Sentencia T-1078 de octubre 11 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PRIMERA DE REVISIÓN

Sentencia T-1078 DE 2001 

Ref.: Expedientes acumulados T-469953, T-469968, T-470106, T-470433, T-470506, T-470513, T-470556, T-470569, T-470633, T-470634, T-471086, T-471087, T-471102, T-471434, T-471604, T-471605, T-471722, T-471736, T-471766, T-472318, T-472343, T-472357, T-472363, T-472365, T-472367, T-472541, T-472693 y T-472699.

Magistrado Ponente:

Jaime Araújo Rentería.

Acción de tutela instaurada por Sandra Milena Sánchez Ortiz y otros, contra la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Bogotá, D.C., a once de octubre de dos mil uno.

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Araújo Rentería, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente,

Sentencia

Dentro del proceso de revisión de los fallos proferidos en las acciones de tutela instauradas por Sandra Milena Sánchez Ortiz, Mario Ramón Bolaño Romero, Luz Mila Osorio Garnier, Ángel Gabriel Forero Barbosa, Óscar Alfredo Pantoja Lasso, Adrian Urrea Espitia, Valencia Gaitán Cortés, David García González, Antonio Salazar Betancour, Ever Enrique Perpiñán Núñez, Luis Fernando Gómez, Luz Dary Muñoz Restrepo, Jaime Enrique Santos Durán, Johana Marcela Vargas Ángel, Fabio Hernán Posada Jaramillo, Graciela Maldonado de Ortiz, José Natanael González Uribe, Luis Carlos Bedoya Muñoz, Harlin Blandón Arriaga, Víctor José Berrío Arcia, Luz Mila Alfonso Rivera, Octavio Cardona Delgado, Johana Astro Cuadros, Domingo Ramón Rodríguez Beltrán, Julio Rafael Nieves Daza, Mariela Navas, Luz Marina González Díaz, Gustavo Enrique Romero Fernández, Sandra Patricia Vélez Aterhortúa, Janit Stella Hernández, contra la Registraduría Nacional del Estado Civil.

I. Antecedentes

1. Hechos.

Los actores invocan la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y petición, a raíz de la mora en el trámite y entrega del documento de identidad por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, lo cual les impide ejercer sus derechos ciudadanos. Las solicitudes de trámite de las cédulas de ciudadanía fueron presentadas en las fechas que se anotan en el siguiente cuadro, donde igualmente se relacionan los nombres de los actores, despachos de instancia y decisiones respectivas, en relación con las acciones de tutela acumuladas para efectos del presente fallo:

Nº ExpedienteDemandanteFecha de solicitud trámitePrimera y /segunda instanciaDecisión
T-469953Sandra Milena Sánchez Ortiz.22 de mayo de 2000.J. Promiscuo Mpal. de Jericó (Boyacá)/ No hubo.Deniega
T-469968Mario Ramón Bolaño Romero.29 de marzo de 2000.J. Promiscuo Mpal. de Becerril (Cesar)/ No hubo.Deniega
T-470106Luz Mila Osorio Garnier14 de diciembre de 1999.J. 1º Civil Mpal. de Santa Rosa de Cabal (Risaralda)/No huboDeniega
T-470433Ángel Gabriel Forero Barbosa29 de octubre de 1999.J. 3º Civil del Circuito de Bogotá/No hubo.Deniega
T-470506Óscar Alfredo Pantoja Lasso.28 de abril de 2000.J. Promiscuo Mpal. de Pupiales (Nariño).Deniega
T-470513David García, Adrián Urrea y Valencia Gaitán.13 de septiembre/99, 13 de julio y 25 de octubre/2000.J. Único Promiscuo Mpal. Cartagena del Chaira (Caquetá).Deniega
T-470556Antonio Salazar Betancour16 de febrero de 2000.J. 1º Civil del Circuito de Cartagena (Bolívar)Deniega
T-470569Ever Enrique Perpiñán Núñez.29 de junio de 2000.J. Promiscuo Mpal. de Urumita (Guajira).Concede
T-470633Luis Fernando Gómez14 de febrero de 2000.J. 12 Laboral del Circuito de Medellín/Tribunal Superior.Deniega/ Revoca y concede
T-470634Luz Dary Muñoz Restrepo.23 de diciembre de 1999.J. 13 Laboral del Cto. Medellín/ Tribunal Superior.Concede/ Confirma
T-471086Jaime Enrique Santos Durán5 de mayo de 2000.J. Promiscuo Mpal de Galapa (Atlántico).Deniega
T-471087Johana Marcela Vargas Ángel.6 de diciembre de 1999.J. 13 Laboral del Cto. Medellín (Antioquia)Deniega
T-471102Fabio Hernán Posada Jaramillo.26 de noviembre de 1999.J. 1º Penal del Cto. Medellín/Tribunal Superior.Deniega/ Revoca y concede.
T-471434Graciela Maldonado De Ortiz.11 de octubre de 1999.J. 1º Promiscuo Mpal. de Saravena (Arauca)/ J. Único Promiscuo del Cto. Saravena.Concede/ Revoca y deniega.
T-471604José Natanael González Uribe.28 de abril de 2000.J. 18 Penal Mpal. Medellín (Antioquia)Deniega
T-471605Luis Carlos Bedoya Muñoz.29 de febrero de 2000.J. 18 Penal Mpal. Medellín (Antioquia).Deniega
T-471722Harlin Blandon Arriaga14 de octubre de 2000.J. Civil Mpal. Turbo (Antioquia).Deniega
T-471736Víctor José Berrío Arcia17 de noviembre de 1999.J. 5º Penal Mpal. Cartagena (Bolívar).Deniega
T-471766Luz Mila Alfonso Rivera.9 de marzo de 1999.J. 2º Promiscuo Mpal. Saravena (Arauca)/ J. Único Promiscuo Cto. Saravena.Concede/ Revoca y deniega.
T-472318Octavio Cardona Delgado.27 de abril de 2000.J. 10 Penal Cto. Medellín Tribunal Superior.Deniega/ Revoca y concede.
T-472343Johana Astro Cuadros.1º de diciembre de 1999.Tribunal Superior de Bogotá.Concede
T-472357Domingo Ramón Rodríguez Beltrán31 de enero de 2000.J. 2º Civil Mpal. Cartagena/ Tribunal Superior.Concede/ Revoca y deniega.
T-472363Julio Rafael Vélez Daza.9 de febrero de 2000.J. Promiscuo Mpal. de Becerril (Cesar)Concede
T-472365Mariela Navas14 de marzo de 2000.J. 2º Civil Mpal. de Jamundi.Concede
T-472367Luz Marina González Daza31 de mayo de 2000.J. Promiscuo Mpal. de Becerril (Cesar).Concede
T-472541Gustavo Enrique Romero Fernández.15 de diciembre de 1999.J. 13 Laboral Cto. Medellín (Antioquia)Concede
T-472693Sandra Patricia Vélez Atehortúa.6 de abril de 1999.J. 1º Promiscuo Mpal. de Tebaida (Quindío)Concede
T-472699Janit Stella Hernández.10 de octubre de 1994J. 35 Civil Cto. Bogotá.Deniega

