no es suficiente para impedir que tal hecho ocurra. No obstante, en el presente caso no se configura un perjuicio irremediable que justifique entrar al fondo de la controversia.

Para determinar esto último, es de recordar que la jurisprudencia de esta corporación ha sostenido que un perjuicio irremediable debe cumplir con los requisitos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia (30) . Por tanto, los derechos a proteger deben ser claros y objetivos, estar sujetos a una amenaza capaz de ocasionar perjuicios irreparables o, cuando estos ya se ocasionaron, que la situación tienda a agravarse con el trámite ordinario previsto en el ordenamiento. De otra parte, las órdenes que imparta el juez de tutela deberán tener la capacidad de evitar que el daño se produzca o, cuando menos, ser capaces de mitigarlo.

Es del caso aclarar que los accionantes no alegan expresamente un perjuicio irremediable, pero sí manifiestan que el conflicto surgido con la Secretaría de Movilidad y la cooperativa accionada les causa perjuicios económicos, pues no han podido operar su vehículo el cual fue adquirido mediante un crédito por el que deben responder. Además, aseguran que de la explotación económica del automotor depende la subsistencia de sus familias.

Un supuesto similar se debatió en la Sentencia T-753 de 2003, concluyéndose que de estas dos circunstancias, solo la última podría catalogarse como generadora de un eventual perjuicio irremediable. Sin embargo, en el expediente no reposa prueba alguna que permita acreditar que la subsistencia de las familias de los accionantes dependa exclusivamente de la explotación económica del vehículo que pretenden sea puesto a operar y que esta situación los ponga en una seria amenaza, donde el amparo resulte urgente e impostergable, es decir, que en caso de no otorgarse se cause un daño de tal gravedad, que no pueda ser reparado. No existe en el expediente la certeza de que sus ingresos tienen origen exclusivamente en el vehículo que indican en la acción de tutela como único medio de subsistencia.

Es de mencionar, como se dijo igualmente en la Sentencia T-753 de 2006, que incumbe a la parte que aduce la configuración de un perjuicio irremediable, aportar la prueba que permita su acreditación en sede de tutela. Al respecto, la Corte se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia (31) , entre la que se encuentra la Sentencia T-278 de 1995, en la cual se expresó:

“En relación con el perjuicio irremediable, la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de expresar que, para que este se configure no basta la sola afirmación del accionante, sino que aquel debe estar plenamente acreditado en el proceso, y que además se adopte como mecanismo transitorio mientras se resuelve el derecho por parte del juez competente para decidir la situación en forma definitiva”.

Así entonces, dado que la solicitud de amparo interpuesta no se refiere a un debate constitucional sino legal, dirigida a controvertir decisiones administrativas, en donde no se encuentra acreditada la inminencia de un perjuicio irremediable, la Sala revocará la sentencia proferida en segunda instancia por el Juzgado 37 Penal del Circuito de Bogotá, el nueve (9) de mayo de 2007, que confirmó la sentencia de primera instancia que había igualmente concedido la tutela instaurada por José Gustavo Rodríguez Rodríguez y José Roberto Rodríguez Acosta.

5. La necesaria fundamentación de los fallos de tutela. Toda sentencia debe ser motivada y la motivación tiene que ser clara y guardar relación lógica con la resolución que se adopta.

Finalmente recuerda la Corte que la Constitución confía a los jueces la trascendental función de velar por los derechos fundamentales. Se espera de ellos que sus providencias se profieran sobre la base de una convicción, razonablemente fundada, en torno a los hechos que son objeto de su conocimiento. La exigencia de claridad, que tiene gran importancia en todo fallo, resulta ser esencial en el caso de las sentencias de tutela, toda vez que estas, junto con la función de proteger efectivamente los derechos fundamentales, desempeñan un papel de pedagogía constitucional (C.N., art. 41) (32) .

