Sentencia T-1094 de octubre 27 de 2005 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA NOVENA DE REVISIÓN

Sentencia T-1094 de 2005 

Ref.: Exp. T-1145605

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Araújo Rentería

Acción de tutela del señor Luis Fernando Taborda Ramírez, contra la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales.

Bogotá, D.C., Veintisiete de octubre de dos mil cinco.

La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente

Sentencia

en el proceso de revisión de los fallos adoptados por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Manizales y el Juzgado Quinto Civil del Circuito de la misma ciudad, en el trámite de la acción de tutela presentada por el señor Luis Fernando Taborda Ramírez, en contra de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales.

El expediente llegó a la Corte Constitucional, por remisión que hizo el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales, el día diez (10) de junio de 2005, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

Por no haberse impartido aprobación al proyecto presentado por la ponente inicial, la magistrada Clara Inés Vargas Hernández, el expediente fue asignado al despacho del magistrado que sigue en turno en orden alfabético.

I. Antecedentes.

1. Hechos.

El señor Luis Fernando Taborda Ramírez, a nombre propio, interpuso acción de tutela contra la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales, al considerar que dicha autoridad administrativa le está vulnerando sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso y a la propiedad privada, por cuanto no le autorizó la instalación del taxímetro electrónico en su vehículo de servicio público (taxi), permitiéndolo en cambio en otros automotores con igual zona de operación al suyo, lo que le ha impedido trabajar con él en dicha ciudad. Sustenta su demanda en los siguientes hechos:

1.1. Señala que es propietario de un vehículo de servicio público urbano marca Daewoo, modelo 2001, de placas WBD 522 y número lateral 3164, vinculado a la “Empresa de persona natural (individual)”, con radio de acción, desde hace 4 años, en los municipios de Villamaría y Manizales, según tarjeta de operación expedida por la Alcaldía de Villamaría.

1.2. Comenta que en el año anterior, la Secretaría de Tránsito y Transporte de la Alcaldía de Manizales exigió la utilización de taxímetros para todos los vehículos de servicio público individual, para lo cual autorizó la instalación de tales medidores en los taxis que operan en la ciudad.

1.3. Manifiesta que a su automotor no le fue autorizada la instalación del taxímetro, pese a venir operando de tiempo atrás en la ciudad de Manizales y en las mismas condiciones de muchos otros, a los que sí les fue otorgado el permiso para instalar y trabajar con el dispositivo de medición.

1.4. Afirma que ante la irregularidad anterior, optó por presentar una petición ante el organismo accionado exponiendo su situación, y se le respondió que no se podía autorizar en su caso la instalación del taxímetro, dado que en la ciudad de Manizales prestan el servicio de taxi 1952 unidades matriculadas en la misma ciudad y 136 más que hacen parte del Convenio interadministrativo del año 1999 entre las alcaldías de Manizales y Villamaría, y que su vehículo no se encontraba dentro del listado de dicho convenio.

1.5. Asegura que “el vehículo de mi propiedad cumple con todos los requisitos, al igual que los que se encuentran funcionando en la ciudad, pues si bien es cierto que existen 136 vehículos en las mismas condiciones y que se encuentran protegidos bajo un Convenio Interadministrativo, también es cierto que la tarjeta de operación que rige para el vehículo de mi propiedad, al igual que los anteriores, fue otorgada por una autoridad competente como lo es la Alcaldía de Villamaría”.

1.6. Dice que sin el taxímetro no puede trabajar en Manizales, porque de hacerlo incurriría en infracción sancionable por parte del ente accionado dentro de los operativos viales que este emprenda.

Por lo anterior solicita se tutelen sus derechos fundamentales invocados, ordenándose a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales, la instalación perentoria del taxímetro en su vehículo, la certificación de calidad del mismo y la autorización escrita para operar mientras duren los respectivos trámites administrativos.

2. Trámite procesal.

2.1. Avocado el conocimiento de la acción por parte del Juez de primera instancia, mediante providencia de abril 12 de 2005, ordena notificar la tutela al ente accionado, quien procedió a presentar los descargos correspondientes.

Respuesta de la entidad demandada – Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales.