Solicitado el informe de rigor a la entidad demandada, ésta pidió que se negaran las acciones interpuestas bajo los siguientes argumentos:

“2. Si bien es cierto que, el artículo 1º de la Ley 39 de 1961, expresa en su tenor literal, que: “los mayores de 18 años sólo podrán identificarse con la cédula de ciudadanía laminada”, también es cierto que la norma en comento ha sido modificada por otras normas posteriores, en cuanto a que, ya no es el único documento que sirve para identificar a los ciudadanos en todos sus actos, como lo preceptúa la citada ley; pues tenemos que el artículo 24 del Decreto-Ley 960 de 1970, expresa que: “… la identificación de los comparecientes se hará con los documentos legales pertinentes dejando testimonio de cuáles son éstos, sin embargo, en caso de urgencia, a falta de documento especial de identificación podrá el notario identificarlos con otros documentos auténticos o mediante fe de los conocimientos de parte suya”.

3. Igualmente el Código de Procedimiento Civil deja abierta la posibilidad de que en ciertas circunstancias puede aceptarse la identificación de los ciudadanos con medios probatorios distintos de la cédula de ciudadanía, cuando al tratar de la declaración de terceros, expresa el artículo 227 que: “… presente e identificado el testigo, el juez exigirá… ya que no establece que esencialmente sea con cédula de ciudadanía, si se trata de colombianos mayores de 18 años”. Ha venido pues evolucionando el concepto estricto respecto a la identificación de las personas a través de la cédula de ciudadanía admitiéndose, que en circunstancias especiales se haga a través de otros medios probatorios, como es el caso de las cédulas en trámite y si para los efectos de la identificación provisional se expiden certificados, cuando es el mismo funcionario con atribuciones para hacerlo.

Cabe resaltar que el accionante no ha sido desprotegido por la entidad durante el tiempo de espera de su documento, puesto que la registraduría expide en el momento de preparar el material, una contraseña que es totalmente válida para todos los actos civiles.

Con la entrega de dicha contraseña se dio respuesta inmediata a la petición, si vencido el término de vigencia de la contraseña, por alguna razón no está lista la cédula de ciudadanía del petente, éste puede solicitar una certificación de que dicho documento se encuentra en trámite, con lo cual se da plena cobertura a la necesidad que tiene el ciudadano de identificarse mientras la registraduría le hace la entrega definitiva de su documento. Por lo tanto, la Registraduría Nacional del Estado Civil no vulnera en forma alguna el derecho de petición de ningún ciudadano. Este mismo procedimiento opera para todo el país.

5. Es importante aclarar a su despacho que la Registraduría Nacional del Estado Civil, enfrenta un complejo proceso de modernización, fruto de grandes estudios internacionales y dentro del cual se está implementando el nuevo sistema AFIS, medio en el cual se procesan todas las cédulas desde las oficinas centrales en Bogotá por razones de seguridad. Conviene señalar, que este nuevo sistema, obviamente implica traumatismos inicialmente en la producción de cédulas de cualquier tipo (primera vez, duplicados, rectificaciones) que son totalmente ajenos a la voluntad de la registraduría, por el contrario el ánimo de nuestra entidad es modernizarnos para la prestación de un mejor servicio”.

2. Pretensiones.

En términos generales, los demandantes solicitan que la entidad demandada les expida la correspondiente cédula de ciudadanía.

3. Pruebas recaudadas.

• Fotocopia de contraseña expedida a los actores.

• Diligencia de ratificación de la acción de tutela de Sandra Milena Sánchez Ortiz ante el Juez Promiscuo Municipal de Jericó (Boyacá).

• Declaración jurada rendida por Mario Ramón Bolaño Romero.

• Fotocopia del certificado expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil de Santa Rosa de Cabal (Risaralda) a la señora Luz Mila Osorio Garnier.

• Diligencia de inspección judicial a las instalaciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil de Cartagena del Chairá (Caquetá) por parte del Juzgado Único Promiscuo Municipal de Cartagena del Chairá (Caquetá).

• Diligencia de inspección ocular realizada por el Juzgado Promiscuo de Urumita (Guajira).