Como esta misma corporación lo ha expresado en otras ocasiones, las órdenes que se impartan en materia de tutela han de ser claras, específicas y contundentes y referentes de manera precisa a la forma como el juez concibe que los supuestos derechos vulnerados quedarán eficientemente amparados (33) .

La decisión judicial debe por tanto, ser motivada y guardar coherencia con las razones que llevaron al fallador a adoptar su decisión, por lo cual no son de recibo las providencias que, como las aquí examinadas, hacen una confusa exposición de argumentos que no conducen al resultado final plasmado en la parte resolutiva de los fallos, fallos que no emitieron ninguna orden como consecuencia de haber concedido la tutela, ni guardaron coherencia con los datos del expediente.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE

1. REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado 41 Penal Municipal con función de control de garantías de Bogotá y el Juzgado 37 Penal del Circuito de Bogotá, en el proceso de la referencia. En su lugar, declarar improcedente el amparo solicitado.

2. Por secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Rodrigo Escobar GilMarco Gerardo Monroy CabraNilson Pinilla Pinilla.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

(1) Folios 19 y 20 del Expediente.

(2) Sentencia T-753 de 2006.

(3) Ha considerado la Corte que con estas características, la tutela no desplaza las acciones ordinarias y evita que por esta vía se llegue a desarticular el sistema de competencias y procedimientos propio del Estado constitucional de derecho. Ha sostenido: “que la paulatina sustitución de los mecanismos ordinarios de protección de derechos y de solución de controversias por el uso indiscriminado e irresponsable de la acción de tutela entraña (i) que se desfigure el papel institucional de la acción de tutela como mecanismo subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, (ii) que se niegue el papel primordial que debe cumplir el juez ordinario en idéntica tarea, comoquiera que es sobre todo este quien tiene el deber constitucional de garantizar el principio de eficacia de los derechos fundamentales (art. 2º superior) y (iii) que se abran las puertas para desconocer el derecho al debido proceso de las partes en contienda, mediante el desplazamiento de la garantía reforzada en que consisten los procedimientos ordinarios ante la subversión del juez natural (juez especializado) y la transformación de los procesos ordinarios que son por regla general procesos de conocimiento (no sumarios)” (Sent. T-514/2003).

(4) Sobre la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, la Corte en Sentencia T-1222 de 2001 afirmó: “... el desconocimiento del principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela implica necesariamente la desarticulación del sistema jurídico. La garantía de los derechos fundamentales está encomendada en primer término al juez ordinario y solo en caso de que no exista la posibilidad de acudir a él, cuando no se pueda calificar de idóneo, vistas las circunstancias del caso concreto, o cuando se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, es que el juez constitucional está llamado a otorgar la protección invocada. Si no se dan estas circunstancias, el juez constitucional no puede intervenir”.

(5) Sentencia T-127 de 2001: “(...) la suspensión provisional de los actos administrativos es trámite que se ubica como una de las medidas que deben solicitarse antes de que sea admitida la demanda que se formule en contra del acto correspondiente; es concebida como medida cautelar en presencia de excepcionales casos en los que la vulneración de normas superiores sea manifiesta, y como tal es cuestión previa a decidir en el trámite de la acción que se adelanta. Así las cosas, esta posibilidad judicial resulta ser un trámite pronto, y por lo mismo no menos eficaz que la vía de la tutela” (negrillas fuera del original).

(6) Código Contencioso Administrativo. Artículo 152. “Procedencia de la suspensión. El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida. 2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. 3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor”.

(7) Ver entre otras las sentencias T-640 de 1996, T-533 de 1998 y T-127 de 2001.

(8) Sentencia SU-039 de 1997.

(9) Sentencias T-435 de 2005, T-353 de 2005 y T-330 de 1998, entre otras.

(10) Sentencia SU-039 de 1997.