La Secretaría de Tránsito y Transporte accionada, a través del doctor Roberto Arias Aristizabal —secretario de despacho—, frente al punto objeto de controversia señala que la Alcaldía de Manizales, en amparo del artículo 6º del Decreto 1553 de 1998, suscribió un convenio con la Alcaldía de Villamaría el 13 de octubre de 1999, limitando a 136 el número de taxis de este último municipio que podían operar en Manizales. A pesar de lo anterior, el Alcalde de Villamaría incumplió el acuerdo, otorgando tarjetas de operación a 24 taxis más para que laboraran en la ciudad de Manizales, entre ellos el del actor, contrariando el convenio y la normatividad legal que prohíbe a las autoridades locales autorizar servicios regulares por fuera del territorio de su jurisdicción.

Afirma que la secretaría no ha violentado el derecho a la igualdad, por cuanto “el propietario del vehículo descrito se encuentra en una situación diferente de aquellos propietarios que tienen automotores vinculados directamente en esta secretaría o que hacen parte del Convenio interadministrativo celebrado y que tienen instalado el taxímetro electrónico.

(…).

es necesario mantener una seguridad jurídica que no cohoneste con la ilegalidad, en ese sentido como se ha manifestado los vehículos que no están incluidos en el convenio y que no hacen parte del parque automotor del municipio de Manizales, solo pueden prestar el servicio en el municipio donde están registrados al transporte público, en este caso en el municipio de Villamaría, y esta secretaría no puede tomar ninguna medida que a ellos los incluya, como el taxímetro” (se resalta).

En este sentido, dice que de autorizar la secretaría la instalación del taxímetro en el vehículo del actor, incurriría en un prevaricato por acción, pues se extralimitaría en su competencia, inmiscuyéndose en asuntos del resorte del municipio de Villamaría.

Comenta que a efectos de materializar la medida, la secretaría envió a las empresas comercializadoras de taxímetros el listado de los vehículos que sí pueden instalar el dispositivo dada su autorización, entre ellos los cobijados por el convenio de las alcaldías mencionadas.

Por otra parte, arguye que al demandante no se le vulnera su derecho al trabajo, en la medida en que puede laborar en el municipio de Villamaría, que por demás, es donde sí está autorizado para operar.

2.2. El juez de segunda instancia, a efectos de mejor proveer en este caso, solicitó al alcalde del municipio de Villamaría y al Ministerio de Transporte Regional Caldas, rindieran informe al respecto.

2.2.1. Informe del municipio de Villamaría.

La Alcaldía Municipal de Villamaría, por medio de su burgomaestre, doctor Alberto López Osorio, rindió informe al juzgado de segunda instancia, así:

“1. El vehículo WBD 522 tiene tarjeta de operación expedida por el municipio de Villamaría con vencimiento de julio 27 de 2005.

2. Dicho vehículo no hace parte del convenio a que usted hace mención en su oficio.

La tarjeta de operación ha sido expedida a razón que allegó a este despacho los documentos exigidos según decretos reglamentarios del Ministerio de Transporte”.

2.2.2. Informe del Ministerio de Transporte Regional Caldas.

El Ministerio de Transporte Regional Caldas, a través de su director territorial, doctor César de Jesús Londoño Morales, presentó informe al juzgado de segunda instancia.

Manifiesta que la normatividad que rige la expedición de tarjetas de operación a vehículos de transporte individual de pasajeros en taxi, es la contenida en el Decreto 172 de 2001, afirmando además que “las autoridades municipales competentes en su respectiva jurisdicción expiden tarjetas de operación relacionadas con los vehículos que estén afiliados a empresas debidamente habilitadas por estas autoridades, para prestar servicio público de transporte, según los decretos 170, 172 y 175 de 2001, según el caso y para el efecto los interesados deben acreditar los requisitos exigidos en el Decreto correspondiente”.

Señala que conforme al estatuto nacional de transporte, es causal de mala conducta que las autoridades locales autoricen servicios regulares por fuera del territorio de su jurisdicción.

2.3. Respuesta de terceros con interés directo.

Durante el trámite de segunda instancia, la empresas “Autolegal S.A.” y la “Cooperativa de Transporte Tax La Feria”, alegando interés directo en el resultado de la presente acción de tutela, allegan escritos en coadyuvancia de la entidad demandada.