• Declaración jurada rendida por el señor Ever Enrique Perpiñán Núñez ante el Juzgado Promiscuo de Urumita.

• Diligencia de inspección judicial realizada por el Juzgado Promiscuo Municipal de Galapa (Atlántico).

• Declaración jurada rendida por el señor Jaime Enrique Santos Durán ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Galapa (Atlántico).

• Fotocopia de la cédula de ciudadanía expedida a Johanna Marcela Vargas Ángel.

• Declaración jurada rendida por Luz Mila Alfonso Rivera ante el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Saravena (Arauca).

• Declaración jurada rendida por el señor Domingo Ramón Rodríguez Beltrán ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cartagena.

II. Sentencias objeto de revisión

Los diferentes despachos judiciales que de conformidad con el cuadro anterior conocieron en primera y segunda instancia de las diferentes acciones de tutela objeto de la presente providencia, en algunos casos concedieron el amparo y en otros denegaron, para lo cual entre otros fundamentos, expusieron lo siguiente:

Entre los fundamentos para denegar, se ha señalado que:

• La demora en el trámite de elaboración de cédulas de ciudadanía se debe a la falta de insumos y no a un capricho de la administración.

• Los traumatismos de la modernización de la entidad demandada son totalmente ajenos a su voluntad, situación que es comprensible.

• Aunque la solicitud para la expedición de las cédulas de ciudadanía se hayan elevado hace varios años, lo cierto es que tal trámite está regulado por reglamentos especiales a los cuales se deben someter todos los ciudadanos nacionales, lo cual de suyo excluye cualquier tipo de diferenciación o discriminación que amenace el derecho a la igualdad.

• No se vulnera el derecho fundamental de petición porque efectivamente se está elevando una solicitud ante la registraduría y es la de obtener la cédula de ciudadanía, expidiendo de inmediato una contraseña que indica que el documento de identidad está en trámite, constituyendo una respuesta a la solicitud. Señalan que la contraseña dada por la registraduría, en la cual aparecen todo los datos de identificación como ciudadano de los accionantes, como son, número de cédula, fecha y lugar de nacimiento, nombres y apellidos, además tiene un código de barras, es un documento válido para identificarse como tal y ejercer todos sus derechos como ciudadanos.

• No se vulnera el derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Nacional, ya que como se expuso inicialmente, no se trata de una simple solicitud respetuosa a una entidad pública, a la cual se le debe dar una respuesta pronta y efectiva, sino de un trámite especial que se debe agotar para la expedición de la cédula de ciudadanía, correspondiéndole tal función a un órgano centralizado, en la que se deben observar los principios de celeridad y eficacia, pero que por lo complejo de la tramitación, no da lugar a la acción de tutela para la protección al derecho de petición.

Dentro de los fundamentos para conceder el amparo se tienen los siguientes:

• Procede la protección de los derechos fundamentales de petición e igualdad porque la anotación de validez por tres (3) meses de la contraseña supone que en dicho término se entrega el documento original, por lo cual la mora no tiene por qué sufrirla el solicitante. Así mismo, la ausencia de cédula sí afecta actuaciones de carácter electoral, administrativo y judicial que incluso pueden desembocar en situaciones delictivas.

• Se considera que se vulnera el derecho al sufragio consagrado en el numeral 1º artículo 40 de la Carta Política, porque la contraseña o certificación de la cédula se encuentra en trámite expedida por la Registraduría Nacional, no sirve para ejercer el derecho al sufragio por cuanto de acuerdo con la ley se requiere exhibir la cédula de ciudadanía al momento de votar. Además del perjuicio ya mencionado y teniendo en cuenta que por notoriedad pública se tiene conocimiento de que en algunos municipios se elegirá alcalde se considera que se encuentra latente un nuevo agravio para el derecho político de elegir y ser elegido, porque si la Registraduría Nacional no expide la cédula antes de la inscripción de candidatos, no se podría aspirar a la alcaldía municipal; y si su expedición no se logra antes de la elección, tampoco se podría participar en la elección de alcalde del municipio.

• La Registraduría Nacional del Estado Civil está en la obligación de dar pronta solución en lo que respecta a la expedición del documento de identidad, pues con dicho retardo en cumplir tal obligación, se le violan derechos tales como identidad como ciudadano, actuar en elecciones populares que se adelanten en el territorio nacional.

• Cuando se inicia un proceso de modernización en cualquier entidad pública o particular, antes de iniciarse el mismo se deben establecer criterios, parámetros y soluciones a los posibles traumas que la modernización pueda acarrear, con el fin de asegurar que la entidad siga cumpliendo las funciones para las cuales ha sido creada y que el usuario no sufra las consecuencias de los manejos internos, pues lo contrario sería decir que la modernización acarrearía más problemas de los que pretende solucionar.

• Con fundamento en la sana lógica y lo que se ha entendido por la protección de derechos fundamentales constitucionales, cuando éstos involucran la prestación de servicios públicos y derechos esenciales de los ciudadanos, la justificación de adelantarse un complejo proceso de modernización, la ausencia legal de plazo para la expedición de la cédula, el procedimiento para la consecución de insumos y las dificultades para las apropiaciones presupuestales, nunca podrán ser razones valederas y ajustadas a derecho, para que un derecho de petición, que se hizo de manera respetuosa ante la registraduría delegada de esta ciudad, pueda tardarse más de un año y medio en resolverse.

• Éste es otro caso más de los múltiples ejemplos de la desatención del Estado para con sus asociados, la desidia, negligencia, falta de diligencia u omisión no redime a los funcionarios públicos de su propia culpa, pues no puede achacarse la mora a la modernización, porque el sistema anterior aunque obsoleto, ha permitido expedir y entregar duplicados de cédulas de otras personas en igualdad de condiciones a algunos de los actores y solicitadas con posterioridad vulnerándoseles su derecho fundamental constitucional a la igualdad.

