Sentencia T-108 de febrero 20 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PRIMERA DE REVISIÓN

Sentencia T-108 de 2006 

Ref.: Expediente T-1214905

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Araújo Rentería

Bogotá, D.C., veinte de febrero de dos mil seis.

Acción de tutela instaurada por Nicolaza Fernández Bustillo contra la Caja Nacional de Previsión Social.

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Araújo Rentería, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, han proferido la siguiente:

Sentencia

dentro del proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Sincelejo, en decisión única de instancia dentro del trámite de la acción de tutela iniciada por la Señora Nicolaza Fernández Bustillo contra la Caja Nacional de Previsión Social (en adelante, Cajanal).

I. Antecedentes

Mediante escrito presentado el día veinticuatro (24) de febrero de dos mil cinco (2005), la Señora Nicolaza Fernández Bustillo solicita el amparo de su derecho fundamental de petición, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, presuntamente vulnerado por la entidad demandada.

La solicitud de amparo se sustenta en los siguientes:

1. Hechos.

En septiembre 9 de 2002, la Señora Fernández presentó ante la Oficina de prestaciones económicas de Cajanal EICE en Sincelejo, solicitud de reconocimiento y pago de pensión sustitutiva, como sobreviviente de su finado padre Carlos Augusto Fernández Bobadilla, a quien dicha entidad le había reconocido su pensión de jubilación, mediante la Resolución 1242 de 1986.

Casi dos años después, en junio 25 de 2004, mediante Resolución 12838, Cajanal EICE resolvió dicha petición, negándola, por considerar que no estaba debidamente acreditada, con los requisitos de ley, la dependencia económica entre la peticionaria y su padre al momento de la muerte de este último.

En consecuencia, la accionante interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, apelación contra la anterior resolución anexando como prueba a su favor, entre otras, una declaración juramentada rendida por ella misma ante el Notario Único del Círculo de El Carmen, Bolívar, en la que entrega testimonio de la artrosis degenerativa que padece desde su nacimiento y que le ha significado una incapacidad laboral permanente, a partir de la cual se convirtió en una persona dependiente económicamente de su padre durante toda su vida.

Agrega la Señora Fernández que, en la actualidad, se encuentra desamparada y desesperada sufriendo, además de su enfermedad congénita, de grandes limitaciones económicas que atentan contra la vigencia y ejercicio pleno de su derecho fundamental a la vida en condiciones dignas y justas, como consecuencia de la conducta omisiva y negligente de Cajanal EICE.

Con fundamento en lo anterior, hace la siguiente:

2. Solicitud.

La accionante dentro del presente trámite de tutela exhorta a la autoridad judicial para que ordene a la entidad demandada resolver, dentro de un plazo perentorio, el petitum que le ha sido debidamente formulado a través de los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la Resolución 12838 de junio 25 de 2004.

3. Trámite de instancia.

3.1. Mediante auto de febrero veinticinco (25) de dos mil cinco (2005), el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Sincelejo asumió el conocimiento de la acción de tutela que se revisa y corrió traslado a la entidad demandada, concediéndole un término de 72 horas para ejercer su derecho de defensa.

3.2. Surtido el trámite descrito, Cajanal EICE se abstuvo de pronunciarse sobre los hechos que sustentan la presente solicitud de amparo.

4. Pruebas relevantes que obran en el expediente.

— Copia del escrito contentivo de los recursos de reposición y, en subsidio, apelación formulados por la peticionaria contra la Resolución 12838 de 2004, expedida por Cajanal EICE, (fls. 4-6)

— Copia de la Resolución 12838 de 2004, mediante la cual se niega la solicitud de sustitución pensional de la señora Fernández (fls. 7-9).

— Copia de las declaraciones juramentadas rendidas ante la Notaría Única del Círculo del El Carmen en relación con la dependencia económica de la accionante frente a su difunto padre (fls. 10-13).

—Copia de la cédula de ciudadanía de la señora Fernández (fl. 15).

II. La sentencia que se revisa

Mediante sentencia de marzo diez (10) de dos mil cinco (2005), el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Sincelejo resolvió: “No tutelar los derechos reclamados por la accionante Nicolaza Fernández Bustillo, por no haber sido violados por parte del ente accionado.”