2.3.1. Empresa Autolegal S.A.

La doctora María del Pilar López Martín, gerente general de la empresa Autolegal S.A., manifiesta sobre el tema de controversia, que el Decreto 172 de 2001 dispone que es causal de mala conducta que las autoridades expidan tarjeta de operación con efectos más allá de su propia jurisdicción, “con lo cual se podría afirmar que el alcalde de Villamaría está incurso en esa causal, y que obligar al Secretario de Tránsito de Manizales para que expida la tarjeta de operación de un vehículo matriculado en el municipio de Villamaría, será igualmente imponerle por fallo la incursión en la causal”.

Dice que la empresa que representa junto con las demás que prestan el servicio público de taxi en la ciudad de Manizales resultarían afectadas, pues el permitirse por vía de tutela la operación de un taxi matriculado en otro municipio, daría lugar a que los demás vehículos con matrícula de Villamaría puedan operar en Manizales en virtud a acciones de tutela semejantes. Tal situación “equivale a decir que a futuro el alcalde de Villamaría puede matricular vehículos taxis en su municipio y la Secretaría de Tránsito de Manizales está obligada a darles tarjeta de operación para trabajar”, lo que sería autorizar la intromisión de un alcalde en los asuntos propios de otro.

2.3.2. Cooperativa de Transporte Tax La Feria.

El doctor Fernando Murillo Gutiérrez, gerente de la Cooperativa de Transporte Tax La Feria, considera sobre la presente controversia, que una decisión a favor del actor “implica, a futuro, una multiplicación del número de taxis que prestarán el servicio público de movimiento de pasajeros individual en la ciudad”.

Así mismo, afirma que si el alcalde de Villamaría le expidió tarjeta de operación al accionante para prestar el servicio público con radio de acción Villamaría - Manizales, actuó por fuera de la ley, pues tal autoridad no tiene jurisdicción en esta última ciudad. A su juicio, nadie puede pretender que con fundamento en los derechos que se adquieran en un determinado municipio del país, se obtenga “carta blanca” para hacerlos valer en cualquier parte del territorio nacional.

II. Decisiones objeto de revisión

1. Decisión de primera instancia.

El Juzgado Segundo Civil Municipal de Manizales, mediante fallo de abril 25 de 2005 decide conceder el amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante.

Considera la juez de instancia que independientemente de lo convenido por los burgomaestres de las dos localidades, “el señor alcalde que regía los destinos del municipio de Villamaría, por razones que se desconocen, autorizó el ingreso del automotor de propiedad del señor Luis Fernando Taborda Ramírez en el mes de julio de 2000”, pudiendo el accionante desde esa fecha laborar en la ciudad de Manizales, hasta cuando la autoridad demandada implementó el uso del taxímetro.

Indica que evidentemente el taxi del señor Taborda Ramírez no podía estar en el listado del convenio entre las alcaldías de octubre 13 de 1999, puesto que la tarjeta de operación le fue expedida en julio de 2000, y que sin embargo, “todo el tiempo que ha estado el automotor trabajando entre Manizales y Villamaría, lo considera la ley como un hecho cumplido, con fundamento en la tarjeta o permiso expedido por el alcalde de Villamaría, que si se trata de un acto administrativo que va contra la ley, o en contra del acuerdo suscrito tantas veces mencionado, no es al accionante al que le corresponde juzgarlo, ni atacarlo de nulidad puesto que fue expedido por el señor alcalde de Villamaría y en nada perjudicó al señor Luis Fernando Taborda Ramírez…”

Dice que el alcalde de Villamaría al expedir la tarjeta de operación al accionante, lo hizo en razón de las facultades que le confería el Convenio interadministrativo suscrito por los dos municipios. Que si el alcalde de Villamaría le expidió la tarjeta de operación es porque para esa fecha el peticionario reunió y allegó los requisitos legales, actuando además de buena fe.