• Señalar que no se ha violado el derecho de petición, porque el accionante tiene una contraseña que le sirve como identificación y que en cualquier momento puede solicitar un certificado para acreditar la existencia de la cédula de ciudadanía en la Registraduría Nacional, aún no expedida, constituye un argumento absurdo, pues si la contraseña o el certificado referido reemplazan el documento, debe entonces suprimirse el original del mismo y para ello la oficina encargada de la expedición de las cédulas no requiere ningún otro mecanismo o procedimiento para que los ciudadanos exhiban y se les reconozca la identidad con el documento original o el duplicado. Tan contradictorio es lo anterior que en la misma respuesta a la demanda se refiere a una identificación secundaria en casos de urgencia, no permanente, según lo dispuesto en el Decreto-Ley 960 de 1970 y el artículo 227 del Código de Procedimiento Civil.

• Existe una obligación de la entidad demandada de informar por escrito al ciudadano las razones de la demora en el trámite de su documento.

III. Consideraciones y fundamentos de la Corte

1. Competencia.

Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, en el expediente de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Planteamiento del problema.

Corresponde a esta Sala estudiar y analizar si con la dilación en la expedición de las cédulas de ciudadanía de los actores se vulnera algún derecho fundamental por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, para lo cual se considera que el estudio se debe circunscribir a la presunta vulneración a los derechos de petición, personalidad jurídica y derechos políticos.

3. De la presunta vulneración al derecho de petición. Término para resolver de fondo la petición relacionada con la expedición de la cédula de ciudadanía.

El artículo 2º del Código Contencioso Administrativo, señala que los funcionarios tendrán en cuenta que la actuación administrativa tiene por objeto el cumplimiento de los cometidos estatales como lo señalan las leyes, la adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, reconocidos por la ley.

Al respecto la Constitución en su artículo 120 ha asignado a la Registraduría Nacional del Estado Civil, la función relativa a la identidad de las personas, por lo tanto, debe responder por la eficiente prestación del servicio público a cargo del Estado de cedular a los ciudadanos en cumplimiento de los cometidos estatales y a fin de asegurar la efectividad de los derechos de los ciudadanos a tener una identidad, para que puedan ejercer sus derechos civiles y políticos.

Nuestro estudio se ocupará de determinar si el derecho a obtener la expedición de la cédula de ciudadanía, en sí mismo comporta un derecho fundamental, o si sólo se trata de un presupuesto necesario e indispensable para el ejercicio de ciertos derechos fundamentales.

Definido el derecho fundamental de petición por el artículo 23 de la Constitución Política como aquel que tiene toda persona para presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución; cuando quiera que éste resulte vulnerado o amenazado por cualquier autoridad pública, procede la acción de tutela como mecanismo consagrado constitucionalmente para ampararlo, protegerlo y garantizar su efectividad.

A su vez el artículo 4º del Código Contencioso Administrativo establece que las actuaciones administrativas podrán iniciarse:

• Por quienes ejercen el derecho de petición ya sea en interés general o particular.

• Por quienes obren en cumplimiento de una obligación o deber legar, y

• Por las autoridades oficiosamente.

La solicitud que hace el ciudadano ante la Registraduría del Estado Civil tendiente a la expedición del documento de identidad, no es cosa diferente a instar verbalmente a la administración para que inicie las actuaciones necesarias para su expedición acreditando la mayoría de edad en la forma exigida por el artículo 62 del Decreto 2241 de 1988; solicitud que reviste las características de una verdadera petición de interés particular, tendiente a la obtención efectiva de la cédula de ciudadanía. Por lo tanto, sólo se satisface el derecho de petición con la expedición y entrega al interesado de este documento.

El derecho fundamental de petición se encuentra desarrollado en los artículos 5º y siguientes del Código Contencioso Administrativo, señalando que se puede ejercer en forma verbal o escrita y debe resolverse en un término de quince (15) días hábiles. No obstante, también indica que cuando no le sea posible a la autoridad competente resolver la petición dentro de este término, deberá informarle al peticionario indicando el término que se tomará para su resolución, el cual deberá ser definido en forma razonable de acuerdo a la mayor o menor complejidad del asunto o trámite a surtirse para poder satisfacer y resolver de fondo la petición.

Lo anterior de acuerdo a lo establecido en el artículo 5º ibídem que en efecto dice: “Las peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible resolver o contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en que se resolverá o dará respuesta”.

Teniendo en cuenta que la expedición de la cédula de ciudadanía requiere la realización de algunos trámites que resultan dispendiosos para la administración, la expedición inmediata de la contraseña resulta ser una respuesta provisional, pero, nunca definitiva ni efectiva respecto del derecho de petición de los ciudadanos. Por lo tanto, a la luz de las normas legales y aplicables a este derecho, debe entenderse que cuando se hace entrega de la contraseña se tiene una vigencia y validez de tres (3) meses según lo informado por la demandada, implícitamente se está indicando al individuo que éste será el término que demorará o se tomará la registraduría para resolver de fondo y de manera definitiva la petición de los interesados. Vencido este término deberá procederse a la entrega del documento definitivo, caso contrario, se estará vulnerando efectivamente el derecho fundamental de petición.

Se considera por esta Sala que, el término de tres (3) meses señalado por la misma entidad, es un término razonable para la resolución efectiva del derecho de petición tendiente a la expedición de la cédula de ciudadanía.