A tal decisión llegó, a partir de dos argumentos principales:

• La acción de tutela tiene carácter subsidiario, es decir, que su procedencia está condicionada a la inexistencia de otros medios de defensa adecuados y efectivos para garantizar el respeto de los derechos fundamentales del respectivo actor. En este sentido, considera el juzgador que debido a que los recursos de la vía gubernativa formulados por la señora Fernández se encuentran actualmente pendientes de decisión, no procede aún la intervención del juez constitucional, menos todavía cuando el objeto de estos involucra derechos de rango estrictamente legal, como el caso del derecho a la sustitución pensional.

• Siguiendo el criterio de la inmediatez, la presente solicitud de amparo debió formularse dentro del término previsto en el artículo 6º del código contencioso administrativo o, en su defecto, dentro de un plazo prudencial que el juez de instancia estima, de acuerdo con las reglas de la experiencia y de la sana crítica, en seis (6) meses transcurridos desde la fecha de ocurrencia del agravio respectivo.

• Es un hecho notorio que Cajanal EICE no cuenta con el personal suficiente para evacuar con celeridad las múltiples solicitudes que recibe a diario provenientes de todo el territorio nacional, teniendo que someter a turnos su estudio y decisión. Esta circunstancia no permite, sin embargo, que el juez de tutela ordene resolver unos recursos con prelación a otros, lo cual se convertiría en fuente de iniquidad, salvo cuando se acredite la omisión o la conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario encargado de su respuesta, sin que sea este el caso actual.

III. Consideraciones y fundamentos de la corte

1. Competencia.

Esta Corte es competente para revisar el fallo de tutela dictado en la acción iniciada por Nicolaza Fernández Bustillo contra la Caja Nacional de Previsión Social, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y por lo dispuesto en auto de la Sala de Selección número diez (10) de octubre veintisiete (27) de dos mil cinco (2005).

2. Problema jurídico.

Procede esta Sala de Revisión a determinar si en el presente caso Cajanal ha vulnerado el derecho fundamental de petición de la accionante, por no dar respuesta a los recursos de reposición y, en subsidio, apelación que interpuso contra la Resolución 12838 de junio 25 de 2004.

Para tal efecto, a continuación, se analizarán los elementos fácticos del caso bajo estudio, a partir de algunas consideraciones previas sobre la línea jurisprudencial trazada por esta corporación frente a los temas de: i) la oportunidad procesal para interponer la acción de tutela, y ii) el alcance del derecho de petición en materia pensional.

3. Oportunidad procesal para interponer la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia.

De conformidad con lo establecido por la jurisprudencia constitucional, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela (1) , de tal suerte que la misma debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable. Con esta exigencia, se pretende evitar que este mecanismo de defensa judicial sea usado con temeridad, negligencia o desidia o que sea convertido en un factor de inseguridad jurídica.

Así, esta condición se constituye en característica esencial de la acción de tutela en virtud del artículo 86 superior y de la jurisprudencia que lo interpreta, puesto que aquella ha sido instituida como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho que es objeto de violación o amenaza.

En este sentido, la Sentencia SU-961 de 1999, con ponencia del doctor Vladimiro Naranjo Mesa, aclara que la inexistencia de un término de caducidad no significa que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable:

la razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo esta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. En jurisprudencia reiterada, la Corte ha determinado que la acción de tutela se caracteriza por su ‘inmediatez’. (...) Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa de la acción” (negritas fuera del texto).

En la misma providencia, esta Corte realizó el siguiente razonamiento en el sentido de encauzar la conducta de los accionantes hacia la celeridad e inmediatez que individualizan la protección requerida:

“Si la inactividad del accionante para ejercer las acciones ordinarias, cuando estas proveen una protección eficaz, impide que se conceda la acción de tutela, del mismo modo, es necesario aceptar que la inactividad para interponer esta última acción durante un término prudencial, debe llevar a que no se conceda. En el caso en que sea la tutela y no otro medio de defensa el que se ha dejado de interponer a tiempo, también es aplicable el principio establecido en la sentencia arriba mencionada (C-543/92), según el cual la falta de ejercicio oportuno de los medios que la ley ofrece para el reconocimiento de sus derechos no puede alegarse para beneficio propio, máxime en los casos en que existen derechos de terceros involucrados en la decisión” (negritas fuera del texto).

En una decisión posterior, Sentencia T-1229 de 2000, con ponencia del doctor Alejandro Martínez Caballero, se precisó el concepto de plazo razonable, al tiempo que se establecieron algunos criterios básicos para determinar su desconocimiento por parte del actor, en atención a los hechos relevantes de cada caso, a saber: i) que la inactividad del peticionario no se encuentre válidamente justificada; ii) que se vulneren derechos de terceros o se desnaturalice el amparo solicitado; y iii) que se configure un nexo causal suficiente entre los dos requisitos anteriores.