Por lo anterior, ordenó que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales en el término de 48 horas, iniciara las gestiones necesarias para otorgar en forma definitiva la tarjeta de operación para el taxi del señor Taborda Ramírez y se le autorizara la instalación del taxímetro, o en su defecto, que se le expidiera un permiso para operar sin el “aditamento”, mientras le era instalado.

2. Impugnación.

El Secretario de Tránsito y Transporte de Manizales impugna el fallo anterior, sustentando su inconformidad bajo los argumentos presentados en su escrito inicial de descargos, los que básicamente reitera.

3. Decisión de segunda instancia.

El Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales, a través de la providencia del 31 de mayo de 2005 revoca la decisión de primera instancia. A su juicio, el taxi del accionante no se encuentra en las mismas condiciones de los otros vehículos a que alude como referente para invocar el derecho a la igualdad. Al respecto señaló:

“En dicha tarea encuentra esta instancia de justicia que el vehículo WBD 522 de propiedad del accionante tiene tarjeta de operación expedida por el municipio de Villamaría por lo tanto no se encuentra en las mismas condiciones de los vehículos que tiene tarjeta de operación expedida por el municipio de Manizales, para los cuales se estableció la medida administrativa de instalación de taxímetros.

Tampoco el vehículo de marras se encuentra incluido dentro de los que fueron objeto de un Convenio interadministrativo celebrado entre los alcaldes de Villamaría y Manizales, ya que este solo comprendió un total de 136 vehículos, dentro del cual no se halla comprendido el del accionante”.

Bajo esta apreciación, consideró al ad quem que no se presentaban supuestos idénticos que justificaran un trato igualitario, por tanto la medida tomada por el ente accionado no resultaba discriminatoria.

Por otra parte, dice que el derecho al trabajo tampoco se encuentra vulnerado, puesto que la autoridad demandada no ha impedido que el accionante pueda desarrollar su trabajo como transportador, sino que se le impuso el cumplimiento de normas de obligatorio cumplimiento, como la de desarrollar su actividad en el espacio geográfico que le corresponde de acuerdo con la tarjeta de operación que se le otorgó, esto es, en el municipio de Villamaría.

III. Pruebas

A continuación se relacionan las más relevantes que obran en el expediente:

• Copia de petición de marzo 11 de 2005, suscrito por el señor Taborda Ramírez y dirigido al Secretario de Tránsito y Transporte de Manizales, en la cual solicita se le autorice la instalación del taxímetro (fl. 5 del cdno. 2).

• Copia del oficio de marzo 28 de 2005, por medio del cual el Secretario de Tránsito y Transporte de Manizales da respuesta al derecho de petición del actor, donde se le informa que no se le puede autorizar la instalación del taxímetro porque su vehículo no hace parte del Convenio interadministrativo entre las alcaldías de Manizales y Villamaría (fl. 6 del cdno. 2).

• Copia de la tarjeta de operación del taxi del señor Taborda Ramírez, expedida por la Alcaldía de Villamaría en la cual se indica como zona de operación los municipios de Villamaría y Manizales (fl. 7 del cdno. 2).

• Copia del Convenio interadministrativo de octubre 13 de 1999, suscrito entre los municipios de Manizales y Villamaría, referente al manejo del transporte de vehículos taxis entre ambas localidades y se acuerda suspender el incremento de taxis en ambas ciudades (fls. 31 a 34 del cdno. 3).

• Relación de los vehículos que se encuentran incluidos en el convenio celebrado entre los municipios de Manizales - Villamaría y de los que no se encuentran incluidos. Documento aportado por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales (fls. 15 a 19 del cdno. 2).

IV. Consideraciones y fundamentos jurídicos

1. Competencia.

Esta Corte es competente para revisar los fallos mencionados, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en las demás disposiciones pertinentes.

2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico.

2.1. El demandante considera que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales le vulnera sus derechos fundamentales, por cuanto no le autorizó la instalación del taxímetro electrónico en su vehículo taxi, permitiéndolo en cambio en otros automotores bajo las mismas circunstancias y con igual zona de operación al suyo, lo que le ha impedido trabajar con él en dicha ciudad como lo venía haciendo.