(11) Con ocasión de la revisión de las acciones de tutela promovidas como consecuencia de decisiones distritales concernientes a la reestructuración del sistema de transporte en Bogotá, sobre este aspecto la Corte afirmó que “[l]a acción de tutela es un mecanismo de protección de los derechos constitucionales fundamentales que procede en el evento de que sean vulnerados o amenazados por autoridades públicas o excepcionalmente por particulares y siempre que no exista otro medio de defensa judicial. De ello se infiere que aquellos derechos que no tengan la índole de fundamentales no pueden ser protegidos por esa vía; que la vulneración o amenaza de tales derechos debe originarse en la actuación u omisión de una autoridad pública o de particulares, en este último evento solo en las condiciones fijadas en la ley, y que si concurren otros mecanismos de protección debe acudirse a ellos y no a la acción de tutela pues esta no es un instrumento alternativo de defensa de tales derechos. Finalmente, en caso de concurrir otros medios de protección, la acción de tutela solo procede como mecanismo transitorio de defensa con el fin de evitar un perjuicio irremediable”. (Sent. T-031 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño).

(12) Sentencia T-753 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(13) Sentencia T-753 de 2006.

(14) Folios 1 y 2 de la demanda.

(15) Consejo de Estado. Sala Segunda. Sentencia de abril 20 de 1983: “No existe en nuestro derecho un modelo consagrado, una forma predeterminada de acto administrativo, que permita identificarlo. Solo algunos actos administrativos, como los decretos y las resoluciones, tienen una forma determinada. Los actos administrativos no lo son necesariamente formales, también los hay informales, pudiendo ser escritos, verbales y aún tácitos”.

(16) Sentencia T-753 de 2006.

(17) Sentencia T-1051 de 2001.

(18) En el mismo sentido Sentencia T-753 de 2006.

(19) Sentencia T-753 de 2003.

(20) Sentencia T-753 de 2003.

(21) Sentencia T-753 de 2003.

(22) Sentencias T-026 de 2006, y T-356 de 2006.

(23) Cfr., entre muchas otras, las Sentencia T-231 de 1994, T-352 de 1997, C-093 de 2001 y C-673 de 2001.

(24) Cfr., entre muchas otras, las Sentencia T-231 de 1994, T-352 de 1997, C-093 de 2001 y C-673 de 2001.

(25) M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(26) Medida esta tomada entre otras razones debido a que en la ciudad de Cali se adelante el proceso licitatorio para la construcción del primer corredor troncal del sistema masivo de transporte denominado MIO.

(27) Una de las dos empresas presuntamente afectadas manifestó interponer esta acción como mecanismo transitorio.

(28) Sentencia T-127 de 2001. La Corte revocó los fallos proferidos por diferentes despachos judiciales, quienes concluyeron que la DIAN había afectado el debido proceso al reclasificar a varios contribuyentes como responsables fiscales en el régimen común y no en el simplificado. La Corte señaló que los demandantes pudieron acudir a la jurisdicción contencioso administrativa y solicitar la suspensión provisional del acto administrativo para asegurar la protección de sus derechos, resultando improcedente la acción de tutela como mecanismo principal. En el mismo sentido pueden consultarse las sentencias T-533 de 1998 y T-640 de 1996.

(29) Sentencia T-753 de 2006.

(30) Sentencia T-599 de 2002: “(...) es importante reiterar que en múltiples oportunidades esta corporación ha indicado que el único perjuicio que habilita la procedencia transitoria de la acción de tutela es aquel que cumple las siguientes condiciones: (1) se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental; (2) de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (3) su ocurrencia es inminente; (4) resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y, (5) la gravedad de los hechos, es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales”.

(31) Sobre la necesidad de demostrar la existencia del perjuicio irremediable, ver —entre otras— las sentencias T-1584 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz); T-1205 de 2001 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), SU-1070 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño); T-1085 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), T-628 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa); y T-644 de 2005(M.P. Jaime Córdoba Triviño).

(32) Sentencia T-450 de 1994.

(33) Sentencia T-575 de 1997.

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