De otra parte, el derecho de petición se satisface bien, mediante la contestación o respuesta de fondo ya sea en forma verbal o escrita, según que la petición se haya elevado en forma verbal o escrita; o mediante la resolución también de fondo por parte de la autoridad competente. De tal manera, que como se señala en el mismo artículo 5º antes citado, la satisfacción del derecho de petición a favor de los actores sólo se satisface efectivamente mediante la resolución de su petición que se traduce no en una respuesta escrita o verbal de la administración, sino mediante la expedición del documento de identidad solicitado.

En otros casos en que esta misma Sala se refirió a la dilación para resolver un derecho de petición, mediante Sentencia T-487 de 2001 se expresó lo siguiente igualmente aplicable a la aquí demandada:

“El artículo 3º del Código Contencioso Administrativo, señala que las actuaciones administrativas se cumplirán con observancia de los principios de economía, celeridad e imparcialidad en razón a los cuales se tendrá en cuenta que las normas de procedimiento se utilicen para agilizar las decisiones y se suprimirán los trámites innecesarios. Indica además, que el retardo injustificado es causal de investigación y sanción disciplinaria, que se puede iniciar de oficio o por queja del interesado.

En virtud del principio de imparcialidad las autoridades deben actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin ningún género de discriminación; por consiguiente deberán darles un tratamiento igual, respetando el orden en que actúan ante ellos.

De acuerdo a lo anterior tenemos que el respeto por el derecho al turno, a que hace referencia el Decreto 1045 de 1978 que invoca la demandada para justificar su negligencia y dilación en la resolución de la petición de la actora, no pretende cosa diferente a garantizar el principio de imparcialidad antes mencionado, no siendo de recibo por esta Sala que so pretexto de su cumplimiento se vulnere un derecho fundamental de los ciudadanos como lo es el de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Nacional.

No quiere decir lo anterior, que se pueda transgredir dicha norma en pro de garantizar y proteger el derecho de petición de los ciudadanos, por el contrario las dos (2) normas son perfectamente compatibles, debiéndose aplicar coetáneamente. Así como se debe respetar el turno de presentación de las solicitudes para garantizar el principio de imparcialidad, también se deben resolver las peticiones sobre prestaciones dentro del término legal, adoptando las medidas y mecanismo administrativos necesarios para garantizar el cumplimiento de las mismas y de los fines que se persiguen con cada una”.

No son de recibo tampoco para esta Sala, la falta de insumos, ni el proceso de modernización que lleva más de tres (3) años, como causa de justificación de la dilación, que más bien se traduce en la falta de planeación, organización y gestión administrativa para la debida, oportuna y eficiente prestación del servicio público de identificación a cargo del Estado.

Es deber de todo servidor público resolver dentro del término legal las peticiones formuladas por los ciudadanos en interés general o particular y les está prohibido de conformidad con el numeral 9º del artículo 41 de la Ley 200 de 1995: Omitir, retardar o no resolver dichas peticiones dentro de los términos establecidos para tal efecto.

En el presente caso, tenemos que a la fecha de presentación de las respectivas acciones de tutela ya habían transcurrido no sólo los tres (3) meses previstos por la misma entidad demandada para la expedición y entrega de los documentos de identidad de los actores, sino más de un (1) año en algunos y hasta dos (2) años en otros y para el caso de la acción de tutela T-472 de 1999 en que el actor solicitó la expedición del mencionado documento el 10 de octubre de 1994, han transcurrido ya más de seis (6) años en espera de la respuesta efectiva por parte del ente demandado.

Como en otros casos, donde esta misma Sala ha tutela el derecho de petición, por la dilación manifiesta de las autoridades en dar respuesta de fondo y efectiva a los ciudadanos que se traduce en ostensible negligencia, se ordenará dar traslado a la Procuraduría General de la Nación a efectos de que en virtud del poder disciplinario que le ha sido conferido por la ley, adelante los procesos del caso, tendientes a establecer las posibles y presuntas faltas disciplinarias en que hayan podido incurrir los servidores públicos al servicio de la demandada, con motivo de las acciones de tutela que se deciden por medio de la presente providencia.

Por lo anterior, se considera efectivamente vulnerado el derecho de petición de los actores y por lo tanto, se concederá el amparo para proteger y hacer efectivo este derecho.

4. Otros derechos fundamentales amenazados por la dilación en la expedición de cédulas de ciudadanía. Derecho a tener una personalidad jurídica. Derecho al libre ejercicio de los derechos políticos.

Se ha dicho en oportunidades anteriores por esta corporación que la cédula de ciudadanía no sólo constituye el medio o instrumento idóneo de identificación de los ciudadanos tendiente a determinar su individualidad, sino que además acredita su mayoría de edad y en consecuencia lo habilita para ejercer sus derechos civiles y políticos.

Esta corporación al pronunciarse respecto de la inconstitucionalidad de la expresión “renovación” del artículo 65 de la Ley 2241 de 1986 que contiene el Código Electoral, mediante Sentencia C-511 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell, señaló:

“2.1. La Constitución y la ley han asignado a la cédula de ciudadanía, tres funciones particularmente diferentes pero unidas por una finalidad común, cual es la de identificar a las personas, permitir el ejercicio de sus derechos civiles y asegurar la participación de los ciudadanos en la actividad política que propicia y estimula la democracia.

Jurídicamente hablando, la identificación constituye la forma como se establece la individualidad de una persona con arreglo a las previsiones normativas. La ley le otorga a la cédula el alcance de prueba de la identificación personal, de donde se infiere que sólo con ella se acredita la personalidad de su titular en todos los actos jurídicos o situaciones donde se le exija la prueba de tal calidad. En estas condiciones, este documento se ha convertido en el medio idóneo e irremplazable para lograr el aludido propósito.