El a quo concedió el amparo deprecado, al considerar que se configuraba un “hecho cumplido” por cuanto el accionante desde que se le otorgó el permiso de operación por parte de la Alcaldía de Villamaría en el año 2000, ha venido laborando de buena fe en ambas localidades sin que se lo hayan impedido y en amparo de una autorización que se presume legal. Por su parte, el ad quem revocó la anterior decisión, al estimar que no existe un trato discriminatorio al no autorizarse la instalación del taxímetro, en virtud de que el actor no pertenece al listado del Convenio interadministrativo del año de 1999, celebrado entre los municipios de Manizales y Villamaría, sobre el que se basó el ente demandado para otorgar los permisos. Así mismo, que el actor puede laborar con su taxi en Villamaría y por tanto el derecho al trabajo tampoco se vulnera.

2.2. De acuerdo con la situación fáctica planteada y las decisiones adoptadas en instancia, en esta oportunidad le corresponde a la Corte determinar:

Si la Secretaría de Tránsito y Transporte demandada, al no autorizar la instalación del taxímetro en el vehículo del señor Taborda Ramírez, necesario para su operación en la ciudad de Manizales, incurrió en una violación a sus derechos fundamentales al estimar que este no hacía parte del Convenio interadministrativo celebrado entre los municipios de Manizales y Villamaría en 1999, permitiendo en cambio la instalación del mencionado dispositivo en otros vehículos que posiblemente están en similares condiciones al del actor, como son venir operando de tiempo atrás y sin reproche alguno por parte de las autoridades de tránsito en las ciudades mencionadas.

Previamente a resolver el problema jurídico suscitado, la Sala expondrá brevemente, dada su pertinencia en el caso concreto, los fundamentos constitucionales de la regulación del servicio de trasporte público; también expondrá el principio de confianza legítima.

Por último la Sala abordará el estudio del caso concreto y establecerá si existió vulneración de los derechos reclamados por el ciudadano Luis Fernando Taborda Ramírez.

3. El servicio público de transporte.

3.1. La Constitución Política consagra en el numeral 23 del artículo 150 que es función del Congreso de la República expedir las leyes que regirán la prestación de los servicios públicos. Además, el constituyente dispuso en el artículo 365 de la Carta que los servicios públicos se encuentran sometidos al régimen jurídico que establezca la ley y, podrán ser prestados por el Estado directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares, pero en todo caso el Estado mantendrá la regulación, el control y vigilancia de los servicios en cuestión. La jurisprudencia de esta Corte ha señalado en reiteradas ocasiones la relevancia constitucional del transporte como servicio público. Ello en reconocimiento de la trascendencia que dicho servicio ha adquirido en la vida moderna y que ha permitido un enorme progreso social y crecimiento económico (1) .

Además, el transporte público ha sido catalogado por la ley como un servicio público esencial (L. 336/96, art. 5º). De acuerdo con lo dispuesto por el legislador, tal servicio se prestará bajo la regulación del Estado, e implicará la prelación del interés general sobre el particular, en especial para garantizar la prestación eficiente del servicio y la protección de los usuarios. Además, para la prestación de este servicio, la ley desarrolla el ejercicio de la libertad de empresa En tal sentido, el artículo 3º, numeral 6º, de la Ley 105 de 1993, prohíbe para la constitución de empresas o de formas asociativas de transporte, la exigencia de requisitos que no estén contenidos en las normas legales que rigen la materia y en los reglamentos respectivos. De la misma manera, dispone la norma citada que para acceder a la prestación del servicio público “las empresas, formas asociativas de transporte y de economía solidaria deberán estar habilitadas por el Estado”; agrega que para asumir esa responsabilidad se deberán acreditar las condiciones que demuestren capacidad técnica, operativa, financiera, de seguridad y procedencia del capital aportado. Las autoridades, según lo consagra la ley en cuestión, solo podrán aplicar las restricciones a la garantía constitucional de libre empresa establecidas en la ley “que tiendan a evitar la competencia desleal, el abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado, para garantizar la eficiencia del sistema y el principio de seguridad” En ese mismo orden de ideas, el artículo 3º de la Ley 336 de 1996, establece que el Estado “regulará y vigilará la industria del transporte en los términos previstos en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política”, es decir, al amparo de la garantía constitucional de la libertad de empresa y de la libre competencia.