4. Términos para resolver las peticiones.

El Código Contencioso Administrativo establece los términos generales dentro de los cuales las autoridades deben adoptar la decisión. Para resolver las peticiones disponen de quince (15) días hábiles y para resolver los recursos de reposición y de apelación que se interpongan disponen de dos (2) meses, según los artículos 6º y 60 del Código Contencioso Administrativo. Estos términos son supletivos ante la falta de norma especial que establezca un plazo diferente, como ocurre con las solicitudes de reconocimiento o reliquidación de derechos pensionales especialmente reguladas en las leyes 700 y 717 de 2001.

A propósito del artículo 4º de la primera de estas leyes (2) , y mediante el fallo T-325 de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), se unificaron los criterios expuestos en diferentes sentencias sobre los plazos establecidos en la legislación para la resolución de estas solicitudes, a saber:

“… las entidades públicas o privadas del sistema general de pensiones para hacer efectivo el derecho solicitado, cuentan, en total, con un término máximo de seis meses para tramitar y comenzar a pagar la pensión respectiva, que se distribuyen así: quince días para atender preliminarmente la petición y hacer las indicaciones que fueren pertinentes al solicitante; cuatro meses para resolver la solicitud de la petición en concreto, de tal manera que se comience a pagar la pensión correspondiente a más tardar seis meses después de que se hizo la solicitud inicial(3) (negritas fuera de texto).

La jurisprudencia constitucional ha interpretado que los términos anteriores son también exigibles dentro de los trámites de reliquidación de pensiones, como quiera que:

“(…) la petición de reliquidación sí involucra un nuevo estudio de la solicitud, constancias de trabajo, factores salariales, aprobaciones, sustanciaciones etc., que igualmente quedan cobijados por el espíritu de la Ley 700 de 2001 condensado en su epígrafe al señalar que ´se dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los pensionados´” (Sent. T-422 de 2003)

Se concluye, entonces, que los fondos de pensiones deben pronunciarse de fondo sobre las solicitudes de reconocimiento y de reliquidación de pensiones dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la fecha de su presentación, para efectos de iniciar el pago de las mesadas pensionales efectivamente reconocidas, a más tardar a los seis (6) meses posteriores a su radicación.

Otro es el término para que los fondos de pensiones se pronuncien acerca de las solicitudes de reconocimiento de pensión de sobrevivientes. De acuerdo con el artículo 1º de la Ley 717 de 2001 (4) , las autoridades cuentan con un plazo de dos (2) meses para dar respuesta a este tipo de peticiones. No obstante, la norma no señala un término para comenzar a pagar las pensiones reconocidas.

Ahora, en cuanto a los recursos de la vía gubernativa ante los fondos de pensiones, cuando se trata de la pensión de sobrevivientes, y como quiera que el ordenamiento jurídico no prevé una norma especial al respecto, el término para resolver es el supletivo previsto en el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, es decir, de dos (2) meses contados a partir de la presentación del recurso. De esta manera, una vez configurado el silencio administrativo negativo se materializa la vulneración del derecho de petición del recurrente y este queda legitimado para acudir a la acción de tutela en procura de su protección judicial (5) .

5. Vulneración del derecho fundamental de petición.

La jurisprudencia constitucional ha reiterado que la omisión en resolver las solicitudes dentro del término establecido y la falta de notificación de la respuesta al interesado, implican la vulneración del derecho fundamental de petición, a pesar de que se configure el silencio administrativo negativo. Es más, la ocurrencia del silencio administrativo negativo o positivo se ha considerado como la prueba fehaciente de la vulneración del derecho fundamental de petición por parte de las autoridades (6) .

Si bien la figura del silencio administrativo, por regla general negativo, busca evitar la parálisis en el desempeño de las funciones públicas y permitirle al peticionario acudir a la jurisdicción, la autoridad no se libera de la obligación de responder la petición, como quiera que la habilitación para acudir a la justicia no remedia la vulneración al derecho de petición. Al respecto, se ha establecido que:

“No se debe confundir el derecho de petición —cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener pronta resolución— con el contenido de lo que se pide, es decir con la materia de la petición. La falta de respuesta o la resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental. En cambio, lo que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto, proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera independiente del derecho de petición como tal. T-242 de 1993” (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) (negritas fuera del texto).