De otra parte, la cédula juega papel importante en el proceso de acreditación de la ciudadanía, que se ejerce por los nacionales a partir de los 18 años y que, en los términos del artículo 99 de la Constitución, es la “…condición previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que llevan anexa autoridad o jurisdicción”.

La ciudadanía es pues el presupuesto esencial para el ejercicio de los derechos políticos y éstos, a su vez, se traducen en la facultad de los nacionales para elegir y ser elegidos, tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares, cabildos abiertos, revocatorias de mandatos, constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas, formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas, promover acciones de inconstitucionalidad en defensa de la integridad y supremacía de la Constitución y, en fin, desempeñar cargos públicos, etc. (C.P., arts. 40, 99, 103, 107, 241).

Pero, además de lo señalado, la cédula de ciudadanía constituye también un medio idóneo para acreditar la “mayoría de edad”, o sea, el estado en que se alcanza la capacidad civil total, circunstancia en que se asume por el legislador que la persona ha logrado la plenitud física y mental que lo habilita para ejercitar válidamente sus derechos y asumir o contraer obligaciones civiles.

En resumen, la cédula de ciudadanía representa en nuestra organización jurídica, un instrumento de vastos alcances en el orden social, en la medida en que se considera idónea para identificar cabalmente a las personas, acreditar la ciudadanía y viabilizar el ejercicio de los derechos civiles y políticos…”.

4.1. Amenaza al derecho a tener una personalidad jurídica.

Consagrada en el artículo 14 de nuestra Carta al señalar que toda persona tiene derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica, no teniendo connotación distinta a la aptitud natural de cualquier individuo de la especie humana para ser sujeto activo o pasivo de relaciones jurídicas, esto es, el reconocimiento de su capacidad de ser sujeto de derechos y obligaciones.

El derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica no es otra cosa, que admitir que el ser humano es sujeto ante el derecho y en el derecho, esto es, que es causa y fin de lo jurídico; y que encuentra además su reconocimiento en el artículo 6º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el artículo 16 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Manifestó la entidad demandada que con la mora en al expedición de las cédulas de ciudadanía a los actores, no se les vulneraban sus derechos, por cuanto la misma ley permitía identificarse con otros documentos para diligencias notariales y judiciales.

Al respecto, esta Sala considera que la cédula de ciudadanía como regla general es y sigue siendo el documento idóneo, único e irremplazable para identificar a cualquier ciudadano y sólo en forma excepcional la ley permite utilizar o aceptar otro documento.

En efecto, el artículo 1º de la Ley 39 de 1961 establece que los colombianos mayores de edad, sólo podrán identificarse con la cédula de ciudadanía laminada, en todos los actos civiles, políticos, administrativos y judiciales. Por su parte, el artículo 24 del Decreto 960 de 1970 y artículo 11 del Decreto 2148 de 1983 indican que la identificación de los comparecientes se hará con los documentos legales pertinentes y que sólo en casos de urgencia, calificada por el notario, a falta de documento especial de identificación, podrá el notario identificarlos con otros documentos auténticos o mediante la fe del conocimiento personal de los comparecientes, que pueda dar este funcionario.

No puede la demandada pretender que en estos eventos se califique como urgencia, la omisión en la expedición y entrega del documento de identidad, porque no es una verdadera causa de urgencia en los términos que la norma la contempla. La urgencia se refiere a casos en que la diligencia notarial no da espera, como lo sería v. gr., el encontrarse el compareciente ante una grave enfermedad o al borde de la muerte, etc. La persona a quien confiere la norma la atribución de calificar la urgencia es al notario y no a la entidad aquí demandada como para asumir que éste sea un caso de urgencia en que el notario deba aceptar cualquier otro documento de identificación a falta de la cédula de ciudadanía.

Así mismo, jurisprudencialmente se ha indicado que el documento idóneo para identificar a quienes deban acudir a diligencias ante las autoridades judiciales es la cédula de ciudadanía; pero, ante la necesidad de allegar a un proceso el testimonio de quien por fuerza mayor no porta este documento en un momento determinado, la administración de justicia, puede recepcionar la declaración, cuando sin reparo no hay en el expediente duda alguna sobre la identidad personal misma del deponente (CSJ, Sent. ago. 4/88). En oportunidad posterior, el Tribunal Superior de Bogotá, señaló al respecto, que el no poder identificar al testigo en una diligencia, equivale a no asistir a la misma haciéndolo acreedor a las sanciones legales. (TSB, Sent. feb. 8/96).

No puede justificarse válidamente la dilación de la demandada en el hecho de que el artículo 227 del Código de Procedimiento Civil no señala expresamente la forma de identificarse para diligencias judiciales, pues, la norma aplicable es la general y en todo caso el artículo anterior no contempla que ésta sea una excepción; como se expresó, sólo en casos de fuerza mayor y siempre que exista forma dentro del proceso de establecer la identidad de la persona, se podrá suplir la cédula de ciudadanía por otro documento.

Los actores están en todo su derecho a reclamar, poseer y hacer uso de su documento de identificación, sin tener por qué estar expuestos a dificultades e inconvenientes para poder ejercer sus derechos civiles y cumplir con sus obligaciones legales, haciéndolo eventualmente acreedor a sanciones legales, máxime cuando la contraseña tiene una vigencia de tres (3) meses, vencido el cual no surtirá efectos como documento provisional de identificación.

Tampoco puede ser de recibo para esta Sala, el que una vez vencida la contraseña, deban los actores solicitar una certificación de que su cédula se encuentra en trámite; ésta es otra carga impuesta por la demandada para persistir en su omisión y no atender la satisfacción efectiva del derecho de los actores.