3.2. Ahora bien, el capítulo IV de la Ley 336 de 1996 establece que las condiciones de prestación del servicio público de transporte estará sujeta a la habilitación y a la expedición de un permiso (2) . Ha dicho la Corte respecto de este tema que las licencias, permisos o habilitaciones son actos administrativos de autorización otorgadas por el Estado a los particulares, en ejercicio del poder de policía administrativa, para que, cumplidos ciertos requisitos legales o reglamentarios que consultan las necesidades del bien común y de la seguridad pública, aquellos desarrollen una actividad amparada por el ordenamiento jurídico, como ocurre en el caso de los servicios públicos. Por esta razón, la licencia, permiso o habilitación constituye el título sin el cual la actividad desplegada por el particular deviene ilegítima. Además debe señalarse que la intervención estatal en el otorgamiento y prórroga de las licencias, reviste aún mayor importancia tratándose de aquellas que se dan para ejercer una actividad que implica la prestación de un servicio público. En estos casos, al igual que ocurre con el contrato estatal de concesión de servicios públicos, la administración goza de ciertos derechos y prerrogativas ante los beneficiarios de las mismas como son, entre otros: 1) el derecho a introducir las modificaciones que considere necesarias para obtener una mejor organización y funcionamiento del servicio; 2) el derecho a exigir al operador del servicio la adaptación del mismo a las nuevas demandas o conveniencias para los usuarios; 3) la vigilancia y control sobre la actividad desarrollada, lo cual se justifica por el interés público que aquella involucra, y que, finalmente, origina el otorgamiento de la licencia; 4) el derecho a exigir al operador del servicio el cumplimiento debido del mismo, 5) el derecho a revocar la licencia de funcionamiento antes de cumplirse el plazo estipulado, por razones de interés público o por circunstancias previamente definidas en la Constitución, la ley o los reglamentos (3) .

Ahora bien, el artículo 39 de la Ley 105 de 1993 dispone:

“En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 301 de la Constitución Política, las asambleas departamentales podrán delegar en los concejos municipales las atribuciones establecidas en el artículo 300 numerales 1º y 2º, referentes a la reglamentación del transporte, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera, dentro de los lineamientos de la presente ley. La misma ley determina las competencias en esta materia”

Debe entenderse que dentro de las facultades delegables por expreso mandato de ley, se encuentran previstas las concernientes a la concesión de las licencias requeridas para la prestación del servicio público de transporte.

Además, el artículo 58 de la Ley 336 de 1996 dispone:

Las autoridades locales no podrán autorizar servicios regulares por fuera del territorio de su jurisdicción, so pena de incurrir en causal de mala conducta.

3.3. Así las cosas, es necesario indicar que la expedición de tarjetas de operación a vehículos de servicio público se encuentra reglamentada por medio de los decretos 170, 171, 172, 174 y 175 de 2001 expedidos por el Ministerio del Transporte. El Decreto 172 de 2001 señaló (4) que el servicio público de transporte terrestre automotor individual de pasajeros en vehículos taxi se presta de manera regular dentro de la jurisdicción de un distrito o municipio y en las áreas metropolitanas de conformidad con las normas que las regulan. Además, reiterando la competencia en razón del territorio que tienen los municipios en relación con la concesión de licencias para el trasporte público, precisó en su artículo 8º que, para efectos de aplicación del decreto, son autoridades de tránsito competentes, en la jurisdicción distrital y municipal, los alcaldes municipales y distritales o los organismos en los cuales éstos delegaran tal atribución. En concordancia con ello se estipuló también en el mismo decreto (5) que la autoridad de transporte competente es la encargada de expedir la tarjeta de operación para los taxis.

3.4. En síntesis, debe decirse entonces que el servicio de trasporte público tiene la característica de haber sido señalado por la ley como servicio público esencial. Además, en la medida en la que tiene este carácter, el Estado ejerce sobre el mismo la potestad de control y regulación, entre cuyos aspectos se puede enunciar la concesión de licencias para la adecuada operación de tal servicio. El ejercicio de esta competencia la tienen los municipios dentro de su territorio.