En definitiva, la efectividad del derecho fundamental de petición se deriva de una respuesta pronta, clara y completa por parte de las autoridades, a cada una de las solicitudes que se les presenten. Por consiguiente, ante la omisión en dar una respuesta, el peticionario puede o bien acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa en demanda contra el acto ficto, o bien solicitar al juez constitucional, a través de la acción de tutela, la protección de su derecho fundamental de petición, exigiendo una respuesta de fondo de la autoridad respectiva.

6. Caso concreto.

En el caso bajo revisión, el 4 de agosto de 2004 la accionante interpuso ante Cajanal los recursos de reposición y, en subsidio, apelación contra la Resolución 12838 de junio 25 de 2004, con el objeto de obtener el reconocimiento y pago de su pensión sustitutiva, como sobreviviente de su finado padre Carlos Augusto Fernández Bobadilla de quien afirma que dependía económicamente al momento de su deceso, como consecuencia de la artrosis degenerativa que la aqueja desde su nacimiento.

Para efectos de acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos en la ley para ser titular de dicha prestación, adjuntó al escrito de interposición de los recursos la documentación correspondiente, siguiendo las directrices de la misma entidad, sin que hasta la fecha de la solicitud de tutela, ni posteriormente, se haya tomado decisión al respecto.

En virtud de la jurisprudencia esbozada sobre el alcance de las peticiones en materia de pensiones de sobrevivientes, cuando se han interpuesto los recursos de la vía gubernativa, la entidad demandada queda sujeta al término de dos (2) meses calendario para resolverlos de fondo, plazo que empieza a computarse a partir del momento de su presentación ante la autoridad competente y que, para el caso sub judice, corresponde al día 4 de agosto del 2004.

Conforme con lo anterior, la peticionaria estaba legitimada para reclamar por vía de la acción de tutela, el amparo de su derecho fundamental de petición a partir del día 5 de octubre de 2004, día hábil siguiente al vencimiento para Cajanal del término previsto en el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo para decidir sobre el petitum que le fuera formulado.

De esta manera, es claro para esta Sala que la señora Fernández interpuso la presente acción de tutela dentro de un plazo, el día veinticuatro (24) de febrero de 2005, es decir, cuatro (4) meses y veinte (20) días después de configurado el silencio administrativo negativo, sin que durante este lapso temporal haya acontecido pronunciamiento alguno por parte de la entidad demandada respecto de los recursos por ella interpuestos.

Así, atendiendo a la jurisprudencia de esta corporación sobre el término que rige a la Administración para resolver los recursos de reposición y apelación que le son formulados resulta claro que, en el presente caso, no se observó el plazo de dos (2) meses establecido en el Código Contencioso Administrativo para dicho propósito, lo que resulta violatorio del derecho de petición.

En este orden de ideas, la protección que aquí se invoca no solo es procedente, sino necesaria y, en consecuencia, esta Sala procederá a revocar la decisión del Juez de Instancia, concediendo, en su lugar, la tutela del derecho de petición de la accionante.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia única de instancia, proferida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Sincelejo, en fecha marzo diez (10) de dos mil cinco (2005), dentro del trámite de la acción de tutela iniciada por la señora Nicolaza Fernández Bustillo contra la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal y, en su lugar, CONCEDER la protección inmediata del derecho fundamental de petición de la accionante.

2. En consecuencia, ORDENAR a Cajanal que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta sentencia, suministre a la señora Nicolaza Fernández Bustillo una respuesta de fondo al petitum que formuló en los recursos de reposición y, en subsidio, apelación que formuló el 24 de agosto de 2004 contra la Resolución 12838 del mismo año, expedida por dicha entidad.

3. Por secretaría, líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Jaime Araújo Rentería—Alfredo Beltrán Sierra—Manuel José Cepeda Espinosa.

Martha Victoria Sáchica De Moncaleano, Secretaria General.

(1) Cfr. Sentencia T-575/02 M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(2) Ley 700 de 2001, artículo 4º. “A partir de la vigencia de la presente ley, los operadores públicos y privados del sistema general de pensiones y cesantías, que tengan a su cargo el reconocimiento del derecho pensional, tendrán un plazo no mayor de seis (6) meses a partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento por parte del interesado para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes.”

(3) Reiterada en Sentencia T-422 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.

(4) Ley 717 de 2001, ART. 1º—“El reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes por parte de la entidad de previsión social correspondiente, deberá efectuarse a más tardar dos (2) meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su derecho”.

(5) T-831 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-377 de 2000 y T-368 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz).

(6) T-242 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-377 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

_____________________________