El argumento expuesto por la registraduría, que haciendo caso omiso de las prescripciones legales, retarda indefinidamente en el tiempo la entrega de las cédulas de ciudadanía a los ciudadanos, no es admisible por cuanto en su concepto pueden identificarse con otro documento, cuando como se ha señalado éstas son situaciones excepcionales, que en ninguna forma se puede como lo pretende la demandada, volver regla general la excepción con su comportamiento dilatorio.

Por lo anterior, se considera que la conducta omisiva de la demandada constituye una clara amenaza a los derechos fundamentales de los actores, en este caso, respecto del derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica, al demorar en forma injustificada e irrazonable la expedición del documento de identidad, por ser éste el instrumento idóneo para identificarse y acceder al ejercicio de sus derechos civiles, así como para comparecer ante las autoridades en cumplimiento de un deber legal.

Por lo tanto, si bien ninguno de los actores demostró haber requerido del documento de identidad para ejercer sus derechos civiles o no haberlos podido ejercer por falta del mismo, la omisión de la demandada constituye una verdadera amenaza a los mismos, debiendo obrar de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política que establece que procede el amparo del derecho fundamental respectivo, cuando quiera que con la acción u omisión de la autoridad pública resulten vulnerados o amenazados los derechos de las personas, debiendo conceder el amparo a los actores.

4.2. Amenaza al ejercicio de los derechos políticos.

Reconocidos en nuestra Constitución Política no sólo como un derecho, sino también como un deber; tienen su primera connotación en el artículo 40 en que se consagran como el derecho que tiene todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, pudiendo hacerlo efectivo a través de los derechos a: elegir y ser elegido, tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática, constituir partidos o movimientos políticos, revocar el mandato, tener iniciativa en las corporaciones públicas y acceder al desempeño de funciones y cargos públicos.

Dicho precepto garantiza el derecho de los ciudadanos a la participación política como expresión de nuestra República “democrática, participativa y pluralista”, derecho que también se encuentra previsto en el artículo 21.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Como deber se incluye en el artículo 95, dentro de los deberes de la persona y del ciudadano de participar en la vida política, cívica y comunitaria del país.

En relación con el importante y definitivo papel que juega la cédula de ciudadanía en relación con el derecho al sufragio, continuó señalando esta corporación en Sentencia C-511 de 1999, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell:

“2.2. No cabe duda que la cédula de ciudadanía constituye un documento al que se le atribuyen alcances y virtualidades de diferente orden que trascienden, según la Constitución y la ley, la vida personal de los individuos para incidir de modo especial en el propio acontecer de la organización y funcionamiento de la sociedad.

La norma acusada toma en cuenta el documento referido dentro de su connotación de instrumento necesario para el ejercicio del derecho político al sufragio.

Al margen de cualquier otra consideración debe tenerse en cuenta que el voto constituye una de las manifestaciones más importantes de la libertad de expresión en materia política, al tiempo que se le considera como un “deber cívico” inspirado en el principio de solidaridad. En ese sentido se advierte que el sufragio es un deber ciudadano que forma parte de aquel deber más amplio de contribuir a la organización, regulación y control democrático del Estado (C.P., art. 95-5). Pero de igual manera, es un derecho, que le permite participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, en virtud de lo cual puede elegir y ser elegido, tomar parte en plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática (C.P., art. 40).

(…) Un derecho que como el voto es simultáneamente un deber, y viceversa, requiere de la decidida y directa protección del Estado, si se tiene en cuenta que sólo éste puede comprometerse con éxito en la empresa nada fácil de proteger la fragilidad y vigencia de la democracia y los valores que ella representa dentro de nuestro modelo de organización política, si se tiene en consideración que aquél constituye la expresión más significativa y acabada del ejercicio democrático, hasta el punto de que sin su mediación resultan inanes los mecanismos de participación política reconocidos por la Constitución.

En este sentido ha señalado la Corte (1) :

(1) Sentencia C-337/97, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

“El derecho al voto, como quedó expuesto, es el principal mecanismo de participación ciudadana. Desde este punto de vista, las normas constitucionales que facultan a los ciudadanos para ejercer el sufragio, obligan correlativamente a las autoridades electorales a hacer posible el ejercicio de tal derecho, que halla su opuesto en el no-derecho de los demás —particulares y autoridades—, a impedirles que lo hagan con entera libertad”.

2.3. Resulta necesario insistir en que al Estado, en mayor grado, es quien está en condiciones de proteger, auspiciar y fomentar el derecho al sufragio, no sólo por cuanto a éste le corresponde, como fin esencial, “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”, sino también porque el ejercicio y efectividad del sufragio, dada su especial naturaleza político-jurídica de derecho-deber (C.P., art. 258), corresponde a una responsabilidad aneja a la democracia, que es un supuesto esencial del Estado social de derecho. Por consiguiente corresponde al Congreso, de una parte, señalar las reglas que lo desarrollan y definen sus límites y alcances en la vida democrática y, de otra, a las autoridades electorales implementar los medios y organizar las estrategias que permitan su efectivo ejercicio, y evitar las posibles desviaciones de la voluntad de los electores (C.P., arts. 120, 150-23, 152-c, 265 y 266).

2.4. Pero es necesario advertir que la actividad material que cumple la Registraduría del Estado Civil, que se traduce en el manejo del proceso de identificación, la dirección y la organización de las elecciones, constituye indudablemente un servicio público cuya regulación normativa está deferida a la ley (C.P., art. L4, 40, 95, 131, 258 y 266). Sin embargo, dicha actividad material, dirigida a los anotados propósitos, aun cuando tiene incidencia no puede confundirse con la habilitación que otorga la cédula para el ejercicio de los derechos políticos y, además, como medio eficaz para el reconocimiento de la personalidad humana y, desde luego, de la calidad del ciudadano.