4. Principio de la confianza legítima.

La confianza legítima es un principio originado en el derecho alemán, que en términos de esta corporación tiene su fundamento en los postulados constitucionales de seguridad jurídica, respeto al acto propio y buena fe (6) y constituye un instrumento válido para evitar el abuso del derecho.

Este principio busca proteger al administrado frente a las modificaciones intempestivas que adopte la administración, desconociendo antecedentes en los cuales aquél se fundó para continuar en el ejercicio de una actividad o reclamar ciertas condiciones o reglas aplicables a su relación con las autoridades. Esto quiere decir que el principio de confianza legítima es un mecanismo para conciliar los posibles conflictos que surjan entre los intereses públicos y los intereses privados, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y súbitamente elimina dichas condiciones. Así pues, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse.

Al respecto esta corporación indicó (7) :

“Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (C.P., art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política”.

Según esta doctrina, las personas que llevan un tiempo considerable adelantando actividades ordinarias susceptibles de control gubernamental, que se han creado expectativas en virtud de la permisión y tolerancia de la administración, con fundamento en hechos externos del Estado suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente legalidad a la conducta desarrollada por los particulares, tienen derecho a que se les ofrezcan alternativas ante súbitas prohibiciones sobre la actividad que venían desarrollando, sin que ello signifique reconocimiento a las personas de unos derechos definitivos, pues la protección de la confianza legítima no puede erigirse en impedimento absoluto para que las autoridades adopten políticas innovadoras, menos todavía si lo hacen en desarrollo de mandatos emanados del propio orden jurídico.

Esta corporación ha precisado que la confianza legítima está cimentada en los siguientes supuestos: (1) necesidad de preservar el interés público, (2) desestabilización cierta en la relación administración-administrados, y (3) la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad (8) .

En consideración a los principios de confianza legítima y buena fe, las autoridades deben ser coherentes en sus actuaciones y garantizar razonablemente la estabilidad y durabilidad de las situaciones generadas, de tal suerte que “así como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias éticas” (9) .

En síntesis, el principio de la confianza legítima es una expresión de la buena fe consistente en que el Estado no puede súbitamente alterar unas reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue a estos últimos un período de transición para que ajusten su comportamiento a una nueva situación jurídica. No se trata, por tanto, de lesionar o vulnerar derechos adquiridos pues éstos no existen en la situación en consideración, sino tan solo de amparar unas expectativas válidas que los particulares se habían formado con base en acciones u omisiones estatales prolongadas en el tiempo.

5. Del caso concreto.

5.1. El señor Luis Fernando Taborda Ramírez considera que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales le vulnera sus derechos fundamentales, por cuanto no le autorizó la instalación del taxímetro en su vehículo de servicio público, permitiéndola en cambio en otros taxis que se encontraban en situación semejante a la suya, es decir, con igual permiso y zona de operación, lo que le ha imposibilitado operarlo en dicha ciudad como lo venía haciendo de tiempo atrás.

5.2. Advierte la Sala de forma previa, que no se observa la existencia de violación alguna a los derechos fundamentales del actor y que, por consiguiente, deberá confirmar la sentencia dictada en segunda instancia dentro del trámite de la acción de tutela.

5.3. Así pues, en primer término, resulta claro para la Sala que el señor Taborda Ramírez no estaba amparado, en la situación particular, por el principio de la confianza legítima en relación con la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales

Ciertamente, como lo manifiesta el actor en la narración de los hechos y no fue descalificado o controvertido por el ente accionado en sus escritos de defensa, este venía prestando el servicio público de transporte individual de pasajeros en las ciudades de Manizales y Villamaría desde el mes de julio del año 2000. Ahora bien, que después de casi cinco años de ejercer ininterrumpidamente su labor en la zona de operación mencionada, la Secretaría de Tránsito de Manizales al exigir el uso del dispositivo de medición “so pena de incurrir en drásticas sanciones que incluyen la cancelación de la licencia de funcionamiento” (fl. 6 del cdno. 2), intempestivamente haya imposibilitado que continuara laborando en dicha ciudad al no autorizar la instalación del taxímetro en su vehículo, no implica necesariamente que se pudiera predicar una situación de legítima confianza del actor respecto de la autoridad demandada.