(…) Con arreglo a las consideraciones precedentes es preciso señalar que la cedulación, desde la perspectiva jurídico-material, constituye un servicio público que se cumple mediante la emisión y entrega de la cédula de ciudadanía como instrumento de identificación y expresión del registro civil, pero representa al tiempo un derecho esencial del ciudadano cuando lo habilita para ejercer sus derechos políticos”.

Como se señaló en el numeral anterior, la acción de tutela no sólo procede cuando efectivamente se han vulnerado los derechos de los ciudadanos, sino que igualmente ésta procede cuando quiera que éstos resulten amenazados por la acción u omisión de la autoridad pública (C.P., art. 86).

Por lo tanto, la conducta omisiva y dilatoria de la demandada, no sólo está amenazando en forma inmediata el derecho de los actores a participar en las jornadas electorales del próximo año, sino que constituye una constante y permanente amenaza para el ejercicio de todos sus derechos incluso el de desempeñar funciones y cargos públicos, como requisito necesario para tomar posesión. Pues, como se dejó expresado antes, la cédula de ciudadanía es el medio, instrumento, herramienta necesaria para que todo ciudadano pueda identificarse y acceder al ejercicio de sus derechos tanto civiles como políticos y no se diga que con la entrega de una contraseña puede ejercerlos, porque como vimos ésta tiene un vencimiento y en todo caso, su derecho no queda satisfecho con este documento provisional.

Mediante sendos actos administrativos la Registraduría Nacional del Estado Civil ha señalado el término dentro del cual deberá llevarse a cabo el proceso de inscripción de cédulas de ciudadanía, requisito sine qua non para ejercer el derecho al sufragio en las jornadas electorales a llevarse a cabo en el próximo año. Es así como en resoluciones 2180, 2181 y 3407 de 2000 se fijó dicho término, el que vence el 13 de noviembre de 2001, excepto en algunos casos en que será hasta el 16 de diciembre de 2001.

De acuerdo con lo anterior, la registraduría deberá expedir las cédulas de ciudadanía de los actores antes del vencimiento del término establecido por la misma para inscribirse, dado que éstos no podrán hacerlo, si no poseen el documento de identidad respectivo, esto es, la cédula de ciudadanía, documento idóneo, único e irremplazable para poder ejercer el citado derecho; tampoco podrán votar en las próximas elecciones, si no se han inscrito, haciendo nugatorio su derecho a sufragar, de no expedirse oportunamente el citado documento.

No obstante, que el artículo 66 del Decreto 2241 de 1988, modificado por el artículo 6º de la Ley 06 de 1990 señala que la preparación de cédulas de ciudadanía se suspenderá cuatro (4) meses antes de las respectivas votaciones, con el fin de elaborar las listas de sufragantes; se protegerá el derecho de los actores, toda vez que prevalece sobre esta disposición los artículos 23, 14 y 40 de la Carta Política, que consagra los derechos fundamentales de petición, a la personalidad jurídica, y a la participación política a fin de que los actores puedan hacer efectivo el primero de éstos y ejercer los últimos, máxime cuando ya está próxima la jornada electoral.

Por todo lo antes expuesto, esta Sala procederá a confirmar los fallos de instancia mediante los cuales se concedió el amparo y revocar para conceder en aquellos en que se decidió denegar la tutela.

En relación con la acción de tutela T-472357, da cuenta el expediente respectivo, que dentro del trámite de instancia de la misma, se le hizo entrega de la cédula de ciudadanía, presentándose el fenómeno del hecho superado, razón por la cual no habrá lugar a dar orden alguna por carecer de objeto. Por tanto, se confirmará el fallo de segunda instancia que denegó el amparo; pero, sólo en atención a esta circunstancia.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR los fallos de instancia proferidos por los diferentes despachos judiciales, dentro de los expedientes T-470569, T-470633, T-470634, T-471102, T-472318, T-472343, T-472363, T-472365, T-472367, T-472541 y T-472693, en cuanto concedieron la acción de tutela amparando los derechos de los actores, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. REVOCAR los fallos proferidos por los diferentes despachos judiciales, dentro de los expedientes T-469953, T-469968, T-470106, T-470433, T-470506, T-470513, T-470556, T-471086, T-471087, T-471434, T-471604, T-471605, T-471722, T-471736, T-471766 y T-472699, por cuanto denegaron las acciones de tutela y, en consecuencia CONCEDER las acciones de tutela interpuestas por los actores y, ORDENAR a la Registraduría Nacional del Estado Civil que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, inicie los trámites y procedimientos necesarios para que en un término no superior a los quince (15) días calendario proceda a expedir y entregar las cédulas de ciudadanía a los actores. Término este que en ninguna forma podrá exceder del establecido como fecha de vencimiento para la inscripción de votantes en los respectivos municipios.

3. CONFIRMAR el fallo de instancia proferido por el despacho judicial de segunda instancia, dentro del expediente T-472357, en cuanto revocó para denegar la acción de tutela por carencia actual de objeto, de acuerdo a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

4. COMPULSAR por secretaría general, copias de esta sentencia y del expediente respectivo a la Procuraduría General de la Nación, para lo de su competencia y de conformidad con la parte motiva de este proveído.

5. PREVENIR a la Registraduría Nacional del Estado Civil, para que adopte los mecanismos y realice las gestiones administrativas necesarias y tendientes a evitar situaciones como la presente.

6. Por secretaría general, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

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