5.4 Cabe indicar aquí que se debe entender con claridad que fue la autoridad de tránsito del municipio de Villamaría la que originó la situación que permitió que el señor Taborda Ramírez trabajara, sin estar autorizado para tal efecto, en el municipio de Manizales. La concesión del permiso por parte del municipio de Villamaría para operar no solo en ese municipio sino también en Manizales configura una situación de hecho, contraria a la legislación existente sobre la materia de autorizaciones en materia de trasporte público y una clara usurpación de la competencia que por razón del territorio tiene el municipio de Manizales.

Así pues, en relación con la legítima confianza que el actor alega rota por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales, ciertamente tal situación no se presenta, en razón de que las autoridades de Villamaría desbordaron claramente su competencia y también el convenio que habían suscrito el 13 de octubre de 1999 con la Alcaldía de Manizales, cuyo objeto era permitir únicamente a 136 taxis de Villamaría la operación también en esta última ciudad (10) .

5.5. Es necesario señalar que tal situación, y los efectos que ya fueron señalados, tienen por consecuencia que tampoco puede haber la violación del derecho a la igualdad que vislumbra el actor. Si la queja de este —como lo entiende la Sala— tiene que ver con la aplicación estricta de la legalidad en la materia y, en virtud de ella, del uso de las facultades de policía por parte del municipio de Manizales, también es pertinente señalar que el señor Taborda no puede pretender defender su situación irregular alegando que otra u otras personas también se encuentran incursas en la misma violación y que mientras no se sancione a aquellas, no se le puede sancionar a él. Por tratarse del derecho administrativo sancionador, la administración tiene la facultad y el deber de sancionar a un infractor aunque no haya sancionado a otro que esté en igualdad de condiciones. Dicho de otra manera, el autor de una infracción administrativa no puede alegar un derecho a la igualdad a no ser sancionado mientras no se sancione a otro violador (11) .

5.6. Conforme a lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales del 31 de mayo de 2005, que a su vez decidió revocar la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo Civil Municipal de la misma ciudad, mediante fallo del 25 de abril de 2005, que concedió la tutela solicitada por Luis Fernando Taborda Ramírez contra la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales.

V. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la sentencia proferida el treinta y uno (31) de mayo de dos mil cinco (2005) por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales, que revocó la dictada el veinticinco (25) de abril de 2005 por el Juzgado Segundo Civil Municipal de la misma ciudad, que concedió la tutela solicitada

2. Por secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

Magistrados: Jaime Araújo Rentería—Clara Inés Vargas Hernández, Salvó voto—Alfredo Beltrán Sierra.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General.

(1) Sentencia T-604 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(2) Artículo 16 de la Ley 336 de 1996: “De conformidad con lo establecido por el artículo 3º numeral 7º de la Ley 105 de 1993, sin perjuicio de lo previsto en tratados, acuerdos o convenios de carácter internacional, la prestación del servicio público de transporte estará sujeta a la habilitación y a la expedición de un permiso o a la celebración de un contrato de concesión u operación, según que se trate de rutas, horarios o frecuencias de despacho, o áreas de operación, servicios especiales de transporte, tales como: escolar, de asalariados, de turismo y ocasional.”

(3) Ibídem.

(4) Artículo 28.

(5) Artículo 40.

(6) Ver, entre otras, las sentencias T-020 de 2000 y C-478 de 1998.

(7) Sentencia T-020 de 2000.

(8) Sentencias T-961 de 2001, T-660 de 2002, entre otras.

(9) Sentencia T-295-99.

(10) El inciso 2º del artículo 6º del Decreto 1553 de 1998, expedido por el Gobierno Nacional, autoriza la suscripción de dichos convenios de la siguiente manera: “Este servicio podrá prestarse en municipios con alto grado de influencia recíproca y conurbados, siempre que medie convenio entre las respectivas autoridades locales, conforme lo establece el literal c) del artículo 11 de la Ley 105 de 1993; en caso contrario, debe portarse planilla de viaje ocasional”.

(11) Aclaración de voto, sentencia T-726 de 2003, magistrado Jaime Araújo Rentería.

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